“เลือกตั้งนายกฯ” ได้ไหม? : คำอธิบายในทางหลักการว่าด้วยที่มาของ “นายกรัฐมนตรี” ในระบบรัฐสภา

 

ผู้ที่ติดตามการเมืองหรือใครก็ตามที่มีอายุต่ำกว่า 40 ปีในวันนี้ อาจจะคิดว่าเป็นเรื่องธรรมดาไปแล้วที่พอการเลือกตั้งเสร็จ พรรคไหนได้ที่นั่ง ส.ส. ในสภามากที่สุด หัวหน้าพรรคนั้น หรือคนที่พรรคนั้นชูเสนอต่อประชาชนมาตลอดก่อนการเลือกตั้ง ก็คนนั้นแหละที่จะได้เป็นนายกรัฐมนตรี

แต่นี่อาจจะนับว่าเป็นครั้งแรกในรอบราว 35 ปี ที่แม้ผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไปจะผ่านพ้นเสร็จสิ้นไปกว่าสองสัปดาห์ แต่ก็ยังไม่สามารถแน่ใจได้ว่าใครจะเป็นนายกรัฐมนตรีคนต่อไป ซึ่งจะถือเป็นนายกรัฐมนตรีคนที่ 30 ของประเทศไทย หรือแม้แต่ว่าเราจะได้เปลี่ยนตัวนายกรัฐมนตรีกันหรือไม่

สภาพความไม่มั่นคงไม่มั่นใจหรือที่ต้องมาลุ้นกันว่าเลือกตั้งแล้วใครจะเป็นนายกฯ อาจจะต้องย้อนไปไกลถึงปี พ.ศ. 2531 ที่กว่าที่จะชัดเจนว่า พลเอก ชาติชาย ชุณหะวัณ ได้เป็นนายกรัฐมนตรีหลังการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม ปีเดียวกัน ก็ต้องรอจน พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ประกาศวางมือ “ผมพอแล้ว” (รายละเอียดอ่านได้จากบทความเรื่อง พฤษภาประชาธรรม แผลปริแตกของ “นายกลากตั้ง” : ใครอยากเป็นบ้างยกมือขึ้น)

ความวุ่นวายจนวิวาทในปัญหาว่าใครจะได้เป็นนายกฯ นี้ ก็ไปได้ยินคำถามน่าสนใจมาจากรายการเล่าข่าวยามเช้ารายการหนึ่ง (ขออภัยที่จำไม่ได้จริงๆ ว่าเป็นรายการใดและใครเป็นผู้ตั้งข้อสงสัยนี้) คือ ถ้าการเลือกหานายกฯ ยุ่งยากแบบนี้ ทำไมเราไม่เขียนรัฐธรรมนูญให้ประชาชนออกเสียงกาบัตรเลือกนายกฯ กันไปจบๆ เสียเลย ไม่ต้องผ่านการเลือก ส.ส. แล้วมาอีนุงตุงนังฟอร์มรัฐบาลกันให้ฝุ่นตลบแบบทุกวันนี้

เชื่อว่าคำถามที่ว่า ทำไมเราไม่เลือกตั้งนายกฯ โดยตรง เหมือนผู้ว่า กทม. เสียให้จบๆ น่าจะเป็นเรื่องที่หลายคนก็คงสงสัยอยู่บ้าง จึงขออนุญาตตอบคำถามนี้ด้วยหลักวิชาการทางกฎหมายมหาชนและรัฐธรรมนูญดังนี้

ก่อนอื่น การจะตอบคำถามนี้ได้ เราจำเป็นต้องย้อนกลับไปสู่คำถามตั้งต้นว่า นายกรัฐมนตรีคือใครระบอบการเมืองการปกครอง?

