รัฐธรรมนูญในอุดมคติของปรีดี พนมยงค์: เสรีภาพ เสมอภาค

การเขียนถึงอุดมคติของใครบางคนนับว่าไม่ใช่เรื่องง่าย ยิ่งเป็นการเขียนถึงอุดมคติของคนที่เป็นทั้งนักวิชาการ นักคิด และนักปฏิบัติที่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญ เฉกเช่นปรีดี พนมยงค์ ก็นับว่าเป็นเรื่องที่ยากยิ่งขึ้นไปกว่าเดิม

คำว่า “รัฐธรรมนูญ” ในสายตาของปรีดี แม้จะมิได้แตกต่างไปจากคำอธิบายของนักวิชาการรัฐธรรมนูญท่านอื่น ๆ เพราะเป็นคำที่ประกอบด้วย คำว่า “รัฐ” ซึ่งหมายถึงบ้านเมืองหรือแผ่นดิน กับคำว่า “ธรรมนูญ” ซึ่งหมายถึงบทกฎหมายว่าด้วยระเบียบการ รัฐธรรมนูญจึงหมายถึงกฎหมายว่าด้วยระเบียบการปกครองแผ่นดินหรือรัฐ[1] บางครั้งจึงเรียกบทกฎหมายนี้ว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” หรือ “รัฐธรรมนูญ” อย่างไรก็ตาม ปรีดีเห็นว่า รัฐธรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษรนั้นไม่ได้หมายเฉพาะที่ระบุชื่อว่า “รัฐธรรมนูญ” หรือ “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” เท่านั้น รัฐธรมนูญอาจมีชื่อเรียกอย่างอื่นก็ได้ เช่น เรียกว่า กฎบัตร (Charter) แผนการร่วม (Common program หรือ ปฏิญญา (Declaration)[2]

โดยเฉพาะ ปฏิญญา (Declaration) ชนิดที่เป็นหลักสำคัญของสิทธิประชาธิปไตยซึ่งระบอบประชาธิปไตยต้องให้แก่ราษฎรนั้น และชนิดที่เป็นหลักการสำคัญประกอบรัฐธรรมนูญ เช่น คำปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิแห่งมนุษยชน และเทียบได้กับ “ปฏิญญาว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมือง” (Déclaration des droits de I’homme et du citoyen) ของฝรั่งเศส ซึ่งผู้แทนราษฎรที่เป็นคนสามัญและขุนนางประชาธิปไตยได้ร่วมกันแถลงเมื่อ คศ. 1789 นั้น เป็นแม่บทของประชาธิปไตยในฝรั่งเศส ซึ่งศาลยุติธรรม และศาลปกครองจะต้องตัดสินคดีมิให้ขัดต่อปฏิญญาอันเป็นแม่บทประชาธิปไตยนั้น

 ในประเทศไทย ปรีดีเห็นว่า “นอกเหนือจากรัฐธรรมนูญแล้ว คำประกาศหลัก 6 ประการของคณะราษฎรเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ก็เป็นปฏิญญาแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญของสยาม” เพราะเหตุว่า เมื่อได้ประกาศธรรมญการปกครองแผ่นดิน เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2475 และวันรุ่งขึ้นวันที่ 28 มิถุนายน 2475 ได้มีประชุมสภาผู้แทนราษฎร 70 คน ซึ่งประกอบด้วยผู้ที่มิใช่สมาชิกคณะราษฎร 37 คน และที่เป็นสมาชิกคณะราษฎร 33 คน  ในบรรดาผู้ที่มิใช่สมาชิกคณะราษฎรนั้นมีหลายท่านดำรงฐานันดรศักดิ์สูงตามระบบศักดินา อาทิ (1) เจ้าพระยาวงศานุประพัทธ์ (ม.ร.ว.สะท้านสนิทวงศ์) ผู้เป็นพระอัยกาของสมเด็จพระบรมราชินีนาถองค์ปัจจุบัน  (2) เจ้าพระยาพิชัยญาติ (ดั่น บุนนาค)  (3) เจ้าพระยาธรรมศักดิ์มนตรี (สนั่น เทพหัสดิน) รองลงมาเป็นพระยา, พระ, หลวง อีกหลายคน ซึ่งแทนหลายตระกูล ผู้ไม่มีบรรดาศักดิ์นั้นมีนักเรียนกฎหมาย, ทนายความ, ชาวนา, พ่อค้า ฯลฯ ผู้แทนทั้ง 70 คนได้พร้อมใจกันปฏิญาณในที่ประชุมว่าจะช่วยกันรักษาหลัก 6 ประการของคณะราษฎรให้มั่นคง  เมื่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ปฏิญาณในที่ประชุมแล้ว เจ้าพระยามหิธร เสนาบดีกระทรวงมุรธาธร ได้อัญเชิญพระราชกระแสรับสั่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมาอ่านในที่ประชุมสภา ซึ่งแสดงว่า “พระองค์เต็มพระทัยพระราชทานพระบรมราชานุมัติให้เป็นปฏิญญาแห่งระบอบการปกครองประชาธิปไตย”[3]

