-2-
วิธีให้ราษฎรถอดถอนผู้แทน (recall)
2.1 เมื่อคุณเสาวนีย์ ลิมมานนท์ มาถามผมถึงวิธีป้องกันผู้แทนขายตัว ผมได้ชี้แจงความเห็นว่ามิใช่แก้โดยวิธีพรรค ที่ไม่เคยปรากฏในเมืองไทยและเมืองนอกตามตัวอย่างที่ผมกล่าวมาแล้ว แต่อยู่ที่ต้องแก้ตัวผู้แทนนั้นๆ เองว่าจะมีวิธีการอย่างไรให้เขามีหิริโอตตัปปะยึดมั่นในประโยชน์ของมวลราษฎรยิ่งกว่าส่วนตัว มีวิธีการที่ให้เขาจำต้องประพฤติในสิ่งควรประพฤติละเว้นในสิ่งควรละเว้น และต้องใช้วิธี ให้อำนาจแก่ราษฎรที่เลือกตั้งผู้นั้นขึ้นมาสามารถควบคุมผู้แทนของตนได้โดยตรง มิใช่หวังให้พรรคควบคุม
ผมเห็นว่าวิธีป้องกันผู้แทนขายตัวมีวิธีที่ดีที่สุดอย่างหนึ่งเท่าที่พบ คือ วิธีรัฐธรรมนูญของบางประเทศและบางรัฐ เรียกเป็นภาษาอังกฤษว่า “Recall” ซึ่งแปลว่า “การเรียกตัวกลับคืน” หรือ “การถอดผู้แทน” คือ เมื่อราษฎรในเขตเลือกตั้งผู้แทนคนใด เห็นว่าผู้แทนของตนมีพฤติการณ์ที่ส่อให้เห็นว่าไม่ซื่อสัตย์ต่อหน้าที่ของตนก็มีสิทธิเมื่อรวมกันได้ประมาณร้อยละ 25 หรือกว่านั้นขึ้นไป ทำหนังสือยื่นต่อรัฐสภา หรือ องค์การใดที่เหมาะสมเรียกตัวผู้แทนนั้นกลับคืนให้หมดสมาชิกภาพไป
วิธีนี้เริ่มมีขึ้นก่อนในบางแขวง (Canton) อันเป็นรัฐในสมาพันธรัฐสวิตเซอร์แลนด์ ต่อมาบางมลรัฐในสหรัฐอเมริกาได้นำวิธีนี้ไปใช้ แต่รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาไม่ยอมใช้วิธีนี้ จึงมีผู้แทนทั้งพรรค “ดีโมแครต” และ “รีพับลิกัน” ขายตัวกันหลายคน ส่วนในรัฐธรรมนูญจีนตามระบอบประชาธิปไตยแผนใหม่นั้นก็มีบทบัญญัติวิธีเรียกผู้แทนกลับคืนคล้ายกันกับวิธีของบางมลรัฐและบางแขวงในค่ายเสรีนิยม
2.2 วิธีเรียกผู้แทนกลับคืนต้องใช้จ่ายเงินของรัฐบาลมาก ถ้ามีการเลือกตั้งชนิด “รวมเขต” ของจังหวัดใหญ่ แต่ถ้ามีการเลือกตั้งชนิด “แบ่งเขต” ของจังหวัดใหญ่เท่ากับจำนวนของจังหวัดนั้นพึงมีผู้แทนได้แล้ว รัฐก็ใช้เงินน้อยกว่า เท่ากับการเลือกตั้งซ่อมเมื่อผู้แทนตายหรือลาออก เมื่อผู้แทนแต่ละคนรู้ตัวว่าตนอาจจะถูกราษฎรเรียกตัวกลับคืนหรือถูกถอนการเป็นสมาชิกโดยราษฎรในเขตของตน ผู้แทนแต่ละคนก็จะต้องระมัดระวังตัวโดยไม่ทำผิดต่ออุดมคติและคำมั่นสัญญาที่ให้ไว้แก่ราษฎรในขณะเลือกตั้ง รวมทั้งไม่ยอมขายตัว
ดังนั้น เราอาจจะไม่มีการถอนตัวผู้แทน หรือ จะถอนเพียงไม่กี่คนที่ไม่มีหิริโอตตัปปะ แต่ราษฎรก็คงไม่เสียดายที่จะต้องใช้จ่ายในการเลือกตั้งใหม่ดีกว่าที่จะปล่อยให้ผู้แทนขายตัวคงอยู่ในตำแหน่งต่อไปจนครบวาระ