 

“นายกฯ” หรือ “ประธานาธิบดี”

ในระบอบการปกครองที่แบ่งแยกอำนาจ หรือแบ่งแยกหน้าที่การใช้อำนาจออกไปเป็นอย่างน้อย 3 อำนาจ คือ อำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการนั้น สำหรับตำแหน่ง “ผู้บริหารประเทศ” หรือ “ผู้นำประเทศ” กล่าวได้ว่าในโลกนี้อาจจะแบ่งเป็นสองรูปแบบใหญ่ๆ คือ “นายกรัฐมนตรี” กับ “ประธานาธิบดี” และกรณีที่เหลือน้อยมากแล้วคือ “กษัตริย์” สำหรับประเทศที่ยังปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (ซึ่งเราขอตัดการปกครองรูปแบบนี้ออกไปก่อน)

เมื่อมีการประชุมผู้นำระดับประเทศ และต้องมีการแถลงข่าว ถ่ายภาพ หรือจับไม้จับมือกันระหว่างผู้นำประเทศซึ่งบางคนก็เป็นประธานาธิบดี บางคนก็เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งทั้งสองตำแหน่งถือว่าเป็น “ผู้นำประเทศ” เหมือนกัน แต่สองตำแหน่งนี้แตกต่างกันอย่างไร บางคนอาจจะเดาว่า นายกรัฐมนตรีคือผู้นำของประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข อย่างอังกฤษ ไทย หรือญี่ปุ่น แต่ก็อาจจะไปติดว่า ถ้าอย่างนั้น สิงคโปร์หรือเยอรมนี ทำไมผู้นำประเทศยังเป็นนายกรัฐมนตรี

ความแตกต่างระหว่างสองตำแหน่งนี้ อยู่ที่ว่า “ประธานาธิบดี” คือ ตำแหน่งผู้นำประเทศที่เป็นทั้งหัวหน้าฝ่ายบริหาร และประมุขของประเทศ โดยปกติแล้วประธานาธิบดีเกือบทุกประเทศนั้นจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ยกเว้นแต่ประเทศที่ปกครองในระบอบคอมมิวนิสต์ ที่ประธานาธิบดีคือตำแหน่งเดียวกับเลขาธิการพรรคคอมมิวนิสต์ของประเทศนั้น ซึ่งได้รับความเห็นชอบจากทางพรรค

ส่วน “นายกรัฐมนตรี” นั้น เป็นตำแหน่งผู้นำประเทศที่เป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร แต่ไม่ได้ถือเป็นประมุขของประเทศ และโดยปกติตามหลักแล้วนายกรัฐมนตรีจะได้รับการแต่งตั้งโดยประมุขของรัฐ จึงเป็นตำแหน่งที่มีในประเทศที่มีรูปแบบประมุขรัฐซึ่งอาจจะปกครองในระบอบใดก็ได้ทั้งสิ้น ถ้าประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข นายกรัฐมนตรีจะมาจากการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ที่ได้รับการเสนอชื่อจากผู้ที่ได้รับการเลือกหรือเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร เช่น อังกฤษ ญี่ปุ่น มาเลเซีย และไทย รวมถึงประเทศอย่างออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ และแคนาดา ซึ่งแม้เป็นประเทศเอกราชมีอธิปไตยของตัวเอง แต่ก็ยอมรับให้องค์ประมุขคือพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรเป็นประมุขของรัฐตนด้วย

ในประเทศที่ปกครองในระบอบสาธารณรัฐ ซึ่งแม้ว่าจะมีประมุขรัฐเป็นประธานาธิบดีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่ประธานาธิบดีของประเทศที่ปกครองในรูปแบบนี้จะอยู่ในฐานะผู้แทนประชาชนซึ่งเป็นสัญลักษณ์ของประเทศ หรือถ้าจะใช้คำเก่าหน่อยอาจจะเรียกว่าเป็น “มิ่งขวัญ” ของชาติ แต่การปกครองประเทศก็ให้เป็นไปโดยรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนเป็นหลัก ประเทศเหล่านั้นก็จะมีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารที่ได้รับความเห็นชอบหรือเลือกมาจากรัฐสภา เช่น สิงคโปร์ เยอรมนี อินเดีย ซึ่ง “ผู้นำประเทศ” ที่จะไปแสดงตัวของนานาชาติ ก็จะเป็นนายกรัฐมนตรีเช่นกัน

