อิสสระกับงบประมาณ : ความสนใจด้านกฎหมายงบประมาณของดร.อิสสระ

ดร.อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ เป็นผู้หนึ่งที่มีความสนใจด้านกฎหมายงบประมาณและการคลัง ซึ่งเป็นสาขาเฉพาะด้านหนึ่งของกฎหมายมหาชน และเป็นสาขาสำคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เนื่องจากกฎหมายงบประมาณและการคลังเป็นกฎเกณฑ์ที่ตั้งขึ้นเพื่อควบคุมเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินภาษีที่ถูกเก็บมาจากประชาชน จึงต้องถูกใช้ไปเพื่อตอบสนองประโยชน์ของประชาชนผ่านการให้ความเห็นชอบของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร กลไกดังกล่าวจึงเป็นหัวใจสำคัญในการขับเคลื่อนประเทศ

ความสนใจเกี่ยวกับกฎหมายงบประมาณและการคลังของ ดร.อิสสระสะท้อนผ่านบทความของท่านหลายๆ ชิ้น ทั้งในลักษณะของผลงานวิชาการและบทความขนาดสั้นในหนังสือพิมพ์ ซึ่งเป็นผลงานที่มีคุณค่าเป็นอย่างมากในทางด้านกฎหมายงบประมาณและการคลัง

ตัวอย่างของบทความที่น่าสนใจชิ้นหนึ่งคือ บทความที่ชื่อว่า “อันว่าเงินคงคลังนั้นเป็นฉันใด” ในวารสาร การงบประมาณ ปีที่ 2 ฉบับที่ 5 (เมษายน-มิถุนายน 2548) ซึ่งในบทความฉบับนี้ ดร.อิสสระได้อธิบายความหมายของเงินคงคลังในบริบทต่างๆ โดยเริ่มต้นจากการอธิบายเงินคงคลังตามทฤษฎีการคลังสาธารณะ เงินคงคลังในบริบทของประเทศไทย ซึ่งเชื่อมโยงกับประวัติความเป็นมาของพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 และเงินแผ่นดินประเภทต่างๆ ที่นอกเหนือจากเงินคงคลัง

นอกจากองค์ความรู้เกี่ยวกับเงินคงคลังแล้ว ในบทความนี้ท่านยังได้สอดแทรกเกร็ดความรู้ที่น่าสนใจ ซึ่งสะท้อนตัวตนและสิ่งที่ท่านยึดมั่นเอาไว้ ดังความตอนหนึ่งว่า

“...ผมนึกขึ้นได้ว่าในสมัยที่ผมรับราชการเป็นเสมียนอยู่ที่กองงบประมาณ กรมบัญชีกลาง...ผมได้ยินข้าราชการกรมบัญชีกลางพูดอยู่เสมอว่า ข้าราชการที่ดีของกระทรวงการคลังต้องยึดคติ 3 ป. เป็นหลักในการทำงานคือ ประหยัด ประท้วง ประวิง คำพูดดังกล่าวสะท้อนทัศนคติของนักการคลังสมัยเก่าได้เป็นอย่างดี”

ซึ่งนัยนี้สะท้อนภาพของนักการคลังที่ดีกล่าวคือ นักการคลังจะต้องทำหน้าที่เป็นผ้าเบรกของรัฐบาลในเรื่องการใช้จ่าย ควรจะต้องทำหน้าที่คอยให้คำปรึกษาเตือนสติของรัฐบาลเกี่ยวกับการจ่ายเงิน ควรจะสนับสนุนให้จ่ายเงินในเวลาไหน ควรจะต้องเสนอแนะวิธีการทางการคลังแบบใดเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย และห้ามปรามรัฐบาลอย่างสุดความสามารถเมื่อจะเดินไปในทางที่ผิด การทำงานอย่างมีอุดมการณ์แบบนี้เป็นคุณค่าและวัตรปฏิบัติที่นักการคลังสมัยเก่ายึดถือ ผู้หนึ่งที่อาจจะเห็นได้ว่าท่านก็มีวัตรปฏิบัติเช่นนี้ก็คือ ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์

