PRIDI's Law Lecture: การงานในทางปกครอง

 

 

การงานในทางปกครอง

เราได้ทราบแล้วว่าการที่มนุษย์จะรวบรวมกันอยู่เป็นหมู่คณะได้ ก็จำต้องมีการปกครอง ปัญหาต่อไปจึงมีว่า การปกครองนั้นมีการงานอย่างใดบ้าง ซึ่งเมื่อประกอบขึ้นแล้วจะทำให้มนุษย์ดำรงอยู่ได้โดยความสุขสมบูรณ์ และการประกอบการงานในทางปกครองจะต้องอาศัยการกระทำอย่างใดบ้าง

ในภาคนี้จะได้แบ่งออกเป็น 2 ลักษณะ คือ

ลักษณะ 1 ว่าด้วยการกระทำในทางปกครอง
ลักษณะ 2 ชนิดต่างๆ แห่งการงานในทางปกครอง

ลักษณะ 1
การกระทำในทางปกครอง

เพื่อประกอบการงานอันเป็นวัตถุที่ประสงค์แห่งการปกครอง การปกครองย่อมต้องอาศัยซึ่งการกระทำ (กรรม) การกระทำของทางปกครองนี้อาจเป็น การกระทำโดยการแสดงเจตนาในทางปกครอง (acte administratif) และการกระทำชนิดอื่นๆ ที่ไม่เกี่ยวกับการแสดงเจตนา แต่เป็นการปฏิบัติวัตถุแห่งการปกครอง (acte matériel) เช่น การสอนนักเรียน สร้างถนน การกระทำชนิดนี้เกี่ยวแก่ทางเทคนิคเป็นส่วนมาก แต่การกระทำโดยการแสดงเจตนาของฝ่ายปกครอง (acte administratif) ย่อมเกี่ยวแก่ทางกฎหมายซึ่งจะได้อธิบายต่อไป

การกระทำโดยการแสดงเจตนาของฝ่ายปกครองนั้นอาจเป็นได้ดั่งนี้

1. การกระทำสำหรับบุคคลทั่วๆ ไป
2. การกระทำสำหรับเฉพาะบุคคลหรือเฉพาะราย

หมวด 1
การกระทำสำหรับบุคคลทั่วๆ ไป

การกระทำชนิดนี้เกี่ยวด้วยการออกคำสั่งคำบังคับสำหรับบุคคลทั่วไป

คำสั่งคำบังคับอาจมีได้จาก อำนาจทั้ง 3 ประการดังได้กล่าวมาแล้วข้างต้นคือ

1. คำสั่งคำบังคับของผู้ทรงไว้ ซึ่งอำนาจนิติบัญญัติหรืออำนาจออกกฎหมาย คำสั่งชนิดนี้ในประเทศสยามได้ออกเป็นแบบพระราชบัญญัติ
2. คำสั่งคำบังคับแห่งอำนาจตุลาการได้แก่คำพิพากษา คำสั่งคำบังคับของศาล (ให้ดูคำอธิบายธรรมศาสตร์ในตอนที่เกี่ยวกับปัญหาว่าคำพิพากษาของศาลจะเป็นกฎหมายหรือไม่ และจะบังคับบุคคลทุกๆ คนได้เพียงไร)
3. คำสั่งคำบังคับแห่งอำนาจบริหารหรืออำนาจธุรการ ผู้ทรงไว้ซึ่งอำนาจบริหารหรือธุรการจะออกคำสั่ง และคำบังคับได้ก็แต่ภายในเงื่อนไขอันจำกัด เพราะอำนาจนี้มีวัตถุที่ประสงค์เพื่อปฏิบัติการให้เป็นไปตามอำนาจนิติบัญญัติ จะออกคำสั่งคำบังคับนอกเหนือหรือแข่งขันแย่งชิงอำนาจนิติบัญญัติไม่ได้