ส่วนกรณีของประเทศสาธารณรัฐที่มีประธานาธิบดีเป็นประมุขของรัฐ พร้อมกับตำแหน่งประมุขของฝ่ายบริหาร ประธานาธิบดีก็จะเป็น “ผู้นำประเทศ” โดยไม่จำเป็นต้องมีนายกรัฐมนตรี เนื่องจากถือว่าประธานาธิบดีเป็นหัวหน้ารัฐบาลและรัฐมนตรีทั้งหลายในตัวอยู่แล้ว ประเทศที่ปกครองด้วยรูปแบบนี้ที่เราคุ้นเคยกันคือ สหรัฐอเมริกา เกาหลีใต้ อินโดนีเซีย โดยประเทศที่ปกครองในรูปแบบนี้ อำนาจของรัฐสภาและประธานาธิบดีจะแยกกันโดยชัดเจน

ทั้งนี้ ยังมีประเทศที่มีประธานาธิบดีเป็นทั้งประมุขรัฐและหัวหน้ารัฐบาล แต่ก็มีนายกรัฐมนตรีด้วยก็มีเช่นกัน เช่น กรณีของฝรั่งเศส ประธานาธิบดีจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีขึ้นเป็นหัวหน้ารัฐบาล แต่ก็ถือว่านายกรัฐมนตรีนั้นจะต้องบริหารประเทศไปภายใต้นโยบายของประธานาธิบดี และภายใต้ความไว้วางใจของรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งด้วย เนื่องจากการดำเนินการต่างๆ ของนายกรัฐมนตรีฝรั่งเศสจะต้องได้รับการสนับสนุนจากรัฐสภา ดังนั้นการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีของประธานาธิบดีฝรั่งเศสจึงต้องเป็นบุคคลที่สภาเห็นชอบด้วย แต่โดยรวมแล้ว ก็ถือว่าประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐคือ “ผู้นำ” แห่งประเทศฝรั่งเศสตัวจริง ดังนั้น ในการประชุมผู้นำนานาชาติ จึงเป็นแอมานูแอล มาครง (Emmanuel Macron) ที่จะไปจับมือกับประธานาธิบดีและนายกฯ ของประเทศอื่นๆ ส่วนประเทศที่มีทั้งประธานาธิบดีและนายกรัฐมนตรีอีกประเทศหนึ่งก็คือประเทศจีน

เกร็ดเล็กน้อยสำหรับการดูว่าประเทศใดปกครองโดยรัฐบาลในระบบใด คือการดูว่า เราคุ้นชื่อของ “ใคร” มากกว่ากัน เช่น กรณีของประเทศเยอรมัน เราอาจจะคุ้นกับชื่อของอดีตนายกรัฐมนตรี (ซึ่งจริงๆ ต้องเรียกว่าอัครมหาเสนาบดี หรือ Chancellor) นางแองเกลา แมร์เคิล (Angela Merkel) มากกว่าประธานาธิบดีแห่งสหพันธรัฐ ซึ่งถ้าใครอยากรู้ว่าชื่ออะไรต้องไป Google หา ในทางกลับกัน เราก็รู้จักชื่อของประธานาธิบดี สีจิ้นผิง (Xí Jìnpíng) และนายมาครง มากกว่านายกรัฐมนตรีของจีนและฝรั่งเศส

 

ก็เลือกนายกฯ กันไปเลยไม่ได้หรือ

ดังนั้น คำตอบของคำถามข้างต้นก็อยู่ที่ความแตกต่างของผู้นำประเทศทั้งสองตำแหน่งข้างต้นนั่นเอง เนื่องจากโดยปกติแล้ว นายกรัฐมนตรีจะเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารที่ไม่ได้เป็นประมุขรัฐ ดังนั้น จึงเกือบจะเป็นภาคบังคับไปเลยว่า ประเทศที่จะมี “นายกรัฐมนตรี” ได้นั้น จะต้องมีประมุขรัฐเป็นอีกบุคคลหนึ่ง ซึ่งสำหรับประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขโดยระบอบนี้พระมหากษัตริย์จะมิทรงใช้อำนาจเอง ตามหลักพระมหากษัตริย์จะไม่ทรงกระทำผิด การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจึงจะต้องแต่งตั้งตามที่ผู้ได้รับอำนาจจากมหาชนแห่งประเทศนั้น โดยให้ความเห็นชอบ คือรัฐสภา ดังนั้นจึงแทบจะเรียกได้ว่าเป็นรูปแบบบังคับสำหรับประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข คือ นายกรัฐมนตรีต้องมาจากความเห็นชอบของสภาที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน

แต่ถ้าหากมีคำถามต่อว่า เข้าใจได้แล้วว่าระบอบที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข จะต้องมีการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีขึ้นมาเป็นประมุขของฝ่ายบริหารและหัวหน้ารัฐบาล แต่ถ้าเราจะคิดนอกกรอบว่า ถ้าอย่างนั้น ก็ให้ประชาชนเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรง แล้วให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งบุคคลที่ประชาชนนั้นเลือกแล้วให้เป็นนายกรัฐมนตรี แทนที่จะต้องให้รัฐสภาถวายคำแนะนำได้หรือไม่?

