แผลปริแตกของ “นายกฯ ลากตั้ง” : ใครอยากเป็นบ้างยกมือขึ้น?

“รูรั่วเราต้องอุดรูรั่วไหล ถ้าอยากเห็นเมืองไทยพัฒนาขึ้น อย่างผู้นําต้องมาจากการเลือกตั้ง ใครอยากเป็นบ้างยกมือขึ้น ให้ประชาชนมีสิทธิ์ออกเสียง ผู้มากุมบังเหียนชีวิตประชาชน จะปกครองระบอบประชาธิปไตย จะเล่นแบบไทยๆ หรือระบบสากล... ก็เลือกเอา...”

เนื้อร้อง เพลง “ประชาธิปไตย” โดย ยืนยง โอภากุล (แอ๊ด คาราบาว) (2529)

ไม่ว่าในปัจจุบัน เราจะรู้จัก ยืนยง โอภากุล หรือ “แอ๊ด คาราบาว” ในฐานะใดก็ตาม แต่สำหรับคนที่โตมาในยุค 80s – 90s เขาคือตำนานเพลงเพื่อชีวิตที่แต่งเพลงเพื่อ “สะท้อนสังคม” ที่ตรงตามตัวอักษร คือไม่ว่าในตอนนั้น สังคมมี “ภาพใด” อยู่ ก็จะได้เห็นภาพนั้นเรื่องนั้นอยู่ในบทเพลงของวงคาราบาวที่แอ๊ดเป็นหัวหน้าวง เช่น ปัญหาเรื่องเด็กขายพวงมาลัยและเช็ดกระจกที่สี่แยก เป็นเพลง “มาลัย” (อัลบั้ม “อเมริโกย” 2528) หรือตอนที่ “กัญชา” ยังเป็นยาเสพติดผิดกฎหมาย ก็มีเพลง “กัญชา” (อัลบั้ม “แปะขายขวด” 2525)

เพลง “ประชาธิปไตย” ในอัลบั้มชื่อเดียวกันก็เป็นเพลง “สะท้อนสังคม” ในลักษณะเดียวกัน สังคมในขณะนั้นที่เริ่มตั้งคำถามกับ “นายกรัฐมนตรี” ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง หรือที่เรียกว่า “นายกฯ ลากตั้ง”

บริบทในวันที่เพลงนี้ได้รับการเผยแพร่ในเดือนธันวาคม ปี พ.ศ. 2529 หลังจากการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม พ.ศ. 2529 ซึ่งพรรคการเมืองที่ได้รวมกันเป็นพรรคร่วมรัฐบาลในขณะนั้น ได้เสนอชื่อให้ พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอีกครั้งหนึ่งเป็นสมัยที่สาม หลังจากอยู่ในตำแหน่งดังกล่าวมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2523 หรือราว 6 ปีก่อนหน้านั้น ท่ามกลางปัญหาเศรษฐกิจที่เกิดจากปัจจัยภายนอก การแย่งชิงอำนาจระหว่างขุมกำลังต่างฝ่ายในกองทัพ และที่สำคัญคือสาเหตุอันเป็นธรรมชาติของมนุษย์ คือ “ความเบื่อ”

เริ่มมีเสียงเรียกร้องให้พลเอก เปรม ลาออกจากตำแหน่ง เพื่อให้มีนายกรัฐมนตรีคนใหม่ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน คือหมายถึงมาจากผู้ใดผู้หนึ่งที่ได้รับเลือกมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

นี่เป็นบริบทเบื้องหลังเพลง “ประชาธิปไตย” ที่ “แอ๊ด คาราบาว” ไม่เอาแล้วนายกฯ ลากตั้ง เพราะถ้าอยากเห็นเมืองไทยพัฒนาขึ้น ผู้นําต้องมาจากการเลือกตั้ง ให้ประชาชนมีสิทธิ์ออกเสียงผู้มากุมบังเหียนชีวิตของพวกเรากันเอง

ไม่เอาแล้ว “แบบไทยๆ” จะเอา “ระบบสากล”

“ระบบสากล” ของนายกรัฐมนตรีในระบบรัฐสภา

“นายกรัฐมนตรี” (Prime minister) คือหัวหน้าฝ่ายบริหารของประเทศที่ปกครองโดยระบอบที่ประมุขรัฐซึ่งได้แก่ประธานาธิบดีหรือพระมหากษัตริย์ (และในชื่อเรียกอื่นที่มีลักษณะอย่างเดียวกัน) มิได้ใช้อำนาจบริหารประเทศโดยตรงด้วยตนเอง

