สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญไทยก่อน 2540 : บทบัญญัติสูงสุดที่ไร้สภาพบังคับทางกฎหมาย

 

หากแบ่งอย่างหยาบที่สุดแล้ว รัฐธรรมนูญมีหน้าที่สำคัญที่สุดเพียงสองประการ คือ หนึ่ง การก่อตั้งสถาบันการเมืองและองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐ รวมถึงการกำหนดกติกาทางการเมือง และสอง หน้าที่ในการเป็นบทบัญญัติประกาศรับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนของรัฐประเทศนั้น

ในทางประวัติศาสตร์แล้ว กำเนิดของรัฐธรรมนูญเริ่มต้นมาจากหน้าที่ประการหลังด้วยซ้ำ

 

บทบัญญัติแห่งสิทธิ ถือเป็น “รัฐธรรมนูญ” รุ่นแรก

เอกสารทางการเมืองที่เก่าแก่ที่สุดในโลกที่มีสภาพเป็น “รัฐธรรมนูญ” คือ มหากฎบัตร (Magna Carta) ซึ่งกำเนิดขึ้นที่อังกฤษในปี ค.ศ. 1215 ที่เป็นเหมือนสัญญาสงบศึกระหว่างพระเจ้าจอห์นกับบรรดาขุนนาง ก็เป็นกรณีที่กษัตริย์อังกฤษยอมจำกัดขอบเขตอำนาจของตนอยู่ภายใต้กฎหมาย ซึ่งในทางเดียวกันก็เป็นการยอมรับใน “สิทธิเสรีภาพ” ของเสรีชนที่กษัตริย์ก็ยังไม่มีอำนาจจะพรากไปได้ เว้นแต่จะมีกฎหมายกำหนดไว้และบุคคลนั้นได้รับการพิพากษาโดยศาลแล้ว ดังความในข้อ 39 กำหนดไว้ว่า “เสรีชนจะไม่ถูกจับกุม คุมขัง พรากเอาทรัพย์ กีดกัน เนรเทศ หรือกระทำประการใดเสมือนเป็นเหยื่อ ถูกโจมตีหรือถูกสั่งให้โจมตี เว้นแต่จะได้รับการพิพากษาโดยชอบจากกฎหมายของแผ่นดิน”

แม้ในทางความเป็นจริง “เสรีชน” ในบริบทดังกล่าวจะหมายถึงแค่ขุนนางและพระเท่านั้นก็ตาม แต่ความสำคัญของแมกนา คาร์ตา คือ การเป็นบทบัญญัติที่ผูกพันต่อกษัตริย์ของอังกฤษสืบต่อไป มิใช่แต่เฉพาะตัวพระเจ้าจอห์นผู้ลงพระปรมาภิไธยเท่านั้น ทั้งยังเป็นบทบัญญัติที่เปิดช่องให้ศาลเข้ามาตีความในกรณีที่เกิดปัญหาด้วย และต่อมาก็ได้มี บทบัญญัติแห่งสิทธิ (Bill of Rights) ที่เป็นการรับรองสิทธิของประชาชนในการดำเนินกระบวนยุติธรรมในศาลในปี ค.ศ. 1689 ซึ่งเป็นกฎหมายที่กำเนิดขึ้นในช่วงแห่งการปฏิวัติอันรุ่งโรจน์ (The Glorious Revolution) ระหว่างปี ค.ศ. 1688 – 1689 อันมีที่มาจากความขัดแย้งระหว่างพระมหากษัตริย์ราชวงศ์สจ็วตกับรัฐสภาและประชาชน

ส่วนประเทศบ้านใกล้เรือนเคียงของอังกฤษคือฝรั่งเศสนั้น ผลพวงประการหนึ่งของการปฏิวัติในปี ค.ศ. 1789 ราษฎรและสภาแห่งชาติได้ “บีบ” ให้พระเจ้าหลุยส์ที่ 16 ก็ยอมรับลงพระปรมาภิไธยในคำประกาศสิทธิมนุษยชนและพลเมืองในวันที่ 5 ตุลาคม ค.ศ. 1789 ก่อนเหตุการณ์ที่พระองค์จะหลบหนีจากปารีสไปตั้งหลักที่วาแรนน์แต่ถูกจับตัวกลับมาได้ในภายหลังและนำไปสู่จุดจบของพระองค์

คำประกาศสิทธิมนุษยชนและพลเมือง 1789 ประกอบไปด้วยคำปรารภและเนื้อหาอีก 17 มาตรา โดยมีสาระเป็นการรับรองหลักการสำคัญของพื้นฐานแห่งสิทธิ และเสรีภาพ ในทรัพย์สิน ความมั่นคง สิทธิในการต่อต้านการกดขี่ เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น เสรีภาพของสื่อ และสิทธิในกระบวนยุติธรรมของบุคคล และหลักการสำคัญที่สุด คือการประกาศยืนยันว่าอำนาจสูงสุดของประเทศ หรืออำนาจอธิปไตยนั้นเป็นของปวงชนทั้งหลาย

 

ความหมายของสิทธิและเสรีภาพ

เช่นนี้แล้ว สิทธิและเสรีภาพมีความหมายอย่างไร?

