ข้ามไปยังเนื้อหาหลัก
แนวคิด-ปรัชญา

รัฐธรรมนูญเยอรมันกับความผูกพันในเรื่องสิทธิสวัสดิการ

5
มกราคม
2565
รัฐธรรมนูญเยอรมันกับความผูกพันในเรื่องสิทธิสวัสดิการ

ความเป็นมาของรัฐธรรมนูญเยอรมนี

รัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีหรือชื่ออย่างเป็นทางการเรียกว่า “กฎหมายพื้นฐานแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี” (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) หรือเรียกสั้นๆ ว่า “กฎหมายพื้นฐาน” (Grundgesetz) เป็นตราสารทางกฎหมายที่ก่อตั้งสถาบันการเมืองและกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมืองที่ใช้อำนาจรัฐทั้งหลายตั้งแต่ประธานาธิบดี และองค์กรผู้ใช้อำนาจทางการเมืองในฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ รวมไปถึงการกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างสิทธิและเสรีภาพของประชาชนกับรัฐ

กฎหมายพื้นฐานฉบับนี้เกิดขึ้นภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2492 (ค.ศ. 1949) โดยเริ่มแรกนั้นกฎหมายพื้นฐานถูกตราขึ้นเพื่อเป็นกรอบการทำงานชั่วคราวสำหรับการจัดระเบียบขั้นพื้นฐานของรัฐ (ความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมืองและองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐ) โดยเฉพาะอย่างยิ่งในฝั่งเยอรมนีตะวันตกซึ่งเป็นเขตในการควบคุมของฝ่ายเสรีนิยม จนกระทั่งในเวลาต่อมาเมื่อมีการรวมประเทศกฎหมายพื้นฐานจึงกลายมาเป็นรัฐธรรมนูญของบรรดารัฐเยอรมนีที่เข้ารวมกันเป็นสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีในภายหลัง[1] แม้ชื่อ “กฎหมายพื้นฐาน” จะมีวัตถุประสงค์เพื่อยืนยันเจตนารมณ์ว่าต้องการให้ใช้เป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราว แต่เมื่อพิจารณาในเชิงเนื้อหาของกฎหมายพื้นฐานแล้ว กฎหมายพื้นฐานนั้นประกอบด้วยองค์ประกอบสำคัญๆ ที่รัฐธรรมนูญจำเป็นต้องมี[2] ลักษณะดังกล่าวนั้นเช่นเดียวกันกับพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 ซึ่งมีองค์ประกอบครบถ้วนในการใช้เป็นรัฐธรรมนูญ

 

รัฐธรรมนูญกำหนดให้สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีเป็นสังคมรัฐ

“สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีเป็นรัฐประชาธิปไตยและเป็นสังคมรัฐ” (Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.)

บทบัญญัติในมาตรา 20 อนุมาตราหนึ่งของกฎหมายพื้นฐานได้ประกาศเจตนารมณ์ของการปกครองของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีเอาไว้อย่างชัดเจนว่า “สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีเป็นรัฐประชาธิปไตยและเป็นสังคมรัฐ” และได้กลายเป็นการสถาปนาหลักการที่เรียกว่า “หลักสังคมรัฐ” (Sozialstaatsprinzip) ขึ้นมา

หลักสังคมรัฐซึ่งบัญญัติไว้ในกฎหมายพื้นฐานนี้ได้ชี้ให้เห็นว่ารัฐไม่ได้มีหน้าที่เพียงคุ้มครองและรักษาประโยชน์ในทางเศรษฐกิจของประชาชนเท่านั้น หากจะต้องวางแผนควบคุมทิศทางและแบ่งทรัพยากรโดยคำนึงถึงความสัมพันธ์ในสังคม และขจัดความแตกต่างในสังคมโดยกำหนดให้รัฐชดเชยความแตกต่างในสังคมและสร้างสรรค์ระเบียบสังคมที่เป็นธรรมขึ้นมา[3] การเกิดขึ้นของหลักการสังคมรัฐนี้เกิดขึ้นมาจากบริบททางประวัติศาสตร์ของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี เนื่องจากขณะร่างกฎหมายพื้นฐานขึ้นมานั้นสถานการณ์ทางการเมืองในเวลานั้นยังไม่อาจตกลงกันได้ว่าจะดำเนินระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมหรือสังคมนิยม  ฉะนั้น เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหารัฐธรรมนูญจึงไม่ปิดกั้นการเลือกใช้ระบบเศรษฐกิจแบบใดและปล่อยให้รัฐบาลและรัฐสภาในอนาคตร่วมกันกำหนดทิศทางของนโยบายเศรษฐกิจ[4]