ต่อไปจะได้แยกกล่าวถึงคำสั่งคำบังคับแห่งอำนาจบริหารโดยสังเขป

ส่วน 1
คำสั่งคำบังคับของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว

พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวในฐานที่ได้ทรงพระราชอำนาจบริหารนี้ได้ทรงตราบทกฎหมายที่เรียกว่าพระราชกฤษฎีกา พระราชกำหนด ประกาศกระแสพระบรมราชโองการ

บทที่ 1
พระราชกฤษฎีกา

พระราชกฤษฎีกาเป็นบทบริหาร ซึ่งใช้บังคับราษฎรทั่วไป พระราชกฤษฎีกานี้อาจออกโดยอาศัยอำนาจพระราชบัญญัติที่ประกาศให้ใช้แล้วก็ได้ เช่น พระราชกฤษฎีกาจัดวางทางรถไฟสายต่างๆ ที่ได้ออกโดยอาศัยอำนาจพระราชบัญญัติจัดการวางทางรถไฟ และทางหลวง หรืออาจออกโดยอาศัยหลักกฎหมายซึ่งไม่ได้ประกาศเป็นลายลักษณ์อักษรก็ได้ เช่น พระราชกฤษฎีกาให้ใช้บทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

ในประเทศสยามพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวย่อมทรงไว้ซึ่งอำนาจสูงสุด จะทรงตราคำสั่งคำบังคับในทางอำนาจชนิดใดก็ได้ แต่พระราชกฤษฎีกา ซึ่งได้ออกโดยเนื่องจากกฎหมายที่ยังไม่ได้ประกาศเป็นลายลักษณ์อักษรนั้น มีลักษณะคล้ายกับพระราชบัญญัติมาก ข้อสำคัญที่ควรสังเกตก็คือว่า พระราชบัญญัตินั้นได้ออกโดยอำนาจนิติบัญญัติ เพราะฉะนั้นจึงจะมีข้อความที่เป็นหลักสำคัญ ส่วนพระราชกฤษฎีกาได้ออกโดยอำนาจบริหาร จึงเป็นอุปกรณ์ของหลักสำคัญอันได้ออกโดยพระราชบัญญัติ

บทที่ 2
พระราชกำหนด

พระราชกำหนด เป็นบทบริหารคล้ายกับพระราชกฤษฎีกา แต่โดยมาก พระราชกำหนดเป็นบทบัญญัติที่เกี่ยวแก่บุคคลหรือข้าราชการบางจำพวก เช่น พระราชกำหนดเกี่ยวกับเครื่องแต่งกาย

แต่ในกาลก่อนๆ มาพระราชกำหนดมีลักษณะดังเช่นพระราชบัญญัติก็ได้ เช่น พระราชกำหนดอาชญาการกระทำผิดสัญญา ร.ศ. 117

บทที่ 3
ประกาศกระแสพระบรมราชโองการ

เป็นข้อความซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวได้ทรงบอกกล่าวแก่ราษฎรในโอกาสพิเศษ มี อาทิในคราวประกาศสงคราม พ.ศ. 2460 เป็นต้น

นอกจากนี้ยังมีกฎมณเฑียรบาลซึ่งใช้ได้แก่เจ้านายและข้าราชการในพระราชสำนัก ซึ่งมีปัญหาว่าจะใช้แก่บุคคลอื่นๆ ได้เพียงไรบ้าง?

ส่วนที่ 2
การกระทำของเสนาบดี

เสนาบดีอาจบัญญัติคำสั่งคำบังคับสำหรับบุคคลทั่วไปได้หลายประเภท คือ

1. กฎเสนาบดี
2. ประกาศเสนาบดี
3. ข้อบังคับเสนาบดี

บทที่ 1
กฎเสนาบดี

คือบทบัญญัติซึ่งได้ออกโดยเสนาบดี เพื่อรักษาการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว เสนาบดีจะพึงมีอำนาจออกกฎได้ก็ต่อเมื่อพระราชบัญญัตินั้นๆ ได้ให้อำนาจไว้ และการออกกฎเสนาบดีนี้จะต้องไม่เป็นการนอกเหนือพระราชบัญญัติที่เสนาบดีได้รับอำนาจ หรือกฎเสนาบดีได้ออกขึ้นเพื่อเป็นการแข่งขันต่ออำนาจนิติบัญญัติก็ใช้ไม่ได้ เช่น เสนาบดีไม่มีอำนาจที่จะกำหนดโทษจำคุกผู้กระทำการฝ่าฝืนกฎเสนาบดี