ดร.อิสสระกับทีมงาน

งานเขียนอีกชิ้นหนึ่งที่มีความน่าสนใจของ ดร.อิสสระ ก็คือ “งบ ส.ส. กับหลักการจัดทำงบประมาณแผ่นดิน” โดยตีพิมพ์ครั้งแรกในหนังสือพิมพ์มติชน วันที่ 8 กันยายน 2565 เพื่อวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับงบ ส.ส. ที่ในอดีตวงการเมืองไทยเป็นที่รู้กันดีเกี่ยวกับกระบวนการตั้งงบประมาณรายจ่ายรายการหนึ่งที่ไม่แสดงรายละเอียดว่าเป็นค่าใช้จ่ายอะไรและเป็นจำนวนเท่าใด โดยมีเป้าหมายเพื่อให้ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจได้ใช้ในการดำเนินงานตามข้อเสนอของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ในบทความนี้ ดร.อิสสระได้นำเสนอข้อวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับปัญหาของงบ ส.ส. ประกอบด้วยข้อวิจารณ์เกี่ยวกับผลเสียจำนวน 3 ข้อ สรุปได้ดังนี้

ประการแรก การตั้งงบ ส.ส. ซึ่งไม่มีการวางแผน โครงการ หรือวงเงินงบประมาณมาก่อน อาจทำให้การจัดสรรงบประมาณและการวางแผนไม่สอดคล้องกลมกลืนกัน โดยเป้าหมายของการใช้เงินที่ขาดจุดมุ่งหมายนี้อาจจะทำให้การจ่ายเงินไม่มีประสิทธิภาพ

ประการที่สอง การจัดสรรงบประมาณควรจะต้องคำนึงถึงลำดับความสำคัญก่อนหลังของกิจกรรมต่างๆ ของรัฐบาล โดยจะต้องจัดสรรงบประมาณสำหรับกิจกรรมที่มีความสำคัญลำดับสูงสุดก่อน โดยการตั้งงบ ส.ส. ไม่มีการวางแผนมาก่อนอาจทำให้กิจกรรมที่ลำดับความสำคัญต่ำอาจถูกหยิบมาดำเนินการก่อนงานและโครงการที่มีความสำคัญ

และ ประการที่สาม การตั้งงบ ส.ส. ทำให้เกิดปัญหาในการบริหารงบประมาณ เพราะงบ ส.ส. จะไปเพิ่มงบประมาณให้กับหน่วยงานของรัฐ ซึ่งหากงบประมาณส่วนที่เพิ่มเข้าไปไม่ได้อยู่ในแผนงานหรืออาจจะอยู่ในแผนงาน แต่ท้ายที่สุดเมื่องบดังกล่าวใช้ไม่หมดก็ต้องส่งคืนคลังกลับไป หรือขอกันเงินไว้เบิกเหลื่อมปีงบประมาณหรือขยายเวลาการเบิกจ่าย ซึ่งแทนที่เงินจะถูกนำไปจัดสรรให้ตรงจุดและใช้เพื่อประโยชน์อย่างอื่น แต่เงินดังกล่าวก็จะไม่ถูกนำไปใช้ เพราะกลายเป็นเงินมาถูกวางไว้กับหน่วยงานของรัฐเหล่านี้

ขณะปฏิบัติหน้าที่เลขานุการ คณะกรรมการวิสามัญฯ

ข้อวิจารณ์ดังกล่าวนับว่าน่าสนใจและเป็นการวิพากษ์วิจารณ์จากประสบการณ์ในเชิงหลักการในเรื่องงบประมาณของ ดร.อิสสระ

เหล่านี้เป็นเพียงผลงานบางส่วนของ ดร.อิสสระ เกี่ยวกับงบประมาณและการคลัง ดร.อิสสระ ยังมีผลงานอีกเป็นจำนวนมากที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณและการคลัง โดยสามารถอ่านเพิ่มเติมได้ที่ เว็บไซต์อนุสรณ์ ซึ่งรวบรวมผลงานของท่าน