“สิทธิ” และ “เสรีภาพ” มักถูกใช้คู่กันจนราวกับว่าทั้งสองคำนี้มีความหมายอย่างเดียวกันหรือเป็นคำเดียวกัน เพราะแม้แต่ในรัฐธรรมนูญเองก็บัญญัติอยู่ด้วยกันเสมอ ความสับสนนี้ทำให้รัฐธรรมนูญไทยบางฉบับกำหนดให้เรื่องใดเรื่องหนึ่งเป็นเสรีภาพ แต่อีกหลายฉบับกลับกำหนดให้เรื่องเดียวกันนั้นเป็นสิทธิ เช่น รัฐธรรมนูญปี 2489 มาตรา 14 ที่บัญญัติว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในร่างกาย เคหะสถาน ทรัพย์สิน...” แต่ในรัฐธรรมนูญปี 2492 มาตรา 34 กลับบัญญัติว่า “สิทธิของบุคคลในทรัพย์สินย่อมได้รับความคุ้มครอง”

สำหรับคำว่า “สิทธิ” นั้นเป็นถ้อยคำทางกฎหมายที่ปรากฏทั้งในกฎหมายเอกชน คือกฎหมายแพ่ง และในรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายมหาชนที่อาจมีการนิยามและให้ความหมายไว้แตกต่างกัน แต่สรุปรวมได้ว่าหมายถึงประโยชน์ที่กฎหมายรับรองและคุ้มครองให้บุคคลมีอำนาจอันชอบธรรมที่บุคคลสามารถที่จะมีหรือจะเลือกกระทำการใดๆ ก็ได้โดยชอบด้วยกฎหมาย และอาจใช้ยันกับบุคคลอื่นในอันที่จะเรียกร้องให้ผู้อื่นกระทำการ หรือให้ละเว้นกระทำการเพื่อคุ้มครองหรือรักษาผลประโยชน์อันเป็นส่วนที่พึงได้ของตนเช่นนั้น

ส่วน “เสรีภาพ” นั้น หมายถึงอำนาจที่กฎหมายรับรองและคุ้มครองแก่บุคคลที่จะกระทำการหรือไม่กระทำการใดๆ ตามความปรารถนาของบุคคลนั้นได้โดยอิสระ ไม่ถูกบังคับหรือขัดขวาง ตราบเท่าที่ไม่ไปละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่น ละเมิดกฎหมาย หรือละเมิดความสงบเรียบร้อยของสังคมและความมั่นคงของประเทศ

เช่นนี้ แม้ว่า “สิทธิ” และ “เสรีภาพ” จะแตกต่างกันดังกล่าวก็ตาม แต่สิทธิและเสรีภาพนั้นก็สอดคล้องเชื่อมโยงต่อกัน เพราะในหลายกรณี บุคคลมี “เสรีภาพ” ที่จะกระทำหรือไม่กระทำการใดๆ โดยอิสระ ก็ย่อมมี “สิทธิ” ที่จะเรียกร้องไม่ให้ผู้ใดเข้ามาขัดขวางรบกวนเสรีภาพของตน เช่นกรณีที่บุคคลมี “เสรีภาพ” ในเคหสถาน ย่อมมี “สิทธิ” เรียกร้องให้บุคคลที่เข้ามาในเคหสถานของตนโดยไม่ได้รับอนุญาตนั้นออกไปจากเคหสถานบ้านของตนได้ รวมถึงเรียกร้องให้รัฐเข้ามาจัดการดำเนินการตามกฎหมาย ในกรณีที่ไม่อาจบังคับต่อผู้ที่มาบุกรุกละเมิดต่อเสรีภาพของตนได้ด้วยตัวเองเช่นกัน

 

จุดเริ่มต้นของสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญไทย 

ในรัฐธรรมนูญไทย ปรากฏการรับรองสิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทยไว้ ในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ฉบับที่ลงวันที่ 10 ธันวาคม ปีเดียวกัน ส่วนที่ว่า ทำไมจึงไม่มีการรับรองสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยไว้ในรัฐธรรมนูญ นั้นน่าจะเป็นเพราะรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว มีสถานะเป็นเหมือนบทบัญญัติที่ใช้อำนาจ “ปฐมสถาปนา” ในการยกเลิกอำนาจของผู้ถือครองอำนาจในระบอบเก่าลงก่อน เพื่อก่อตั้งสถาบันการเมืองและองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและการกำหนดกติกาทางการเมืองในระบอบใหม่ขึ้นมาก่อนเป็นความสำคัญเร่งด่วนลำดับแรก

สิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทยตามรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีบทบัญญัติเรื่องนี้ ถูกนำไปรวมกับ “หน้าที่” ของชนชาวสยาม ในหมวด 2 โดยส่วนที่เป็นการรับรองสิทธิเสรีภาพ มีเพียง 3 มาตรา คือ การรับรองหลักความเสมอภาคไว้ในมาตรา 12 เสรีภาพบริบูรณ์ในการถือศาสนาหรือลัทธิต่างๆ และเสรีภาพในการปฏิบัติพิธีกรรมตามความเชื่อถือของตนเท่าที่ไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่ของพลเมืองและไม่เป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมของประชาชน และการรับรองเสรีภาพบริบูรณ์ในร่างกาย เคหสถาน ทรัพย์สิน การพูด การเขียน การโฆษณา การศึกษาอบรม การประชุมโดยเปิดเผย การตั้งสมาคม การอาชีพ ในมาตรา 14

ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อมา คือ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2489 นอกจากได้รับรองสิทธิเสรีภาพไว้เช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญปี 2475 แล้ว ยังยอมรับในเสรีภาพการชุมนุมสาธารณะ และการตั้งคณะพรรคการเมือง ไว้เพิ่มเติมในมาตรา 14 และสิทธิเสนอเรื่องราวร้องทุกข์ไว้ในมาตรา 15 ด้วย ซึ่งสิทธิเสรีภาพนี้ก็มิได้เปลี่ยนแปลงในรัฐธรรมนูญ “ฉบับใต้ตุ่ม” ปี 2490

ใน รัฐธรรมนูญฉบับถาวร ปี พ.ศ. 2492 ถือเป็นรัฐธรรมนูญที่เริ่มมีบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพที่มีรายละเอียดมากขึ้น โดยบัญญัติไว้ในหมวด 3 ว่าด้วย สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ตั้งแต่มาตรา 26 ถึงมาตรา 45 รวม 19 มาตรา โดยรับรองหลักความเสมอภาคไว้ในมาตรา 26 และมาตรา 27 เสรีภาพในการถือศาสนาและปฏิบัติพิธีกรรม ในมาตรา 28 สิทธิของบุคคลในทางอาญา ที่บุคคลจะไม่ต้องรับโทษอาญา เว้นแต่จะได้กระทำการอันกฎหมายซึ่งใช้อยู่ในเวลาที่การกระทำนั้นบัญญัติเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้ และโทษที่จะลงแก่บุคคลนั้นจะหนักกว่าโทษที่กำหนดไว้ในกฎหมายซึ่งใช้อยู่ในเวลาที่กระทำความผิดมิได้

ในมาตรา 29 และหลักการที่ให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดีอาญาไม่มีความผิด มาตรา 30 เสรีภาพในร่างกาย มาตรา 31 เสรีภาพที่จะไม่ถูกเกณฑ์แรงงานโดยรัฐเว้นแต่มีเหตุที่ยกเว้นไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา 32 เสรีภาพบริบูรณ์ในเคหสถาน มาตรา 33 สิทธิในทรัพย์สินและการสืบมรดก มาตรา 34 เสรีภาพในการพูด การเขียน การพิมพ์ และการโฆษณา มาตรา 35 เสรีภาพในการศึกษาอบรม มาตรา 36 เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ มาตรา 37 เสรีภาพในการรวมกันเป็นสมาคม มาตรา 38 เสรีภาพในการรวมกันเป็นพรรคการเมือง มาตรา 39 เสรีภาพในการสื่อสารถึงกัน มาตรา 40 เสรีภาพในการเลือกถิ่นที่อยู่และในการประกอบอาชีพ และสิทธิที่ผู้มีสัญชาติไทยจะไม่ถูกเนรเทศออกนอกราชอาณาจักร มาตรา 41 สิทธิในการเสนอเรื่องราวร้องทุกข์ มาตรา 42 รวมถึงสิทธิในการฟ้องหน่วยราชการ มาตรา 44 และสิทธิในครอบครัวของบุคคล ในมาตรา 43 ส่วนมาตรา 45 เป็นข้อจำกัดสิทธิเสรีภาพของเจ้าหน้าที่ของรัฐ เช่น ทหาร ตำรวจ และข้าราชการต่างๆ

และหลังจากนั้นจนถึงรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2534 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยก็ไม่ได้มีความแตกต่างกันในสาระสำคัญ เว้นแต่รายละเอียดการใช้ถ้อยคำ 