อันที่จริง วิธีการแบบนี้ก็ใช่ว่าจะไม่เคยมีอยู่ในโลก ซึ่งแม้จะไม่ใช่กรณีของประเทศที่เป็นราชอาณาจักร หากก็พอจะเทียบเคียงได้ ครั้งหนึ่ง ในช่วงปี 1996 ถึงปี 2003 ประเทศอิสราเอลซึ่งปกครองในระบอบรัฐสภารูปแบบเดียวกับอังกฤษและไทย แต่ก็เคยกำหนดให้มีนายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนเป็นหัวหน้ารัฐบาลหรือประมุขของฝ่ายบริหาร แต่ก็ใช้รูปแบบนี้อยู่เพียง 7 ปี ก่อนจะกลับไปใช้รูปแบบเดียวกับการปกครองในระบอบรัฐสภาแบบสากล ที่รัฐสภาจะเป็นผู้เลือกตัวนายกรัฐมนตรีขึ้นเป็นหัวหน้ารัฐบาล

นอกจากนี้ก็มีบันทึกไว้ในชั้นการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ด้วยเช่นกันว่า มีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญส่วนหนึ่งในชั้นคณะกรรมาธิการยกร่างที่เสนอให้นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน แต่ไม่ได้รับความเห็นชอบจากกรรมาธิการเสียงข้างมาก

ข้อขัดข้องประการสำคัญของการให้มีการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรง อยู่บนหลักการสำคัญประการหนึ่งของการปกครองในระบอบรัฐสภา คือ การตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจกันระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ ผ่านความรับผิดชอบและความไว้ใจทางการเมือง

โดยความชอบธรรมแห่งอำนาจนี้จะส่งมอบหรือสืบทอดกันไปเป็นลำดับ นับแต่เมื่อประชาชนเลือกผู้แทนของตนไปเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สภาผู้แทนราษฎรก็จะเลือกให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรคนหนึ่งซึ่งเป็นที่ไว้วางใจ โดยหลักแล้วได้แก่หัวหน้าพรรคที่ได้รับเสียงข้างมากสนับสนุนในสภา หรือบุคคลที่พรรคนั้นประกาศไว้ในการเลือกตั้งว่าจะสนับสนุนให้บุคคลผู้นั้นเป็นนายกรัฐมนตรี และเมื่อได้ตัวนายกรัฐมนตรีแล้ว นายกฯ ก็จะแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีขึ้นมาบริหารประเทศไปตามที่ได้รับความไว้วางใจและสนับสนุนจากรัฐสภา

กล่าวคือ หากคณะรัฐมนตรีต้องการจะตรากฎหมายที่จำเป็นต่อการบริหารประเทศหรือขับเคลื่อนนโยบายก็จะต้องเสนอกฎหมายนั้นให้รัฐสภาเห็นชอบ รวมถึงการใช้งบประมาณรายจ่ายประจำปีในการบริหารประเทศก็ต้องกระทำในรูปของกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี ที่แม้จะเรียกชื่อเหมือนเป็นกฎหมาย แต่สถานะที่แท้จริงของมันคือคำอนุญาตให้ใช้เงินงบประมาณว่าให้ใช้เงินอย่างไรในเรื่องใดบ้าง

