รัฐธรรมนูญที่แก้ไม่ได้ คือปัญหาของประชาธิปไตย

ศ.ดร.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี :

ในเรื่องของความเสี่ยง จริง ๆ อ. นันทนา ได้พูดไปเยอะมาก คือเตรียมมาคล้ายกัน จะขอเริ่มแบบนี้ คือทำไม อ. หวาน จึงบอกว่ามันริบหรี่เหลือเกิน ฟังท่านกฤชกับ อ. ธีระ ฟัง อ. ธีระ อาจเห็นความพยายาม ความหวังบ้างแต่เรามาดูต้นตอ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกร่างขึ้นมาโดยใส่ค่ายกลไว้เต็มไปหมด ค่ายกลแรกอยู่ในมาตรา 256 ซึ่ง ณ วันนี้ กำลังพยายามแก้กันอยู่ในสภา

เราทราบอยู่ว่า 256 จุดที่ฝังเอาไว้แน่น ๆ เลยคือ สว. 1 ใน 3 ซึ่งเวลาเราดู สว. 1 ใน 3 อาจารย์บางท่านอาจบอกว่า เพื่อที่จะให้เกิดการประนีประนอมและฉันทามติ คือทุกฝ่ายจะต้องเห็นร่วมกันนอกเหนือจาก สว. 1 ใน 3 จริง ๆ ยังมีอีกประเด็นหนึ่งด้วยคือ ร้อยละ 20 ของพรรคฝ่ายค้านพูดง่าย ๆ แต่ว่าเผอิญตอนนี้เป็นพรรคฝ่ายค้านเป็นฝั่งที่อยากจะแก้ ดังนั้นประเด็นนี้เลยไม่ได้ถูกพูดถึง แต่จะเห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ ถูกร่างขึ้นมาเพื่อไม่ให้ต้องการแก้

ซึ่งมันผิดกับหลักสากล หลักสากลหลัก ๆ ที่รัฐธรรมนูญ ที่เรียกว่า Vijit Constitution คือแก้ได้ยาก แต่การแก้ได้ยากนั้นหมายความว่า ยากกว่ากฎหมายพระราชบัญญัติทั่ว ๆ ไป เนื่องจากเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ ก็แก้ได้ยากไม่เป็นไร อย่างเช่นสหรัฐอเมริกา จะแก้ที่มี 2 ขั้นตอน คือสภาเสนอไปซึ่งใช้ 2 ใน 3 และจะต้องใช้ 3 ใน 4 ของมลรัฐทั้งหมด 50 มลรัฐซึ่ง 38 มลรัฐ ถึงจะแก้ได้

อันนี้คือตัวอย่างของรัฐธรรมนูญที่แก้ยาก หรืออาจบอกว่าแก้ยาก ต้องใช้คะแนนเสียง 2 ใน 3 เป็น Super Majority หรืออย่างสวิตเซอร์แลนด์ บอกว่าแก้ยากคือต้องใช้ Double Majority ผ่านเสียงข้างมากของประชาชนแล้ว จะต้องได้เสียงมากเกินครึ่งหนึ่งของมลรัฐทั้งหมดด้วย

แต่ของไทยการใส่ให้ สว. มีอำนาจ Vito Power คือเหยียบเบรคได้ในทุกขั้นตอนจะต้องแบบนี้ มันเป็นการให้อำนาจเสียงข้างน้อย เพื่อไม่ให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ประเด็นนี้มันสำคัญนะคะ ซึ่งพูดไปหลายครั้งแล้วในหลายเวที แต่อยากย้ำอีกทีเพราะว่ามันเป็นกลไกที่มันไม่ตรงปก ต่อการแก้รัฐธรรมนูญ คือมันเป็นสแกมเมอร์แบบหนึ่งมันเป็นการหลอกลวง ในการให้เสียงข้างน้อยมีอำนาจมาก ประเทศที่เรายกตัวอย่างมาทั้งหมด จะเห็นว่าถ้าจะแก้คุณต้องได้เสียงข้างมาก เสียงข้างมากคือการสร้างฉันทามติร่วมกัน เรายังไม่เห็นด้วยแต่คุณจะต้องใช้เสียงมากกว่าครึ่งหนึ่งคือ 2 ใน 3 คุณต้องไปโน้มน้าวเสียงที่ไม่เห็นด้วย ให้มาเห็นด้วยกับเสียงข้างมาก

อันนี้คือหลักการในระบอบประชาธิปไตย แต่ของไทยคือในทางตรงกันข้ามให้เสียงแม้แต่นิดเดียว คือ 1 ใน 3 คือประมาณ 67 คนจาก สว. 200 คน ไม่เห็นชอบก็ได้ เท่ากับคุณให้อำนาจเสียงข้างน้อยมาหยุดยั้งความต้องการของเสียงส่วนมาก อันนี้เป็นวิธีคิดที่แยบยล และอยากจะใช้คำว่ามันเป็นสแกมเมอร์แบบหนึ่ง อันนี้คือขั้นตอนที่ 1 ที่เราทราบกันอยู่