 

สิทธิเสรีภาพตามกฎหมายสูงสุดที่ไร้สภาพบังคับ 

ปัญหาของสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญในยุคสมัยดังกล่าวนั้นอยู่ที่ว่าแม้รัฐธรรมนูญจะรับรองหลักการของสิทธิเสรีภาพนั้นไว้ แต่ก็ไม่ถือว่ามีสภาพบังคับหรือไม่สามารถยกขึ้นนำไปต่อสู้หรืออ้างในชั้นศาลได้

เรื่องนี้เคยมีกรณีที่รัฐธรรมนูญปี 2521 เคยรับรองหลักการไว้ในมาตรา 33 วรรคห้า ว่า ในกรณีที่รัฐเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จากเอกชนไปแล้ว ถ้ามิได้ใช้ประโยชน์ตามที่เวนคืนนั้นภายในเวลาที่กำหนดในกฎหมายจะต้องคืนให้เจ้าของเดิมหรือทายาท

แต่เมื่อมีคดีที่เจ้าของที่ดินที่ถูกเวนคืนฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมเพื่อเรียกคืนที่ดินที่หน่วยงานของรัฐเวนคืนไป โดยมิได้ใช้ภายในระยะเวลาที่กำหนดหรือระยะเวลาที่สมควรโดยอาศัยการอ้างสิทธิตามรัฐธรรมนูญก็ปรากฏว่า ศาลฎีกาก็ได้วินิจฉัยไว้ในคำพิพากษาฎีกาที่ 6/2526 ซึ่งเป็นฎีกาประชุมใหญ่ว่า 

 

“แม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 มาตรา 33 วรรคห้า จะได้บัญญัติว่า อสังหาริมทรัพย์ที่ได้มาโดยการเวนคืนเพื่อการใด ถ้ามิได้ใช้เพื่อการนั้นภายในเวลาที่กำหนดในกฎหมายต้องคืนให้เจ้าของเดิมหรือทายาทก็ตาม แต่โดยที่ พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2497 ก็ดีหรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่ตำบลบางโฉลงตำบลราชาเทวะและตำบลหนองปรือ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ พ.ศ. 2516 ก็ดี เป็นกฎหมายซึ่งออกใช้บังคับก่อน

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 และมิได้มีบทบัญญัติให้สิทธิแก่เจ้าของที่ดินหรือทายาทที่จะเรียกคืนซึ่งอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนไม่ว่ากรณีใดๆ ดังนั้นถึงแม้จะมิได้มีการใช้อสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนตามวัตถุประสงค์ โจทก์ก็หามีสิทธิที่จะเรียกคืนอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนหรือเรียกค่าสินไหมทดแทนไม่” 

 

ผลของการที่สิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญไม่มีสภาพบังคับจริงแม้แต่การใช้สิทธิเรียกร้องต่อศาล หรือถ้าจะมีช่องทางอยู่บ้างก็ต้องเป็นการโต้แย้งว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่ศาลจะใช้บังคับแก่คดี คือที่ตนเป็นโจทก์ฟ้องคดีหรือเป็นจำเลยและถูกฟ้องตามกฎหมายนั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ เพื่อใช้สิทธิร้องขอให้ศาลส่งความเห็นประเด็นดังกล่าวไปให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัย แต่เงื่อนไขในการส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยก็เป็นดุลยพินิจของศาลที่พิจารณาคดีนั้นอยู่ดี ทำให้ในที่สุดแล้ว สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญก็เป็นเหมือนบทบัญญัติที่เป็น “ไม้ประดับ” เพื่อสร้างความชอบธรรมและสวยงามให้แก่รัฐธรรมนูญ ซึ่งก็มักจะเป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นโดยคณะรัฐประหารหรือโดยความรับผิดชอบของคณะรัฐประหารเสียด้วย

 

บรรณานุกรม :

• Claire Breay and Julian Harrison. Magna Carta: an introduction. 
• ปิยบุตร แสงกนกกุล. ปฏิวัติฝรั่งเศส 1789: การจัดทำคำประกาศสิทธิมนุษยชนและพลเมือง. สถาบันปรีดี พนมยงค์. 
• ตัวบทรัฐธรรมนูญทุกฉบับ อ้างอิงจาก เว็บไซต์สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา.
• คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญทุกฉบับ อ้างอิงจาก เว็บไซต์สำนักศาลรัฐธรรมนูญ.
• คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดทุกฉบับ อ้างอิงจาก เว็บไซต์สำนักศาลปกครอง.
• คำพิพากษาศาลฎีกา อ้างอิงจาก เว็บไซต์ศาลฎีกา.