เช่นนี้ นายกรัฐมนตรีจะมีที่มาอย่างไร จึงขึ้นกับรูปแบบการปกครองของแต่ละประเทศด้วย เช่น ประเทศที่ปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ พระมหากษัตริย์อาจจะแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีขึ้นมาบริหารประเทศตามที่เห็นสมควร เช่น กรณีของเอสวาตีนี (สวาซิแลนด์) ที่แม้จะมีการเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภา แต่กษัตริย์ก็ยังทรงอำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีขึ้นมาใช้อำนาจบริหาร หรือในระบอบประธานาธิบดีบางระบบ ประธานาธิบดีก็จะแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีขึ้นมาทำหน้าที่เป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร เช่น กรณีของประเทศฝรั่งเศส

ส่วนประเทศที่ใช้การปกครองในระบบรัฐสภา คือ ประเทศที่ถือว่าการปกครองทั้งหลายมาจากรัฐสภาที่มีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน (ไม่ว่าจะทั้งหมดหรือบางส่วน) นั้น ไม่ว่าจะมีประมุขในรูปแบบใด แต่การเลือกสรรหาตัวนายกรัฐมนตรีจะเป็นอำนาจของรัฐสภา เช่น กรณีของญี่ปุ่น อินเดีย มาเลเซีย สิงคโปร์ และไทย

ปกติแล้ว “นายกรัฐมนตรี” ที่มีที่มาจากรัฐสภา ไม่ว่าจะโดยประเพณีทางรัฐธรรมนูญ หรือบางประเทศจะบัญญัติไว้อย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญ ได้กำหนดให้นายกรัฐมนตรีนั้นจะเป็นสมาชิกคนหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งจากพรรคซึ่งได้เสียงข้างมากพอที่จะได้จัดตั้งรัฐบาล

ในรัฐธรรมนูญหลายประเทศกำหนดให้สภาต้องลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีในวาระแรกหลังจากการเลือกตั้ง แต่เมื่อเป็นนายกรัฐมนตรีแล้ว บางประเทศจะถือว่าการปฏิบัติหน้าที่หัวหน้าฝ่ายบริหารนั้นขัดต่อการเป็นสมาชิกฝ่ายนิติบัญญัติ ก็อาจจะกำหนดให้ต้องสละสถานะความเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการชั่วคราวหรือถาวรก็ได้ เช่น กรณีของประเทศลักเซมเบิร์ก โปรตุเกส นอร์เวย์ สวีเดน และประเทศไทยเองก็เคยกำหนดไว้เช่นนี้ในรัฐธรรมนูญปี 2540

นี่คงเป็นความหมายของ “ระบบสากล” ในเพลงของพี่แอ๊ดนั่นเอง

แล้ว “แบบไทยๆ” มาจากไหน

เดิมทีตำแหน่ง “นายกรัฐมนตรี” ของไทยตามปฐมรัฐธรรมนูญฉบับอภิวัฒน์ 27 มิถุนายน 2475 จะอยู่ในชื่อของ “ประธานกรรมการราษฎร” ซึ่งเป็นหัวหน้าของกรรมการราษฎรอีกสิบสี่คนรวมเป็นสิบห้าคน ซึ่งมีบทบาทหน้าที่เทียบเท่ากับ “คณะรัฐมนตรี”

เราจะเห็นร่องรอยเจตนารมณ์ของผู้อภิวัฒน์ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่หมายจะยึดถือตามหลักการสากลที่ว่า เมื่อเลือกที่จะปกครองโดยระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขแล้ว “หัวหน้ารัฐบาล” และผู้ใช้อำนาจบริหารของรัฐบาล (ไม่ว่าจะเรียกชื่อว่าอะไร) จะต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเป็นไปตามมาตรา 33 ที่ว่า “ให้สภาเลือกตั้งสมาชิกในสภาผู้ 1 (ต้นฉบับเขียนด้วยตัวเลขตามอักขรนิยมสมัยนั้น) ขึ้นเป็นประธานกรรมการ และให้ผู้เป็นประธานนั้นเลือกสมาชิกในสภาอีก 14 นายเพื่อเป็นกรรมการ..”

