รัฐธรรมนูญคืออะไร: ความหมายและที่มาของคำ

“รัฐธรรมนูญ” คืออะไร

ในปัจจุบันเมื่อพูดถึงรัฐธรรมนูญ คนส่วนใหญ่คงรู้และเข้าใจได้ว่า “รัฐธรรมนูญ” หมายถึง ชื่อของกฎหมายที่กำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านี้ต่อกันและกัน[1]

แต่ในอดีตเมื่อครั้งอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยนั้น มีประชาชนบางคนคิดว่า “รัฐธรรมนูญ คือ ลูกพระยาพหลพลพยุหเสนา”[2] เหตุที่เป็นเช่นนี้เพราะในเวลานั้น รัฐธรรมนูญยังเป็นของใหม่ที่เกิดขึ้นในประเทศไทย และแม้จะมีความคิดเกี่ยวกับการมีกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐ แต่ก็ไม่ได้เป็นการพูดถึงกันเป็นการทั่วไปในสมัยนั้น และโดยส่วนใหญ่มักพูดถึงกันในกลุ่มเจ้านาย และปัญญาชนหัวก้าวหน้าชาวสยาม

ทำไมจึงเรียกว่า “รัฐธรรมนูญ”

ในเบื้องต้นครั้งแรกที่ประเทศไทยมีกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐนั้น กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้เรียกว่า “รัฐธรรมนูญ” เพราะคำๆ นี้ยังไม่เคยเกิดขึ้นในประเทศไทย ซึ่งหากย้อนกลับไปในปี พ.ศ. 2427 ซึ่งเป็นปีที่ 17 ในการครองราชย์ของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้มีคณะเจ้านายและข้าราชการจำนวนหนึ่งของสถานทูตสยามประจำกรุงลอนดอนและกรุงปารีส ได้รวมกันลงชื่อในเอกสารคำกราบบังคมทูลความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงการปกครองราชการแผ่นดิน ร.ศ. 103 หรือที่เรียกกันว่า “คำกราบบังคมทูล ร.ศ. 103” ซึ่งเนื้อหาในคำกราบบังคมทูลข้อหนึ่งได้ระบุว่า 

“...แลทางนี้ตามความเห็นของข้าพระพุทธเจ้าทั้งปวง มีทางเดียวแต่ที่จะจัดการบำรุงรักษาตามทางยุโรปทั้งปวง ที่เขาเห็นพร้อมลงทางเดียวกันว่า ไม่มีทางอื่นที่จะดีไปกว่าทางนี้ เพราะที่จะรักษาบ้านเมืองให้พ้นจากความกดขี่ซึ่งเป็นต้นเหตุของอันตรายนั้นต้องทำให้เป็นที่นับถือวางใจซึ่งกันแลกัน 

ที่เห็นชั่วเห็นดีเห็นผิดเห็นชอบทางเดียวกัน จึงนับว่าเป็นผู้เห็นทางชอบธรรมเสมอกันได้ แต่การบำรุงรักษาอย่างเช่นมีในกรุงสยามทุกวันนี้ เป็นทางผิดตรงกันข้ามต่อทางยุโรป ปราศจากแบบแผนแลกฎหมายที่เรียกว่า คอนสติติวชั่น ซึ่งประกอบด้วยสติปัญญาแลกำลังของราษฎรเป็นการพร้อมเพรียงกันเป็นประมาณ ซึ่งเขานับกันว่ายุติธรรมทั่วถึงกัน…

ต้องเปลี่ยนแปลงประเพณีปัจจุบันนี้ ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวต้องทรงพระราชวินิจฉัยราชการบ้านเมืองทุกสิ่งไปในพระองค์ ซึ่งประเพณีที่อังกฤษเรียกว่า แอบโสลูดโมนากี ให้เป็นประเพณีซึ่งเรียกว่า คอนสติติวชั่นแนลโมนากี ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเป็นมหาประธานของบ้านเมือง ที่จะทรงพระราชวินิจฉัยมีพระบรมราชโองการเป็นสิทธิ์ขาดแก่ข้าทูลละอองธุลีพระบาทผู้ใหญ่ ดังเช่นสมเด็จพระเจ้าแผ่นดินทุกๆ พระองค์ในยุโรป ที่มิต้องทรงราชการด้วยพระองค์เองทั่วไปทุกอย่าง”[3]

