มาตรา 272 วรรคสอง “ประตูผี” เพื่ออัญเชิญ “นายกฯ ลากตั้ง” : (ที่ใครจะมาเป็นบ้างเขาก็ไม่ยกมือให้เห็นหรอก)

“...ในระหว่างเวลาตามวรรคหนึ่ง หากมีกรณีที่ไม่อาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 ไม่ว่าด้วยเหตุใด และสมาชิกของทั้งสองสภารวมกันจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาเข้าชื่อเสนอต่อประธานรัฐสภา ขอให้รัฐสภามีมติยกเว้นเพื่อไม่ต้องเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88

ในกรณีเช่นนั้น ให้ประธานรัฐสภาจัดให้มีการประชุมร่วมกันของรัฐสภาโดยพลัน และในกรณีที่รัฐสภามีมติด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาให้ยกเว้นได้ ให้ดำเนินการตามวรรคหนึ่งต่อไป โดยจะเสนอชื่อผู้อยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 หรือไม่ก็ได้”

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับปัจจุบัน พ.ศ. 2560) มาตรา 272 วรรคสอง

 

ประเทศไทยมี “นายกฯ ลากตั้ง” หรือ “นายกฯ คนกลาง” ที่ไม่ได้เป็น ส.ส. มาตลอดช่วงทศวรรษ พ.ศ. 2520 จนถึง พ.ศ. 2531 ซึ่งในระยะเวลานั้น เป็นยุคสมัยของ พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ไปแล้วกว่า 8 ปี ก่อนที่บรรยากาศและความรู้สึกของสังคมไทยจะเริ่มตั้งคำถามว่า เมื่อไรที่เราจะมีโอกาสได้ “เลือก” นายกรัฐมนตรีเสียที ที่แม้ว่าจะมาจากการเลือกทางอ้อม คือการเลือก ส.ส. ให้ ส.ส. ไปเลือกนายกฯ จัดตั้งรัฐบาลก็ตาม ซึ่งเป็นวิถีทางของระบอบประชาธิปไตยรูปแบบรัฐสภาในนานาอารยประเทศ

เพราะ “อำนาจ” และ “บารมี” ของนายกฯ คนกลาง ที่แม้ไม่ได้ลงเลือกตั้ง หรือไม่มี ส.ส. ในสภาสักคน แต่เพราะได้รับการสนับสนุนจากกองทัพ ทำให้หัวหน้าพรรคการเมืองที่สามารถจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างมากได้ ก็ “ไม่กล้า” หรือรู้สึก “ไม่พร้อม” ที่จะเป็นนายก และในที่สุดก็ต้องไปเชิญ “คนนอก” ที่ได้รับการสนับสนุนจากอำนาจอื่นนอกสภาให้มานั่งเป็นนายกและจัดตั้งรัฐบาลอยู่ดี

เหตุที่เป็นเช่นนี้ นอกจากเรื่อง “อำนาจตามความเป็นจริง” ทางการเมืองซึ่งเป็นปัญหาเชิงข้อเท็จจริงแล้ว ก็เป็นผลมาจากกติกาทางการเมืองคือรัฐธรรมนูญด้วย

 

ประตูที่เปิดไว้ ให้ “ลาก” คนนอกมา “ตั้ง” เป็นนายกฯ

จากบทความก่อนหน้านี้ แผลปริแตกของ “นายกฯ ลากตั้ง” : ใครอยากเป็นบ้างยกมือขึ้น? เราคงได้เห็นว่า กติกาตามรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับช่วงนั้น คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 และอาจจะรวมถึง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 ที่เป็นชนวนของเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรมนั้น มีปัญหาที่เป็นเหมือน “ช่องทาง” ให้นายกฯ คนกลาง ลอดเข้ามามีอำนาจโดยไม่ผ่านการเลือกตั้งได้อยู่สองเรื่อง คือ หนึ่ง การที่รัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติบังคับไว้ว่า นายกรัฐมนตรีจะต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และ สอง การที่รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดรายละเอียดในการสรรหาและให้ความเห็นชอบผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรีเอาไว้

ปัญหาในข้อแรกนั้นค่อนข้างตรงไปตรงมา เมื่อรัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดว่านายกรัฐมนตรีจะต้องเป็น ส.ส. ถ้าเช่นนั้นใครก็ได้ที่มีคุณสมบัติครบและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญ หากได้รับการเสนอชื่อก็สามารถที่จะมาเป็นนายกฯ ได้

ส่วนปัญหาที่สำคัญยิ่งกว่า คือช่องว่างจากการที่รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดรายละเอียดในการสรรหาและให้ความเห็นชอบผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรีเอาไว้

เพราะเว้นแต่เพียงในรัฐธรรมนูญฉบับแรกของคณะราษฎรที่มีการระบุไว้ชัดเจนว่า ให้สภาเลือกตั้งสมาชิกคนหนึ่งขึ้นเป็นประธานกรรมการราษฎร (ตำแหน่งที่หมายถึงนายกรัฐมนตรีในรัฐธรรมนูญต่อๆ มา) ในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับลงวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 จนถึงฉบับปี พ.ศ. 2534 นั้น จะเขียนไว้ในลักษณะเดียวกันคือ “...พระมหากษัตริย์ทรงตั้งคณะรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง และรัฐมนตรีอีก (ระบุจำนวน) คน” และ “ให้ประธาน (...) เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการตั้งนายกรัฐมนตรี”

ซึ่งตำแหน่ง “ประธาน (...)” ที่จะเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการนี้ มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการได้มาซึ่งตัวนายกรัฐมนตรี เพราะตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขที่พระมหากษัตริย์จะไม่ทรงกระทำผิด เพราะจะไม่ทรงกระทำการใดด้วยพระองค์เองหากไม่มีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ดังนั้นจึงเป็นหน้าที่ของผู้รับสนองพระบรมราชโองการนั่นเองที่จะเป็นผู้เสนอชื่อบุคคลที่สมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีเพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญ

ซึ่งผู้รับสนองพระบรมราชโองการนี้ ถ้าเป็นยุคสมัยที่มีการเลือกตั้ง ก็จะเป็น “ประธานรัฐสภา” โดยประธานรัฐสภา ได้แก่ ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือ ประธานวุฒิสภา นั้น ก็ขึ้นกับรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับ แต่ในยุคสมัยที่ไม่มีการเลือกตั้ง เช่นอยู่ในระบอบการปกครองโดยคณะรัฐประหาร “ประธาน (...)” ในที่นี้ก็อาจจะได้แก่ ประธานคณะอภิรัฐมนตรี หรือ ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติก็ได้ ที่เราอาจจำแนกได้ดังนี้