การพิจารณารัฐธรรมนูญในอุดมคติของ ปรีดี พนมยงค์ จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องนำคำประกาศหลัก 6 ประการของคณะราษฎรมาพิจารณาด้วย

การศึกษาถึงเนื้อหาของรัฐธรรมนูญในอุดมคติของปรีดี อาจพิจารณาได้จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ปรีดีร่าง มีส่วนร่วมร่างหรือพิจารณา และจากข้อขียนและความคิดเห็นของปรีดีเอง

ในส่วนที่เกี่ยวกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนั้น สิ่งที่จะต้องนำมาค้นคว้าเพื่อแสวงหาอุดมคติของปรีดีนั้น น่าจะได้แก่

1) หลัก 6 ประการของคณะราษฎร ในฐานะที่เป็น “ปฏิญญาแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญของสยาม” ดังกล่าวในตอนต้น

2) พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งปรีดีเป็นผู้จัดทำร่างในฐานะที่เป็นผู้รับผิดชอบในด้านการเมืองของคณะผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครอง[4]

3) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ที่ปรีดีเป็นหนึ่งในอนุกรรมการผู้ทำหน้าที่ร่างร่วมกับพระยามโนปกรณ์นิติธาดา พระยาเทพวิทุรพหุลศรุตาบดี พระยามานวราชเสวี พระยานิติศาสตรไพศาล พระยาปรีดานฤบศร์ หลวงสินาดโยธารักษ์ พลโท พระยาราชวังสัน และพระยาศรีวิสารวาจา ซึ่งแม้ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญที่เปลี่ยนแปลงหลักการสำคัญของคณะราษฎรไปตามเสียงข้างมากของผู้ร่าง[5] ก็ตาม แต่ปรีดีก็ยังถือว่า รัฐธรมนูญฉบับที่ 10 ธันวาคม 2475 ยืนยันถึงการที่ “ปวงชนได้รับสิทธิประชาธิปไตยของตนคืนมาจากพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรสยามชั่วคราว 27 มิถุนายน 2475”[6]

4) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2489 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ถือว่าเป็น “ฉบับนายปรีดี พนมยงค์”[7] เพราะในปี พ.ศ. 2488 ปรีดี ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในขณะนั้น ได้เป็นผู้ริเริ่มปรารภกับนายควง อภัยวงศ์ นายกรัฐมนตรี เองว่า สมควรที่จะมีการร่างรัฐธรมนูญฉบับใหม่ขึ้น และเมื่อมีการจัดทำร่างเสร็จเรียบร้อยในสมัยหม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช เป็นนายกรัฐมนตรี ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ก็ได้ประชุมปรึกษาหารือกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 และคณะผู้ก่อการขอพระราชทานรัฐธรรมนูญ[8] และเมื่อรัฐธรรมนูญฉบับนี้ประกาศใช้เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม 2489 ปรีดี พนมยงค์ ในฐานะนายกรัฐมนตรีก็เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ  นอกจากนี้ยังเป็นรัฐธรรมนูญที่ปรีดีชื่นชอบและเห็นว่าเป็นประชาธิปไตยมาก มากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2517 เสียอีก[9]