โดยให้ถือว่า “ผู้ที่ได้รับเลือกนั้นๆ เป็นกรรมการของสภา” ซึ่งสภาก็มีอำนาจในการกำกับดูแล โดยอำนาจนั้นได้แก่การที่ “ในเมื่อสภาเห็นว่า กรรมการมิได้ดำเนิรกิจการตามรัฐประศาสโนบายของสภา สภามีอำนาจเชิญกรรมการให้ออกจากหน้าที่ แล้วเลือกตั้งใหม่ตามที่กล่าวในตอนนั้น...” ซึ่งนั่นคือหลักการเดียวกับที่เรารู้จักกันในทุกวันนี้ว่าคือการที่สภา “ไม่ไว้วางใจรัฐบาล” นั่นเอง

พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ผู้ได้รับการบันทึกว่าเป็นนายกรัฐมนตรีคนแรกของประเทศไทย ก็ได้รับการเลือกจากคณะราษฎรให้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาก่อนเพื่อให้ได้รับการเลือกให้เป็นประธานกรรมการราษฎรครั้งแรก ในวันที่ 28 ธันวาคม 2475 เช่นกัน

ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อมา ซึ่งถูกเรียกว่าเป็น “รัฐธรรมนูญฉบับถาวร” คือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม ลงวันที่ 10 ธันวาคม 2475 ก็ยังคงหลักการว่า “นายกรัฐมนตรี” จะต้องแต่งตั้งจากผู้ที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอยู่ โดย มาตรา 47 ของรัฐธรรมนูญดังกล่าวกำหนดให้นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีอีก 14 คน ต้องเลือกจากสมาชิกของสภาผู้แทนราษฎร ส่วนรัฐมนตรีอื่นๆ อีกไม่เกิน 10 คน จะเลือกจากผู้ที่เห็นว่ามีความรู้ความชำนาญเป็นพิเศษ แม้มิได้เป็นสมาชิกของสภาผู้แทนราษฎรก็ได้ แต่ต้องเป็นผู้ที่อาจดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้

รัฐธรรมนูญฉบับหลังจากนั้น จนถึงปี พ.ศ. 2535 ยกเว้นรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2517 ที่ยกร่างขึ้นหลังเหตุการณ์​ 14 ตุลาคม 2516 แล้ว ก็ไม่มีรัฐธรรมนูญฉบับไหนระบุไว้อีกเลยว่า “นายกรัฐมนตรี” จะต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ได้รับการเลือกตั้งเข้ามา

นอกจากนี้ “วิธีการ” ได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีของไทยในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 นั้นก็ไม่ได้ระบุกระบวนการขั้นตอนไว้โดยชัดเจน แต่จะใช้รูปแบบการเขียนในลักษณะที่ให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีขึ้นมาและมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ซึ่งผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการนี้จะเป็นตำแหน่งใด เช่น ประธานรัฐสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎร รวมถึงสภาหรือคณะบุคคลพิเศษก็ขึ้นอยู่กับรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับ โดยไม่ได้กำหนดไว้ชัดเจนว่า ชื่อบุคคลที่ผู้รับสนองพระบรมราชโองการเสนอไปนั้นได้ตัวหรือคัดเลือกกันมาอย่างไร

แต่ตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยรูปแบบรัฐสภา พรรคที่ชนะการเลือกตั้งทั่วไปและได้ที่นั่งมากที่สุดจะรวมกลุ่มกันจัดตั้งรัฐบาล จากนั้นอาจมีการต่อรองกันแล้วเสนอชื่อใครคนหนึ่งที่เห็นสมควร ซึ่งอาจจะเป็นหัวหน้าพรรคที่ได้ที่นั่งมากที่สุดหรือหัวหน้าพรรคการเมืองที่อาจจะไม่ได้เสียงข้างมาก แต่ “ลงตัวที่สุด” ด้วยเงื่อนไขทั้งปวง แล้วนำขึ้นเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรมีมติเห็นชอบให้เป็นนายกรัฐมนตรี เช่น เมื่อครั้งที่ ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช ได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 14 มีนาคม 2518 แม้ว่าพรรคกิจสังคมของท่านจะมีที่นั่งเพียง 18 ที่นั่งก็ตาม[1]

แต่ถ้าจะให้กล่าวว่านายกรัฐมนตรีไทยมาจากความเห็นชอบโดยสภาผู้แทนราษฎรก็จะเป็นประโยคที่ไม่ถูกต้องไปเสียทั้งหมด เพราะถ้าไม่นับนายกรัฐมนตรีซึ่งมีที่มาจากคณะรัฐประหารแต่งตั้งหัวหน้าคณะของตัวเองหรือบุคคลที่เห็นสมควรขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรีเอาเสียดื้อๆ แล้วยังมีกรณีที่ “บุคคลภายนอก” ที่ไม่ได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ไม่ได้ลงเลือกตั้ง แต่ได้เข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีด้วยการที่สภาผู้แทนราษฎรไม่อาจจัดตั้งรัฐบาลหรือหาตัวนายกรัฐมนตรีได้ ต้องไป “เชิญ” บุคคลภายนอกที่ไม่ได้สังกัดพรรคการเมืองในสภาและไม่ได้ลงเลือกตั้ง ที่มองว่าเป็น “คนกลาง” ให้เข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีและจัดตั้งรัฐบาลให้ นายกรัฐมนตรีที่มาจากวิธีนี้บริหารประเทศ ในช่วงยุค พ.ศ. 2520 – 2530 เราเรียกนายกที่ได้มาโดยวิธีการแบบนี้ว่า “นายกฯ ลากตั้ง”