อย่างไรก็ตาม ในเวลานั้นพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงมีพระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้จะให้เปลี่ยนการปกครอง โดยพระองค์ทรงเห็นว่าในขณะนั้นประเทศมีความจำเป็นต้องปฏิรูประบบราชการเสียก่อน ก่อนจะเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยทรงมีพระราชดำรัสว่า 

“...การต้องการในเมืองเราเวลานี้ที่เป็นต้องการสำคัญนั้น คือ คอเวอเมนต์รีฟอร์ม (Government reform) จำเป็นที่จะให้พนักงานของราชการแผ่นดินทุกๆ กรมทำการให้ได้เนื้อเต็มหน้าที่ แลให้ได้ประชุมปรึกษาหารือกัน ทำการเดินให้ถึงกันโดยง่ายโดยเร็วทำการรับผิดชอบในหน้าที่ของตัว  หลีกลี้ไม่ได้...”[4]

ซึ่งพระองค์ได้กล่าวถึงเหตุผลอีกประการหนึ่งดังปรากฏในพระราชนิพนธ์เรื่อง พระบรมราชาธิบายเรื่องสามัคคี โดยกล่าวว่า 

“...เพราะฉะนั้นจะป่วยการ กล่าวไปถึงความคิดที่จะตั้ง ปาลิเมนต์ ขึ้นในหมู่คนซึ่งไม่มีความรู้พอที่จะตั้งปาลิเมนต์ขึ้นในหมู่คนซึ่งไม่มีความรู้พอที่จะคิดราชการ และไม่เป็นความต้องการของคนทั้งปวง นอกจากที่อยากจะเอาอย่างประเทศยุโรปเพียงสี่ห้าคนเท่านั้น...ถ้าจะจัดตั้งปาลิเมนต์ หรือให้เกิดมี โปลิจิกัลปาตี ขึ้นในเวลาที่บ้านเมืองยังไม่ต้องการดังนี้ ก็จะมีแต่ข้อทุ่มเถียงกันจนการอันใดไม่สำเร็จไปได้ เป็นเครื่องถ่วงให้บ้านเมืองมีความเจริญช้า...”[5]

ซึ่งแสดงให้เห็นว่าพระองค์ไม่ทรงเชื่อมั่นว่าประชาชนในขณะนั้นจะพร้อมสำหรับการปกครองแบบประชาธิปไตย[6]

อย่างไรก็ตาม ในครั้งหนึ่งทรงเคยมีพระราชดำรัสในการประชุมเสนาบดี ณ พระที่นั่งราชกรัณยสภาในปี พ.ศ. 2453 ว่า 

“ฉันจะให้ลูกวชิราวุธมอบของขวัญให้แก่พลเมืองไทยทันทีที่ขึ้นสู่ราชบัลลังก์กล่าวคือ ฉันจะให้เขามีปาลิเมนต์และคอนสติติวชั่น”[7]

จะเห็นได้ว่าเมื่อมีการกล่าวถึงกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐในตอนแรกนั้นจะใช้คำทับศัพท์ว่า “คอนสติติวชั่น” ซึ่งมาจากคำในภาษาอังกฤษของคำว่า “Constitution” เป็นการนำความหมายโดยตรงที่ใช้ในบริบทเช่นว่านั้นของต่างประเทศมาใช้ในประเทศไทย 