ทีนี้คือความเสี่ยงตรงนี้ มันไม่ใช่แค่ความเสียงในการแก้ 256 เท่านั้น ขั้นตอนที่คิดว่ามันจะเกิดอะไรที่น่าจับตามอง อย่างวันนี้พิจารณาวาระที่สอง กันถ้าผ่านวาระที่สอง สมมติซึ่งเป็นไปได้ที่จะผ่านวาระที่สอง ตามความเห็นของกรรมาธิการจะไปสู่วาระที่สาม ทีนี้ตรงวาระที่สาม เมื่อครู่ที่บอกไปคือ 1 ใน 3 ของ สว. เราเห็น สว. บางท่านออกมาพูดว่า ต้องการถ้าจะให้ผ่านอย่างประเด็นที่ อ. นันทนา พูดไว้แล้ว ถ้าจะให้ สว. โหวตผ่าน

ประเด็นที่ 1 คือว่า สว. จะต้องอยู่ในวาระครบ แต่อันนี้ยังไม่น่าสนใจเท่ากับสิ่งที่ สว. ออกมาบอกว่า องค์กรอิสระที่แต่งตั้งโดย สว. ชุดนี้ จะต้องอยู่ครบวาระด้วย คือประเด็นนี้เราไม่สามารถบอกได้ว่า สว. ท่านพูดเองหรือท่านรับธงจากใครมา แต่การที่บอกว่าให้ องค์กรอิสระที่ สว. แต่งตั้งมาภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 อยู่ต่อนัยยะสำคัญมันคืออะไร ถ้าอยู่ต่อหมายความว่าในอีก 2 การเลือกตั้ง องค์กรอิสระส่วนใหญ่มีวาระ 7 ปี เลือกตั้งทีนึง 4 ปี ถ้าให้อยู่ต่อจนครบ หมายความว่าอยู่ต่ออีก 2 การเลือกตั้ง ไม่นับการเลือกตั้งที่จะเกิดขั้นในปีหน้า ถ้ารวมเลือกตั้งปีหน้าคือ 3 เลือกตั้งถูกไหมคะ? นั่นหมายความว่า การเปลี่ยนแปลงใด ๆ การใช้มาตรฐานจริยธรรมถ้าไม่ได้ถูกแก้ นายกรัฐมนตรีหรือนักการเมืองก็ยังจะถูกสอยได้อีก 2 การเลือกตั้ง

ทีนี้ ถ้าเรามองประเด็นนี้ อ. นันทนา พูดว่า องคาพยพหลัก ที่เป็นฝั่งที่ต้องการรักษาสถานภาพเดิม ไม่ได้ต้องการให้มีการแก้รัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นยาวิเศษสำหรับพวกเขาอย่างไร คือถ้ายังใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้อยู่ ข้อดีไม่แน่ใจว่าเป็นข้อดีจริงไหม คืออาจจะไม่มีการรัฐประหาร เพราะว่าองคาพยพหลักสามารถเปลี่ยนรัฐบาล สอยพรรคการเมือง สอยนักการเมืองที่ไม่ชอบได้ โดยไม่ต้องใช้ความรุนแรงเลย ใช้กระบวนการในองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญ จนวันนี้โดยส่วนตัวมองว่า นอกจากหลักนิติรัฐ นิติธรรมที่ไม่ได้ถูกค้ำชูแล้วซึ่งคือ Rule of Law กลายเป็น Rule by Law ไปแล้ว กลายเป็นการใช้การตีความตามถ้อยคำของบทบัญญัติในกฎหมาย โดยไม่ได้คำนึงถึงสัดส่วนของความผลิ หรือไม่ได้คำนึงถึงความสม่ำเสมอคงเส้นคงวาแล้ว

ทุกวันนี้ประเทศไทยภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้มันคือ Rule by Referees มันคือระบอบที่ตัดสินโดยกรรมการ และกรรมการของเราไม่ได้นั่งดูข้างสนามแล้วคอยเป่าอย่างเดียว แต่ว่าลงไปเล่นด้วย อันนี้คือภาพใหญ่ของความเสี่ยงที่มันจะเกิดขึ้น

ทีนี้อีกแง่หนึ่งว่า ความเสี่ยงที่อยู่ในรัฐธรรมนูญเอง 256 นอกเหนือจาก สว. 1 ใน 3 แล้วสมมติว่า ถ้าเกิดตกลงกันได้ประนีประนอมกันได้ผ่านไป มีอีกความเสี่ยงหนึ่ง คือตามรัฐธรรมนูญเองบอกว่า 1 ใน 10 ของ สส. หรือ สว. ของสมาชิกรัฐสภา สามารถยื่นศาลรัฐธรรมนูญได้อีกเหมือนกัน

คือก่อนที่จะมีการทูลเกล้าให้ลงพระปรมาภิไธย 1 ใน 10 สามารถให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่อย่างไร ซึ่งถ้าเกิดในกรณีนี้ขึ้นมาก็จะมีเวลา 30 วันให้ศาลรัฐธรรมนูญชะลอซึ่งจะทำให้ไม่ตรงกับการเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้น อันนี้จะเป็นอีกความเสี่ยงหนึ่ง