ผู้นำที่มาจากการ “ลากตั้ง” มีใครเป็นบ้างยกมือขึ้น

“นายกฯ ลากตั้ง” ในที่นี้ ซึ่งเป็นไปตามบริบทในยุคสมัยนั้น มีความหมายถึงนายกรัฐมนตรีในยุคสมัยที่มีสภา มีการเลือกตั้งตามปกติ แต่ตัวนายกรัฐมนตรีนั้นไม่ได้เป็น ส.ส. และไม่ได้เป็นสมาชิกพรรคการเมืองใด แต่เป็นบุคคลภายนอกจากกองทัพ ที่รัฐสภามีมติให้เสนอชื่อเป็นนายกรัฐมนตรี

แตกต่างจาก “นายกฯ เลือกตั้ง” ที่ได้แก่นายกรัฐมนตรีที่มีที่มาจากการที่สภาผู้แทนราษฎรเลือกสมาชิก ส.ส. คนใดคนหนึ่งซึ่งมักจะเป็นหัวหน้าพรรคแกนนำที่ได้เสียงข้างมากจากการเลือกตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรี และก็ไม่ถึงกับเป็น “นายกฯ แต่งตั้ง” ที่มาโดยวิธีการนอกรัฐธรรมนูญที่อาจจะมาจากการเสนอให้แต่งตั้งโดยผู้ทำรัฐประหาร หรือเป็นตัวผู้ทำรัฐประหารนั่นเอง

ถ้าเราเรียกการเมืองการปกครองไทยหลังการรัฐประหาร 16 กันยายน 2500 โดยจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นยุคเผด็จการเบ็ดเสร็จที่ผลัดกันปกครองระหว่างสองจอมพลเอาตามที่สะดวกตกลงกันจนมีคนหนึ่งตายคาตำแหน่งเป็นกรณีเดียวในประวัติศาสตร์ขณะนี้ และยุคนี้จบลงโดยเหตุการณ์​ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 ซึ่งเป็นการฟื้นฟูระบอบประชาธิปไตยขึ้นมาได้แม้จะในระยะสั้นๆ ก่อนที่เหตุการณ์ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 ซึ่งอาจจะเรียกได้ว่าเป็นต้นกำเนิดของการปกครองแบบ “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” และ “นายกลากตั้ง”

หลังการล้อมปราบที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และท้องสนามหลวง คณะรัฐประหารโดยคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ได้แต่งตั้งให้นายธานินทร์ กรัยวิเชียร ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี พร้อมกับประกาศ “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519” ขึ้นใช้บังคับในวันที่ 22 ตุลาคม 2519 โดยมีบทบัญญัติว่าด้วยที่มาของนายกรัฐมนตรีไว้ใน มาตรา 16 ให้ประธานสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดินเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการตั้งนายกรัฐมนตรี และมีบทเฉพาะกาลให้นายกรัฐมนตรีซึ่งแต่งตั้งก่อนหน้านี้ คือนายธานินทร์ ดำรงตำแหน่งนายกต่อไป

รัฐบาลของนายธานินทร์ได้รับฉายาว่า “รัฐบาลหอย” ที่หมายถึงพลเรือนที่เป็นเหมือนเนื้อหอยที่ได้รับการปกป้องจากเปลือกหอยคือกองทัพ โดยนายธานินทร์ดำเนินนโยบายการบริการประเทศแบบขวาจัด จนถูกเรียกว่าเป็นเผด็จการพลเรือน และประกาศว่าจะขอเวลาถึง 12 ปีเพื่อพัฒนาประชาธิปไตย ก่อให้เกิดความไม่พอใจในหมู่ประชาชน ในขณะที่กลุ่มอำนาจของฝ่ายกองทัพเองก็ไม่ได้เป็นเอกภาพนัก จนเกิดความพยายามทำรัฐประหารขึ้นครั้งหนึ่งในวันที่ 26 มีนาคม พ.ศ. 2520 โดย พลเอก ฉลาด หิรัญศิริ นายทหารนอกราชการ ซึ่งในครั้งนั้นแม้จะไม่สำเร็จแต่ก็แสดงให้เห็นได้ว่าในกองทัพนั้นเริ่มเกิดความแตกแยกขึ้น