ในเวลาต่อมา แม้ประเทศสยามจะได้มีแนวคิดเกี่ยวกับการมีกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศปรากฏอยู่ในหน้าประวัติศาสตร์การเมืองไทยบ้างแล้ว แต่ก็ไม่ได้มีคำเรียกที่ชัดเจนเป็นภาษาไทยอย่างในปัจจุบัน เช่น “Outline of Preliminary Draft” เอกสารซึ่งพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงให้ ‘พระยากัลยาณไมตรี’ หรือ ‘ฟรานซิส บี. แซยร์’ เป็นผู้ยกร่างถวาย หรือ “An Outline of Changes in the Form of Government” ซึ่งให้ ‘เรมอนด์ บี. สตีเวนส์’ และ ‘พระยาศรีวิสารวาจา’ เป็นผู้ยกร่างถวาย ซึ่งในเวลาต่อมาฝ่ายอนุรักษนิยมมักจะเรียกว่าเป็น ร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ เป็นต้น

จนกระทั่งเมื่อมีการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้ทูลเกล้าฯ ถวายกฎหมายฉบับหนึ่งชื่อว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475” เพื่อให้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงลงพระปรมาภิไธยใช้เป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ[8]

สำหรับสาเหตุที่ใช้คำว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม” นั้น ‘ปรีดี พนมยงค์’ ซึ่งเป็นผู้ร่างกฎหมายฉบับนี้ได้อธิบายว่า คำว่า “ธรรมนูญ” นั้นไม่ใช่คำใหม่หรือคิดขึ้นมาลอยๆ แต่เป็นคำที่มีมาตั้งแต่สมัยก่อนแล้ว โดยคำว่า “ธรรมนูญ” หรือ “ธรรมนูน” นั้นแผลงมาจากคำภาษาบาลีว่า “ธมฺมานุญโญ” ดังปรากฏในคำภีร์พระธรรมศาสตร์ ซึ่งในสมัยสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก รัชกาลที่ 1 ได้ทรงแผลงคำดังกล่าวมาเป็นคำว่า “พระธรรมศาสตร์” 

จนมาถึงในสมัยสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงนำคำว่า “พระธรรมนูญ” มาใช้ประกอบกับคำว่า “ศาล” โดยหมายถึงกฎหมายจัดระเบียบศาลนั้นๆ เช่น พระธรรมนูญศาลหัวเมือง ร.ศ. 114  พระธรรมนูญศาลทหารบก ร.ศ. 126  พระธรรมนูญศาลทหารเรือ ร.ศ. 127 และ พระธรรมนูญศาลยุติธรรม ร.ศ. 127[9]

ดังนั้น เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครอง นายปรีดี จึงนำคำว่าธรรมนูญมาใช้เป็นชื่อของกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐ แต่เพื่อให้ชัดเจนว่าเป็นกฎหมายจึงเติมคำว่า “พระราชบัญญัติ” เข้าไปเพื่อให้หมายถึง “กฎหมายว่าด้วยระเบียบการปกครองแผ่นดิน”[10]

ส่วนคำว่า “รัฐธรรมนูญ” นั้น เกิดขึ้นมาภายหลังจากพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ใช้บังคับไปแล้ว โดยเกิดจาก ‘พระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์’ เมื่อครั้งทรงพระอิสริยยศเป็น ‘หม่อมเจ้าวรรณไวทยากร’ ได้ทรงเสนอผ่านหนังสือพิมพ์ประชาชาติว่าคำว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” นั้นยืดยาวเกินไป จึงสมควรใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ”[11] ซึ่งทรงอธิบายในเชิงภาษาศาสตร์และนิรุกติศาสตร์ของคำนี้ว่ามาจากการนำคำ 2 คำมาประกอบกันคือ คำว่า “รัฐ” และ “ธรรมนูญ” 