ในส่วนข้อเขียนและความคิดเห็นของปรีดีที่อาจนำมาพิจารณาได้ เช่น บทความข้อสังเกตบางประการของนายปรีดี พนมยงค์ เกี่ยวกับการร่างรัฐธรมนูญ ฉบับ 2517 จงพิทักษ์เจตนารมณ์ประชาธิปไตย และรัฐธรรมนูญเบื้องต้นกับการร่างรัฐธรรมนูญ ฯลฯ, สุนทรพจน์เนื่องในวันครบรอบแห่งระบอบรัฐธรรมนูญ วันที่ 27 มิถุนายน 2477, 27 มิถุนายน 2478 และ 27 มิถุนายน 2479 เป็นต้น

ในการศึกษาเรื่องนี้ผู้เขียนขอแยกพิจารณารัฐธรรมนูญในอุดมคติของปรีดี พนมยงค์ เป็นส่วนแรก คือ

1. รัฐธรรมนูญในอุดมคติที่เน้นให้ประชาชนมีสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคอย่างเต็มที่

เมื่อคณะราษฎรเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ได้ประกาศหลัก 6 ประการในฐานะที่เป็นปฏิญญาแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญของสยาม โดยมีสาระสำคัญ คือ

1. จะต้องรักษาความเป็นเอกราชทั้งหลาย เช่น เอกราชในทางการเมือง ในทางการศาล ในทางเศรษฐกิจ ฯลฯ ของประเทศไว้ให้มั่นคง
2. จะต้องรักษาความปลอดภัยของประเทศ ให้การประทุษร้ายต่อกันน้อยลงให้มาก
3. จะต้องบำรุงความสุขของราษฎรในทางเศรษรกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะหางานให้ราษฎรทุกคนทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก
4. จะต้องให้ราษฎรได้สิทธิเสมอภาคกัน
5. จะต้องให้ราษฎรได้มีเสรีภาพ มีความเป็นอิสระ เมื่อเสรีภาพนี้ไม่ขัดต่อหลัก 4 ประการดังกล่าวข้างต้น
6. จะต้องให้การศึกษาอย่างเต็มที่แก่ราษฎร

หลักประการที่ 4 และ ประการที่ 5 กล่าวถึงเรื่องสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคอย่างชัดเจน ต่อมาได้มีการนำหลักดังกล่าวบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญและผลักดันให้เกิดผลในทางปฏิบัติ

1.1 หลักความเสมอภาคตามรัฐธรรมนูญ

ปรีดีได้อธิบาย “หลักความเสมอภาค (Egalité)” หรือบางทีเรียกว่า “หลักสมภาค” ว่า มนุษย์เมื่อเป็นอิสระ....แล้ว ก็อาจที่จะใช้ความอิสสระของตนเสมอภาคกับเพื่อนมนุษย์อื่น ความเสมอภาคในที่นี้ หมายถึงความเสมอภาคในกฎหมาย กล่าวคือ สิทธิและหน้าที่ในกฏหมายเช่นเดียวกับบุคคลอื่น ไม่ใช่หมายความว่า มนุษย์จะต้องมีความเสมอภาคในการมีวัตถุสิ่งของ ความเสมอภาคในกฎหมายนี้อาจเป็นทั้งในทางสิทธิและในหน้าที่หรือภาระ ความเสมอภาคแยกเป็น 2 ประเภท คือ