จนในที่สุดก็เกิดการรัฐประหารในวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2520 ใช้ชื่อว่า “คณะปฏิวัติ” ที่ริเริ่มโดย พลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ เกลี้ยกล่อมให้พลเรือเอก สงัด รัฐประหารรัฐบาลนายธานินทร์ ซึ่งก็เป็นเหมือนกับการแก้ไขข้อผิดพลาดของตัวเองในครั้งที่เป็นคณะปฏิรูปการปกครองนั้นเอง โดยคณะปฏิวัติได้เสนอชื่อพลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีแทนนายธานินทร์ และต่อมาได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 ขึ้นใช้บังคับในวันที่ 22 ธันวาคม 2521 อันเป็นการเข้าสู่ยุค “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” โดยสมบูรณ์

รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2521 นี้ไม่มีบทบังคับกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจาก ส.ส. และแม้ว่าจะมีบทห้ามมิให้ข้าราชการประจำมาเป็นข้าราชการการเมืองรวมถึงนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี ตามมาตรา 148 แต่ก็มีบทเฉพาะกาลยกเว้นเรื่องนี้ไว้เป็นเวลา 4 ปี ซึ่งเป็นการเปิดช่องให้ผู้นำกองทัพที่ยังอยู่ในตำแหน่งสามารถดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีควบคู่กันไปก็ได้

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังกำหนดให้ “ประธานวุฒิสภา” ดำรงตำแหน่งเป็น “ประธานรัฐสภา” และให้ “ประธานรัฐสภา” เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ซึ่งเท่ากับว่านายกรัฐมนตรีจะต้องมาจากความเห็นชอบของรัฐสภา คือสภาผู้แทนราษฎรรวมกับวุฒิสภา ซึ่งถ้าใครอ่านตรงนี้แล้วรู้สึกคุ้นๆ ได้อ่านคำสัมภาษณ์ของพลเอก เกรียงศักดิ์ กับหนังสือพิมพ์ว่า

“...การที่รัฐบาลจะต้องได้เสียง ส.ส. เลือกตั้งครึ่งหนึ่งนั้นไม่จำเป็นหรอก ถ้ารวมกันสองสภาเพียงครึ่งหนึ่งก็เพียงพอแล้ว อันนี้พูดตามรัฐธรรมนูญ ถ้าเสถียรภาพของรัฐบาลดีประเทศชาติก็มั่นคง...”[2]

ก็คงจะอดคิดถึงสถานการณ์ในปัจจุบันสมัยเสียมิได้

ในการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญดังกล่าวครั้งแรกเมื่อวันที่ 22 เมษายน 2522 มีพรรคการเมืองชนะการเลือกตั้งได้ที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎรรวม 15 พรรค แต่ไม่มีพรรคใดได้ที่นั่งเป็นเสียงข้างมาก โดยพรรคที่ได้ที่นั่งสูงสุด คือ พรรคกิจสังคม ก็ได้ที่นั่งไป 82 ที่นั่ง ไม่ถึงแม้แต่หนึ่งในสามของสภาผู้แทนราษฎรที่มี 300 ที่นั่งด้วยซ้ำ

หลังจากที่ไม่มีพรรคใดได้เสียงข้างมาก ประธานวุฒิสภาในขณะนั้น คือ พลเอก หะริน หงสกุล ได้เรียกประชุมรัฐสภาอย่างรีบด่วนในวันที่ 11 พฤษภาคม 2522 โดยที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนหนึ่งยังลงพื้นที่เพื่อขอบคุณประชาชนผู้ให้การสนับสนุน และอีกส่วนหนึ่งแม้จะอยู่ที่กรุงเทพฯ แต่ก็คว่ำบาตรการประชุมด้วยเห็นเจตนาว่าเป็นการอาศัยช่องทางรัฐสภาเพื่อสืบทอดอำนาจ

ในที่สุด โดยมติเสียงข้างมากของรัฐสภา ที่ประกอบไปด้วยเสียงของ ส.ว. 200 เสียง และ ส.ส. 111 เสียง ก็มีมติให้ความเห็นชอบให้ พลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีสมัยที่สอง แต่เป็นนายกรัฐมนตรีคนแรกตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 ที่ไม่ได้ลงเลือกตั้งในวันที่ 22 เมษาหรือไม่มพรรคการเมืองที่สนับสนุนตัวเองในสภาเลยด้วยซ้ำ และคณะรัฐมนตรีของพลเอก เกรียงศักดิ์ ก็มีที่มาจาก ส.ส. เพียง 8 คน ที่เหลืออีก 19 คน แต่งตั้งจากข้าราชการประจำ และบุคคลภายนอกที่พลเอก เกรียงศักดิ์ แต่งตั้งเข้ามาอีก 15 คน