ถ้าหากรัฐธรรมนูญฉบับใหม่กำหนดให้มีสภาผู้แทนแต่สภาเดียว โดยไม่มีสภาสูง หรือ วุฒิสภา ตามที่ผมทราบจากคุณเสาวนีย์ ลิมมานนท์ว่า นักศึกษาได้เคยร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไว้ก่อนเหตุการณ์ตุลาคมแล้วว่าให้มีสภาผู้แทนแต่สภาเดียว รัฐก็สามารถประหยัดเงินที่จะต้องจ่ายเป็นเงินเดือนของท่านวุฒิสมาชิก และค่าใช้จ่ายวุฒิสภารวมแล้วปีหนึ่งกว่าสิบล้านบาทนั้น เอามาตั้งเป็นเงินงบสำรองไว้เพื่อใช้จ่ายในการต้องเลือกตั้งซ่อมแทนตำแหน่งว่างที่ผู้แทนชนิดขายตัวเองต้องถูกเรียกกลับคืน หรือ ถูกถอนสมาชิกสภาพโดยราษฎรเอง
ผมคะเนว่าเงินสำรองที่ประหยัดได้ประมาณปีละสิบล้านบาทนี้คงพอการที่จะเลือกตั้งซ่อมไม่น้อยกว่าสิบตำแหน่ง แต่ถ้าเงินสำรองนั้นไม่พอก็ขอตั้งงบประมาณเพิ่มเติมได้โดยคิดว่าการเลือกตั้งใหม่ทั่วทั้งประเทศนั้นก็เคยทำกันมาแล้ว เมื่อรัฐบาลกับสภาผู้แทนขัดแย้งกันก่อนถึงกำหนดวาระที่ผู้แทนหมดสมาชิกภาพ รัฐบาลก็สามารถยุบสภาแล้วให้มีการเลือกตั้งใหม่ ซึ่งต้องใช้จ่ายเงินยิ่งกว่าการเลือกตั้งใหม่แทนในตำแหน่งว่างที่ผู้แทนราษฎรถูกเรียกตัวกลับคืน
-3-
วิธีเลือกตั้งจากง่ายไปสู่ยาก
นักศึกษาหลายคนถามผมว่าวิธีเลือกตั้งชนิดใดจึงจะเหมาะสมแก่สภาพของราษฎรไทยในปัจจุบัน
3.1 ผมตอบว่าบางวิธีผมเคยเรียนเคยเห็นมา และเคยนำเสนอใช้ในประเทศไทย บางวิธีเคยอ่านจากตำราแต่ไม่เคยมีประสบการณ์เอง แต่ก็พิจารณาจากสภาพของราษฎรไทยเป็นสำคัญก่อนอื่นว่าจะต้องตั้งต้นจากง่ายไปสู่ยาก เปรียบเหมือนนักเรียนชั้นประถมก็ต้องเรียนเลื่อนขึ้นไปเป็นลำดับไปสู่มัธยมแล้วเข้ามหาวิทยาลัยเรียนขั้นปริญญาตรี ปริญญาโท ปริญญาเอก เป็นลำดับไป ถ้าจากประถมกระโดดขึ้นเรียนปริญญาเอกก็ไม่มีทางสำเร็จ และจะทำให้นักเรียนผู้นั้นเบื่อหน่ายไม่มาเรียนหรือลาออกไป ฉันใดก็ดี ถ้าวิธีเลือกตั้งยุ่งยากซับซ้อนราษฎรที่มีสภาพยังไม่ถึงขั้นนั้นก็เบื่อหน่ายแล้วก็จะไม่มาออกเสียงลงคะแนน ความหวังที่ท่านจะให้ประชาชนนิยมระบอบประชาธิปไตยก็ไม่อาจบรรลุได้
3.2 ปาฐกถาในที่ประชุมนักเรียนไทยในอังกฤษที่เมืองดอนแคสเทอร์เมื่อ 28 ก.ค. 2516 นั้น ผมได้กล่าวไว้แล้วว่าประเทศอังกฤษที่ถือกันว่าเป็นแม่แบบแห่งระบอบประชาธิปไตยทางรัฐสภา ซึ่งคนอังกฤษได้คุ้นกับการเลือกตั้งผู้แทนราษฎรมาหลายร้อยปีแล้วนั้น เขาก็ยังใช้วิธีแบ่งเขตเลือกตั้ง 1 เขตต่อผู้แทนคนหนึ่ง ประเทศอังกฤษมีพลเมืองประมาณ 54 ล้านคน ได้แบ่งออกเป็น 630 เขตเลือกตั้ง ถ้าคิดถัวเฉลี่ยก็ประมาณ 1 เขตต่อพลเมือง 90,000 คน