กรณีที่ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเป็นประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือประธานรัฐสภาซึ่งได้แก่ประธานสภาผู้แทนราษฎร รัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้เช่นนี้ ได้แก่ รัฐธรรมนูญฉบับลงวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 (และที่นำกลับมาใช้ใหม่และแก้ไขเพิ่มเติมในปี พ.ศ. 2495) และ ฉบับปี พ.ศ. 2534 (ที่แก้ไขภายหลังเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม)

กรณีที่ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเป็นประธานวุฒิสภา หรือประธานรัฐสภาซึ่งได้แก่ประธานวุฒิสภา รัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้เช่นนี้ ได้แก่ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2492, ฉบับปี พ.ศ. 2511, ฉบับปี พ.ศ. 2521 และ ฉบับปี พ.ศ. 2534 (ฉบับแรกก่อนการแก้ไขครั้งที่ 4 หลังเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม)

อนึ่ง มีรัฐธรรมนูญเพียงฉบับเดียวที่กำหนดให้ทั้งประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา ร่วมเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ คือรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2489

กรณีที่ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเป็นประธานสภาพิเศษต่างๆ หรือองค์กรอื่น จะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวโดยคณะรัฐประหาร ได้แก่ รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2490 หรือฉบับใต้ตุ่ม กำหนดให้เป็นประธานคณะอภิรัฐมนตรี (ปัจจุบันคือประธานองคมนตรี) ธรรมนูญการปกครองชั่วคราว พ.ศ. 2502 กำหนดให้เป็นประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ซึ่งทำหน้าที่เป็นทั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติและประธานรัฐสภาด้วย) รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2519 กำหนดให้เป็นประธานสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน และธรรมนูญการปกครองชั่วคราว พ.ศ. 2520 กำหนดให้เป็นประธานสภานโยบายแห่งชาติ และมีกรณีที่ไม่ปรากฏว่าให้มีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ คือในธรรมนูญการปกครองชั่วคราว พ.ศ. 2515

รัฐธรรมนูญต่างๆ ดังกล่าวเหล่านั้นแม้จะกำหนดตัวผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการซึ่งจะเป็นผู้นำชื่อบุคคลที่สมควรแต่งตั้งขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีเพื่อถวายต่อพระมหากษัตริย์นั้นก็ไม่ได้กำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า ชื่อบุคคลที่ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเสนอไปนั้น จะมีที่มาหรือกระบวนการเลือกตั้งสรรหาอย่างไร

แต่ตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยรูปแบบรัฐสภา ในกรณีที่มีสภาผู้แทนราษฎรจากการเลือกตั้ง ชื่อบุคคลที่ประธานรัฐสภาหรือประธานสภาผู้แทนราษฎรนำขึ้นทูลเกล้าฯ นั้น ก็ควรจะต้องมาจากมติของสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งพรรคที่ได้เสียงข้างมากในสภาและรวมกลุ่มกันจัดตั้งรัฐบาล จะต่อรองกันแล้วเสนอชื่อใครคนหนึ่งที่เห็นสมควร ซึ่งอาจจะเป็นหัวหน้าพรรคที่ได้ที่นั่งมากที่สุดหรือหัวหน้าพรรคการเมืองที่อาจจะไม่ได้เสียงข้างมาก แต่ “ลงตัวที่สุด” หรือแม้แต่หัวหน้าพรรคเสียงข้างน้อยก็ได้

โดยวิธีการสรรหาตัวนายกรัฐมนตรีจะมีวิธีที่แตกต่างกัน บางครั้งจะใช้การประชุมสภาเป็นการภายในเพื่อปรึกษาหารือและหยั่งเสียงบุคคลซึ่งสมควรจะเป็นนายกรัฐมนตรี บางครั้งใช้วิธีการเรียกหัวหน้าพรรคการเมืองต่างๆ มาหารือเพื่อหยั่งเสียงหาบุคคลซึ่งสมควรจะเป็นนายกรัฐมนตรี หรือบางครั้งก็ใช้วิธีการให้พรรคการเมืองต่างๆ ที่รวมตัวกันเป็นเสียงข้างมากเสนอชื่อบุคคลซึ่งสมควรเป็นนายกรัฐมนตรี

ทั้งนี้ มีข้อสังเกตว่า หากรัฐธรรมนูญฉบับใดที่กำหนดให้ “ประธานวุฒิสภา” เป็น “ประธานรัฐสภา” ที่เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ในกรณีดังกล่าวก็เป็นไปได้ว่า นายกรัฐมนตรีจะต้องได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาด้วย ดังเช่นที่ปรากฏในสมัยพลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีหลังการเลือกตั้งในปี พ.ศ. 2522 ซึ่งเป็นไปตามรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2521

หากมีผู้สงสัยต่อไปว่า ในเมื่อไม่มีมาตราใดในรัฐธรรมนูญ กำหนดว่า “ชื่อบุคคล” ที่ผู้รับสนองพระบรมราชโองการจะได้มาจากไหนโดยวิธีการใด ถ้าอย่างนั้นผู้รับสนองพระบรมราชโองการจะไปหยิบเอาชื่อใครก็ได้ ใครสักคนที่ตนเองเห็นสมควรขึ้นให้พระมหากษัตริย์แต่งตั้งโดยไม่ต้องสนใจมติจากสภาได้หรือไม่

“โดยเทคนิค” แล้วก็ทำได้ แต่ก็จะเป็นการฝ่าฝืนประเพณีการปกครองในระบบรัฐสภาอย่างร้ายแรง ถึงกระนั้นในประวัติศาสตร์ก็เคยมีเรื่องนี้เกิดขึ้นครั้งหนึ่ง หลังเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม ที่ พลเอก สุจินดา คราประยูร ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 27 พฤษภาคม พ.ศ. 2537 จึงต้องมีการหาตัวบุคคลที่จะมาเป็นนายกรัฐมนตรีแทน

พรรคฝ่ายค้านในขณะนั้นมองว่า พรรคร่วมรัฐบาลทั้ง 5 พรรคนั้นหมดความชอบธรรมแล้วที่จะเสนอชื่อนายกรัฐมนตรี เนื่องจากได้ร่วมกันเสนอชื่อ พลเอก สุจินดา ซึ่งเป็นนายกคนนอกขึ้นเป็นนายกฯ อันเป็นการกระทำที่ไม่เคารพซึ่งการปกครองในระบอบประชาธิปไตย นำไปสู่เหตุการณ์ความขัดแย้งจนประชาชนต้องเสียเลือดเสียเนื้อในเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม ควรให้ฝ่ายค้านได้จัดตั้งรัฐบาล หรือยุบสภาคืนอำนาจให้ประชาชน ในขณะที่พรรคร่วมรัฐบาลยังคงยืนยันว่า กลุ่มพวกของตนยังมีความชอบธรรมในฐานะเสียงข้างมากของสภาผู้แทนราษฎร และจะสนับสนุนหัวหน้าพรรคชาติไทยในขณะนั้น คือ พลเอก สมบุญ ระหงษ์ ให้เป็นนายกรัฐมนตรี