อนึ่งยังมีปัญหาต่อไปถึงเรื่องแบบแห่งกฎเสนาบดีว่าจะต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษาหรือไม่

อนึ่งมีข้อที่ควรสังเกตว่า ถ้าเสนาบดีได้ออกโดยอ้างพระบรมราชานุญาตให้ใช้เป็นกฎหมายแล้ว เสนาบดีอาจที่จะกำหนดโทษผู้กระทำผิดได้ ดังเช่นกฎเสนาบดีว่าด้วยที่กุศลสถานชนิดศาลเจ้า พ.ศ. 2464 ได้มีปัญหาขึ้นมาสู่ศาลฎีกาว่า กฎเสนาบดีนี้จะพึงใช้ลงโทษผู้กระทำการขัดขืนได้หรือไม่ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวได้ทรงพระราชวินิจฉัยว่า “กฎเสนาบดีนี้ใช้ลงโทษแก่ผู้กระทำการขัดขืนได้ เพราะได้ออกโดยอ้างพระบรมราชานุญาต” จึงมีผลเหมือนดังบทบัญญัติที่ได้ออกโดยพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ให้ดูคำพิพากษาฎีกาที่ 288 ถึง 291 พ.ศ. 2466 และปัญหายังมีต่อไปว่า กฎเสนาบดีฉบับนี้ จะมีลักษณะเป็นกฎเสนาบดีตามธรรมดาหรือมีลักษณะเป็นพระราชบัญญัติแต่เรียกชื่อผิดไปว่าเป็นกฎเสนาบดี

บทที่ 2
ประกาศเสนาบดี

“คือข้อความที่เสนาบดีได้แจ้งให้ราษฎรทราบถึงระเบียบหลักเกณฑ์ ที่เสนาบดีได้วางไว้เพื่อปฏิบัติตามบทบัญญัติของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว” เช่น ประกาศเสนาบดีกระทรวงพาณิชย์ใช้พระราชบัญญัติชั่ง ตวง วัด ในตำบลต่างๆ ซึ่งบังคับให้ผู้เป็นเจ้าของเครื่องชั่ง ตวง วัด ตามวิธีเมตริกนำไปให้เจ้าพนักงานสำรวจและทำการให้คำรับรอง

อนึ่งประกาศเสนาบดีอาจเป็นข้อความที่เสนาบดีได้แจ้งให้ราษฎรทราบถึงระเบียบแห่งกิจการเพื่อปฏิบัติตามกฎเสนาบดี เช่นประกาศเสนาบดีกำหนดตั้งคลังออมสินเหล่านี้เป็นต้น

บทที่ 3
ข้อบังคับเสนาบดี

เสนาบดีอาจออกข้อบังคับอันเป็นบทบัญญัติ ซึ่งเกี่ยวแก่การวางระเบียบในกระทรวงที่เสนาบดีได้บังคับบัญชา

 

ที่มา : ปรีดี พนมยงค์, “การแบ่งแยกอำนาจธุรการให้ท้องถิ่นจัดทำเองตามพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ.127 และการแก้ไขเพิ่มเติมใน พ.ศ. 2458,” ใน คำอธิบายกฎหมายปกครอง (พระนคร: สำนักงานทนายพิมลธรรม, ม.ป.ป.) น.145-151.

หมายเหตุ :

• ตั้งชื่อบทความใหม่โดยกองบรรณาธิการ
• ปรับอักขรวิธี (โดยส่วนใหญ่) เป็นปัจจุบัน