แม้ในทางปฏิบัติจะมีข้อถกเถียงกันว่า หลักสังคมรัฐและบทบัญญัติในมาตรา 20 อนุมาตราหนึ่งของกฎหมายพื้นฐานนั้นมีปัญหาเรื่องความไม่ชัดเจนและนำมาสู่ปัญหาในการตีความโดยศาลรัฐธรรมนูญมาโดยตลอด[5] แต่ถึงกระนั้นหลักการสังคมรัฐนี้ก็กลายมาเป็นรากฐานสำคัญในการสร้างหน้าที่ให้รัฐจะต้องดำเนินการเพื่อจัดให้มีสวัสดิการสังคม โดยรัฐจะต้องดำเนินนโยบายทางสังคมอย่างมีประสิทธิภาพ[6]

 

เนื้อหาของหลักการสังคมรัฐในทางสวัสดิการ

ด้วยเหตุที่กฎหมายพื้นฐานได้ประกาศความเป็นสังคมรัฐของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีแล้วนั้น หลักการดังกล่าวจึงกลายมาเป็นการกำหนดหน้าที่ของรัฐในการประกันและสร้างความเป็นธรรมในสังคมในฐานะภารกิจของรัฐทั้งในทางการเมืองและการออกกฎหมาย ด้วยลักษณะดังกล่าวนี้เอง ประชาธิปไตยและรัฐสวัสดิการจึงเป็นสิ่งที่ต้องขับเคลื่อนไปพร้อมๆ กัน เพราะรัฐสวัสดิการนั้นช่วยปกป้องประชาชนจากความยากลำบากทางเศรษฐกิจที่เกิดจากระบบตลาด และเปิดโอกาสให้ประชาชนใช้ชีวิตได้ตามเจตจำนงของตนเองได้[7] โดยหลักการสังคมรัฐในทางสวัสดิการนี้ ประกอบด้วยเนื้อหาสำคัญ 2 เรื่อง คือ การสร้างหลักประกันทางสังคม และการสร้างความเป็นธรรมทางสังคม[8]

การประกันทางสังคม นั้นมีหลักการสำคัญใหญ่ๆ อยู่ 5 ประการ ดังนี้[9]

  1. การประกันภาคบังคับ โดยกฎหมายกำหนดว่าใครต้องทำประกันและได้รับความคุ้มครองจากประกันสังคมตามกฎหมาย ซึ่งโดยทั่วไปก็คือ บุคคลทั่วไปที่ทำงานประจำหรือฝึกงาน ซึ่งจะเป็นบุคคลที่ต้องได้รับการคุ้มครองจากประกันสังคม โดยร้อยละ 90 ของประชาชนเยอรมันนั้นจะได้รับความคุ้มครองจากประกันสังคม เว้นแต่ผู้ประกอบอาชีพอิสระที่จะไม่ได้รับความคุ้มครอง  นอกจากนี้ กฎหมายยังยกเว้นการคุ้มครองให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐบาลกลางและมลรัฐ ซึ่งได้รับความคุ้มครองโดยตรงจากรัฐ
  2. การบริหารจัดการตนเอง โดยเป็นการรับรองความเป็นอิสระของสถาบันประกันสังคมในการดำเนินการบริหารจัดการตนเอง โดยมีรัฐทำหน้าที่ในการตรวจสอบและกำกับดูแลการบริหารจัดการตนเองของสถาบันประกันสังคม สำหรับผู้ที่มีอิทธิพลต่อการบริหารจัดการตนเองของสถาบันประกันสังคมนั้นมาจาก ผู้ประกันตนและผู้ร่วมจ่ายเงินสมทบ
  3. การจัดหาเงินทุน โดยนายจ้างและลูกจ้างเป็นผู้จ่ายเงินสมทบเข้าระบบประกันสังคม โดยจำนวนเงินนั้นสัมพันธ์กับเงินเดือนขั้นต้น
  4. ความเป็นเอกภาพของเงินทุน กล่าวคือ ลูกจ้างที่จ่ายเงินสมทบทุกคนจะได้รับความคุ้มครองโดยประกันสังคมอย่างเท่าเทียมกัน ไม่ว่าจะมีการจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมมากหรือน้อยก็ตาม หลักการนี้สร้างความสมดุลและเฉลี่ยความเสี่ยงที่เกิดจากความเจ็บป่วย การว่างงานกับคนทำงาน เด็กและคนชรา และคนโสดกับคนมีครอบครัว
  5. ความเท่าเทียม หมายถึง ความเท่าเทียมทางผลประโยชน์ โดยไม่ขึ้นอยู่กับการจ่ายเงินสมทบที่จ่ายเข้ากองทุนว่ามีมากหรือน้อย