การที่กลุ่มพรรคร่วมรัฐบาลเดิมยังจับตัวกันเหนียวแน่น กลุ่มพรรคร่วมฝ่ายค้านในขณะนั้นก็ไม่สามารถที่จะจัดตั้งรัฐบาลได้ จนเริ่มมีเสียงเรียกร้องให้จัดตั้ง “รัฐบาลแห่งชาติ” ขึ้นชั่วคราว เพื่อจัดการแก้ไขรัฐธรรมนูญบางประเด็นที่ยังเหลือและตระเตรียมการต่างๆ ให้เรียบร้อย ก่อนจะยุบสภาให้มีการเลือกตั้งใหม่

เมื่อวันที่ 10 มิถุนายน พ.ศ. 2535 ดร.อาทิตย์ อุไรรัตน์ ประธานสภาผู้แทนราษฎร ได้นำชื่อบุคคลที่สมควรได้รับการแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีไปเข้าเฝ้าฯ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช สถานการณ์ในขณะนั้นค่อนข้างเป็นที่แน่นอนแล้วว่าแนวร่วมพรรคฝ่ายค้านไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ และพรรคร่วมรัฐบาลยังคงยืนยันที่จะสนับสนุน พลเอก สมบุญ หัวหน้าพรรคชาติไทยให้เป็นนายกรัฐมนตรีคนต่อไป ดังนั้นจึงคาดหมายถึงว่า ชื่อที่ ดร.อาทิตย์ จะนำขึ้นทูลเกล้าฯ นั้นก็จะเป็นใครไปไม่ได้ นอกจาก พลเอก สมบุญ

จนถึงขนาดที่เจ้าตัวเมื่อทราบข่าวว่าจะมีการเสนอชื่อนายกฯ และจะมีการโปรดเกล้าฯ กันขึ้นในวันนั้น ก็ได้มีการจัดซุ้มเตรียมรับพระบรมราชโองการ และพลเอก สมบุญ ก็แต่งชุดปกติขาวรอที่บ้านแล้ว

หากเมื่อประกาศพระบรมราชโองการออกมา ชื่อผู้ที่ได้รับโปรดเกล้าฯ ให้เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นชื่อบุคคลที่ ดร.อาทิตย์ นำขึ้นทูลเกล้าฯ ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ คือ นายอานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรีที่ได้รับการแต่งตั้งในยุค รสช. นั่นเอง

โดย ดร.อาทิตย์ได้ออกแถลงการณ์ มีความตอนหนึ่งว่า

 

“ฝ่ายที่ประพฤติตามเกณฑ์มีเสียงข้างมากถูกกล่าวหาว่าขาดความชอบธรรมทางการเมือง ในขณะที่ฝ่ายที่ถือว่าตัวเองมีความชอบธรรมทางการเมืองก็ไม่สามารถสร้างเสียงข้างมากในกระบวนการรัฐสภาได้ ภายใต้สภาวการณ์เช่นนี้ สถาบันรัฐสภาจำต้องยึดถือ ‘ทางออกตามกระบวนการรัฐสภา’ นั่นก็คือมุ่งหาวิธีการในการคืนอำนาจกลับไปให้ประชาชนเพื่อการตัดสินใจใหม่อีกครั้งหนึ่ง ซึ่งการดำเนินกรรมวิธีเช่นนี้จำเป็นจะต้องมีรัฐบาลรักษาการชั่วคราว เพื่อจัดการเลือกตั้งและเพื่อคงความเป็นกลางทางการเมืองเอาไว้ให้ดีที่สุด...”

 

โดย “คนกลาง” ที่ ดร.อาทิตย์ และสังคมไทยในขณะนั้นให้การยอมรับที่สุด คือ นายอานันท์ ปันยารชุน นั่นเอง ซึ่งข่าวที่ ดร.อาทิตย์เสนอชื่อนายอานันท์ นั้นเป็น “ข่าวดี” ของคนไทยที่รู้สึกว่าเหตุการณ์ความขัดแย้งพฤษภาประชาธรรมนี้น่าจะจบสิ้นลงโดยสมบูรณ์แล้ว จนมีการเฉลิมฉลองกันไปทั่ว

ดร.อาทิตย์ได้รับฉายาว่าเป็น “วีรบุรุษประชาธิปไตย” ส่วนพลเอก สมบุญ นั้นออกจะน่าสงสาร ภาพในสื่อมวลชนที่ท่านสวมชุดปกติขาวรอพระบรมราชโองการเก้อ กลายเป็นภาพจำระดับตำนาน แต่ถึงอย่างไรก็ตาม ก็ยังมีบันทึกว่าเอาเข้าจริง ท่านเองถึงจะแต่งชุดขาวรอรับพระบรมราชโองการจริง แต่ก็ไม่ได้ “เก้อ” อะไรขนาดนั้น เพียงแต่เมื่อได้รับโทรศัพท์แจ้งมาว่าจะมีพระบรมราชโองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีในวันนั้น ก็ต้องมีการเตรียมตัวไว้เท่านั้นเอง

แม้จะยอมรับว่าการตัดสินใจของ ดร.อาทิตย์ในห้วงยามนั้นเป็นทางออกที่ถูกต้องที่สุดในสถานการณ์และเงื่อนไขนั้นแล้ว แต่หากว่ากันตามหลักการ ก็ต้องถือว่าเรื่องนี้เป็นการกระทำที่ละเมิดหลักแห่งการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาอย่างร้ายแรง กลายเป็นว่าการเสนอชื่อบุคคลที่สมควรแต่งตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรีของผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการนั้น จะเป็น “ใครก็ได้” ที่เขา (ผู้รับสนองฯ) นั้นเห็นสมควร ไม่ต้องมีแม้แต่มติของสภา หรือฉันทานุมัติจากฝ่ายใดที่มีความชอบธรรมในการตัดสินใจในเรื่องนี้เลยก็ได้ เพียงเพราะมีช่องทางหรืออาจจะเรียกว่าช่องว่างทางกฎหมายที่เปิดโอกาสให้กระทำได้

นายอานันท์ ปันยารชุน จึงนับว่าเป็นนายกฯ คนนอก หรืออาจจะเรียกว่านายกฯ คนกลางที่มาจากการลากตั้งคนสุดท้ายในประวัติศาสตร์การเมืองไทยจนถึงขณะนี้ แม้จะยอมรับได้ถึงความเหมาะสมตามความจำเป็นแห่งสถานการณ์ก็ตาม