การให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกฎหมายของสภาผู้แทนราษฎรมีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะในกรณีนี้ปรากฏว่า สภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบร่างกฎหมายของรัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี ก็ถือเป็นปริยายว่าสภาผู้แทนราษฎรนั้นไม่ไว้วางใจให้รัฐบาลดำเนินการหรือใช้เงินในเรื่องนั้น ซึ่งโดยประเพณีทางการเมืองแล้วนายกรัฐมนตรีต้องลาออกซึ่งเท่ากับเป็นการทำให้คณะรัฐมนตรีพ้นตำแหน่งไปทั้งคณะด้วย นัยของประเพณีทางการเมืองนี้สื่อว่า ถ้าสภาไม่ไว้ใจออกกฎหมายตามที่รัฐบาลมีความจำเป็นต้องใช้เพื่อบริหารประเทศให้เป็นไปตามนโยบาย หรือไม่อนุมัติเงินงบประมาณให้ใช้จ่ายเพื่อการบริหารประเทศ ก็ควรที่จะให้สภาผู้แทนราษฎรเลือกนายกรัฐมนตรีคนใหม่ที่น่าไว้วางใจกว่าขึ้นมาจัดตั้งรัฐบาลหรือบริหารประเทศแทน

ทั้งนี้ในอีกทางหนึ่ง ถ้านายกรัฐมนตรีเห็นว่า กฎหมายที่จำเป็นต่อการบริหารประเทศหรือขับเคลื่อนนโยบายของตนเองนั้นไม่ผ่านสภา นายกรัฐมนตรีอาจจะเลือกที่จะยุบสภาเพื่อให้มีการเลือกตั้งใหม่ เพื่อให้ประชาชนเป็นผู้ให้คำตอบแก่เรื่องนั้นว่าจะสนับสนุนฝ่ายไหน ถ้าเลือกพรรคการเมืองที่เคยไม่สนับสนุนร่างกฎหมายหรือนโยบายของรัฐบาล ก็แปลว่าประชาชนเห็นตามนั้น แต่ถ้าเลือกพรรคการเมืองที่สนับสนุนฝ่ายรัฐบาล นั่นก็เท่ากับแปลว่าประชาชนเห็นด้วยกับการเสนอกฎหมาย ดำเนินนโยบายหรือใช้งบประมาณของรัฐบาลที่แล้ว และเลือกผู้แทนจากพรรคการเมืองเพื่อเข้าไปในสนับสนุนรัฐบาลนี้ต่อไปในสมัยหน้า

นอกจากนี้ สภาผู้แทนราษฎรที่ถือว่าเป็นผู้เสนอแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี ก็มีอำนาจในการสอบถามเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการแผ่นดินหรือบริหารประเทศของฝ่ายคณะรัฐมนตรีในการตั้งกระทู้ถาม รวมถึงหากมีกรณีที่สภาต้องการทบทวนว่า จะให้นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งบริหารประเทศต่อไปหรือไม่ ก็จะกระทำได้ผ่านกระบวนการเปิดอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลหรือรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลก็ได้ ทั้งนี้ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันห้ามมิให้นายกรัฐมนตรียุบสภาในกรณีที่ถูกเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจและถูกสภาลงมติไม่ไว้วางใจไปแล้ว แต่กระนั้น หากเป็นกรณีที่นายกรัฐมนตรีเห็นว่าแม้ได้รับความไว้วางใจแต่ก็ทำงานร่วมกันกับสภาชุดนี้ต่อไปได้ยาก อาจจะเลือกยุบสภาหลังจากการอภิปรายไม่ไว้วางใจก็ได้ แต่จะต้องเป็นกรณีที่ได้รับมติไว้วางใจก่อนแล้วเท่านั้น

จะเห็นว่ากระบวนการตรวจสอบถ่วงดุลกันระหว่างรัฐบาลและรัฐสภาที่กล่าวไปข้างต้นนี้จะชอบธรรมและอธิบายได้อย่างเป็นเหตุเป็นผลรองรับโดยสมบูรณ์แบบ ก็ต่อเมื่อรัฐบาลนั้นได้รับการแต่งตั้งหรือเห็นชอบจากฝ่ายรัฐสภาผ่านการเลือกตัวนายกรัฐมนตรีโดยกระบวนการออกเสียงลงมติของสภาผู้แทนราษฎร เพราะเมื่อนายกรัฐมนตรีและรัฐบาลได้รับความชอบธรรมจากสภา สภาก็ย่อมมีอำนาจที่จะทบทวนถึงความชอบธรรมนั้นได้ตามกระบวนการที่ได้กล่าวไป