การเข้าสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของพลเอก เกรียงศักดิ์ ในสมัยที่สองนี้ จึงเรียกได้ว่าเป็น “นายกฯ ลากตั้ง” ได้อย่างภาคภูมิ ด้วยการที่มีรัฐบาลหลังการเลือกตั้ง แต่จะเห็นได้ว่าผลการเลือกตั้งหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งนั้นแทบไม่มีส่วนเกี่ยวข้องอะไรกับการได้เป็นนายกและการจัดตั้งรัฐบาลของพลเอก เกรียงศักดิ์ เลยแม้แต่น้อย

อย่างไรก็ตาม เพราะปัญหาเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นเป็นลูกโซ่จากวิกฤตการณ์ราคาน้ำมันที่เป็นปัญหาทั่วโลก ทำให้ในที่สุดแล้วรัฐบาลของพลเอก เกรียงศักดิ์ ในสมัยที่สองนั้นก็ไม่อาจบริหารประเทศไปได้นานนัก ประกอบกับความแตกแยกทั้งในหมู่นักการเมืองและกองทัพบีบให้พลเอก เกรียงศักดิ์ ต้องตัดสินใจลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และต่อมารัฐสภาได้มีมติให้ พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ผู้บัญชาการทหารบก รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมในรัฐบาลพลเอก เกรียงศักดิ์ ขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีแทน เมื่อวันที่ 3 มีนาคม พ.ศ. 2523

พลเอก เปรมเป็นนายกรัฐมนตรีติดต่อกันถึง 3 สมัย ผ่านการเลือกตั้ง 2 ครั้ง ในปี พ.ศ. 2526 และ พ.ศ. 2529 ซึ่งก็ปรากฏว่าไม่มีพรรคใดได้รับเสียงข้างมากเด็ดขาดในสภา ต้องตั้งรัฐบาลผสมโดยที่ไม่เห็นว่ามีใครที่จะมี “บารมี” พอที่จะมาเป็นนายกรัฐมนตรี ในที่สุดก็ต้องเลือกที่จะ “ลากตั้ง” ให้พลเอก เปรม ดำรงตำแหน่งต่อไป

ยุคสมัยของพลเอก เปรม ที่กินเวลาต่อเนื่องยาวนานถึง 8 ปี 4 เดือนนั้น หากมองย้อนกันด้วยสายตาของผู้คนในโลกปัจจุบันที่ได้เห็น “เฉลยข้อสอบ” หรือ “หวยออก” ไปแล้ว ก็อาจกล่าวได้ว่า การบริหารประเทศของเขานั้นไม่ได้แย่อะไร ภายใต้สถานการณ์วิกฤตโลกในหลายเรื่อง ทั้งสงครามเย็น ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในประเทศเพื่อนบ้านโดยรอบ การโอบล้อมของลัทธิคอมมิวนิสต์ วิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจและพลังงาน เราอาจจะยอมรับว่าการบริหารประเทศหลายเรื่องของรัฐบาลพลเอก เปรม ที่เคยเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์ไปจนถึงสาปแช่งหลายเรื่องในยุคสมัยที่มันเกิดขึ้น เช่น การลดค่าเงินบาทในปี พ.ศ. 2527 นั้นก็เป็นการตัดสินใจที่ถูกต้องที่สุดในสถานการณ์เช่นนั้น หรือคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 66/(25)23 ในวันที่ 23 เมษายน 2523 ที่เป็นการใช้การเมืองนำการทหารเพื่อแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบายขวาจัดจนเกิดความอยุติธรรมที่ผลักไสให้คนหนุ่มสาวต้องหนีเข้าป่า

แต่ไม่ว่าจะอย่างไรก็ตาม การอยู่ในตำแหน่งที่นานเกินไปนอกจากจะทำให้เกิดความเบื่อหน่ายในหมู่ประชาชนซึ่งเป็นเรื่องธรรมดาแล้ว การสั่งสมบารมีในตำแหน่งของพลเอก เปรม ที่ได้รับการหนุนหลังจากกองทัพ เช่น เมื่อพลเอก เปรม ทำท่าจะเพลี่ยงพล้ำทางการเมืองจนต้องยุบสภา ก็มีการ “ตบเท้า” เข้าให้กำลังใจจากฝ่ายกองทัพ ซึ่งเป็นการแสดงพลังกดดันไม่ให้ฝ่ายการเมืองกล้าเทียบบารมีหรือ “ไล่” พลเอก เปรม ออกจากตำแหน่งโดยวิถีทางรัฐสภา ดังนั้นหากอยู่ในสภาพนี้ นานวันเข้ายิ่งทำให้โอกาสที่ประเทศไทยจะได้มี “นายกฯ เลือกตั้ง” ที่มาจาก ส.ส. ในสภาตามระบบที่ควรจะเป็นนั้นก็ยิ่งห่างไกลรางเลือน

บรรยากาศของความรู้สึกเบื่อหน่ายสิ้นหวังดังกล่าวจึงสะท้อนผ่านออกมาในเพลง “ประชาธิปไตย” ของวงคาราบาวที่ได้ยกไว้เมื่อตอนต้นบทความนั่นเอง รวมถึงการเคลื่อนไหวของนักวิชาการ 99 คน ที่ถวายฎีกาต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 9 ที่มีเนื้อความในทำนองคัดค้านการที่ผู้นำกองทัพเข้ามาแทรกแซงทางการเมืองสนับสนุนพลเอก เปรม จากเหตุการณ์ “ตบเท้า” ให้กำลังใจของขุนทหารอีกครั้งหลังจากที่พลเอก เปรม ยุบสภาในวันที่ 29 มิถุนายน พ.ศ. 2531[3]

คงไม่มีใครพร้อม ถ้าเธอไม่บอกว่าพอ

เมื่อมีการเลือกตั้งในวันที่ 24 กรกฎาคม 2531 ผลการเลือกตั้งปรากฏว่า พรรคชาติไทย โดย พลตรี (ยศในขณะนั้น) ชาติชาย ชุณหะวัณ หัวหน้าพรรค ได้รับเลือกมากที่สุดเป็นอันดับหนึ่ง ด้วยที่นั่ง 87 ที่นั่ง รองลงไป คือ พรรคกิจสังคมมี 54 ที่นั่ง และพรรคประชาธิปัตย์มี  48 ที่นั่ง และได้รวมตัวกันเป็นรัฐบาล 5 พรรค (อีกสองพรรค คือ พรรคราษฎรและพรรคสหประชาธิปไตย)

ตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา แกนนำรัฐบาล คือ พลตรี ชาติชาย “ควร” จะเสนอตัวขอรับมติจากสภาขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีคนต่อไป แต่เพราะด้วยเหตุดังที่กล่าวไปแล้ว ทำให้พลตรี ชาติชาย ได้กล่าวกับผู้สื่อข่าวรัฐสภาหลังรู้ผลการเลือกตั้งว่า เขาไม่ขอรับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเพราะยังไม่พร้อม[4]

คณะพรรคร่วมรัฐบาลจึงได้เข้าพบพลเอก เปรม เพื่อเชิญให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อไปอีกสมัยหนึ่ง แต่ในคราวนี้พลเอก เปรม น่าจะอ่านบรรยากาศทางการเมืองและสังคมไทยออก จึงกล่าวขอบคุณพร้อมกับพูดว่า “ผมขอพอ” ส่งผลให้ พลตรี ชาติชาย ชุณหะวัณ ได้เป็นนายกรัฐมนตรีคนใหม่ และเป็นนายกรัฐมนตรีคนแรกและคนเดียวตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2521 ที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน

ถ้าจะถอดบทเรียนเรื่องนี้อย่างคนมองโลกในแง่ร้ายสุดขีด ก็คงกล่าวได้ว่า เมื่อใดที่ระบอบ “นายกฯ ลากตั้ง” ได้เติบโตเข้มแข็งขึ้นมาได้เมื่อไรแล้ว หนทางเดียวที่จะกลับมามี “นายกฯ เลือกตั้ง” ได้ ก็คือต้องให้ “นายกฯ ลากตั้ง” นั้น ยอม “ขอพอ” ไม่รับตำแหน่งนั้นต่อไปเอง

พฤษภาประชาธรรม ความอดทนที่สิ้นสุด

รัฐบาลของพลเอก ชาติชาย ชุณหะวัณ จบลงโดยการรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2534 หรือ 32 ปีที่แล้ว

ข้ออ้างในการทำรัฐประหารของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติทั้งสามประการ คือ พฤติกรรมฉ้อราษฎร์บังหลวงจนนักการเมืองร่ำรวยผิดปกติ ข้าราชการการเมืองใช้อำนาจกดขี่ข้าราชการประจำผู้สุจริต รัฐบาลเป็นเผด็จการทางรัฐสภา พยายามทำลายสถาบันทางทหาร และการบิดเบือนคดีล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์[5] นั้น จะเป็นจริงหรือไม่ก็เรื่องหนึ่ง แต่สิ่งที่ปฏิเสธไม่ได้ คือกระแสความรู้สึกของสังคมในขณะนั้นก็มีความรู้สึกไม่พอใจกับการบริหารประเทศของรัฐบาลพลเอก ชาติชาย อยู่ในระดับหนึ่ง