หม่อมเจ้าวรรณไวทยากรได้อธิบายคำว่า “ธรรมนูญ” นั้นมาจากคำว่า “ทำนูน” หรือ “ทำนูล” ซึ่งเป็นคำภาษาเขมรโดยหมายถึง ท่วงทำนอง โดยคำนี้แผลงมาจากคำว่า “ทูล” ซึ่งคำเขมรนี้ก็มาจากคำว่า “ตรุมนูน”  ในภาษาทมิฬ ตรุมซึ่งแผลงกลายเป็น “ธรรม” แปลว่าระเบียบการ ส่วนคำว่า “นูน” แปลว่าแนวหรือบรรดทัด 

ดังนั้น คำว่า “ตรุมนูน” จึงหมายถึง บรรทัดฐานของกฎระเบียบ[12] แม้ว่าโดยสภาพแล้วคำว่า “รัฐธรรมนูญ” จะสามารถนำไปใช้แทนคำว่า "Constitution" ได้เลย

อย่างไรก็ตาม เนื่องจากคำว่า “ธรรมนูญ” ถูกนำไปใช้แล้วในความหมายต่างๆ กัน แต่จะใช้คำว่า “ธรรมนูญการปกครอง” ก็จะเป็นการเยิ่นเย้อเกินไป ดังนั้น จึงนำคำว่า “รัฐ” เข้ามาประกอบเพื่อจึงกลายเป็นคำว่า “รัฐธรรมนูญ” เพื่อให้สื่อถึงการกฎระเบียบการปกครองภายในของรัฐ

เมื่อหม่อมเจ้าวรรณไวทยากรได้เสนอคำๆ นี้ผ่านทางหนังสือพิมพ์ประชาชาติแล้ว คณะอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญและรัฐบาลในขณะนั้นเห็นด้วยกับข้อเสนอของหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร เพราะเป็นคำที่กะทัดรัด และได้ความหมายตรงกับคำว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” ซึ่งถ่ายทอดมาจากคำว่า “Consititution” ในภาษาอังกฤษและภาษาฝรั่งเศส[13]

ดังจะเห็นได้ว่าเมื่อคณะอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจึงใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ” ดังปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 ฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475

อย่างไรก็ตาม คำว่า “ธรรมนูญ” ยังคงได้รับการนำมาใช้เป็นชื่อของรัฐธรรมนูญในบางครั้งในประวัติศาสตร์ไทย ในช่วงที่มีทหารเข้าทำรัฐประหารล้มล้างรัฐบาลได้มีการนำคำว่า “ธรรมนูญ” มาใช้เรียกชื่อกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐ ได้แก่ ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2502  ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515  ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 และธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534

ในต่างประเทศนั้นเรียกกฎหมายสูงสุดนี้ว่าอย่างไร

ในต่างประเทศนั้นเช่นเดียวกันกับประเทศไทยที่มีการเรียกรัฐธรรมนูญด้วยชื่อที่แตกต่างกันไปบ้างตามบริบท โดยคำว่า "Consitution" เป็นคำที่เพิ่งนำมาใช้เมื่อประเทศสหรัฐอเมริกาประกาศใช้รัฐธรรมนูญของตน โดยก่อนหน้านี้คำว่า "Constitution" แม้จะปรากฏการใช้มาอย่างยาวนานก็ตาม เช่น ใน The Politic ของอริสโตเติล อธิบายว่า Constitution ในลักษณะเดียวกันกับระบบการปกครอง คือ การจัดองค์กรของบรรดาผู้ปกครองทั้งหลายในเมือง (Polis) โดยเฉพาะอย่างยิ่งกำหนดผู้เป็นเจ้าของอำนาจสูงสุด เป็นต้น[14]

อย่างไรก็ตาม ก่อนหน้าการประกาศใช้รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาได้มีคำเรียกตราสารทางกฎหมายฉบับหนึ่งซึ่งมีลักษณะเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐในลักษณะเช่นเดียวกันกับรัฐธรรมนูญของประเทศอังกฤษช่วงสมัยสาธารณรัฐซึ่งเรียกว่า The Instrument of Government