ดังนั้น ถ้าเป็นกรณีที่นายกรัฐมนตรีหรือหัวหน้าฝ่ายบริหารได้รับเลือกมาโดยตรงจากประชาชน ก็เท่ากับว่า “ความชอบธรรม” ที่เป็นที่มาในการใช้อำนาจทางการเมืองของนายกรัฐมนตรีนั้นมาจากประชาชนโดยตรงมิใช่รัฐสภา เช่นนี้รัฐสภาโดยสภาผู้แทนราษฎรที่แม้จะมาจากการเลือกตั้งของประชาชนก็แทบไม่มีความเกี่ยวข้องใดๆ ที่จะไปไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจฝ่ายรัฐบาล ซึ่งก็มี “ประชาชน” เลือกเขามาเช่นกัน โดยต้องถือว่าองค์กรทางการเมืองทั้งสองนี้มีสถานะเท่าเทียมกัน

แต่ถ้าเรายังไม่ยอมแพ้ จะลองคิดว่า การตรวจสอบของสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นองค์กรทางการเมืองที่อาศัยอำนาจโดยความชอบธรรมที่มาจากการเลือกตั้ง ถือเป็นการใช้อำนาจแทนประชาชนในการตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรทางการเมืองอีกองค์กรหนึ่งคือคณะรัฐมนตรี ที่มาจากการแต่งตั้งของนายกรัฐมนตรีที่ก็มาจากการเลือกตั้งของประชาชนเช่นกัน เท่ากับ “อำนาจของประชาชน” อำนาจหนึ่ง ตรวจสอบ “อำนาจของประชาชน” อีกอำนาจหนึ่งได้หรือไม่ อันที่จริงถ้าในเหตุผลเชิงอำนาจและความชอบธรรมก็พอจะได้ หากปัญหาที่เตรียมจะต้องได้พบแน่ๆ คือ กรณีที่ “ประชาชน” กลุ่มที่เลือก “นายกรัฐมนตรี” เป็นคนละกลุ่มกับ “ประชาชน” ที่เลือก “สภาผู้แทนราษฎร” ซึ่งเรื่องนี้มักจะปรากฏเสมอในประเทศที่ใช้ระบอบประธานาธิบดีว่า ในการเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภาทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็น ส.ส. หรือ สว. ผลการเลือกตั้งจะออกมาในทางตรงข้ามกับผลการเลือกตั้งประธานาธิบดี เช่นกรณีของสหรัฐอเมริกา หากประธานาธิบดีมาจากพรรคเดโมแครต สภาสูงและสภาล่างก็มักจะมีพรรครีพับบลิกันเป็นเสียงข้างมาก

เช่นนี้เราลองนึกภาพตามว่า ถ้าสมมติว่าในการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรี ปรากฏว่า ผู้สมัครจากพรรค (ก) ได้ชนะการเลือกตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรี แต่ปรากฏว่าในรัฐสภานั้นเสียงข้างมากเป็นของพรรค (ข) และพร้อมเปิดอภิปรายและลงมติไม่ไว้วางใจตั้งแต่ในวาระแรกที่เปิดสภา จะเกิดอะไรขึ้นทั้งต่อการบริหารราชการแผ่นดินและต่อความรู้สึกของผู้คนในสังคม ซึ่งในที่สุด การเลือกตั้ง ส.ส. และการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรี ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งที่ประสงค์จะให้ผู้สมัครนายกรัฐมนตรีจากพรรคไหนได้เป็นนายกรัฐมนตรีจัดตั้งรัฐบาล ก็จำเป็นจะต้องเลือก ส.ส. จากพรรคเดียวกันเข้าไปเป็นฐานแห่งการใช้อำนาจในสภาด้วย

ถ้าเป็นเช่นนั้น การที่ประชาชนจะต้องออกเสียงเลือกตั้งทั้ง ส.ส. และนายกฯ โดยควรต้องเลือกจากพรรคเดียวกันทั้งคู่ ก็มีความจำเป็นอะไรที่จะต้องมีการเลือกตั้งให้ซ้ำซ้อนกัน