กล่าวโดยสรุปอีกครั้ง ถึงที่มาของการมีนายกฯ คนนอก ที่มาจากการลากตั้งได้ นั้นมาจากการที่รัฐธรรมนูญ ไม่ได้กำหนดไว้ว่านายกรัฐมนตรีจะต้องเป็น ส.ส. และจะเลือกจะหาตัวคนที่จะมาเป็นนายกฯ กันได้อย่างไร นายกรัฐมนตรีในยุคสมัยแห่งการลากตั้งนี้ จึงมาจากการต่อรองกันของฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง และฝ่ายที่มีอำนาจตามความเป็นจริง เช่นกองทัพ ตกลงกันให้ “คนกลาง” ที่ทั้งสองฝ่ายให้การยอมรับขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรี ต้องรอจนกระทั่งกองทัพยอมถอยออกจากการเข้ามามีอำนาจในทางการเมือง และ “คนกลาง” ที่เป็นนายกฯ นั้นรู้สึก “พอแล้ว” นั่นแหละ จึงจะมีนายกฯ ที่มาจาก ส.ส. จากพรรคร่วมรัฐบาลได้ แต่เมื่อใดก็ตามที่ฝ่ายกองทัพอยากจะได้อำนาจคืน ช่องว่างทางรัฐธรรมนูญที่เปิดไว้ก็ทำให้พวกเขาสามารถส่งใครสักคนเข้ามาเป็นนายกฯ ได้ ด้วยวิธีการลากตั้ง

 

รัฐธรรมนูญ 2540 ปิดประตูล็อกกุญแจสองชั้น กัน “นายกฯ ลากตั้ง”

แม้ว่าจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2534 ถึง 5 ครั้ง และในการแก้ไขครั้งที่ 5 ในปี 2538 นั้นเป็นการแก้ไขครั้งใหญ่ที่สุด แบบที่แทบจะเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทับลงไปในโครงของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 ฉบับ รสช. ก็ว่าได้ (นักวิชาการด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญบางท่านถึงกับนับรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม ครั้งที่ 5 ปี พ.ศ. 2538 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2538 เลยทีเดียว)

แต่ถึงกระนั้น เพียงการแก้ไขรัฐธรรมนูญแบบยกเครื่องก็ยังไม่สามารถแก้ปัญหาทางการเมืองได้ หากยังใช้กลไกทางการเมืองในรูปแบบเดิมๆ อยู่ และถ้าปล่อยให้อยู่ในสภาพนี้ ไม่ช้าวงจรอุบาทว์ทางการเมืองไทย คือการรัฐประหารร่างรัฐธรรมนูญใหม่เพื่อรอให้ถูกฉีกทิ้งอีกครั้ง ก็จะกลับมาอย่างแน่นอน จึงมีการปฏิรูปการเมืองครั้งใหญ่ในปี พ.ศ. 2539 – 2540 ได้ผลลัพธ์ออกมาเป็น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ที่ถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปการเมือง หรือ รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน (รายละเอียดโปรดอ่านในบทความเรื่อง รัฐธรรมนูญ 2540 : รัฐธรรมนูญฉบับประชาชนในความทรงจำ)

ปัญหาเรื่องที่มาของนายกรัฐมนตรีก็เป็นเรื่องหนึ่งที่ได้รับการแก้ไขไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ นอกจากที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีบทบังคับล็อกไว้ในมาตรา 201 วรรคสอง ว่า

 

“นายกรัฐมนตรีต้องแต่งตั้งจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือผู้เคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแต่พ้นจากสมาชิกภาพ ตามมาตรา 118 (7) ในอายุของสภาผู้แทนราษฎรชุดเดียวกัน”

 

โดยให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีแล้ว ยังกำหนดวิธีการได้มาซึ่งชื่อของผู้ที่สมควรเป็นนายกรัฐมนตรี  ด้วย ในมาตรา 202 และมาตรา 203 โดยกำหนดไว้ในมาตรา 202 ว่า เมื่อมีการเรียกประชุมรัฐสภาเป็นครั้งแรกหลังจากการเลือกตั้งทั่วไปแล้ว ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน โดยจะเริ่มจากกระบวนการเสนอชื่อบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งผู้ที่จะได้รับการเสนอชื่อได้ต้องได้รับเสียงสนับสนุนเบื้องต้นจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรรับรอง (100 จาก 500 คน ตามรัฐธรรมนูญ 2540) จากนั้นให้ลงคะแนนโดยเปิดเผย และผู้ที่ได้รับเสียงเห็นชอบเกินกว่ากึ่งหนึ่ง (อย่างน้อย 251 เสียง จาก 500 เสียง) ก็จะได้เป็นนายกรัฐมนตรี

แต่ถ้ากระบวนการลงมติเลือกนายกรัฐมนตรียังไม่สำเร็จ เนื่องจากยังไม่มีใครได้คะแนนเสียงเห็นชอบเกินกว่ากึ่งหนึ่ง จนพ้นกำหนด 30 วันข้างต้นแล้ว ภายใน 15 วันนับแต่วันที่พ้นกำหนด 30 วันดังกล่าว ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรนำความขึ้นกราบบังคมทูลเพื่อทรงมีพระบรมราชโองการแต่งตั้งบุคคลซึ่งได้รับคะแนนเสียงสูงสุดเป็นนายกรัฐมนตรี ทั้งนี้เป็นไปตามมาตรา 203

นอกจากนี้ ในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ยังรับรองหลักการห้ามมิให้นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีเป็นสมาชิกรัฐสภาไปพร้อมกัน ตามมาตรา 204 ดังนั้น ส.ส. ซึ่งได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีก็จะพ้นจากความเป็น ส.ส. หลังจากวันที่มีพระบรมราชโองการแต่งตั้งไปแล้ว 30 วัน

ในกรณีที่มีนายกรัฐมนตรีลาออกในอายุของสภาผู้แทนราษฎร ก็จะมีการสรรหาเลือกนายกรัฐมนตรีกันใหม่ ซึ่งกรณีนี้ นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีที่ไม่ได้เป็น ส.ส. เนื่องจากพ้นจากความเป็น ส.ส. เพราะได้รับแต่งตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีดังกล่าวสามารถถูกเสนอชื่อขึ้นเพื่อรับเลือกเป็นนายกรัฐมนตรีก็ได้ แต่ต้องเป็นการพ้นจากตำแหน่งในสมัยสภาผู้แทนราษฎรนั้น

ผลของรัฐธรรมนูญ 3-4 มาตรานี้ จึงเท่ากับว่า ไม่ว่าจะอย่างไรก็ตาม ภายใน 45 วันนับแต่การเปิดประชุมรัฐสภาครั้งแรกหลังจากการเลือกตั้งทั่วไป จะต้องมีนายกรัฐมนตรีผู้เป็นสมาชิกคนใดคนหนึ่งในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งประธานสภาผู้แทนราษฎรจะนำชื่อของบุคคลนั้นขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี และหากต้องมีการเลือกตัวนายกรัฐมนตรีกันใหม่ ก็ต้องตั้งมาจากคนที่ยังเป็น ส.ส. อยู่ หรือเคยเป็น ส.ส. ในสมัยของสภานั้นแล้วไปดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี

การที่รัฐธรรมนูญ “ล็อกตาย” ทั้งคุณสมบัติและกระบวนการไว้ขนาดนี้ โดยปกติแล้วแทบไม่มีทางใดเลยที่จะไป “ลากตั้ง” ใครเข้ามาเป็นนายกจาก “คนนอก” ได้เลย และหลังจากนั้นแม้รัฐธรรมนูญปี 2540 จะถูกฉีกจากการรัฐประหารในวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 และมีรัฐธรรมนูญปี 2550 ขึ้นมาแทน แต่หลักการเรื่อง “นายกฯ ต้องมาจาก ส.ส. ในสภาที่มาจากการเลือกตั้ง” นั้นก็ยังคงอยู่ ด้วยดังที่ได้กล่าวไว้ว่า เรื่องของ “นายกฯ ลากตั้ง” นั้นเคยเป็นบาดแผลที่ปริออกมาเป็นแผลสดในเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม ก่อนที่จะกลายเป็นแผลเป็นสำคัญในประวัติศาสตร์การเมืองไทย ดังนั้นจึงไม่มีใครที่จะ “บังอาจ” มาแตะต้องบาดแผลนี้

ช่วงที่กลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยออกมาประท้วงขับไล่อดีตนายกรัฐมนตรี ดร.ทักษิณ ชินวัตร ในระหว่างปี พ.ศ. 2548 ถึง พ.ศ. 2549 นั้น ประมาณช่วงเดือนมีนาคม ถึงเมษายน 2549 ได้มีข้อเสนอจากกลุ่มบุคคลทั้งแกนนำของกลุ่มพันธมิตรเอง และฝ่ายการเมืองที่สนับสนุน ออกมาเรียกร้องโดยอ้างว่า ประเทศมาถึงทางตันเพราะอดีตนายกฯ ทักษิณนั้นขาดความชอบธรรม ดังนั้นเพื่อการแก้ไขวิกฤติ อดีตนายกฯ ทักษิณสมควรลาออกจากตำแหน่ง และขอพึ่งพระบารมีพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช เพื่อให้มีนายกฯ และรัฐบาลชุดใหม่มาจากการพระราชทาน ซึ่ง “นายกฯ พระราชทาน” นี้ต้องไม่ใช่คนของพรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่ง ดังนั้นแน่นอนว่า “นายกฯ พระราชทาน” นี้ จะไม่ได้มาจาก ส.ส. ซึ่งก็เป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มาตรา 201

ฝ่ายที่สนับสนุนแนวทางดังกล่าวอ้างว่าการขอพระราชทาน “นายกฯ คนกลาง” ดังกล่าวนั้น ทำได้ด้วยเทคนิคการอุดช่องว่างทางรัฐธรรมนูญตามมาตรา 7 ซึ่งบัญญัติว่า

 

“ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”

 

ซึ่งฝ่ายที่เรียกร้องนั้น อ้างประเพณีการปกครองในครั้งที่มีการแต่งตั้ง นายสัญญา ธรรมศักดิ์ มาเป็นนายกรัฐมนตรีหลังจากที่จอมพล ถนอม กิตติขจร ลาออกจากตำแหน่งและเดินทางออกนอกประเทศจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516

นักการเมืองคนสำคัญที่ร่วมเรียกร้องให้มี “นายกพระราชทาน” ตามมาตรา 7 คือ นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ในขณะนั้น จากเหตุการณ์นี้ทำให้เขามีฉายาติดตัวว่า “มาร์ก ม.7” อยู่ระยะหนึ่งทีเดียว

อย่างไรก็ตาม เมื่อวันที่ 25 เมษายน พ.ศ. 2549 พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ทรงมีพระบรมราโชวาทแก่คณะตุลาการศาลปกครองสูงสุด เนื่องในวโรกาสที่ให้ตุลาการและผู้พิพากษาเฝ้าทูลละอองธุลีพระบาทเพื่อถวายสัตย์ปฏิญาณก่อนเข้ารับตำแหน่งหน้าที่ ความตอนหนึ่งทรงกล่าวถึงเรื่อง “มาตรา 7” สรุปได้ว่า มาตรา 7 นั้นพูดถึงการปกครองแบบมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ไม่ได้บอกว่าให้พระมหากษัตริย์กระทำการได้ทุกอย่างเกินกว่าที่รัฐธรรมนูญกำหนดหน้าที่ไว้ ซึ่งถ้าพระองค์ใช้อำนาจเช่นนั้นก็ไม่เป็นประชาธิปไตย นอกจากนั้นยังทรงยืนยันว่า ในการแต่งตั้งนายสัญญา ธรรมศักดิ์ ในครั้งหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 นั้น ก็เป็นไปโดยมีสภาและผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการทุกอย่างตามรัฐธรรมนูญในขณะนั้น

ทำให้ข้อเสนอเรื่อง “นายกฯ พระราชทาน” หรือ “นายกฯ คนกลาง” นั้นก็สงบลงไป และแม้จะมีการรื้อฟื้นขึ้นมาอีกครั้งเมื่อเกิดวิกฤติการเมืองจากกลุ่ม กปปส. แต่ตราบใดที่รัฐธรรมนูญยังล็อกเรื่องคุณสมบัติที่นายกรัฐมนตรีจะต้องเลือกมาจาก ส.ส. และมีกระบวนการลงมติเลือกโดยสภาผู้แทนราษฎรอย่างชัดเจน ตราบนั้นก็ไม่มีทางที่จะมี “นายกฯ คนกลาง” ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งได้

ก่อนที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจะแอบเจาะ “ประตูผี” ได้สำเร็จ

 

นายกฯ ประตูผี ตามรัฐธรรมนูญ 2560

การกำหนดให้นายกฯ ต้องมาจาก ส.ส. ที่ผ่านกระบวนการลงมติเลือกจากสภาผู้แทนราษฎรหลังการเลือกตั้งทั่วไป ตั้งแต่ในรัฐธรรมนูญปี 2540 ถึงรัฐธรรมนูญปี 2550 นั้น ได้สร้างประเพณีทางการเมืองที่เห็นได้ชัดเจนอย่างหนึ่งไว้ คือ พรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้ง ส.ส. ทั่วประเทศ และมีความคาดหวังว่าจะได้เป็นรัฐบาล จะชูผู้สมัครคนใดคนหนึ่ง ซึ่งส่วนใหญ่เป็นแบบบัญชีรายชื่อลำดับที่หนึ่ง ให้ประชาชนได้เห็นและได้รู้ล่วงหน้าว่า หากเลือกพรรคการเมืองนี้ เท่ากับเลือกบุคคลที่พรรคการเมืองชูขึ้นมานี้เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งผู้ที่พรรคการเมืองชูให้เป็น “ว่าที่นายกฯ” นี้ ไม่จำเป็นต้องเป็นหัวหน้าพรรคก็ได้ (เช่นกรณีของ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ในการเลือกตั้งปี พ.ศ. 2554)