ส่วนความเสี่ยงอีกอันหนึ่งที่เป็นไปได้ คือเรื่องที่ท่านกฤชพูดเอาไว้คือ ยุบสภาซึ่งในประเด็นนี้อยากจะเน้นจริง ๆ นะคะ ว่า ณ วันนี้ สิ่งที่ถ้ามองว่าความหวังมันริบหรี่เลือนรางมากกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เพราะว่ากระบวนการร่างมันถูกจับเป็นตัวประกัน ให้มันเป็นเครื่องมือการต่อรองทางอำนาจ เครื่องมือของการเข้าสู่อำนาจในครั้งนี้ และอาจเป็นเครื่องมือในการร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลครั้งหน้าหรือเปล่า อันนี้เป็นคำถามใหญ่

ทีนี้สิ่งที่กังวลใจว่า เมื่อรัฐธรรมนูญกลายเป็นเครื่องมือในการต่อรองทางอำนาจ ปัญหาคือ ถ้าสมมติประชามติครั้งที่ 1 ครั้งที่ 2 ที่เราตั้งใจมีความหวัง แล้วมีการต้องการ พรรคเพื่อไทยพี่กฤชนั่งอยู่ตรงนี้อยากจะตรวจสอบรัฐบาลขึ้นมา รัฐบาลบอกว่าฉันเมื่อจัดการอะไรเรียบร้อยแล้วจะยุบสภา นั้นหมายความว่าคือความเสี่ยงประการสำคัญที่สุด สิ่งที่กรรมาธิการยกร่างพยายามทำกันมาจะมลายหายไป

แต่สิ่งที่อยากจะพูดว่ามันเกิดอะไรขึ้นในกระบวนการนี้คือ องคาพยพหลักที่ผ่านเขากำลังทำในสิ่งที่เรียกว่าพยายาม ถ้าเรามองทฤษฎีการเมืองระหว่างประเทศ มันคือ ระบบกักกัน คือพยายามกดให้ทุกคนอยู่ภายใต้การสมยอมในระดับหนึ่ง คือคุณจะมาร่วมก็ได้ คุณจะมาทำก็ได้ แต่คุณจะแหลมเกินลู่ที่จัดให้ไว้ไม่ได้ ดังนั้นไม่ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญเอง เนื้อหาที่กำลังร่าง ที่กำลังแก้ ที่อาจจะได้แก้ หรือการตัดสินใจใด ๆ ทางการเมือง คุณอยู่ภายใต้ Containment หรือภายใต้กรอบที่เขาขีดวางเอาไว้

ซึ่งวันนี้เป็นวันรัฐธรรมนูญที่เราอยากเห็นว่า มันเป็นฤกษ์งามยามดีของการวางหลักปักฐานในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้เกิดขึ้น จะเป็นไปในทิศทางไหน เชื่อว่าจริง ๆ แล้วการพิจารณาวาระที่สอง จะทำให้เราเห็นแนวทางว่าวาระที่สาม จะเกิดขึ้นหรือไม่ หน้าตาแบบไหน ถ้าพูดจริง ๆ ได้ยินข่าวลือมาตั้งแต่อาทิตย์ที่แล้วว่าจะยุบสภา ไม่ใช่วันที่ 26 นะคะ คือยุบหลังวาระที่สามผ่านแล้ว คือสัปดาห์แรกของเดือนมกราคม แต่ก่อนตามสัญญา MOA ซึ่งตกวันที่ 31 มกราคม คือพูดง่าย ๆ ว่ายื่นวันไหนก็ตามแต่ การเลือกตั้งจะเกิดขึ้นในวันที่ 8 มีนาคม เป็นวันอาทิตย์ซึ่งเดิมคือ 29 มีนาคม

แต่ประเด็นเรื่องการเลือกตั้งยังมีความเสี่ยงอีกเช่นเดียวกัน ก่อนหน้านี้ทำไมถึงคิดว่ารัฐบาลกังวลใจเรื่องการยุบสภาเพราะมันมีเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ มหาอุกทกภัยที่หาดใหญ่ แล้วรัฐบาลดูเหมือนจะรับมือไม่ดีนักในสายตาประชาชน ถ้าจะยุบตอนนั้นดูว่าอาจจะหนีปัญหา พอเหตุการณ์ข้อพิพาทกัมพูชา คำถามใหญ่ที่น่าสนใจคือ เมื่อให้มีการอพยพคนจำนวนมาก ถ้าจัดการเลือกตั้งจริง ๆ ในพื้นที่ชายแดนของบางจังหวัด บางเขต บางหน่วย จะสามารถจัดการเลือกตั้งได้หรือไม่

อันนี้เป็นโจทย์ใหญ่เพราะรัฐธรรมนูญบอกว่า ต้องจัดการเลือกตั้งทุกเขตภายในวันเดียวกัน ในหลายประเทศเรื่องของกรณีที่เกิดข้อพิพาท เรายังไม่อยากเรียกว่าสงคราม แต่ว่ามันมีความขัดแย้งรุนแรง มันอาจถูกขึ้นมาเป็นประเด็นพิจารณาด้วย