ทั้งนี้แม้ว่าในระบอบประธานาธิบดีอาจจะมีกรณีที่รัฐสภาใช้อำนาจในการถอดถอนประธานาธิบดีได้ แต่ก็จะเป็นกระบวนการที่ผสมผสานระหว่างกระบวนการทางกฎหมายมากกว่าจะเป็นกระบวนการตรวจสอบทางการเมือง การถอดถอนก็จะกระทำได้โดยเงื่อนไขที่ค่อนข้างจำกัดและจะต้องมีข้อกล่าวหาระดับที่ว่าประธานาธิบดีผู้ถูกถอดถอนนั้นจะต้องละเมิดกฎหมายหรือจริยธรรมที่ชัดเจนเป็นรูปธรรม ภาววิสัย หรือมีพฤติกรรมเป็นการทรยศต่อชาติหรือใช้อำนาจโดยมิชอบอย่างร้ายแรง มิใช่ปัญหาเพียงว่าผู้นั้นสมควรได้รับความ “ไว้วางใจ” หรือ “ไม่ไว้วางใจ” ให้บริหารประเทศต่อไป เช่นกรณีการตรวจสอบที่เป็นอยู่ในระบบรัฐสภา

หากคิดต่อไปอีกว่า ถ้าอย่างนั้นก็ยกเอาระบบวิธีเช่นนี้มาใช้กับนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงบ้าง เช่นนี้ในที่สุด “นายกรัฐมนตรี” ก็จะเหลือเพียงชื่อเรียก แต่สถานะและสาระสำคัญของตำแหน่งดังกล่าวก็จะเทียบเท่าไม่แตกต่างจากประธานาธิบดี เพียงแต่เป็นประธานาธิบดีที่ไม่ได้เป็นประมุขรัฐ ซึ่งรูปแบบการปกครองนี้อาจจะเกินจินตนาการไปพอสมควร

ด้วยเหตุผลและข้อไม่ลงรอยทั้งหมดข้างต้น ทำให้ประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา (ไม่ว่าจะมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขหรือไม่) จึงยังคงใช้วิธีการที่ให้รัฐสภาหรือสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนให้ความเห็นชอบเลือกตัวนายกรัฐมนตรี ซึ่งก็จะเป็นผลเท่ากับประชาชนได้ใช้สิทธิเลือกนายกรัฐมนตรีทางอ้อมผ่านการเลือก ส.ส. นั่นเอง

 

ปัญหาอยู่ที่ผู้แทนของประชาชนไม่อาจเลือกนายกฯ ได้

สำหรับประเทศไทยนั้น แม้ว่าเราจะเลือกที่จะปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขในระบบรัฐสภา มาตั้งแต่การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครอง แต่ที่ผ่านมาจนกระทั่งปี พ.ศ. 2540 อาจจะยังพูดได้ไม่เต็มปากว่า ประชาชนได้เลือกตั้งนายกฯ ทางอ้อมผ่านการเลือกตั้ง ส.ส.

นั่นเพราะต่อให้ตัดช่วงเวลาที่ปกครองในระบอบเผด็จการทหารเต็มขั้นระหว่างปี พ.ศ. 2500 - 2516 หรือแม้แต่ช่วงประชาธิปไตยครึ่งใบช่วงปี พ.ศ. 2519 – 2531 ไปแล้วก็ตาม การได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีในระบบรัฐสภาของไทยก็ยังมีความไม่ชัดเจน และไม่ได้เกิดจากการออกเสียงเลือกกันของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอย่างเป็นกิจจะลักษณะ เนื่องจากรัฐธรรมนูญในสมัยก่อนนั้นไม่ได้กำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า ประธานสภาซึ่งต้องรับสนองพระบรมราชโองการจะเสนอชื่อบุคคลผู้สมควรได้รับการแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีต่อพระมหากษัตริย์นั้น จะมีที่มาหรือกระบวนการเลือกตั้งสรรหาอย่างไร ซึ่งจะเป็นกระบวนการตามแต่วิถีทางการเมืองในแต่ละยุคสมัย บางครั้งใช้วิธีการเรียกหัวหน้าพรรคการเมืองต่างๆ มาหารือเพื่อหยั่งเสียงหาบุคคลซึ่งสมควรจะเป็นนายกรัฐมนตรี หรือบางครั้งใช้วิธีการให้พรรคการเมืองที่รวมตัวกันจัดตั้งรัฐบาลได้สำเร็จก่อนเสนอชื่อบุคคลซึ่งสมควรเป็นนายกรัฐมนตรี หรือบางครั้งก็มีที่ให้ออกเสียงกันในสภาจริงๆ