1) ความเสมอภาคในสิทธิ

• ก) การมีสิทธิที่จะได้รับความคุ้มครองโดยกฎหมายเดียวกัน ยกเว้นแต่บุคคลพิเศษ เช่น เจ้านาย ทหารบก ทหารเรือ ฯลฯ ที่มีกฎหมายพิเศษ
• ข) มีสิทธิที่จะร้องให้ศาลเช่นเดียวกันวินิจฉัยนอกจากบุคคลพิเศษ ซึ่งขึ้นต่อศาลกระทรวงวัง ศาลทหารบก ศาลทหารเรือ
• ค) มีสิทธิที่จะเข้ารับราชการเช่นเดียวกัน เมื่อมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้ ดูพระราชบัญญัติข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2471 พระราชบัญญัติตุลาการ พ.ศ. 2471

2) ความเสมอภาคในหน้าที่หรือในภาระ เช่น

• ก) มีหน้าที่จะต้องเสียภาษีอากร
• ข) มีหน้าที่จะต้องรับราชการทหาร ด้วยกัน[10]

ปรี่ดี พนมยงค์ ยังได้ชี้ให้เห็นว่า หาก “ศึกษาประวัติศาสตร์แห่งความไม่เสมอภาคระหว่างคนไทยนั้น ย่อมทราบแล้วว่า ก่อน 24 มิถุนายน 2475 พระบรมวงศานุวงศ์ตั้งแต่ชั้นหม่อมเจ้าขึ้นไปมีสิทธิพิเศษกว่าสามัญชนหลายประการ อาทิ ในทางการศาลที่ท่านเหล่านั้นต้องหาเป็นจำเลยในคดีอาญาก็ไม่ต้องขึ้นศาลอาญา หากพระองค์ทรงขึ้นต่อศาลกระทรวงวังเป็นพิเศษ ฯลฯ ต่อมาธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามฉบับชั่วคราว 27 มิถุนายน 2475 ได้สถาปนาสิทธิเสมอภาคกันของรายฎรไทยทั้งหลาย อันเป็นแม่บทของรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 และ 9 พฤษภาคม 2489”[11]

รัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับดังกล่วข้างต้นได้กล่าวถึงหลักความเสมอภาคต่อไปนี้ คือ

1) แม้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 จะมิได้บัญญัติถึงหลักความเสมอภาคไว้อย่างชัดเจน แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่รับรองความเสมอภาค ในการออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งของหญิงและชาย โดยบัญญัติไว้ในมาตรา 14 ว่า “ราษฎรไม่ว่าเพศใด...ย่อมมีสิทธิออกเสียงลงมติเลือกผู้แทนหมู่บ้านได้…”

การให้สิทธิสตรีดังกล่าวนับว่ามีความก้าวหน้ามากเมื่อเทียบกับประเทศอื่น ๆ เช่น ประเทศฝรั่งเศส ประเทศที่ปรีดีไปศึกษาต่อเพิ่งให้สิทธิแก่สตรีในการเลือกตั้ง และสมัครรับเลือกตั้งภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2  ส่วนอังกฤษก็เพิ่งให้สิทธิแก่สตรีในการลงคะแนน และรับเลือกตั้ง เมื่อ พ.ศ. 2461 โดยกำหนดสตรีอายุ 30 ปี จึงมีสิทธิเลือกตั้งได้เพิ่งจะมีสิทธิเท่าเทียมกันทั้งชายหญิงใน พ.ศ. 2471[12] จากหลักความเสมอภาคที่ปรีดียึดถือและทำให้ปรากฏในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามฉบับแรกนี้เท่ากับเปิดฉากให้ผู้หญิงได้เข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองมากขึ้นตามมา จากอดีตที่ผู้หญิงเคยเป็นแค่เพียงทรัพย์สมบัติของพ่อ แม่ หรือสามี มาเป็นสตรีที่มีสิทธิมีส่วนในการปกครอง[13]

2) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 เป็นรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับที่กล่าวถึงหลักความเสมอภาคอย่างชัดเจน โดยบัญญัติว่า “...ประชาชนชาวสยามไม่ว่าเหล่ากำเนิดหรือ ศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกัน” (มาตรา 1 วรรค 2) และ “...บุคคลย่อมเสมอกันในกฎหมาย ฐานันดรศักดิ์โดยกำเนิดก็ดี โดยแต่งตั้งก็ดี หรือโดยประการอื่นใดก็ดี ไม่กระทำให้เกิดเอกสิทธิอย่างใดเลย” (มาตรา 12) นอกจากนี้ รัฐบาลสมัยนั้นยังได้พยายามดำเนินการหลายประการเพื่อผดุงสิทธิเสมอภาคของประชาชน โดยรัฐบาลได้จัดการให้ออกพระราชบัญญัติข้าราชการพลเรือน เพื่อให้ทุกคนได้รับความเสมอภาคในการที่จะเข้ารับราชการ รัฐบาลได้ตั้งมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง ซึ่งแต่ก่อนเป็นเรื่องที่หวงแหนกันหนักหนา การศึกษาการเมืองนั้น แต่ก่อนมาคนทั่วไปไม่มีโอกาสศึกษา แต่บัดนี้ทุกคนได้รับความเสมอภาคในอันที่จะเรียนรู้ทางการเมืองและมีส่วนในการบ้านการเมืองของตน[14]

1.2 หลักสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ

ปรีดี พนมยงค์ ได้อธิบายถึงหลักความเป็นอิสระหรือเสรีภาพ (Liberté) ไว้ตั้งแต่ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองว่า หมายถึงความอิสระที่บุคคลอาจจะทำการใด ๆ ได้ โดยไม่เป็นที่รบกวนละเมิดต่อบุคคลอื่น ซึ่งอาจแยกความเป็นอิสระออกได้ดังนี้

1. ความเป็นอิสระในตัวบุคคล (หรือในร่างกาย)
2. ความเป็นอิสระในเคหสถาน
3. ความเป็นอิสระในการทำมาหากิน
4. ความเป็นอิสระในทรัพย์สิน
5. ความเป็นอิสระในการเลือกถือศาสนา
6. ความเป็นอิสระในการสมาคม
7. ความเป็นอิสระในการแสดงความคิดเห็น
8. ความเป็นอิสระในการศึกษา
9. ความเป็นอิสระในการร้องทุกข์[15]

อย่างไรก็ตาม ปรีดี ได้ชี้ให้เห็นว่า ในเรื่องเสรีภาพนี้ก็มีผู้เข้าใจผิดหรือแกล้งทำเป็นเข้าใจผิดอยู่เป็นอันมาก  เสรีภาพไม่ได้หมายความว่า มนุษย์จะทำอะไรได้ทุกอย่างตามความพอใจ ถ้าทำเช่นนั้นก็กลายเป็นอนาคิสต์ คือ การไม่มีรัฐบาล  เสรีภาพจึงต้องมีระเบียบ เสรีภาพต้องอยู่ในวงเขตของกฎหมายและศีลธรรม  มนุษย์เรามีเสรีภาพจะทำอะไรได้ แต่ต้องไม่เป็นการประทุษร้ายเสียหายแก่ผู้อื่น หรือไม่ทำให้เกิดความระส่ำระส่ายในบ้านเมือง[16]

หลักการดังกล่าวแม้ไม่ปรากฏชัดเจนในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราวพุทธศักราช 2475 ซึ่งอาจเป็นได้ว่า เพราะได้รับรองไว้ในหลัก 6 ประการแล้ว แต่ก็ได้รับการบัญญัติไว้โดยตรงในรัฐธรรมนูญอีก 2 ฉบับถัดมา

1) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 บัญญัติไว้ในหมวด 2 สิทธิหน้าที่ของชนชาวสยาม ในมาตรา 13 ว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในการถือศาสนาหรือลัทธิใด ๆ และย่อมมีเสรีภาพในการปฏิบัติพิธีกรรมตามความนับถือของตน เมื่อไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่พลเมือง และไม่เป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมของประชาชน” นอกจากนี้ยังบัญญัติไว้ในมาตรา 14 ว่า “ภายในบังคับแห่งบทกฎหมายบุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในร่างกาย เคหสถาน ทรัพย์สิน การพูด การเขียน การโฆษณา การศึกษาอบรม การประชุมโดยเปิดเผย การตั้งสมาคมอาชีพ”

2) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2489 บัญญัติไว้ในหมวด 2 สิทธิหน้าที่ของชนชาวไทย เช่นกันว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในการถือศาสนา หรือลัทธินิยมใด ๆ และย่อมมีเสรีภาพในการปฏิบัติพิธีกรรมตามความเชื่อถือของตน เมื่อไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่พลเมือง และไม่เป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อย หรือศีลธรรมของประชาชน” (มาตรา 13) นอกจากนี้ยังได้ขยายเสรีภาพให้กว้างขวางขึ้นโดย มาตรา 14 บัญญัติว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในร่างกาย เคหสถาน ทรัพย์สิน การพูด การเขียน การโฆษณา การศึกษาอบรม การชุมนุมสาธารณะ การตั้งสมาคม การตั้งคณะพรรคการเมือง การอาชีพ ทั้งนี้ภายใต้บังคับแห่งบทกฎหมาย” และมาตรา 15 “บุคคลย่อมมีสิทธิเสนอเรื่องราวร้องทุกข์ภายในเงื่อนไขและวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ”

บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับดังกล่าวข้างต้นมักได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ว่ามีหลักประกันในเรื่องเสรีภาพน้อยกว่ารัฐธรรมนูญฉบับอื่น ๆ ซึ่งในเรื่องนี้ปรีดี ได้อธิบายโดยยกตัวอย่างเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492 และฉบับปี พ.ศ. 2517 ว่า

ประการแรก สังเกตได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 มาตรา 13 นั้น ต่างกับของฉบับ 2475 เพียงคำเดียว คือ ฉบับ 2475 เขียนไว้ว่า “ลัทธิใด ๆ” ส่วนฉบับ 2489 เขียนว่า “ลัทธินิยมใด ๆ” ซึ่งเป็นการทำให้มีความชัดขึ้นโดยไม่ฟุ่มเฟือย

ส่วนฉบับ 2492 มาตรา 28 มีความว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในการถือศาสนา นิกายของศาสนา หรือลัทธินิยมในทางศาสนา และย่อมมีเสรีภาพในการปฏิบัติพิธีกรรมตามความเชื่อถือของตน เมื่อไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่ของพลเมือง และไม่เป็นการขัดขวางต่อความสงบเรียบร้อย หรือศีลธรรมอันดีของประชาชน

ในการใช้เสรีภาพดังกล่าวในวรรคก่อน บุคคลย่อมได้รับความคุ้มครองให้รัฐกระทำการใดอันเป็นการรอนสิทธิหรือเสียประโยชน์อันควรมีควรได้เพราะเหตุที่ถือศาสนา นิกายของศาสนา หรือลัทธินิยมของศาสนา หรือปฏิบัติพิธีกรรมตามความเชื่อถือแตกต่างจากบุคคลอื่น”

รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ได้เติมคำว่า “นิกายของศาสนา หรือลัทธินิยมในทางศาสนา” โดยตัดคำว่า “ลัทธิใด ๆ” ตามฉบับ 2475 และคำว่า “ลัทธินิยมใด ๆ” ตามฉบับ 2489 ออกไป อันเป็นการตัดสิทธิเสรีภาพบริบูรณ์ในการนับถือลัทธิใด ๆ ในทางการเมือง เศรษฐกิจและการมีทรรศนะตามลัทธินั้น ครั้นแล้วก็ได้เติมข้อความขึ้นใหม่ในวรรค 2 ซึ่งทำให้มีความยืดยาวโดยไม่จำเป็นซึ่งดูประหนึ่งว่าชนชาวไทยได้สิทธิเสรีภาพบริบูรณ์ในการนับถือศาสนามากขึ้นกว่าฉบับ 2475 และฉบับ 2489 อันเป็นการจะแสดงให้ผู้อ่านเห็นว่า รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 เป็นประชาธิปไตยยิ่งกว่าฉบับก่อน ๆ แต่สามัญชนที่ไม่มีอคติ แม้จะมิใช่นักกฎหมายก็ย่อมเห็นได้โดยไม่ยากเลยว่าการที่ฉบับ 2475 และ ฉบับ 2489 บัญญัติให้บุคคลมีเสรีภาพในการถือศาสนาก็ย่อมหมายถึงนิกายต่าง ๆ และลัทธินิยมในทางศาสนาด้วย มิฉะนั้นจะเขียนว่า “เสรีภาพบริบูรณ์” ด้วยเหตุใด[17]

ประการที่สอง รัฐธรรมนูญ ฉบับ 2492 ใช้วิธีเอาหน้าที่ของชาวไทยซึ่งรัฐธรมนูญฉบับ 2475 และฉบับ 2489 เขียนไว้รวมเป็นมาตราเดียวมากระจายออกเป็นหลายมาตรา เช่น ฉบับ 2475 มาตรา 15 และฉบับ 2489 มาตรา 1 บัญญัติข้อความตรงกันไว้ในมาตราเดียวกันว่า

“บุคคลมีหน้าที่เคารพต่อกฎหมายและมีหน้าที่ป้องกันประเทศช่วยเหลือราชการโดยทางเสียภาษีและอื่นๆ ภายในเงื่อนไบและโดยวิธีการที่กฎหมายบัญญัติไว้”

แต่ฉบับ 2492 ได้นำเอาข้อความที่ตรงกับ ฉบับ 2475 และ ฉบับ 2489 ซึ่งเขียนไว้เพียงมาตราเดียวนั้นมากระจายออกเป็น 5 มาตรา คือ[18]

“มาตรา 46 บุคคลมีหน้าที่ป้องกันประเทศ
มาตรา 47 บุคคลมีหน้าที่รับราชการทหารตามที่กฎหมายบัญญัติ
มาตรา 49 บุคคลมีหน้าที่เคารพต่อกฎหมาย
มาตรา 51 บุคคลมีหน้าที่เสียภาษีอากรตามที่กฎหมายบัญญัติ
มาตรา 52 บุคคลมีหน้าที่ช่วยเหลือราชการตามที่กฎหมายบัญญัติ”

เช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2517 มีข้อความตรงกันหลายประการกับฉบับ 2492 อาทิ ร่างฉบับ 2517 มาตรา 29 ตรงกับฉบับ 2492 มาตรา 28 และร่างฉบับ 2517 มาตรา 53, มาตรา 54, มาตรา 55, มาตรา57 และมาตรา 58 ตรงกับฉบับ 2492 มาตรา 46, 47, 49, 51, 52 ดังกล่าวข้างบนนั้นที่ได้กระจายความที่ฉบับ 2475 และฉบับ 2489 เขียนไว้เป็นมาตราเดียว

ปรีดียังเห็นว่า รัฐธรรมนูญของหลายประเทศนั้นได้บัญญัติข้อความที่เป็นหลักสำคัญว่าด้วยระบอบการเมืองประชาธิปไตยอันเป็นโครงเบื้องบนของสังคมและสิทธิกับหน้าที่ประชาธิปไตยของพลเมืองให้ครบถ้วนสมบูรณ์ โดยเขียนอย่างกะทัดรัดเพื่อเป็นแม่บทของกฎหมายทั้งหลาย มิใช่เขียนฟุ่มเฟือยเป็นระเบียบปลีกย่อยเสียเอง จึงมีบทที่ให้อำนาจสภาผู้แทนราษฏร หรือรัฐสภาซึ่งมีอำนาจนิติบัญญัติออกกฎหมายเพื่อกำหนดระเบียบการปลีกย่อยให้เป็นไปตามหลักการสำคัญของรัฐธรรมนูญ ประดุจพระราชบัญญัติที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารออกพระราชกฤษฎีกาและกฎกระทรวง ดังนั้น ถ้าหากรัฐธรรมนูญใดมีรัฐสภาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้น ปวงชนก็ไว้ใจได้ว่า ผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งให้ใช้อำนาจนิติบัญญัติแทนราษฎรนั้นจะต้องลงมติตราพระราชบัญญัติ, กฎบัตร, ปฏิญญา วางระเบียบตามรัฐธรรมนูญให้เป็นไปสมความต้องการของปวงชน