นอกจากนี้ ในปัจจุบันประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีไม่ได้เรียกรัฐธรรมนูญของตนว่ารัฐธรรมนูญ หรือ มีรากศัพท์ในลักษณะเดียวกันกับคำว่า "Constitution" โดยเรียกกฎหมายสูงสุดของตนว่า Grundgesetz หรือ Basic Law ในภาษาอังกฤษ ซึ่งแปลว่า “กฎหมายพื้นฐาน” เป็นต้น 

ดังนั้น ความสำคัญจึงไม่ได้อยู่ที่จะใช้ชื่อว่า “รัฐธรรมนูญ” หรือ “กฎหมาย” แต่ความสำคัญอยู่ที่ว่ากฎหมายนั้นๆ มีข้อความกำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุด และความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านั้นต่อกันและกันหรือไม่[15]

 

เชิงอรรถ

[1] หยุด แสงอุทัย, หลักรัฐธรรมนูญทั่วไป, พิมพ์ครั้งที่ 9, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2539), น. 39; คำว่า “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” (Constitutional law) กับคำว่า "รัฐธรรมนูญ" (Constitution) นั้นมีความหมายแตกต่างกันในทางวิชาการ โดยคำว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นหมายถึงกฎหมายซึ่งเป็นสาขาวิชาหนึ่งในกฎหมายมหาชนซึ่งว่าด้วยกฎเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านั้น ดังนั้น ในทางวิชาการกฎหมายรัฐธรรมนูญจึงเป็นการพูดถึงกฎหมายสาขาหนึ่งที่ศึกษากฎเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านั้น นอกจากนี้ กฎหมายรัฐธรรมนูญอาจมีความหมายรวมไปถึงกฎเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านั้นในความหมายอย่างกว้าง ซึ่งไม่ได้จำกัดเอาไว้เฉพาะภายใต้ตราสารทางกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่ง และรวมถึงกฎเกณฑ์ที่ไม่เป็นรายลักษณ์อักษรด้วย

[2] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, ประสบการณ์และความเห็นบางประการของรัฐบุรุษอาวุโส ปรีดี พนมยงค์ สัมภาษณ์โดย ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, (กรุงเทพฯ : สถาบันปรีดี พนมยงค์, 2542), น. 5.

[3] ชัยอนันต์ สมุทวณิช และขัตติยา กรรณสูต, เอกสารการเมืองการปกครองไทย, (กรุงเทพฯ : โครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2518), น. 59 – 60.

[4] เพิ่งอ้าง, น. 79.

[5] พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, พระบรมราชาธิบายเรื่องสามัคคี, (พระนคร : โรงพิมพ์พระจันทร์, 2489), น. 14.

[6] การมีรัฐสภา (Parliament) สะท้อนถึงการปกครองในระบอบประชาธิปไตย.

[7] ว.ช. ประสังสิต, แผ่นดินสมเด็จพระปกเกล้า, (พระนคร : ผดุงชาติ, 2505), น. 46.

[8] ในส่วนของคำว่าชั่วคราวนั้นสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเติมเข้าไปเมื่อครั้งคณะราษฎรได้เข้าเฝ้าเพื่อทูลเกล้าฯ ถวาย ณ วังสุโขทัยในวันที่ 26 มิถุนายน พ.ศ. 2475.

[9] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 6.

[10] เพิ่งอ้าง, น. 6.

[11] เพิ่งอ้าง, น. 5.

[12] พระองค์เจ้าวรรณไวทยากร วรวรรณ, รวมวิทยาการท่านวรรณฯ (พระนคร : โอเดียนสโตร์, 2494), น. 451 - 461.

[13] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 8, น. 5.

[14] ปิยบุตร แสงกนกกุล, รัฐธรรมนูญ: ประวัติศาสตร์ข้อความคิด อำนาจสถาปนา และการเปลี่ยนผ่าน, (นนทบุรี : ฟ้าเดียวกัน, 2559), น. 7.

[15] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 39