แม้ว่าในอังกฤษจะนิยมวิธีมีพรรคการเมือง แต่เขาไม่บังคับผู้สมัครให้สังกัดพรรค เพราะเป็นเสรีภาพของผู้สมัครที่จะสังกัดพรรคหรือไม่สังกัด ราษฎรอังกฤษมิได้หลับหูหลับตาว่าใครชอบพรรคใดก็เลือกคนที่สักแต่ว่าสังกัดพรรคนั้น คือเขาดูคุณลักษณะตัวของผู้สมัครด้วย และโดยเหตุที่เขตหนึ่งๆ มีพลเมืองประมาณไม่ถึง 1 แสนคนและผู้มีสิทธิออกเสียงถัวเฉลี่ยประมาณ 60,000 คนต่อ 1 เขต ผู้สมัครก็สามารถติดต่อทำความรู้จักกับผู้มีสิทธิออกเสียงได้เป็นส่วนมาก และผู้มีสิทธิออกเสียงก็สามารถพิจารณาคุณลักษณะของผู้สมัครได้ด้วยนอกจากดูในขั้นแรกว่าดีแล้ว แต่ผู้แทนแอบไปประพฤติชั่วภายหลังในบางกรณีซึ่งอังกฤษไม่ใช้วิธี “Recall” คือให้ราษฎรเรียกตัวกลับคืน
เมื่ออังกฤษแบ่งเขตเลือกตั้งไม่กว้างขวางใหญ่โตนัก เขาก็แยกหน่วยออกเสียงได้หลายหน่วย สะดวกแก่การที่คนอังกฤษมาลงคะแนนเสียงโดยไม่เสียเวลาเดินทางมาไกลๆ ผมจึงได้ชี้แจงกับนักเรียนไทยในสหพันธรัฐเยอรมันเมื่อ พ.ศ. 2515 ครั้งหนึ่งกับนักเรียนไทยในอังกฤษ เมื่อ 2516 อีกครั้งหนึ่งว่า การที่เมืองไทยมีหน่วยเลือกตั้งห่างไกลกันมากนั้นก็เป็นธรรมดาที่ราษฎรจะสละการทำมาหากินทั้งวันมาลงคะแนนได้อย่างไร จะมีก็แต่คนที่อยู่ไม่ห่างหน่วยเลือกตั้ง ฉะนั้นการที่ผู้ลงคะแนนที่แล้วๆ มาเป็นจำนวนน้อยนั้น จะซัดความผิดมาให้ราษฎรไม่ได้ คือทางราชการต้องจัดให้มีหน่วยเลือกตั้งให้มากขึ้น พอแก่การที่ราษฎรจะมาลงคะแนนได้โดยไม่เสียเวลาทำมาหากินทั้งวัน ในสมัยก่อนมีเจ้าหน้าที่น้อยแต่ในสมัยนี้เราอาจขอแรงนิสิตนักศึกษา นักเรียนที่ปรารถนาให้ประชาชนเลื่อมใสในระบอบประชาธิปไตยไปช่วยเป็นเจ้าหน้าที่หน่วยเลือกตั้ง ผมคิดว่าท่านเหล่านี้เต็มใจช่วยแน่และเราจะได้การเลือกตั้งที่บริสุทธิ์ยิ่งกว่าที่เคยมีมา
ในบางกรณีที่เรียกกันว่า “ไพ่ไฟ” คือ เจ้าหน้าที่บางคนใช้บัตรที่ไม่มีคนมาลงคะแนนนั้นปิดเครื่องหมายในบัตรเสียเองแล้วใส่ลงไปในหีบลงคะแนนเพื่อช่วยพวกของตน หรือกรณีอื้อฉาวเรื่อง “หีบไฟ” ในสมัยเสรีมนังคศิลาซึ่งเมื่อเจ้าหน้าที่เห็นว่าคะแนนที่พวกตนได้รับแม้จะทิ้งไพ่ไฟแล้วก็สู้ฝ่ายอื่นไม่ได้ จึงทำลายบัตรในหีบออกเสียงนั้นทิ้งทั้งหมด แล้วทำ “ไพ่ไฟ” ขึ้นใหม่ นับคะแนนใหม่ ทำให้ผู้สมัครฝ่ายตนชนะโดยวิธีหีบไฟนั้น คดีนี้มาถึงโรงศาลที่ท่านผู้หนึ่งถูกอัยการฟ้องในข้อหาดูหมิ่นผู้แทนการทูตอเมริกันว่า “กุ๊ยมะริกัน” ที่มาพูดเอาใจจอมพล ป. พิบูลสงคราม ว่าในสหรัฐอเมริกานั้น ที่ชิคาโกมีนักเลงยกเอาหีบบัตรออกเสียงไปดื้อๆ จากเจ้าหน้าที่
ผมเห็นว่าการแบ่งเขตตามแม่ระบอบประชาธิปไตยทางรัฐสภาดังกล่าว และเคยนำมาใช้ในประเทศไทยก่อนรัฐประหาร 8 พ.ย. 2490 นั้น รัฐเสียค่าใช้จ่ายน้อยกว่า เช่น ในการทำแสตมป์เครื่องหมายแต้มสำหรับผู้สมัครคนหนึ่งๆ ที่ใช้ปิดบนบัตรนั้นก็จะทำเพียงไม่กี่แถวเพราะในเขตหนึ่งๆ ไม่มีคนสมัครล้นหลาม แต่การรวมเขตจังหวัดใหญ่เช่นจังหวัดพระนครที่มีผู้แทนได้ 10 คน แต่ละพรรคก็ส่งคนของตนสมัคร 10 คนรวมกว่า 5 พรรคก็มีแสตมป์แต้มที่รัฐต้องพิมพ์ให้อย่างน้อย 50 ใบเป็นบัญชีหางว่าว หรือ แบ่งออกเป็นท่อนๆ ก็หลายท่อน จึงเหลือที่ไม่ใช้หลายท่อนต้องเสียเปล่าคิดเป็นเงินจำนวนไม่น้อย เงินที่เสียไปนี้ถ้าเอามาทำสมุดแจกนักเรียนก็ได้หลายล้านเล่ม
ส่วนหน่วยเลือกตั้งภายในเขตก็ ควรจัดให้มีทุกหมู่บ้าน แทนที่จะมีหน่วยละตำบลนั้น เวลานี้มีประมาณ 44,606 หมู่บ้าน เมื่อหักจำนวน 5,036 ตำบลที่เคยจัดเป็นหน่วยเลือกตั้งอยู่เดิมนั้นก็คงมีหน่วยที่จะจัดเพิ่มประมาณ 40,000 หน่วย ค่าทำบัตรก็ประมาณไม่มากกว่าเดิมแต่จะถูกกว่าเพราะมีการแบ่งเขต จะใช้จ่ายเพิ่มเฉพาะค่าทำหีบลงบัตรและค่าพาหนะเบี้ยเลี้ยงเจ้าหน้าที่ประมาณหน่วยละ 500 บาท รวมเป็นเงินที่จะเพิ่มในการนี้ประมาณ 20 ล้านบาท ซึ่งผมเห็นว่าคุ้มและได้ผลเกินค่าที่จะทำให้ราษฎรทั่วทั้งประเทศสนใจในระบอบประชาธิปไตย
ที่มา: ปรีดี พนมยงค์, วิธีให้ราษฎรถอดถอนผู้แทน (recall) และ วิธีเลือกตั้งจากง่ายไปสู่ยาก, ใน, แนวความคิดประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์, (กรุงเทพฯ: เรือนแก้วการพิมพ์, 2535), น. 95-97
บทความที่เกี่ยวข้อง:
- อนาคตของเมืองไทย จดหมายของ นายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส ถึง ฯพณฯ สัญญา ธรรมศักดิ์ นายกรัฐมนตรี 8 ธันวาคม พ.ศ. 2516
- วิธีส่งเสริมให้ราษฎรสนใจประชาธิปไตย: พรรคใดบ้างที่สามารถป้องกันผู้แทนขายตัว
- วิธีส่งเสริมให้ราษฎรสนใจประชาธิปไตย: เสนอให้รัฐจ่ายค่าป่วยการให้ราษฎรที่มาลงคะแนน และชนรุ่นใหม่จะมีทางได้เป็นผู้แทนในทางปฏิบัติหรือไม่