ดังนั้น นี่คือภาพใหญ่ทางการเมือง เมื่อเราจะต้องร่างรัฐธรรมนูญภายใต้กรอบและบรรยากาศทางการเมืองแบบนี้ ความหวังที่จะมีรัฐธรรมนูญอย่างใจมันลดลงแต่ไม่ได้มีคำตอบสุดท้าย คือจะพูดสั้น ๆ ในแง่นี้ว่าแล้วเราจะเดินหน้าไปอย่างไร ถ้าเดินหน้าแบบที่ อ. ธีระพูดก็ได้ อันนี้คือทางเลือกที่ 1 คือเราเดินต่อไปแล้วหวังว่าวาระที่สามจะผ่าน แต่วาระที่สามจะผ่าน ขอเน้น ๆ เลยนะคะว่า ถ้าวาระที่สามผ่าน โดยยอมให้ สว. 1 ใน 3 ยังมีอำนาจ สุดท้ายในการเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญที่ กมธ. ร่างมาแล้วอยู่

ถ้าต้องเป็นแบบนั้น อย่าเดินหน้าไปเส้นนั้นเลย ความหมายคือสิ่งที่ สว. ออกมาพูดวันนี้คือบอกว่า จะต้องเก็บอำนาจของ สว. เอาไว้ อำนาจ สว. ในเรื่องของรัฐธรรมนูญคือมี 1 ใน 3 เสียงเห็นชอบรัฐธรรมนูญซึ่งทางฝั่งพรรคเพื่อไทยและทางฝั่งพรรคประชาชนบอกว่า เมื่อกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้วให้ใช้เสียงข้างมากของสภาโหวตวาระเดียว โหวตวาระเดียวเสียงข้างมากชนะไปเลย

ถ้าเป็นแบบนี้ เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญเสร็จถือว่าสภาเห็นชอบไป แต่ถ้า สว. ยังรักษา 1 ใน 3 เอาไว้ได้ นั่นหมายความว่าเมื่อกรรมการยกร่างเสร็จแล้วจะต้องมาผ่าน 3 วาระ เหมือนกับที่กำลังทำทุกวันนี้ ซึ่งน่าจะใช้เวลาประมาณ 2 หรือ 3 เดือน และวาระที่สาม ยังต้องใช้เสียง สว. 1 ใน 3 นั้่น หมายความว่าแม้รัฐธรรมนูญจะถูกร่างโดยกรรมาธิการยกร่าง แล้วยังจะต้องรับใบอนุญาตจาก สว. อีกจึงจะไปทำประชามติได้ อันนี้เป็นหมุดหมายหลักที่จะต้องดู ว่ามันคุ้มหรือไม่ที่จะเดินฝ่าตรงนี้

ทีนี้ถ้าเรารู้สึกว่ามันไม่คุ้มแล้ว อย่างที่บอกเรื่องประเด็นที่ สว. ออกมาบอกว่าองค์กรอิสระที่เขาเลือกมาจะต้องอยู่ด้วย ซึ่งจริง ๆ แล้ว ในความเป็นจริงมันเป็นไปไม่ได้ที่จะมากำกับ เพราะว่ามันอยู่ที่เนื้อหาว่า กรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญจะใส่อย่างไร เขาไม่ได้หวังว่ามันจะมีการพิจารณาเรื่องนี้หรอก แต่เขากำลังโยนหินบอกส่งสัญญาณว่า เขาไม่ต้องการแก้เพราะเขาต้องการให้องค์กรอิสระ ทำหน้าที่ควบคุมการเมืองไปอีกอย่างน้อย 2 การเลือกตั้ง

อย่างที่บอกว่า 7 ปี คือ 2 การเลือกตั้ง นั่นคือสิ่งที่เขาต้องการบอกนัยยะของมันคืออะไร นัยยะของมันคือต่อให้คุณแก้รัฐธรรมนูญ สมมติคุณได้รัฐธรรมนูญ 2572 ฟัง อ. ธีระ พูดได้รัฐธรรมูญ 2572 แต่องค์กรอิสระที่ถูก สว. ชุดนี้เลือกมา ซึ่ง สว. จะอยู่ไปอีก 3 ปีกว่า จะอยู่ไปอีกประมาณปี 2577 หรือ 2578 อย่างน้อย นั่นคือ 2 การเลือกตั้ง ต่อให้เราร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขที่มาองค์กรอิสระ อย่างไรก็ตามแต่การเปลี่ยนแปลงใด ๆ จะเกิดขึ้นอย่างจริงจังไม่ได้อีก 2 การเลือกตั้ง อันนี้คือนัยยะของมัน

ดังนั้นจริง ๆ แล้ว คำถามประชามติจะต้องไปถึงที่สุด โดยอิงจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญอาจจะถามว่า คำถามที่ 1 ท่านเห็นชอบหรือไม่ที่จะให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ประเด็นนี้สำคัญนะคะ ฝากเอาไว้ด้วยว่าประธานรัฐสภา เมื่อเปิดรัฐสภาวันที่ 12 ประธานต้องกำหนดวาระนี้ในที่ประชุมและแจ้งไปยังนายกรัฐมนตรี อันนี้ไม่ใช่อำนาจของครม. โดยดุษฎี พระราชบัญญัติประชามติมาตรา 10 ระบุไว้ว่า ประธานสภาต้องแจ้งไปยังนายกรัฐมนตรี ดังนั้นเมื่อแจ้งแล้วอย่างไรก็ตาม เราจะได้คำถามข้อที่ 1 ไม่ว่าคำถามข้อที่ 2 จะผ่านหรือไม่