แต่ถ้ารัฐสภาอันประกอบด้วยวุฒิสมาชิกซึ่งได้รับการแต่งตั้งจากรัฐบาลหรือองคมนตรี พระราชบัญญัติ, กฎบัตร, ปฏิญญา ก็จะออกมาไม่ตรงกับความประสงค์ของปวงชน  ฉะนั้น รัฐธรรมนูญตามระบอบปกครองที่ไม่เป็นประชาธิปไตยก็จำต้องเขียนรายละเอียดไว้ให้มากพอแก่การป้องกันมิให้วุฒิสมาชิกที่ราษฎรมิได้เลือกตั้งขึ้นมานั้นดำเนินการลงมติเพื่ออภิสิทธิ์ชน แต่มิใช่เอาความที่ควรเขียนเป็นมาตราเดียวกันได้นั้นมากระจายอออกเป็นหลายมาตรา[19]

มีข้อสังเกตเพิ่มเติมด้วยว่า รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2475 และฉบับปี พ.ศ. 2489 ที่ปรีดีมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดนั้น ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 14 ให้ชนชาวไทยมีเสรีภาพ “บริบูรณ์” หลายประการ ซึ่งหากเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับหลัง ๆ รวมทั้งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกลับพบว่า มีเสรีภาพ “บริบูรณ์” เพียงประการเดียวเท่านั้น  คือ เรื่องการถือศาสนานิกายของศาสนาหรือลัทธินิยมในทางศาสนา

ซึ่งในเรื่องนี้ หยุด แสงอุทัย ได้อธิบายไว้อย่างชัดเจนว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนั้น ได้รับประกันสิทธิเสรีภาพของราษฎรไว้แยกออกได้เป็น 3 ระบบ คือ ระบบที่ไม่ยอมให้ออกกฎหมายจำกัดสิทธิเสรีภาพได้เลย ข้อจำกัดสิทธิเสรีภาพได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนั้นเอง ซึ่งจะบัญญัติเป็นสิทธิหรือเสรีภาพ “บริบูรณ์”  ระบบที่ 2 ไม่ยอมให้สภาออกกฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพตามใจชอบ โดยกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญว่าจะออกกฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพแต่ละประเภทได้ เฉพาะกฎหมายเรื่องนั้นเรื่องนี้ หรือเฉพาะกฎหมายที่บัญญัติขึ้นในเวลานั้นเวลานี้ หรือเฉพาะกฎหมายที่บัญญัติเพื่อประโยชน์อย่างนั้นอย่างนี้เท่านั้น  และระบบที่ 3 ยอมให้ออกกฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพโดยไม่จำกัด[20] ซึ่งถือได้ว่าวิธีการแรกดังบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ฉบับปี พ.ศ. 2475 และ ฉบับปี พ.ศ. 2489 เป็นวิธีการที่ให้หลักประกันแก่ประชาชนดีที่สุด

 

ที่มา: ตอนแรกของบทความทางวิชาการขียนขึ้นเนื่องในวาระครบรอบ 100 ปีชาตกาล นายปรีดี พนมยงค์ เพื่อประกอบการสัมมนาทางวิชาการเรื่อง “เมืองไทยในความใฝ่ฝันของปรีดี พนมยงค์” เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม 2543 ณ ห้องประชุม ศ.ทวี แรงขำ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.