การสร้างความเป็นธรรมทางสังคม หมายถึง การเพิ่มโอกาสในการทำให้ทุกคนมีส่วนร่วมในชีวิตทางสังคมอย่างเท่าเทียมกัน โดยการที่รัฐเข้ามาสนับสนุนเพื่อให้บุคคลมีโอกาสในการดำรงชีวิตอย่างมีคุณภาพ[10]

 


ที่มา: ปรับปรุงจาก SozialPolitik, ‘Das Sozialstaatsprinzip Sicherheit und Gerechtigkeit im Sozialstaat’ (SoziaPolitik) https://www.sozialpolitik.com/das-sozialstaatprinzip accessed 23 December 2021.

 

การเงินและงบประมาณในการจัดทำสวัสดิการสังคม

ปัจจัยสำคัญที่จำเป็นในการทำให้เกิดรัฐสวัสดิการนั้นก็คือ งบประมาณที่ใช้ในการจัดทำรัฐสวัสดิการ ในกรณีของรัฐสวัสดิการของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีนั้นมีแหล่งรายได้สำคัญมาจาก 2 แหล่ง คือ เงินสมทบ (contribute) และภาษี (tax) ในส่วนของการประกันทางสังคมนั้นงบประมาณส่วนใหญ่ในการสมทบที่ลูกจ้างและนายจ้างจ่ายร่วมกัน เว้นแต่ประกันอุบัติเหตุที่นายจ้างจ่ายเท่านั้น ส่วนงบประมาณที่นำมาใช้เพื่อการสร้างความเป็นธรรมในสังคมนั้นมาจากภาษีที่ประชาชนผู้เสียภาษีทุกคนจ่ายให้กับรัฐ[11] ซึ่งหากปราศจากเงินสมทบและภาษีแล้วนั้นการจัดรัฐสวัสดิการจะไม่สามารถเกิดขึ้นได้เลย[12]

 

งบประมาณทางสังคมแยกตามสาขาประเภทในปี พ.ศ. 2563 (ค.ศ. 2020)

 


ที่มา: Federal Ministry of Labour and Social Affairs, Social Report 2021

 

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสวัสดิการกับประชาธิปไตย

รัฐสวัสดิการกับประชาธิปไตยนั้นเป็นสิ่งที่มีความสัมพันธ์ที่ส่งเสริมและเป็นประโยชน์ต่อกันและกัน กล่าวคือ สังคมรัฐที่เป็นพื้นฐานสำคัญของการเป็นรัฐสวัสดิการนี้ ได้ช่วยสนับสนุนการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เพราะโดยลำพังแล้วประชาธิปไตยจำเป็นต้องมีรากฐานทั้งเชิงวัตถุและที่ไม่ใช่วัตถุ โดยรัฐจะต้องสร้างหลักประกันที่มีความสำคัญในฐานะของการเป็นเงื่อนไขพื้นฐานของประชาธิปไตย การสร้างหลักประกันอย่างน้อยที่สุดในระดับที่สอดคล้องกับสภาพชีวิตความเป็นอยู่ทางสังคมและเศรษฐกิจในเวลานั้น[13] โดยหากบุคคลไม่ได้รับหลักประกันทางสังคมแล้วจำเป็นจะต้องดิ้นรนเพื่อใช้ชีวิตนั้นย่อมไม่สามารถให้ความสนใจหรือมีส่วนร่วมในทางการเมืองได้อย่างเต็มที่ และในขณะเดียวกันรัฐสวัสดิการนั้นย่อมไม่อาจเกิดขึ้นได้ภายใต้การปกครองที่ไม่เป็นประชาธิปไตย ซึ่งละเลยรัฐสวัสดิการในฐานะสิทธิของประชาชนและหน้าที่ที่รัฐจะต้องผูกพัน