โดยก่อนเกิดการรัฐประหารไม่นานนัก มีการประท้วงรัฐบาลโดยนักศึกษาและประชาชนบางกลุ่มอยู่เป็นระยะ ที่เป็นเรื่องน่าสลดและน่าจะยังมีผู้จำได้ คือการประท้วงด้วยการเผาตัวเองจนเสียชีวิต ของ นายธนาวุฒิ คลิ้งเชื้อ นักศึกษามหาวิทยาลัยรามคำแหง เมื่อวันที่ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2533[6] ทำให้แรกทีเดียวเมื่อเกิดการรัฐประหารจึงแทบไม่มีประชาชนออกมาคัดค้านหรือไม่เห็นด้วย โดยคณะ รสช. ได้เสนอแต่งตั้ง นายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรี

อาจกล่าวได้ว่า ผู้คนโดยฉันทามติก็ยัง “ยอม” ให้คณะรัฐประหารนั้นเข้ามา “รักษาความสงบเรียบร้อย” ด้วยเชื่อใน “สัญญา” ว่าจะเป็นการเข้ามาเพียงชั่วคราว และก็จะได้ยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม่เพื่อจัดให้มีการเลือกตั้ง ท่ามกลางการวิพากษ์วิจารณ์ว่า รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ (ฉบับ พ.ศ. 2534) นั้นเป็นรัฐธรรมนูญฉบับ “หมกเม็ด” ที่เปิดทางให้มีการสืบทอดอำนาจ เสียจน พลเอก สุจินดา คราประยูร ต้องยืนยันว่าจะไม่มีการสืบทอดอำนาจ และจะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นที่สังคมยังข้องใจ

การ “เสียสัตย์เพื่อชาติ” ของพลเอก สุจินดา การจัดตั้ง “พรรคสามัคคีธรรม” ลงเลือกตั้งเพื่อรักษาอำนาจ การที่หัวหน้าพรรคดังกล่าวมีข้อคัดค้านอันเป็นตำหนิให้ไม่อาจดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้แม้ว่าจะเป็นหัวหน้าพรรคได้เสียงข้างมากในสภา พรรคการเมืองที่หวังประโยชน์เฉพาะหน้ายอมจับขั้วกับพรรค

 

 

ที่มุ่งสืบทอดอำนาจ และ “เชิญ” หนึ่งในผู้ก่อการรัฐประหาร 23 กุมภาพันธ์ 2534 ให้เป็นนายกรัฐมนตรีสืบทอดอำนาจของคณะ รสช. ต่อไป เป็น “นายกฯ ลากตั้ง” เหมือนต้นยุค 2520 จึงเป็นแผลที่ปริแตกและยากจะทานทน นำไปสู่เหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม ที่เป็นการสูญเสียชีวิตและเลือดเนื้อของประชาชนผู้รักประชาธิปไตยอีกครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์ และจากบาดแผลนั้นทำให้นายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้มาจาก ส.ส. ในสภา หรือนายกรัฐมนตรีที่มาจากวิธี “ลากตั้ง” นั้นเปลี่ยนจาก “แผลปริ” เป็น “แผลเป็น” ของสังคมการเมืองไทย อย่างที่ยอมรับไม่ได้อีกต่อไป

การแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2534 ครั้งที่ 4 วันที่ 10 กันยายน 2535 ได้ปิดทางการมี “นายกฯ ลากตั้ง” จากผู้ไม่ได้เป็น ส.ส. ในสภา โดยแก้ไขมาตราเดียว คือ มาตรา 159 เพิ่ม วรรคสอง กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่เกิดขึ้นมาจากบทเรียนอันยาวนานในช่วงระยะเวลานับสิบปีของการเมืองไทยในยุคประชาธิปไตยครึ่งใบ ที่จ่ายค่าเล่าเรียนด้วยเลือดเนื้อและชีวิตของประชาชนผู้รักประชาธิปไตยในเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม

นับจากนั้น หลักการเรื่อง “นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง” จึงเป็นหลักการที่ห้ามแตะต้องอยู่นานกว่า 20 ปี แม้จะมีความพยายามรื้อฟื้น “นายกฯ คนกลาง” หรือ “นายกฯ ลากตั้ง” ขึ้นมากี่ครั้งก็ไม่เคยสำเร็จ จนกระทั่งมา “ถูกเจาะ” ได้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ซึ่งแม้ว่าจะไม่ได้ทำได้ง่ายนัก แต่ทางเทคนิคของรัฐธรรมนูญ โอกาสที่จะมี “นายกฯ ลากตั้ง” อีกครั้งในรอบกว่า 30 ปี ก็ไม่ถึงกับเป็นไปไม่ได้

โดยเฉพาะในการเลือกตั้งที่ฝ่ายที่ถือครองอำนาจนำอยู่ในขณะนี้ จำเป็นต้องดิ้นรนทุกทางเพื่อรักษาอำนาจนั้นไว้.