และมีแม้แต่กรณีที่สภาผู้แทนราษฎรจัดตั้งรัฐบาลได้แล้ว แต่ประธานรัฐสภาดันไปหยิบเอาชื่อใครสักคนที่ตนเองเห็นสมควรขึ้นเสนอให้พระมหากษัตริย์แต่งตั้งโดยไม่สนใจมติจากสภาก็เป็นไปได้ เช่น กรณีคลาสสิก “แต่งชุดขาวรอเก้อ” หลังเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม รายละเอียดของเรื่องนี้ ขอให้อ่านได้จากบทความเรื่อง มาตรา 272 วรรคสอง “ประตูผี” เพื่ออัญเชิญ “นายกฯ ลากตั้ง” : (ที่ใครจะมาเป็นบ้างเขาก็ไม่ยกมือให้เห็นหรอก) จนกระทั่งรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 กำหนดวิธีการที่สภาผู้แทนราษฎรจะเลือกหาตัวนายกรัฐมนตรีอย่างชัดเจน ทั้งขั้นตอนและกรอบเวลานั้น ที่ถือเป็นการที่ประชาชนนั้นได้ใช้สิทธิเลือก “นายกรัฐมนตรี” ทางอ้อม ผ่านการเลือกตั้ง ส.ส. และเป็นเช่นนี้ตลอดมา จนเกิดเป็นประเพณีทางการเมืองที่ปฏิบัติและได้รับการยอมรับ ที่พรรคการเมืองต่างๆ จะชูชื่อบุคคลที่พรรคนั้นเสนอเข้าชิงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีให้ประชาชนได้เห็นว่า การเลือกพรรคการเมืองนี้เท่ากับเลือกใครให้เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งพัฒนาไปสู่ระบบที่ให้มีระบบแคนดิเดตนายกรัฐมนตรี พรรคละไม่เกิน 3 คน ตามมาตรา 88 ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน

แต่ก็เป็นรัฐธรรมนูญฉบับนี้เองที่วางกลไกฉ้อฉลให้มีคณะผู้เลือกนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนแต่มีสิทธิเท่ากับประชาชนราวครึ่งประเทศ ที่มีไว้เพื่อให้ผู้ทำรัฐประหารมั่นใจว่าตัวเองจะกลับมาสืบทอดอำนาจได้หลังการเลือกตั้งหากชนะการเลือกตั้งแบบเสียงปริ่มน้ำ หรือในกรณีที่ตัวเองแพ้ยับอัปภาคย์ ก็อย่าให้ฝ่ายการเมืองที่อาจเป็นอันตรายต่อระบบและระบอบที่เอื้อประโยชน์ต่อตัวเองได้ขึ้นมามีอำนาจการปกครองประเทศได้โดยง่าย รายละเอียดของเรื่องนี้อยู่ในบทความเรื่อง มาตรา 272 วรรคสอง “ประตูผี” เพื่ออัญเชิญ “นายกฯ ลากตั้ง” ที่ได้กล่าวไว้แล้วก่อนหน้านี้

ปัญหาของการเลือกนายกรัฐมนตรีในครั้งนี้ จึงไม่ได้เกิดจากการที่ประชาชนไม่ได้เลือกตั้งนายกฯ ได้โดยตรง แต่เป็นเพราะดันมีคนที่ไม่ควรมีสิทธิขาดอำนาจใดในการสอดตัวเข้ามาขวางเจตจำนงของประชาชน เข้ามามีสิทธิเลือกตัวนายกฯ ด้วย ประกอบกับความสายตาสั้นของฝ่ายการเมืองบางส่วนที่แม้จะมาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่ก็ให้ความร่วมมือด้วยการปล่อยปละไม่ขัดขวางการทำงานของกลไกอุบาทว์ดังกล่าวเพื่อหวังแต่ประโยชน์ทางการเมืองและความได้เปรียบเฉพาะตัวในระยะสั้นนั่นเอง

บรรณานุกรม : 

• วรเจตน์ ภาคีรัตน์. คำสอนว่าด้วยรัฐและหลักทั่วไปของกฎหมายมหาชน. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2557.