ส่วนประเด็นคำถามข้อที่ 2 ถ้าเราถึงทางตันเสนอว่าลองสู้กับศาลรัฐธรรมนูญสักยก โดยตั้งคำถามว่าท่านเห็นชอบหรีอไม่ที่จะให้รัฐสภาผู้แทนราษฎรที่จะมาโดยการเลือกตั้งครั้งหน้า มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หมายความว่าเอาสิ่งที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย คือประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญขึ้นมาเป็น 1 องค์ประกอบ

องค์ประกอบที่ 2 คือรัฐสภามีอำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2 องค์ประกอบนี้ร่วมกัน ถามไปเลยว่าท่านเห็นชอบหรือไม่ที่จะให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งครั้งหน้า มีอำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญ อันนี้จะเป็นไปตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญทั้งอำนาจของประชาชน ในการสถาปนารัฐธรรมนูญและอำนาจของสภาผู้แทนราษฎร อันนี้จะทำให้ สว. หมดฤทธิ์ลง แต่แน่นอนต้องมีการยื่นไปที่ศาลรัฐธรรมนูญ แต่ว่าเราจะยอมยกอำนาจนิติบัญญัติให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความตลอดเวลาหรือ?

ทีนี้ประเด็นของ อ. หวาน (อ. วรรณภา) ว่าประชาชนอยู่ตรงไหนของสมการ ขอชวนคิดแบบนี้ จริง ๆ แล้วเห็นด้วยกับ อ. ธีระ ซึ่งเผอิญลุกไป รัฐบาลที่ดีจำเป็นไหมที่จะต้องปฏิบัติหน้าที่ภายใต้รัฐธรรมนูญที่ดี ถ้ารัฐธรรมนูญไม่ดียากมากที่จะได้รัฐบาลที่ดี ซึ่งเราเห็นว่ารัฐบาลถูกสอยร่วงเปลี่ยนกันไปเป็น 3 นายกรัฐมนตรีภายในระยะเวลา 2 ปีกว่า ไม่มีที่ไหนในโลก

แล้วเราเห็นว่าความท้าทายทั้งทางเศรษฐกิจ ทั้งภัยพิบัติ ทั้งข้อพิพาทชายแดน เราต้องการรัฐบาลที่ต่อเนื่อง กรณีภัยพิบัติเห็นชัดมาก พอรัฐบาลใหม่ขึ้นมามีการโยกย้าย ทำให้ผู้ปฏิบัติหน้าที่เปลี่ยนไปตามอำนาจของทางการเมือง คนที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญจริง ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ นี่คือสิ่งที่ทำไมเราถึงต้องมีรัฐธรรมนูญที่ดี เพื่อจะมีรัฐบาลที่ดี

แต่คำถามต่อมาคือ รัฐธรรมนูญที่ดีจำเป็นไหมที่จะต้องมาจากประชาชน ถ้าเรามองดูรัฐธรรมนูญทั่วโลก อันนี้ต้องตอบว่าจริง ๆ แล้วไม่จำเป็น แต่ว่าในโลกสมัยใหม่ของการร่างรัฐธรรมนูญ เดี๋ยวจะชวนพาไปดูว่าสิ่งที่เราจะต้องดูเราจะได้รัฐธรรมนูญที่ดีได้อย่างไร ตรงนั้นข้อสรุปคือว่า จะต้องมีประชาชนอยู่ในกระบวนการนี้ด้วย และจะต้องมีประชาชนอยู่ในสมการ ทั้งในแง่ของกระบวนการและในแง่ของเนื้อหา

ดังนั้นที่ อ. ธีระ บอกว่าต้องดูเนื้อหาเป็นหลักอันนี้ก็จริง ทีนี้ถ้าเนื้อหาเป็นหลักแล้วจะดูตรงไหน คือจริง ๆ แล้วดูได้ชัดเจนเลยว่ารัฐธรรมนูญจะต้องไม่ใส่สิ่งที่เรียกว่าปฏิปักษ์เสียงข้างมาก ภาษาอังกฤษ ใช้คำว่า Counter Majoritarian ความหมายคือ อำนาจของประชาชนต้องเป็นอำนาจสุดท้าย และองค์กรที่ทำหน้าที่แทนประชาชนจะต้องยึดโยงกับประชาชน ตรงนี้คือหัวใจ

ตรงนี้คือสิ่งที่เราจะดูได้ว่ารัฐธรรมนูญนั้นดีหรือไม่ดี ดังนั้นรัฐธรรมนูญที่ดีประเด็นแรกเลยคือรับรองสิทธิเสรีภาพ พูดกันเด็กมัธยมก็รู้ แต่ประการที่ 2 เรื่องของระบอบตรวจสอบถ่วงดุล ที่เป็นจุดที่ประเทศไทยถือว่าเป็นโมเดลของโลกในการใช้ องค์กรอื่นที่ไม่ได้ยึดโยงกับประชาชนเข้ามาทำหน้าที่ Dilute หรือทำให้อำนาจของประชาชนเจือจาง ดังนั้นตรงนี้คือจุดที่เราจะมองได้