ด้วยประเพณีทางการเมืองเช่นนี้ แม้ว่าโดยรูปแบบของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยระบบรัฐสภาที่ประเทศไทยใช้นั้นจะไม่มีการเลือก “ผู้บริหารประเทศ” หรือ “หัวหน้ารัฐบาล” โดยตรงเช่นกรณีของการเลือกตั้งประธานาธิบดีก็ตาม แต่คนไทยรู้สึกว่าได้มีสิทธิ “เลือกตั้งนายกรัฐมนตรี” ทางอ้อม ผ่านการเลือก ส.ส. ทั้งแบบแบ่งเขตและบัญชีรายชื่อนี้เอง

หากไม่นับการขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีของนายชวน หลีกภัย ในช่วงคาบเกี่ยวระหว่างการใช้บังคับของรัฐธรรมนูญปี 2534 และรัฐธรรมนูญ 2540 และนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ที่มาตาม “กระบวนการทางรัฐสภา” ในระหว่างพรรคพลังประชาชนถูกยุบในระหว่างปี พ.ศ. 2551 ถึง 2554 แล้ว ต้องยอมรับว่า นายกรัฐมนตรีที่ได้รับมติจากสภาผู้แทนราษฎรเลือกมาจากพรรคที่ชนะการเลือกตั้งได้จำนวนที่นั่งมากที่สุดในระหว่างการใช้บังคับของรัฐธรรมนูญ ปี 2540 ต่อเนื่องถึงรัฐธรรมนูญ 2550 นั้น แทบจะผูกขาดกับเครือข่ายของพรรคไทยรักไทย ซึ่งแม้จะโดนยุบจนต้องเปลี่ยนชื่อพรรค เปลี่ยนกรรมการบริหารพรรคไปกี่ครั้ง ก็ยังสามารถที่จะกำชัยชนะในการเลือกตั้งทั่วไปได้

พรรคไทยรักไทยชนะการเลือกตั้งในปี พ.ศ. 2544, พ.ศ. 2548 และ พ.ศ. 2549 ที่ภายหลังตกเป็นโมฆะ ก่อนจะถูกยุบไปโดยคำสั่งของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่ตั้งขึ้นในสมัยแห่งการรัฐประหาร โดย คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คมช.) เมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม 2550 จนต้องไปตั้งพรรคพลังประชาชนขึ้น แล้วลงเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญปี 2550 และได้รับชัยชนะ ก่อนจะถูกยุบอีกครั้งโดยคำสั่งของศาลรัฐธรรมนูญในวันที่ 2 ธันวาคม 2551 จนต้องไปจัดตั้งพรรคเพื่อไทย และเอาชนะการเลือกตั้งได้อีกครั้งในปี 2554

ด้วย “ล็อกสองชั้น” ที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับนี้เอง ที่เป็นอุปสรรคเพื่อป้องกันไม่ให้ “คนนอก” ที่ไหนโดดร่มลงมาเป็นนายกรัฐมนตรีได้ด้วยวิธี “ลากตั้ง” ดังเช่นในสมัยยุค พ.ศ. 2520 – 2535 ได้อีกต่อไป ก็ไม่แปลกใจที่กลไกซึ่งจริงๆ แล้วเป็นระบบนิรภัยป้องกันการแทรกแซงระบอบประชาธิปไตย อันเป็นผลพวงมาจากบาดแผลของเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรมนั้น จึงเป็นจุดสำคัญที่ถ้าจะมีการแทรกแซงหรือ “แฮก” เข้ามาในระบบ จะต้องทำลายกลไกนี้ลงให้ได้

ไม่ทราบว่าด้วยเหตุนี้หรือไม่ที่ทำให้ระบบการได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน (พ.ศ. 2560) จึงใช้วิธีการหาตัวนายกรัฐมนตรีที่ไม่เคยมีมาก่อนในรัฐธรรมนูญฉบับไหนของไทย และไม่มีในรัฐธรรมนูญในประเทศใดของโลกด้วย5

โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นฉบับแรก นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 ที่แก้ไขเพิ่มเติมในปี พ.ศ. 2535 ภายหลังเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม ที่ไม่ได้กำหนดว่านายกรัฐมนตรีจะต้องได้รับเลือกจาก ส.ส. ในสภาผู้แทนราษฎร โดยมาตรา 158 วรรคสอง กำหนดให้แต่งตั้งจากบุคคลซึ่งสภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบตามมาตรา 159 ซึ่งใช้ประกอบร่วมกับกลไกใหม่ ในการกำหนดให้แต่ละพรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัครลงรับเลือกตั้งทั่วไป จะมีรายชื่อบุคคลซึ่งพรรคการเมืองนั้นมีมติว่าจะเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีได้พรรคละไม่เกิน 3 คน (หรือจะไม่มีก็ได้) ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 88 โดยให้แจ้งรายชื่อดังกล่าวต่อคณะกรรมการการเลือกตั้ง ก่อนปิดการรับสมัครรับเลือกตั้ง และให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประกาศรายชื่อบุคคลดังกล่าวให้ประชาชนทราบ

โดยการเลือกตัวนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ มีกระบวนการอยู่ในมาตรา 159 โดยให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคล ซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีจากบุคคลซึ่งมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี โดยมีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อผู้ที่จะสนับสนุนให้เป็นนายกรัฐมนตรีที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ เฉพาะจากพรรคการเมืองที่มี ส.ส. ได้รับเลือกเข้ามาไม่น้อยกว่าร้อยละ 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร โดยการเสนอชื่อต้องมี ส.ส. รับรองไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร

ดังนั้น ผู้ที่อาจจะมีสิทธิขั้นแรกที่จะได้รับการเสนอชื่อเข้ารับเลือกให้เป็นนายกฯ จะต้องมาจากการเสนอของพรรคการเมืองที่มีที่นั่งมากกว่า 25 ที่นั่ง (คิดร้อยละ 5 จาก ส.ส. ทั้งหมด 500 คน) ในสภาจากการเลือกตั้งในครั้งนั้นก่อน และเมื่อเสนอชื่อแล้ว จะต้องมี ส.ส. รับรองอีก 50 คนด้วย จึงจะผ่านเข้าสู่การเสนอชื่อให้ลงมติเลือกได้

ถ้าจะพูดในทางกลับกัน คือ ใครที่มีชื่ออยู่ในบัญชีนายกฯ ของพรรคการเมืองที่ได้ที่นั่งน้อยกว่า 25 ที่นั่ง ก็หมดสิทธิ หรือมีจำนวน ส.ส. เกิน 25 แต่ดันไม่มีใครคบ ไม่สามารถหาเสียงรับรองได้ถึง 50 เสียงขึ้นไป ก็อดลงสมัครให้เลือกเป็นนายกฯ อยู่ดี