 

ภาพแสดงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสวัสดิการกับประชาธิปไตย

 


ที่มา: อเล็กซานเดอร์ เพทริง และคณะ, รัฐสวัสดิการกับสังคมประชาธิปไตย
(กรพินธุ์ พัวพันสวัสดิ์ แปล, มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท สำนักงานประเทศไทย 2562) 33.

กล่าวโดยสรุปรัฐธรรมนูญได้รับรองคุณค่าของสวัสดิการทางสังคมเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ และสร้างเงื่อนไขสำคัญในการบรรลุซึ่งสิทธิที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ในกลไกของรัฐ โดยกำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐจะต้องเข้ามาแทรกแซงเพื่อประกันซึ่งความเป็นธรรมในทางสังคม  อย่างไรก็ตาม เช่นเดียวกันรัฐสวัสดิการในประเทศอื่นๆ นั้นที่จะเกิดขึ้นจริงได้จำเป็นต้องอาศัยงบประมาณเป็นสำคัญ ซึ่งส่วนหนึ่งนั้นอาจใช้วิธีการจ่ายเงินสมทบในส่วนของประกันสังคม และอีกส่วนหนึ่งอาจสนับสนุนโดยงบประมาณของรัฐที่มาจากประชาชนผู้เสียภาษีเพื่อตอบแทนกลับไปหาประชาชน

บทความที่เกี่ยวข้อง:


[1] ในสนธิสัญญารวมชาติ (The Unification Treaty between the FRG and the GDR) ที่ทำขึ้นวันที่ 31 สิงหาคม พ.ศ. 2533 (ค.ศ. 1990) นั้น ในมาตรา 1 ของสนธิสัญญากำหนดให้ดำเนินการรวมชาติและใช้กฎหมายพื้นฐานของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีเป็นรัฐธรรมนูญภายหลังจากการรวมกันระหว่างสหพันธ์สาธารณรัฐเยอนมนีกับสาธารณรัฐประชาธิปไตยเยอรมนี โดยดำเนินการตามมาตรา 23 ของกฎหมายพื้นฐาน ซึ่งได้รับการเห็นชอบจากรัฐสภาของเยอรมนีตะวันตกและตะวันออกในวันที่ 3 ตุลาคม พ.ศ. 2533 (ค.ศ. 1990) ดู Henning Schacht, ‘Constitution of the Federal Republic of Germany’ (Federal Ministry of the Interior and Community) https://www.bmi.bund.de/EN/topics/constitution/constitutional-issues/constitutional-issues.html accessed 23 December 2021.

[2] Ibid.

[3] บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจเยอรมัน (สำนักพิมพ์นิติธรรม 2538) 97.

[4] เพิ่งอ้าง 73.

[5] Eberhard Schwark, ‘Wirtschaftsordnung und Sozialstaatsprinzip’ 1997 3 Deutsche Zeitschrift für Wirtschafts- und Insolvenzrecht 89, 89.

[6] บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, เชิงอรรถที่ 3 98.

[7] อเล็กซานเดอร์ เพทริง และคณะ, รัฐสวัสดิการกับสังคมประชาธิปไตย (กรพินธุ์ พัวพันสวัสดิ์ แปล, มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท สำนักงานประเทศไทย 2562) 32.

[8] SozialPolitik, ‘Das Sozialstaatsprinzip Sicherheit und Gerechtigkeit im Sozialstaat’ (SoziaPolitik) https://www.sozialpolitik.com/das-sozialstaatprinzip accessed 23 December 2021.

[9] Ibid.

[10] Ibid.

[11] Ibid.

[12] อเล็กซานเดอร์ เพทริง และคณะ, เชิงอรรถที่ 7 120.

[13] เพิ่งอ้าง 32 – 33.