ถ้าเกิดเราไปดูประสบการณ์ทั่วโลกบ้าง ประเทศที่มีการทำประชามติรัฐธรรมนูญ ในช่วง 20-30 ปีที่ผ่านมา มีทั้งสำเร็จและล้มเหลว ประเทศที่ล้มเหลวอย่างเช่น อียิปต์, อิรัก, เวเนซุเอลา ความเหมือนกันของประเทศที่ล้มเหลวคืออะไร คือร่างขึ้นมาเพราะผู้นำต้องการสืบทอดอำนาจตัวเอง ประชาชนไม่มีส่วนร่วม ถ้ามีก็เป็นประชาชนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งที่ผูกขาดการมีส่วนร่วมนั้น ทำประชามติประชาชนออกไปใช้เสียงลงประชามติไม่ถึงครึ่งอย่างนี้ในอิยิปต์

แล้วหลายประเทศอย่างกรณีอิยิปต์ อิรัก จบด้วยการรัฐประหาร เวเนซุเอลา จบด้วยการทำให้อำนาจของประธานาธิบดีเข้มแข้งขึ้น แล้วลดทอนอำนาจของประชาชน นี่คือตัวอย่างของความล้มเหลว หลัก ๆ คือประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วมอำนาจนั้น ไม่ได้เคารพเจตนารมณ์และไม่ได้เคารพหลัก ว่าประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย

ทีนี้ประเทศที่ประสบความสำเร็จล่ะ? อย่างที่พูดกันมาในช่วงปี 1996-1997 ประเทศที่ยกตัวอย่างบ่อย ๆ คือ แอฟริกาใต้ ซึ่งจริง ๆ แล้วความขัดแย้งในแอฟริกาใต้มันรุนแรงร้าวลึก ไม่แพ้ประเทศไทยในปัจจุบัน นั่นคือเรื่องของสีผิว หลายคนก็ทราบว่าเรื่องของประเทศไทยเรียกว่า Apartheid คือการแบ่งแยกสีผิว ซึ่งในแอฟริกาใต้ความแตกแยกมันปรากฎอยู่บนสีผิว คือไปไหนก็เห็นคนผิวขาวคนผิวดำ มันปรากฎได้ชัด

แต่ของไทยความแตกแยก ณ วันนี้มันไปไกลกว่า Polarization ด้วยซ้ำ มันเรียกว่า Tribalism คือมันมีเผ่าพันธุ์ของตัวเองที่จะฟัง Influencer ผู้นำทางความคิดของพรรคตัวเองมันก็ทำให้ Echo Chamber มันยิ่งสะท้อนยิ่งก้องไกล เป็นอุปสรรคต่อการประนีประนอมทำความเข้าใจร่วมกัน อย่างกรณีนอกเหนือจากแอฟริกาใต้ เขาเริ่มกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หลังปัญหาความรุนแรงที่เกิดขึ้นตั้งแต่ปี 1991 แต่มาจบจริง ๆ ได้รัฐธรรมนูญปี 1997 จะเห็นว่าใช้เวลานานมาก และในกระบวนการนั้นมันมีจุดที่ถอยกันไป

คือตกลงกันไม่ได้และยุติไปพักหนึ่งแล้วจนกลับมาใหม่ อีกประเทศหนึ่งที่อยากยกตัวอย่างคือ ตูนิเซีย ถ้าหลายทราบคือช่วง Arab Spring ความเหมือนกันของสองประเทศนี้ ที่ประสบความสำเร็จ มี 3 ประการ คือมีลักษณะที่เรียกว่าเป็น Multiparty Partnerships คือพรรคต่าง ๆ เข้าร่วมแล้วตกลงประนีประนอมเจรจากันในทุกขั้นตอน

อย่างวันนี้เราเห็นอย่างวาระที่สอง ที่เข้าไป แต่ละพรรคสงวนทำแปรญัตติเยอะมาก แสดงว่ายังไม่ได้ตกลงกันมาก่อน ตกลงกันไม่ได้เลยอันนี้คือสิ่งที่เรากังวลใจ ตกลงกันไม่ได้ในชั้นเจรจา วาระที่สอง จริง ๆ วันนี้มันควรจะผ่านแล้ว แต่ว่าเมื่อคุณตกลงกันเองไม่ได้ระหว่างพรรคการเมือง มันคือสัญญาณที่บอกว่าวาระที่สาม มันอาจไม่ Smooth Operator มันจะไม่ราบรื่น

ประการที่ 2 ที่เด่นชัดมาก คือหลายท่านรู้จัก Nelson Mandela, F. W. de Klerk เป็นประธานาธิบดีผิวขาวตอนนั้น ซึ่ง 2 ท่านนี้คือผู้นำในแอฟริกาใต้ที่พอถึงช่วงกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ เขาออกมาให้กระบวนการมันดำเนินต่อไปด้วยความจริงใจและบริสุทธิ์ใจ ไม่เข้ามามีอิทธิพล หรือชี้นำทางความคิดที่จะทำให้ตัวเองได้ประโยชน์ พูดง่าย ๆ ว่าเราต้องการผู้นำทางการเมือง ไม่จำเป็นจะต้องเป็นหัวหน้าพรรคหรือใครก็ตามที่ออกมาพูดแล้วคนเชื่อฟัง ที่ไม่ใช่คนเชื่อฟังต้องทำตามอย่างเดียวหมายความว่าคนคิดตามได้ พูดง่าย ๆ ว่าอยากจะเรียกว่าเป็นรัฐบุรุษ ไม่ได้เป็นรัฐบุรุษหรือเป็นวีรบุรุษในการจัดทำรัฐธรรมนูญ ที่ไม่ใช่นักการเมืองที่อยากแสวงหาประโยชน์จากกระบวนการจัดทำนั้น

ประการที่ 3 ที่สำคัญคือว่า ในภาวะที่มันมีความขัดแย้งเยอะ มันปฏิเสธไม่ได้ว่าบางทีเราต้องการองค์กรที่เข้ามาเป็นกรรมการ อย่างในกรณีแอฟริกาใต้ เขาให้ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญจะเป็นคนที่เรียกว่าเป็น Certification Stamp ที่หลังคือถ้ามีการแก้มาตราใดที่ขัดกับหลักสิทธิ เสรีภาพของประชาชน ศาลก็จะบอกว่าขัดนะ แล้วคุณก็ต้องไปร่างใหม่ซึ่งในกระบวนการนั้นมีการร่างแก้หลายครั้ง

แต่คำถามคือ สำหรับสังคมไทยทุกวันนี้เราจะมีองค์กรที่ทำหน้าที่เป็นกรรมการที่คนเชื่อถือ และวินิจฉัยอย่างอยู่บนหลักการได้หรือไม่ เพราะว่าอย่างเมื่อครู่ที่บอกไปว่า เราเป็นประเทศที่เป็น Rule by Referees ไปแล้ว แล้ว Rule by Referees ของเราถูกตั้งคำถามถึงความเป็นกลาง อันนี้คือตัวอย่างที่สำเร็จ

ทีนี้ที่ อ. ธีระ เปิดช่องไว้ให้ก็จะกระโจนเข้าใส่ คือมันมีบางประเทศที่เขาไม่ได้แก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับแต่แก้รายมาตราจนสำเร็จแล้วก็เป็นตัวอย่างที่ดีซึ่งเคยพูดหลายเวทีก็คือ อินโดนิเซีย อินโดนิเซีย ทุกวันนี้ใช้รัฐธรรมนูญที่เพิ่งร่างตั้งแต่ปี 1945 คือปลายสงครามโลกครั้งที่ 2 ในสมัยประธานาธิบดี ซูการ์โน ซึ่งเป็นเผด็จการอย่างสิ้นเชิง พอเหตุการณ์เราพร้อมกับต้มยำกุ้งของไทย อินโดนิเซียล้มซูฮาร์โต ซูฮาร์โต หมดอำนาจลงมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่คือปี 1997 พร้อมรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ของไทย

แต่ของเขาไม่ได้ร่างใหม่ทั้งฉบับ ของเขาคือแก้รายมาตรา 4 ครั้ง คือแก้ 1999 2000 2001 2022 4 ครั้ง ทุกวันนี้ยังใช้รัฐธรรมนูญฉบับเดิมที่ร่างในปี 1945 แต่เนื้อหาเดิมเหลือแค่ 11% ทุกครั้งที่แก้คือแก้เพื่อให้อำนาจนั้นไป อยู่ที่สภาที่ประชาชนเลือก คือสภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งโดยตรง วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรง กระจายอำนาจและรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนใส่ไป 10 มาตรา คล้าย ๆ Bill of Rights ของสหรัฐอเมริการับรองสิทธิมนุษยชน เหลือแค่ 11%

ทีนี้คุยนอกรอบกับ อ. ธีระ และท่านกฤช บอกว่าการแก้รายมาตรามันยุ่งยากแล้วหลายมาตราหลายเรื่องมันต้องไปทำประชามติอยู่ดี ก็จริงแต่ทางออกคืออะไร ประการแรกคือว่าถ้าจะต้องทำประชามติ แล้วพรบ. ประชามติใหม่อนุญาตให้ทำทางไปรษณีย์ได้ ประเด็นหลักอยู่ที่บรรยากาศทางการเมือง มันอยู่ที่ Sentiment และอารมณ์ของคน ถ้าคนเอาด้วยอันนี้คือสมการของประชาชนที่ อ. หวาน (อ. วรรณภา) ถาม ถ้าคนเอาด้วยทำประชามติก็ทำประชามติเถิด มันก็ผ่านได้

ประเด็นนี้ต้องพูดไว้ก่อนว่าในกรณีนี้ยังสนับสนุนให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับอยู่ดี เพียงแต่ว่าถ้ามันไปถึงทางตันเราจะมีทางออกอะไรบ้าง เราจะมีแผนสอง รองรับไหม

ขอกลับมาที่รายมาตรา อย่างเช่นรายมาตราที่อยากเสนอให้แก้โดยที่ไม่ต้องทำประชามติด้วย คือนายกรัฐมนตรีควรจะต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฏรโดยที่ไม่ต้องให้พรรคการเมืองเสนอมา 3 ชื่อ 1 คุณต้องเป็นสมาชิกผู้แทนราษฎรมาก่อนนั่นหมายความว่า คุณมาจากการเลือกตั้งของประชาชน ประชาชนเลือกคุณเข้ามา ไม่จำเป็นต้องเสนอมา 3 ชื่อ เพราะมันจะเป็นการปลดล็อคให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้ง 500 คน มีโอกาสเป็นนายกรัฐมนตรีได้ ถ้าคุณได้รับเสียงข้างมากและไว้วางใจจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

การเขียนให้มี 3 ชื่อมามันคือ สแกมเมอร์ ที่ผลักให้ประเทศถึงทางตัน พอหมดเขาว่าต้องผ่าน 25% ด้วยใช่ไหมคะ? พรรคการเมืองถึงจะมีสิทธิมาเป็นแคนดิเดตนายกรัฐมนตรีได้ พอเราเลือกไปหมดถูกสอยไปโดยกรรมการก็ไม่เหลือ ทุกวันนี้เหลือ 5-6 คน ซึ่งคนถ้าจะเปลี่ยนนายกรัฐมนตรีจะไหวไหม มันคือการผลักประเทศให้ไปอยู่ในมุมที่เป็นทางตัน

ถ้าสมมติวันนี้ทุกคนเป็น สส. เป็นนายกรัฐมนตรีได้เชื่อมั่นว่าใน 490 คนที่เหลือสามารถขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีได้ และอันนี้คือหลักสากล มีประเทศไทยประเทศเดียวในโลกที่ให้เสนอชื่อ 3 คนมา ซึ่งครั้งหน้าต่อให้ทุกพรรคเสนอมา 3 คนจะมีแค่ไม่เกิน 5 พรรคเท่านั้นที่ได้ ไม่เกิน 25% มันทำให้เกิด Shortlist อันนี้แก้ได้โดยไม่ต้องทำประชามติด้วยซ้ำไป ส่วนที่จะต้องทำประชามติก็ต้องทำ ถ้าจะต้องทำก็ทำไปพร้อมเลือกตั้งท้องถิ่นซึ่งมีบ่อยมาก ก็ทำได้ผสมกับการใช้บัตรทางไปรษณีย์ก็ได้

กระบวนการเหล่านี้มันจะทำให้ประชาชนกระตือรือร้น แล้วเข้าใจประเด็นที่จะต้องแก้ทีละเรื่อง ๆ การทำประชามติรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ มันเหมือนกับที่ผ่าน ๆ มาคือประชาชนก็จะงง

ทีนี้อยากจะฝากไว้ ถ้ามีการแก้รัฐธรรมนูญหรือแม้แต่พระราชบัญญัติใด ๆ ก็ตามอยากจะให้มีการรวมร่าง คือตอนนี้มันมี พรบ. เดิมสมมติ พรบ. ประชามติปี 2566 แล้วก็พอประชามติปี 2568 แยกกันเวลาอ่านจะต้องมาอ่านทั้ง 2 ฉบับทำไมถึงไม่เอามารวมกัน รัฐธรรมนูญก็เหมือนกันเอามารวมร่างกันได้

ตรงนี้คือสิ่งที่ประชาชนจะเข้ามามีส่วนได้ สิ่งที่กังวลใจตอนนี้คือ อ. นันทนา บอกว่าในที่สุดแล้วเราต้องรณรงค์ อาจต้องรณรงค์ไปถึงจุดที่ว่าไม่ให้รับซึ่ง อ. ธีระ ไม่เห็นด้วย ไม่อยากจะให้ไปถึงจุดนั้น

ถ้ามาถึงจุดที่ประชาชนต้องมารณรงค์ให้ไม่รับร่าง ในที่สุดมันจะเกิดอะไรขึ้นรู้ไหมคะ มันจะเกิดความถอดใจ ประชาชนจะถอดใจกับกระบวนการร่าง กระบวนการแก้ไข เราจะรู้สึกว่าทำไมต้องแก้ เราก็อยู่ไปกับรัฐธรรมนูญเดิม ๆ เสียเวลาเปล่า เสียงบประมาณ แล้วที่สำคัญคือ เขาจะบอกว่า ทางฝั่งที่ไม่อยากให้แก้บอกว่า เราให้โอกาสคุณแล้วแต่คุณทำไม่สำเร็จ อันนี้คือความสุ่มเสี่ยงและโจทย์ใหญ่ที่สุดซึ่งหวังว่าจะไม่ถึงจุดนั้น

แต่ที่เรียนว่าอย่างไรก็ตาม เราอยากเดินไปให้จบวาระที่สาม แต่ว่าถ้าเห็นท่าทีมันไม่เป็นไปตามที่อำนาจ เราจะถูกปล้นหรือว่าเราจะถูกจับเป็นตัวประกัน ตัดสินใจอย่างอื่นก็ได้ ไม่อย่างนั้นมันจะช้าเกินไป ขอบคุณมากค่ะ