จากนั้น สภาจะลงมติเลือกตัวนายกรัฐมนตรีโดยเปิดเผย เรียกขานชื่อรายคนว่าใครจะเลือกใครเป็นนายก และผู้ที่ได้รับคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภา ก็จะได้เป็นบุคคลที่ประธานสภาผู้แทนราษฎรนำชื่อขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อพระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรีต่อไป

อันที่จริงเรื่องนี้ ถ้าไม่มองโลกในแง่ร้ายเกินไป กลไกการได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีของรัฐธรรมนูญปี 2560 นี้ก็ไม่ได้ขัดต่อหลักการประชาธิปไตยอะไรมากนัก เพราะระบบบัญชีรายชื่อผู้ที่พรรคการเมืองจะเสนอให้เป็นนายกรัฐมนตรีนี้ก็เท่ากับเป็นการนำเอาประเพณีทางการเมืองที่เกิดขึ้นจากการใช้บังคับของรัฐธรรมนูญปี 2540 – 2550 มาบัญญัติให้ชัดเจนในรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรนั่นเอง ซึ่งในที่สุดการที่บุคคลใดจะได้เป็นนายกฯ หรือไม่ ก็ต้องมาจากการลงมติโดยสภา ซึ่งเป็นไปตามรูปแบบการปกครองในระบบรัฐสภาที่รัฐบาลจะมาจากความเห็นชอบและไว้วางใจของสภาอยู่ดี และ “น่าจะ” ไม่มีกรณีที่อยู่ดีๆ เปิดชื่อออกมาเป็นใครก็ไม่รู้ที่คาดไม่ถึงมาก่อนอย่างกรณีของนายอานันท์ ปันยารชุน หลังเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม

แต่ข้อสงสัยซึ่งผู้ที่ศึกษารัฐธรรมนูญนี้บางคนยังติดค้างคือ แล้วทำไมจึงไม่กำหนดให้ผู้ที่พรรคการเมืองเสนอรายชื่อขึ้นมาในบัญชีรายชื่อนายกฯ จะต้องเป็น ส.ส. หรืออย่างน้อยต้องเป็นผู้สมัคร ส.ส. ของพรรคการเมืองนั้นล่ะ ?

แต่ปัญหาสำคัญกว่านั้น และอาจจะเป็นคำตอบของคำถามข้างต้นด้วย อยู่ที่ “บทเฉพาะกาล” มาตรา 272 ของรัฐธรรมนูญ ประกอบกับพฤติการณ์พฤติกรรมที่ผ่านมาของฝ่ายครองอำนาจนำที่เป็นปฏิปักษ์ต่อระบอบประชาธิปไตยต่างหาก

รัฐธรรมนูญ มาตรา 272 บัญญัติไว้ว่า “ในระหว่างห้าปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ การให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีให้ดำเนินการตามมาตรา 159 เว้นแต่การพิจารณาให้ความเห็นชอบตามมาตรา 159 วรรคหนึ่ง ให้กระทำในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา และมติที่เห็นชอบการแต่งตั้งบุคคลใดให้เป็นนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 159 วรรคสาม ต้องมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา”

นี่คือมาตราที่ถูกแก้ไขจาก “คำถามพ่วง” ที่ฉ้อฉลในครั้งลงประชามติ ที่เป็นหลุมพรางเปิดช่องให้ ส.ว. 250 คน ที่ คสช. แต่งตั้งมากับมือ มีอำนาจในการร่วมเลือกนายกรัฐมนตรีได้ และส่งผลให้ พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา อดีตหัวหน้าคณะรัฐประหาร คสช. ได้ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีจนถึงทุกวันนี้ ซึ่งการให้ ส.ว. มีอำนาจในการสรรหาเลือกนายกฯ ด้วยนี้ ก็เป็นวิธีเดียวกับที่ พลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ ใช้ในการขึ้นสู่อำนาจในปี พ.ศ. 2522 เช่นกัน ดังที่ได้กล่าวไว้ในบทความก่อนหน้านี้

แต่กับดักของมาตรา 272 ยังไม่หมดลงแค่นี้ เพราะความในวรรคสองนั้นบัญญัติว่า

 

“ในระหว่างเวลาตามวรรคหนึ่ง หากมีกรณีที่ไม่อาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 ไม่ว่าด้วยเหตุใด และสมาชิกของทั้งสองสภารวมกันจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาเข้าชื่อเสนอต่อประธานรัฐสภาขอให้รัฐสภามีมติยกเว้นเพื่อไม่ต้องเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 ในกรณีเช่นนั้น ให้ประธานรัฐสภาจัดให้มีการประชุมร่วมกันของรัฐสภาโดยพลัน และในกรณีที่รัฐสภามีมติด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาให้ยกเว้นได้ ให้ดำเนินการตามวรรคหนึ่งต่อไป โดยจะเสนอชื่อผู้อยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 หรือไม่ก็ได้”

 

มาตรา 272 วรรคสองนี้เอง เป็นเหมือน “ประตูผี” ที่ถูกเจาะไว้เพื่ออัญเชิญ “นายกฯ คนนอก” เข้ามาได้ด้วยวิธีลากตั้ง

สถานการณ์นี้จะเกิดขึ้นได้อย่างไร?

รัฐสภาชุดนี้เปิดประชุมครั้งแรก เมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม 2562 ดังนั้นระยะเวลา 5 ปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ จึงจะสิ้นสุดเมื่อวันที่ 25 พฤษภาคม 2567 ดังนั้นในการเลือกตั้งครั้งที่จะมีขึ้นในปีนี้ ไม่ว่าจะเดือนไหนก็ตาม ก็จะยังอยู่ในช่วงระยะเวลาที่ยังใช้บทเฉพาะกาลมาตรา 272 นี้อยู่ กล่าวคือ ส.ว. ก็จะมีอำนาจร่วมเลือกนายกรัฐมนตรี และอาจจะเกิดเหตุการณ์ที่จะต้องใช้รัฐธรรมนูญ มาตรา 272 วรรคสองนี้ได้

การที่บุคคลใดจะได้รับเลือกให้เป็นนายกรัฐมนตรีได้นั้น จะต้องได้รับคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของรัฐสภา ตามมาตรา 159 ประกอบบทเฉพาะกาลมาตรา 272 วรรคหนึ่ง ซึ่งเสียงของ ส.ส. รวมกับ ส.ว. คือ 750 คน ดังนั้น จำนวนเสียงที่เกินกว่ากึ่งหนึ่ง คือ 376 เสียง

ดังนั้น จะเป็นอย่างไร ถ้าหลังการเลือกตั้งครั้งที่จะถึงนี้ ไม่ว่าด้วยเหตุผลใดๆ ก็ตามแต่ เช่น ว่าที่นายกฯ ที่ตัวจะสนับสนุนดันได้รับเสียง ส.ส. จากการเลือกตั้งไม่เพียงพอ ฝั่งฝ่ายการเมืองที่เป็นปฏิปักษ์น่าจะจัดตั้งรัฐบาลได้ ฯลฯ หรือแรงจูงใจอันใดก็ตามที ทำให้ สมาชิก ส.ว. ทุกคน “งดออกเสียง” เลือกนายกรัฐมนตรี

เช่นนี้ ผู้ที่จะได้เป็นนายกรัฐมนตรีได้ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 159 จะต้องได้รับเสียงเห็นชอบเฉพาะจาก ส.ส. เท่านั้น ถึง 376 เสียง จาก 500 เสียง

ซึ่งถ้าไม่ใช่พรรคใดพรรคหนึ่งแลนด์สไลด์ไปเลยพรรคเดียว (ซึ่งความเป็นไปเรื่องจะแลนด์สไลด์นั้น จริงๆ ก็พอจะมี แต่ถ้าจะถึงขนาดได้ไปพรรคเดียวถึง 376 ที่นั่งนั้นก็คงเป็นไปได้น้อยมาก) ก็ต้องจับมือกับพรรคการเมืองอื่นๆ จัดตั้งรัฐบาลที่มีเสียงเกิน 376 เสียง

ไม่เช่นนั้น จะไม่มีทางที่เฉพาะแต่สภาผู้แทนราษฎร จะเลือกตัวนายกรัฐมนตรีได้ตามมาตรา 159 เลย

ซึ่งเรื่องนี้ถ้าเป็นรัฐธรรมนูญปี 2540 นั้น ก็มีบทบัญญัติแก้ปัญหาหรือคลายล็อก โดยกำหนดไว้ว่า เมื่อครบกำหนด 30 วัน ยังไม่สามารถเลือกนายกที่ได้เสียงข้างมากเกินกว่ากึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎรได้ ประธานสภาผู้แทนราษฎรก็อาจจะเสนอชื่อผู้ที่ได้รับเสียงสนับสนุนมากที่สุด ที่อาจจะไม่เกินกึ่งหนึ่งก็ได้ ภายใน 15 วัน หลังจากครบกำหนด 30 วันข้างต้นไปแล้ว

แต่บทบัญญัติเช่นนั้นไม่ได้มีอยู่ในรัฐธรรมนูญ 2560 แล้ว ดังนั้นการเลือกนายกก็จะต้องดำเนินต่อไป จนกว่าจะหาคนที่ได้รับเสียงสนับสนุนเกินกว่า 376 เสียงได้ ไม่ว่าเวลาจะผ่านไปนานเท่าใดก็ตาม หรือไม่ก็จนกว่าจะมีการใช้ “บทคลายล็อก” ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ที่กำหนดให้สมาชิก ส.ส. และ ส.ว. สามารถรวมตัวกันได้ 376 คน เข้าชื่อเสนอต่อประธานรัฐสภาขอให้รัฐสภามีมติยกเว้นให้เสนอชื่อ “ใครก็ได้” ที่ไม่อยู่ในรายชื่อนายกรัฐมนตรีที่พรรคการเมืองประกาศไว้เมื่อก่อนเลือกตั้ง ให้ได้รับเลือกเป็นนายกได้

ส.ว. มีจำนวนอยู่แล้ว 250 คน ก็ต้องการเสียง ส.ส. เพิ่มอีกเพียง 126 คน ก็สามารถที่จะปลด “ล็อกชั้นที่หนึ่ง” ของการคลายล็อกนี้ออกมาได้ และอาศัยเสียง ส.ว. กับ ส.ส. อีกให้ได้ไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของสภา คือ 500 จาก 750 เสียง ก็เท่ากับหาอีกเพียง 125 เสียง ก็จะสามารถอัญเชิญใครสักคนที่ไม่ได้อยู่ในบัญชีรายชื่อนายกรัฐมนตรีของพรรคการเมือง เพื่อเสนอชื่อให้เข้ามาเป็นนายกฯ คนนอก (บัญชีพรรคการเมือง) ได้แล้ว

บทคลายล็อกทางรัฐธรรมนูญในกรณีที่สภาไม่อาจสรรหาหรือแต่งตั้งนายกฯ ได้ จึงเป็นตัวบทที่จะสะเดาะกุญแจ เปิด “ประตูผี” ให้มีการ “ลากตั้ง” นายกฯ คนนอกได้นั่นเอง

ซึ่งก็ตรงกันพอดี หรืออาจจะเป็นคำตอบที่ว่า ทำไมมาตรา 158 หรือมาตราใดในรัฐธรรมนูญนี้ก็ไม่ได้กำหนดไว้ว่า นายกรัฐมนตรีจะต้องเลือกจากผู้ที่เป็น ส.ส. ในสภาด้วย

แม้กลไกการปลดล็อกที่กล่าวไปข้างต้นนี้ อาจจะดูยากและซับซ้อน แต่ถ้าไม่ไร้เดียงสาจนเกินไป เราก็คงพอจะประเมินได้ว่า ความเป็นไปได้ที่เราจะได้เห็น “นายกฯ คนนอก” ที่มาจาก “การลากตั้ง” อีกครั้งในรอบกว่า 30 ปีนั้น ก็ไม่ใช่เรื่องที่เป็นไปไม่ได้.

 

เชิงอรรถ :

• อัครเมศวร์ ทองนวล. สารานุกรมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) หมวดองค์กรทางการเมือง เรื่อง 10 คณะรัฐมนตรี. รัฐธรรมนูญ บทกฎหมายและเอกสารสำคัญในทางการเมืองของประเทศไทย. (กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า. 2544) หน้า 4 - 5.
• สมบัติ ธำรงธัญวงศ์. การเมืองการปกครองไทย : ยุคเผด็จการ – ยุคปฏิรูป. (กรุงเทพฯ: คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, 2549) หน้า 672 – 675.
• เสมียนอารีย์. “พฤษภาทมิฬ” จะไม่เกิด หากมีนายกฯ ชื่อ “พล.อ.อ. สมบุญ”?. ศิลปวัฒนธรรม. 
• จรัญ ภักดีธนากุล (บทสัมภาษณ์). หทัยกาญจน์ ตรีสุวรรณ. ในหลวง ร.9 : “ตุลาการหมายเลข 1” กับ “แสง”แห่ง วิกฤต รธน. 2549.  BBC News ไทย. 
• บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. คำอธิบายวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2563. (กรุงเทพฯ: เนติบัณฑิตยสภา. 2563) หน้า 138.
• ตัวบทรัฐธรรมนูญทุกฉบับ อ้างอิงจาก เว็บไซต์สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา.