องค์การบริหารส่วนจังหวัด: พัฒนาการที่ถูกปิดล้อมด้วยระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย

 

 

 

บทความนี้พยายามที่จะเข้าใจพัฒนาการขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ตั้งแต่เริ่มต้นจนถึงปัจจุบัน โดยเริ่มจากกำเนิดที่เกิดมาพร้อมกับประชาธิปไตยไทย เป็นผลผลิตของคณะราษฎรในปี 2476 ก่อนที่จะถูกระบอบอำนาจนิยมดัดแปลงเปลี่ยนรูปลดคุณค่าให้เหลือเพียงเครื่องมือสร้างความชอบธรรมให้กับระบอบอำนาจนิยมไทยด้วยกระบวนการปิดล้อม อบจ. ด้วยระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย (Democratic enclaves in authoritarian regime) ซึ่งเริ่มต้นด้วยกระบวนการ “หนึ่งนคราสองระบอบ” (Regime Juxtaposition) คือการทำให้อำนาจเหนือเขตพื้นที่ปกครองเดียวกันมีหลายระบอบการปกครองที่แตกต่างกัน (มีทั้งประชาธิปไตยและอำนาจนิยม) จากนั้นก็ทำให้ประชาธิปไตยท้องถิ่นอ่อนกำลังโดยการทำให้การเลือกตั้งท้องถิ่นไม่มี ความต่อเนื่อง แล้วตามด้วยยุทธวิธีแสร้งทำให้ อบจ. ดูเหมือนว่าเป็นประชาธิปไตย (Seemingly democratic institutions) แล้วค่อย ๆ สถาปนาระบอบภูมิภาคนิยม (Subnational Authoritarian) เพื่อกลืนให้ อบจ. กลายเป็นแขนขามือไม้ของระบอบอำนาจนิยมภายใต้มายาภาพว่าเป็นประชาธิปไตย

 

1. อบจ. : การให้กำเนิดที่ตั้งใจให้เป็นองค์กรตรวจสอบหน่วยงานรัฐในจังหวัด

เมื่อกล่าวถึงกำเนิดการปกครองท้องถิ่นของประเทศไทยผู้เขียนขอแบ่งรูปแบบการปกครองท้องถิ่นออกเป็นการปกครองท้องถิ่นโดยรัฐ (local state government) และ

การปกครองตนเอง (local self-government)[2] และหากเราเริ่มหมุดหมายที่ปี 2475 ซึ่งเป็นปีที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาสู่ระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ อาจจะกล่าวได้ว่าประเทศไทยได้ก่อกำเนิดรูปแบบการปกครองท้องถิ่น 2 รูปแบบขึ้นพร้อมกันหนึ่ง การปกครองท้องถิ่นโดยรัฐ (local State government) ในรูปของราชการบริหารส่วนภูมิภาค ซึ่งประกอบด้วย จังหวัดและอำเภอพร้อมกันนั้นได้ให้กำเนิดการปกครองตนเอง (local self-government) ในรูปของราชการบริหารส่วนท้องถิ่น โดยทั้ง 2 รูปแบบนี้ถือกำเนิดขึ้นตาม พ.ร.บ. ว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476[3]

 

 

เมื่อกล่าวถึงการปกครองตนเอง นอกจาก พ.ร.บ. ว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 แล้ว กฎหมายอีกฉบับหนึ่งที่เราต้องพิจารณาคือ พ.ร.บ. จัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476[4] กฎหมายฉบับนี้ได้ให้กำเนิดองค์กรปกครองตนเอง 3 รูปแบบด้วยกัน คือ 1) เทศบาล 2) สหเทศบาล[5] และ 3) สภาจังหวัด หากพิจารณากำเนิดตามกฎหมายนั้นทั้ง 3 รูปแบบมีกำเนิดพร้อมกัน แต่หากพิจารณาจากการประกาศจัดตั้งแล้ว กล่าวได้ว่าสภาจังหวัดถือกำเนิดเป็นการปกครองตนเองรูปแบบแรกของไทย โดยการแต่งตั้งสมาชิกสภาจังหวัดต่าง ๆ ให้เป็นผู้เริ่มการมีวาระ 1 ปีตามกฎหมายนั้น ได้มีประกาศกระทรวงมหาดไทยเผยแพร่ในราชกิจจานุเบกษาลงวันที่ 22 มีนาคม พ.ศ. 2477 แต่งตั้งสมาชิกสภาจังหวัดจำนวน 61 จังหวัด และมีประกาศอีกครั้งในวันที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2477 แต่งตั้งเพิ่มอีก 9 จังหวัด และสภาจังหวัดต่าง ๆ ได้เปิดประชุมเป็นครั้งแรกในเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2478 เว้นแต่จังหวัดแม่ฮ่องสอนซึ่งเปิดประชุมในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2478 จะเห็นว่าการแต่งตั้งสมาชิกสภาจังหวัดเกิดขึ้นก่อนมีการประกาศจัดตั้งเทศบาลแห่งแรกของประเทศไทยคือเทศบาลนครเชียงใหม่ ซึ่งมี พ.ร.บ. จัดตั้งเทศบาลนครเชียงใหม่ ประกาศในราชกิจจานุเบกษาในวันที่ 29 มีนาคม พ.ศ. 2478 หลังจากมีการประกาศแต่งตั้งสมาชิกสภาจังหวัดไปแล้วจากลำดับเวลาดังกล่าวถึงกล่าวได้ว่าสภาจังหวัดมีกำเนิดก่อนเทศบาล

การจัดตั้งสภาจังหวัดสมัยที่ 1 ประกอบด้วยสมาชิกซึ่งรัฐบาลแต่งตั้งประเภทเดียว โดยกระทรวงมหาดไทยได้สั่งการให้ทุกจังหวัดเลือกสรรผู้ที่สมควรจะเป็น สจ. โดยมีหนังสือกระทรวงมหาดไทยที่ 13/1764 ลงวันที่ 2 พฤษภาคม พ.ศ. 2477 โดยให้จังหวัดพิจารณาจากบุคคลดังต่อไปนี้ คือ กรรมการสุขาภิบาล กรมการพิเศษ และผู้ช่วยเหลือในการปราบกบฏ เมื่อเห็นสมควรจะให้ผู้ใดเป็นสมาชิกสภาจังหวัดก็ให้เสนอนามไปยังกระทรวงมหาดไทยภายในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2477 แต่มีหลายจังหวัดรายงานว่าไม่มีบุคคลทั้ง 3 ประเภทเพียงพอที่จะตั้งเป็น สจ. กระทรวงมหาดไทยจึงสั่งการให้ทุกจังหวัดในหนังสือที่ 81/6108 ลงวันที่ 22 กรกฎาคม พ.ศ. 2477 ให้เลือกบุคคลอื่นที่เห็นควรและให้เป็นประโยชน์แก่การเทศบาลแล้วเสนอนามไปยังกระทรวงมหาดไทยโดยด่วน

แต่แม้กระทรวงมหาดไทยจะได้ผ่อนผันแล้ว ทางจังหวัดก็ยังไม่สามารถส่งรายชื่อผู้สมควรเป็นสมาชิกสภาจังหวัดให้รัฐบาลแต่งตั้งได้จึงมีหนังสือกระทรวงมหาดไทยที่ 183/13658 ลงวันที่ 23 ตุลาคม พ.ศ. 2477 สั่งให้ทุกจังหวัดตั้งกรรมการและกำหนดวิธีการคัดเลือก สจ. โดยกรรมการคัดเลือก (นอกจากจังหวัดพระนครและธนบุรี) ประกอบด้วยผู้ว่าฯ เป็นประธาน ผู้แทนราษฎร กรรมการจังหวัดที่อยู่จังหวัดนั้นนานที่สุดจำนวนเท่าผู้แทนราษฎร ข้าหลวงยุติธรรมหรือหัวหน้าศาลจังหวัด 1 นาย และผู้บังคับการทหารในจังหวัดที่มีกองทหาร 1 นาย

วิธีการคัดเลือกให้กรมการจังหวัดเชิญกรรมการดังกล่าวมาประชุมคัดเลือก เพื่อส่งรายนามผู้สมควรเป็นสมาชิกสภาจังหวัดไปยังกระทรวงมหาดไทยภายในวันที่ 30 พฤศจิกายน พ.ศ. 2477 โดยให้กรรมการคัดเลือกสมาชิกจากบุคคลที่มีคุณสมบัติและวิทยฐานะคือมีความรู้ทางหนังสือไทยอ่านออกเขียนได้ เข้าใจการปกครองระบอบรัฐธรรมนูญมีคุณสมบัติตาม พ.ร.บ. ว่าด้วยการเลือกตั้งผู้แทนราษฎร ไม่ใช่อันธพาล หรือหัวหน้าโจรหัวหน้าช่องผิดกฎหมาย เลื่อมใสในการปกครองระบอบรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้ให้พิจารณาเลือกผู้ประกอบอาชีพต่าง ๆ กันและให้พยายามเลือกจากผู้ที่อยู่อำเภอต่าง ๆ ในจังหวัดอย่างน้อยอําเภอละ 1 นาย

หลังจากจังหวัดต่าง ๆ ส่งรายนามผู้สมควรได้รับแต่งตั้งเป็นสมาชิกสภาจังหวัดไปยังกระทรวงมหาดไทยแล้ว คณะรัฐมนตรีได้แต่งตั้งกรรมการขึ้นคณะหนึ่งจำนวน 9 คน มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานทำหน้าที่คัดเลือกบุคคลจากรายชื่อที่แต่ละจังหวัดส่งมา

แล้วแต่งตั้งโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา โดยสมาชิกสภาของสมาชิกสภาจังหวัดสมัยที่ 1 สิ้นสุดลงในเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2479 (1 ปี ตามกฎหมาย) จึงได้มีการจัดตั้งสภาจังหวัดสมัยที่ 2 โดยกฎหมายกําหนดให้มีสภาจังหวัดมีสมาชิก 2 ประเภท ประเภทที่ 1 มาจากการเลือกตั้ง และประเภทที่ 2 มาจากการแต่งตั้ง โดยวันที่ 13 มิถุนายน พ.ศ. 2479 มีหนังสือกระทรวงมหาดไทยที่ 61/2479 สั่งการไปยังทุกจังหวัดให้ดำเนินการเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัดประเภทที่ 1 ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ลงวันที่ 12 มิถุนายน พ.ศ. 2479 และในวันเดียวกันกระทรวงมหาดไทย ได้ออกประกาศให้เลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัดประเภทที่ 1 ทุกจังหวัด รวม 70 สภา ซึ่งมีสมาชิกสภารวม 1,315 คน และรัฐบาลได้ให้แต่ละจังหวัดคัดเลือกสมาชิกสภาจังหวัดประเภทที่ 2 แล้วเสนอรายชื่อไปยังรัฐบาลและได้ทำการคัดเลือกแต่งตั้งเป็นสมาชิกสภาจังหวัดเมื่อวันที่ 5 กันยายน พ.ศ. 2479 จำนวน 671 คน รวมจำนวนสมาชิกสภาจังหวัดสมัยที่ 2 ทั้ง 2 ประเภท 1,986 คน[6]

สภาจังหวัด หากพิจารณาอย่างเคร่งครัดด้วยนิยามกรอบแนวคิดขององค์ประกอบหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่ต้องประกอบด้วยการมีฐานะเป็นนิติบุคคล มีอำนาจที่ชัดเจน มีที่มารายได้เป็นของตนเอง มีบุคลากรเป็นของตนเอง มีความเป็นอิสระ อยู่ภายใต้ความสัมพันธ์แบบกำกับดูแล และมีสภาที่มาจากการเลือกตั้งแล้ว[7] สภาจังหวัดตามกฎหมายเทศบาล พ.ศ. 2476 อาจยังไม่มีสถานะเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นตามนิยามดังกล่าว แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่าสภาจังหวัดเป็นจุดกำเนิดของ อบจ. ในระยะต่อมาที่มีองค์ประกอบครบตามนิยามของการปกครองท้องถิ่น

ตามกฎหมายเทศบาล พ.ศ. 2476 ออกแบบให้สภาจังหวัดมีลักษณะหน่วยการปกครองที่ไม่ได้จัดทำบริการสาธารณะ แต่ทำหน้าที่เป็นหน่วยการตรวจสอบและที่ปรึกษา ในมาตรา 55 กำหนดให้มีอำนาจหน้าที่ให้คำปรึกษาหารือในกิจการต่อไปนี้ 1) ตรวจและรายงานเรื่องงบประมาณซึ่งตั้งทางจังหวัดและสอบสวนการคลังทางจังหวัดตามระเบียบซึ่งจะได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดไว้ 2) แบ่งสรรเงินอุดหนุนของรัฐบาลระหว่างบรรดาเทศบาลในจังหวัด 3) เสนอข้อแนะนำรัฐบาลในการจังกอบ การเงินและการอื่น ๆ ของเทศบาลและกิจการในจังหวัดอาทิ การเกษตร การหัตถกรรม การขนส่ง การค้าขาย ความสงบเรียบร้อย และศีลธรรมอันดี และกิจการอื่นใด อันจะส่งเสริมสวัสดิภาพของราษฎรในจังหวัดนั้น 4) ตั้งกระทู้ถามกรมการจังหวัด ในการประชุมสภาในข้อความใด ๆ อันเกี่ยวกับการงานในหน้าที่ได้ แต่กรมการจังหวัดทรงไว้ซึ่งสิทธิที่จะไม่ตอบเมื่อเห็นว่าข้อความนั้น ๆ ยังไม่ควรเปิดเผยเพราะเกี่ยวกับความปลอดภัยหรือประโยชน์สำคัญของจังหวัด 5) ให้คำปรึกษาปัญหาต่าง ๆ เมื่อรัฐบาลร้องขอ[8]

ต่อมาในวันที่ 29 มีนาคม พ.ศ. 2481 ได้มีการประกาศใช้ พ.ร.บ. สภาจังหวัด พ.ศ. 2481[9] เป็นกฎหมายเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับสภาจังหวัดโดยตรงเป็นฉบับแรก กฎหมายฉบับนี้ยังกำหนดบทบาทและอำนาจหน้าที่สภาจังหวัดให้เน้นเรื่องการตรวจสอบราชการส่วนภูมิภาคเช่นเดียวกับกฎหมายเทศบาล พ.ศ. 2476 ดังระบุไว้ในมาตรา 23 และ 25 ดังนี้  “มาตรา 23 ในการประชุมสภาจังหวัดสมาชิกสภาย่อมมีสิทธิตั้งกระทู้ถามกรมการจังหวัดในข้อความใด ๆ อันเกี่ยวกับการงานในหน้าที่ได้” “มาตรา 25 ให้สภาจังหวัดมีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้

1. ตรวจและรายงานเรื่องงบประมาณซึ่งตั้งทางจังหวัดและสอบสวนการคลังทางจังหวัด ตามระเบียบซึ่งได้มีกฎกระทรวงกำหนดไว้

2. แบ่งสรรเงินอุดหนุนของรัฐบาลระหว่างบรรดาเทศบาลในจังหวัด

3. เสนอแนะนำและให้คำปรึกษาต่อคณะกรมการจังหวัดในกิจการของจังหวัดดังต่อไปนี้ (ก) การรักษาความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน (ข) การประถมศึกษาและอาชีวะศึกษา (ค) การป้องกันโรคการบำบัดโรค การจัดตั้งและบำรุงสถานการณ์พยาบาล (ง) การจัดให้มี และบำรุงทางบกทางน้ำ (จ) การกสิกรรมและขนส่ง (ฉ) การเก็บภาษีอากรโดยตรงซึ่งจะเป็นรายได้ส่วนจังหวัด (ช) การเปลี่ยนแปลงเขต หมู่บ้าน ตําบล อําเภอและเขตเทศบาล”[10]

ต่อมาในวันที่ 22 มกราคม พ.ศ. 2498 ได้มีการประกาศใช้ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด[11] กฎหมายฉบับนี้ส่งผลให้สภาจังหวัดเปลี่ยนสภาพเป็น อบจ. มีฐานะเป็นนิติบุคคล โครงสร้างภายในแบ่งเป็นสององค์กรคือฝ่ายสภาและฝ่ายบริหาร ฝ่ายสภาหรือสภาจังหวัดมีที่มาของสมาชิก 2 ประเภท โดยครึ่งหนึ่งมาจากการเลือกตั้ง และอีกครึ่งหนึ่งมาจากการแต่งตั้งโดย รมว. กระทรวงมหาดไทยโดยเลือกจากนายกเทศมนตรีหรือประธานกรรมการสุขาภิบาล ส่วนฝ่ายบริหารมีผู้ว่าฯ เป็นโดยตำแหน่งมีหน้าที่ปฏิบัติตามมติของสภาจังหวัด[12]

แม้ในกฎหมาย พ.ศ. 2498 อำนาจหน้าที่ของ อบจ. จะเพิ่มมากขึ้น มีอำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะด้วย อาทิ การรักษาความสงบเรียบร้อย การศึกษา การสังคมสงเคราะห์ การป้องกันโรค การจัดให้มีและบำรุงทางน้ำ ทางบก การรักษาความสะอาดของถนน การจัดให้มีน้ำสะอาด การจัดให้มีตลาด แสงสว่าง โดยเป็นการจัดทำบริการสาธารณะนอกเขตพื้นที่เทศบาลและสุขาภิบาล แต่ทว่าอำนาจหน้าที่ของสภาจังหวัดในการตรวจสอบหน่วยงานราชการในจังหวัดยังคงอยู่เช่นเดิม แต่ศักยภาพในการตรวจสอบหน่วยงานราชการในจังหวัดดังกล่าวไม่เหมือนเดิม ดังจะได้กล่าวในลำดับต่อไป ข้อสังเกตจากกฎหมาย อบจ. ฉบับ 2498 นี้คือมีสภาท้องถิ่นที่เป็นประชาธิปไตย แต่มีหัวหน้าฝ่ายบริหารที่ไม่เป็นประชาธิปไตย

โครงสร้างประชาธิปไตยครึ่งใบใน อบจ. ดังกล่าวดำเนินมากว่า 42 ปี จนมีการประกาศใช้ พ.ร.บ. อบจ. พ.ศ. 2540[13] ซึ่งเป็นผลของการเกิดขึ้นของ อบต. ใน พ.ศ. 2537 ทำให้พื้นที่ในการจัดบริการสาธารณะนอกเขตเทศบาลและสุขาภิบาลซึ่งก็คือพื้นที่ อบต. ที่ทยอยเกิดขึ้นจนเต็มพื้นที่ นำมาซึ่งความจำเป็นที่ต้องปรับปรุงกฎหมาย อบจ. โดยในกฎหมาย พ.ศ. 2540 พื้นที่ อบจ. ขยับขึ้นไปเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นชั้นบนครอบคลุมพื้นที่เทศบาลและ อบต. ทั้งจังหวัด (Upper tier) และเป็นพื้นที่เดียวกันกับจังหวัดที่เป็นราชการส่วนภูมิภาคด้วย นอกจากพื้นที่ (Territorial) แล้วที่เปลี่ยน โครงสร้างภายในก็เปลี่ยนด้วย สืบเนื่องจากกระแสปฏิรูปการเมืองจากเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ 2535 ที่มาของฝ่ายบริหารใน อบจ. จากเดิมที่ผู้ว่าราชการนั่งโดยตำแหน่ง กฎหมายเปลี่ยนแปลงให้ต้องมาจากการเลือกตั้ง โดยช่วงแรกนายก อบจ. มาจากมติของสภา ต่อมาเกิดกระแสเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง จึงมีการแก้ไขกฎหมายให้นายก อบจ. มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ใน พ.ศ. 2546[14] และเป็นโครงสร้างภายในที่ใช้จนถึงปัจจุบัน

 

2. อบจ. ในวงล้อมระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย

กระบวนการปิดล้อม อบจ. ด้วยระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย เริ่มต้นด้วยกระบวนการ “หนึ่งนคราสองระบอบ” คือการทําให้อํานาจ เหนือเขตพื้นที่ปกครองเดียวกันมีหลายระบอบการปกครองที่แตกต่างกัน (มีทั้งประชาธิปไตยและอำนาจนิยม) จากนั้นก็ทำให้ประชาธิปไตยท้องถิ่นอ่อนกำลังโดยการทำให้การเลือกตั้งท้องถิ่นไม่มีความต่อเนื่อง แล้วตามด้วยยุทธวิธีแสร้งทำให้ อบจ. ดูเหมือนว่าเป็นประชาธิปไตย แล้วค่อย ๆ สถาปนาระบอบภูมิภาคนิยม และตามด้วยการค่อย ๆ กลืน ให้ อบจ. กลายเป็นแขนขามือไม้ของระบอบอํานาจนิยมภายใต้มายาภาพดังกล่าว

 

2.1 เริ่มปิดล้อมด้วย “หนึ่งนคราสองระบอบ” (Regime Juxtaposition): จังหวัด และ อบจ. เป็นคู่ขนานที่ไม่สมมาตร

Edward L. Gibson (2010)[15] ได้อธิบายว่า หนึ่งนคราสองระบอบ คือสถานการณ์ที่รัฐบาลสองระดับที่มีเขตอำนาจเหนือดินแดนเดียวกัน แต่ทว่าดำเนินการภายใต้ระบอบการปกครองที่แตกต่างกัน แนวคิดนี้มาวิเคราะห์การปกครองที่ตั้งอยู่ในภูมิภาคของไทย พบว่า ในแต่ละจังหวัดจะมี 2 ระบอบการปกครองตั้งอยู่พร้อมกัน หนึ่งคือการปกครองท้องถิ่นโดยรัฐ คือหน่วยงานราชการทั้งส่วนกลางและส่วนภูมิภาคที่รัฐบาลกลางแต่งตั้งคนของตนเองลงไป ขณะเดียวกันก็มีการปกครองตนเองอีกระบอบคือราชการส่วนท้องถิ่นได้แก่ อบจ. เทศบาล และ อบต. ตั้งอยู่ในเขตพื้นที่เดียวกัน แต่ที่แตกต่างกันคือสองระบอบนี้สถานะไม่เท่าเทียมกัน ระบอบหนึ่งเหนือกว่าหรือขี่อีกระบอบหนึ่งอยู่ ที่ผ่านมาเรามักจะประเมินหรือพิจารณาประชาธิปไตยที่เน้นศึกษา เปรียบเทียบระดับชาติหรือไม่ก็ศึกษาไประดับท้องถิ่นเลย ไม่ค่อยมีการวิเคราะห์ประชาธิปไตยของหน่วยชั้นกลางระหว่างระดับชาติกับท้องถิ่น (subnational political systems) โดยในช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมาหลายประเทศได้เปลี่ยนไปสู่ระบอบประชาธิปไตย แต่การกระจายประชาธิปไตยภายในประเทศยังไม่มีความไม่เท่าเทียมกัน (The Struggle for Subnational Democracy)[16]

และเมื่อเรามองย้อนไปที่พัฒนาการของหน่วยขึ้นกลางระหว่างระดับชาติกับท้องถิ่นของไทยโดยเฉพาะราชการส่วนภูมิภาคคือจังหวัด (ผู้ว่าเป็นประธาน) และหน่วยงานราชการระดับจังหวัด (แขนขาของกรมที่ส่งลงมาปกครองในแต่ละจังหวัด) เราจะพบว่ามีพลวัต มีการขยายตัวอำนาจหน้าที่และจำนวนของหน่วยงานราชการเหล่านี้อยู่ ตลอดเวลาตั้งแต่ พ.ศ. 2476 ถึงปัจจุบัน วิธีการหนึ่งนคราสองระบอบนี้เป็นพื้นฐานสําคัญในการสร้างระบอบภูมิภาคนิยม เพื่อควบคุม อบจ. ในขั้นตอนถัดไป

 

2.2 ตามติดการปิดล้อมโดยการทําให้เลือกตั้งท้องถิ่นไม่ต่อเนื่องเพื่อทอนกําลังประชาธิปไตย

 

 

กระบวนการปิดล้อมประชาธิปไตยโดยระบอบอำนาจนิยมที่เกิดขึ้นกับ อบจ. และ อปท. ทุกรูปแบบเริ่มต้นด้วยการทำให้การเลือกตั้งท้องถิ่นไม่ต่อเนื่อง เท่าที่สืบค้นได้พบว่าก่อนปี พ.ศ. 2500 มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัด (สจ.) เพียง 3 ครั้งเท่านั้น โดย สจ. ชุดแรกมาจากการแต่งตั้งให้เป็นผู้เริ่มการมีวาระ 1 ปี โดยได้เริ่มทยอยออกประกาศกระทรวงมหาดไทยลงนามโดยหลวงประดิษฐ์มนูธรรม รมว. กระทรวงมหาดไทย แต่งตั้งสมาชิกสภาในแต่ละจังหวัดในเดือนมีนาคม พ.ศ. 2477 และมีการตั้งซ่อมบ้างใน พ.ศ. 2478[17]  การเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัดครั้งแรกของประเทศไทย (สมาชิกสภาจังหวัดสมัยที่ 2) เกิดขึ้นใน พ.ศ. 2479[18] ส่วนการเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัดครั้งที่สองน่าจะเกิดขึ้นระหว่างปลาย พ.ศ. 2482 ถึงต้น พ.ศ. 2483 หลังมีการประกาศใช้ พ.ร.บ. การเลือกตั้ง สจ. พ.ศ. 2482[19]

 

 

หลังจากนั้นเข้าสู่ช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 การเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัดหยุดชะงักลง โดยรัฐบาลได้ตราพระราชกฤษฎีกาขยายกำหนดเวลาอยู่ในตำแหน่งของสมาชิกสภาจังหวัดหลายครั้งใน พ.ศ. 2487, พ.ศ. 2489, พ.ศ. 2490, พ.ศ. 2492 และ พ.ศ. 2497 การเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัดครั้งที่สาม เกิดขึ้นอีกครั้งเข้าใจว่าเป็น พ.ศ. 2498 ซึ่งเป็นปีที่มีการประกาศใช้ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498

หลัง พ.ศ. 2500 เข้าสู่ระบอบเผด็จการทหาร นอกจากการแช่แข็งประชาธิปไตยระดับชาติแล้ว ประชาธิปไตยระดับท้องถิ่นก็ไม่ต่างกัน กระบวนการแช่แข็งประชาธิปไตยท้องถิ่นอันยาวนานเริ่มขึ้นหลังการรัฐประหารในวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2501 จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้มีประกาศปฏิวัติที่ 34 และ 40 ห้ามการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น ทั้งสภาจังหวัดและเทศบาล โดยให้อำนาจผู้ว่าฯ เป็นผู้แต่งตั้งหรือให้ออกจากตำแหน่ง[20] การแช่แข็งนี้ยาวนานต่อเนื่องจนถึงยุคจอมพลถนอม กิตติขจร หลังยึดอำนาจตัวเองใน พ.ศ. 2514 ก็ได้มีประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ไม่ให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นอีกครั้ง ต่างกันตรงที่ ผู้มีอำนาจแต่งตั้ง สจ. คือ รมว. กระทรวงมหาดไทย[21]

การสร้างความไม่ต่อเนื่องของประชาธิปไตยท้องถิ่นทำให้ท้องถิ่นไม่มีการเลือกตั้งเกิดขึ้นตลอดระยะประวัติศาสตร์การปกครองท้องถิ่นไทย ซึ่งมาพร้อมกับรัฐประหารเสมอ หลังรัฐประหารวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 ก็มีประกาศฉบับที่ 19 บอกให้เลื่อนการเลือกตั้งท้องถิ่นออกไปไม่มีกำหนด[22] ในรัฐประหาร พ.ศ. 2549 แม้ไม่ได้ตรงกับช่วงที่สมาชิกสภาท้องถิ่นหมดวาระ แต่ทว่าก็มีประกาศคณะปฏิรูปการปกครองขอให้ยุติความเคลื่อนไหวของกลุ่มการเมืองท้องถิ่น[23] และล่าสุดเกิดขึ้นใน พ.ศ. 2557 ในช่วงแรกของรัฐประหารกลาง พ.ศ. 2557 คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) พยายามที่จะแต่งตั้งข้าราชการระดับซี 8 ขึ้นไปเข้าไปในนั่ง 2 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกสภาแต่ละแห่ง แต่ทว่าคงไม่สามารถหาข้าราชการซี 8 ไปนั่งในทุกองค์กรปกครองท้องถิ่นหลายพันแห่งได้[24]

ดังนั้นต้น พ.ศ. 2558 จึงได้มีคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) หลายฉบับ เรื่องการได้มาซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการชั่วคราว โดยให้ผู้ว่าฯ เป็นผู้แต่งตั้ง[25] การสร้างความไม่ต่อเนื่องของประชาธิปไตยไม่จัดการเลือกตั้งท้องถิ่นโดยคณะรัฐประหาร พ.ศ. 2557 นี้ กินระยะเวลายาวนานกว่า 8 ปี เป็นรองเพียงช่วงยุคระบอบเผด็จการทหารเต็มรูปแบบในช่วง พ.ศ. 2501-2516

ข้อสังเกตอีกประการในมิติด้านการเลือกตั้ง คือหลังการประกาศใช้ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 โครงสร้าง อบจ. ได้เปลี่ยนไป โดยมีโครงสร้างภายในแบบสภากับผู้บริหารท้องถิ่นที่มีผู้ว่าฯ เป็นโดยตำแหน่ง การเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัดไม่มีต่อเนื่องทั้งก่อน พ.ศ. 2500 และหลัง พ.ศ. 2500 ดังกล่าวมาแล้ว อีกข้อสังเกตคือประชาชนไม่มีส่วนร่วมในการเลือกตั้งผู้บริหาร อบจ. เลย ผู้ว่าฯ นั่งโดยตําแหน่งอย่างต่อเนื่องยาวนานกว่า 42 ปี กระทั่งปี 2540 สภาพการณ์นี้คือหนึ่งในขั้นตอนของการทำให้ดูเหมือนว่าเป็นประชาธิปไตยและสร้างระบอบอำนาจนิยมภูมิภาค (Subnational authoritarian) ซึ่งจะกล่าวในลำดับถัดไป

 

2.3 สร้างภาพการปิดล้อมด้วยการแสร้งทำให้ดูเหมือนว่าเป็นประชาธิปไตย

หลังจากทำให้แต่ละจังหวัดมีสภาพหนึ่งนคราสองระบอบและทอนกำลังประชาธิปไตยระดับท้องถิ่นโดยการทำให้การเลือกตั้งไม่ต่อเนื่องแล้ว สิ่งที่

ระบอบอำนาจนิยมไทยกระทำในลำดับต่อมากับ อบจ. คือการแสร้งทำให้ดูเหมือนว่าประเทศไทยนั้นเป็นประชาธิปไตย J. Tyler Dickovick (2003)[26] อธิบายว่าตั้งแต่ทศวรรษที่ 1980 ประเทศกําลังพัฒนาทั่วโลกถูกแรงกดดันจากทั้งนานาชาติและในประเทศให้ต้องกระจายอำนาจ แต่ทว่ารัฐบาลกลางของประเทศเหล่านั้นก็พยายามต่อต้านการกระจายอำนาจ โดยได้สร้างสถาบันที่แสร้งว่าเป็นประชาธิปไตย (Seemingly democratic institutions) มาใช้กับการกระจายอำนาจ[27] เพื่อตบตาหรือหลอกตานานาชาติและประชาชนในประเทศ

Ghazia Aslam (2019) ชี้ให้เห็นว่าการแสร้งทำให้ดูเหมือนว่าเป็นประชาธิปไตยคือการที่ระบอบอำนาจนิยมใช้เพื่อเพิ่มการสนับสนุนทางการเมือง ลดการใช้วิธีปราบปราม ลดความเสี่ยงต่อการสมรู้ร่วมคิด ลดความพยายามรัฐประหารซ้อนและการก่อกบฏที่รุนแรงต่อระบอบอำนาจนิยม รวมถึงเป็นช่องทางในการประสานความร่วมมือ เป็นช่องทางในการต่อรองเจรจากับกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมรวมถึงฝ่ายค้านให้เปลี่ยนมาเป็นแนวร่วม บทบาทของระบอบที่แสร้งว่าเป็นประชาธิปไตยคือการอนุญาตให้ระบอบอำนาจนิยมร่วมมือกับชนชั้นนำท้องถิ่นและสร้างกลไกเพื่อสมประโยชน์กันทั้งสองฝ่าย นักการเมืองท้องถิ่นได้ผลประโยชน์ ขณะเดียวกันเผด็จการอำนาจนิยมก็ได้รับการสนับสนุนจากนักการเมืองท้องถิ่น จึงทำให้ระบอบอำนาจนิยมเดินต่อไปได้เพราะมีช่องทางในการแบ่งปันผลประโยชน์และสร้างความชอบธรรมในการกระจายผลตอบแทนส่วนเกิน (Rent)[28] /เก๋าเจี๊ยะ[29] กับชนชั้นนำท้องถิ่น

แนวคิดของ Ghazia Aslam (2019) สอดคล้องกับ Erik Vollmann,

Miriam Bohn, Roland Sturm and Thomas Dermelhuber (2020) ที่อธิบายว่า ระบอบอํานาจนิยมพยายามใช้การเปิดเสรีแบบผิวเผิน (shallow liberalization) ในการสร้างความพึงพอใจและควบคุมภาคประชาสังคม จัดการฝ่ายตรงข้ามและชนชั้นนำต่าง ๆ และแสวงหากำไรจากผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ วิธีการคือกระจายอำนาจได้เท่าที่ไม่กระทบสาระสำคัญของอำนาจศูนย์กลาง ชนชั้นปกครองในระบอบอำนาจนิยมจัดการการกระจายอํานาจ (manipulated decentralisation) โดยการออกแบบสถาบันผ่านกฎหมายและการคลัง (set of legal and financial provisions) พร้อมกันกับการจัดการฝ่ายตรงข้ามแบบทางอ้อม ยิ่งไปกว่านั้นหากสถานะขององค์กรปกครองท้องถิ่นเล็กมาก ๆ แล้ว ความซ้ำซ้อนของการให้บริการในพื้นที่อาจนำไปสู่ความไร้ประสิทธิภาพที่เพิ่มขึ้นเมื่อเทียบกับแนวทางแบบรวมศูนย์มากขึ้น[30] เป็นการสร้าง ความชอบธรรมให้มากขึ้นในการที่จะไม่กระจายอำนาจ

การแสร้งทำให้ดูเหมือนว่าเป็นประชาธิปไตยสอดคล้องกับแนวคิดของ Zubair K. Bhatti and Lachlan McDonald (2020) ที่ได้ กล่าวถึง กลไกการปกครองกึ่งเผด็จการ (Semi-authoritarian governance apparatus)[31] ที่แสร้งให้ความสำคัญกับหลากหลายหรือพหุนิยม แต่ทว่าลดความท้าทายและภัยคุกคามต่อรัฐบาลกลาง เช่นในกรณีของไทย ดังที่ Dufhues, T., I. Theesfeld, and G. Buchenrieder (2015)[32] ได้อธิบายว่าไทยเริ่มมีการประท้วงอย่างกว้างขวางตั้งแต่กลางทศวรรษที่ 1990 (พ.ศ. 2533) ชนชั้นปกครองในกองทัพตระหนักว่าความหลากหลายมีระดับมากขึ้นและต้องการที่จะรักษาบทบาททางการเมืองของตนเอาไว้ และ Haque, M.S. (2010)[33] อธิบายสอดคล้องกันว่า กรอบแนวคิดเรื่องการกระจายอํานาจได้ถูกหยิบยกขึ้นมาส่วนหนึ่งของการปฏิรูปประชาธิปไตยในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ต่อมาภายหลังการทำรัฐประหาร (2549) และการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ข้าราชการส่วนกลางและผู้มีอำนาจทางการเมืองสามารถกลับมาปกป้องผลประโยชน์ของตนได้อีกครั้งโดยการกำหนดรูปแบบการกระทำและข้อบังคับที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจ และในรัฐประหารล่าสุด โดย คสช. ที่มีอำนาจตั้งแต่ พ.ศ. 2557 ได้แสดงให้เห็นสัญญาณเพียงเล็กน้อยว่าสนใจการปกครองท้องถิ่น รัฐธรรมนูญที่ คสช. จัดทำใน พ.ศ. 2560 ไม่ได้ทำให้การกระจายอำนาจสามารถเข้าไปเปลี่ยนแปลงพื้นฐานสำคัญของระบบการเมืองแบบเดิมได้เลย (Unger and Mahakanjana 2016)[34]

การแสร้งทำให้ดูเหมือนว่าเป็นประชาธิปไตยโดยระบอบอำนาจนิยมไทยนับว่าประสบความสำเร็จอย่างงดงาม การลดแรงกดดันโดยสร้างช่องทางต่อรองและมีกลไกเพื่อสมประโยชน์กันทั้งสองฝ่ายกับนักการเมืองท้องถิ่นดำเนินไปอย่างราบรื่น นักการเมืองท้องถิ่นยอมอยู่ใต้และอยู่ได้กับระบอบที่แสร้งว่าเป็นประชาธิปไตยนี้ แม้จะไม่มีการเลือกตั้ง แต่ทว่าตัวเองได้รับการแต่งตั้งให้อยู่ในตำแหน่งต่อไปพึงพอใจกับการกระจายผลตอบแทนส่วนเกิน/เก๋าเจี๊ยะ (Rent) ในที่นี้แสดงออกผ่านตัวอย่างที่เรียกว่า “สภาผู้รับเหมา” แม้ระบอบการเมืองจะเป็นเผด็จการ

แม้ระบอบราชการจะรวมศูนย์เพียงใด ตราบใดที่ผลตอบแทนส่วนเกินที่มอบให้นั่นเป็นที่น่าพอใจ ตราบใดที่บริษัทของภรรยาหรือญาติตนเองยังเป็นผู้รับเหมาก่อสร้างในโครงการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้ทำสัญญารับเหมาขุดลอกลำห้วยคูคลองได้ขายที่ดินของตัวเองเพื่อสร้างโรงบำบัดน้ำเสีย สร้างบ่อกำจัดขยะ สร้างสถานีน้ำประปา องค์กรปกครองท้องถิ่นยังเช่ารถบริษัทตนเองเติมน้ำมันจากปั๊มตัวเอง เช่าที่ดินตัวเองเพื่อเก็บพัสดุและที่พักคนงานยังซื้อวัสดุอุปกรณ์ สนง. บริษัทตัวเอง ฯลฯ[35] นักการเมืองท้องถิ่นก็พร้อมและยอมที่จะอยู่ใต้โครงสร้างสถาบันที่แสร้งว่าเป็นประชาธิปไตยจอมปลอมต่อไป

ลักษณะโครงสร้างสถาบันดังกล่าวนี้ระบอบอำนาจนิยมไทยได้ทั้งขึ้นทั้งล่อง ได้ภาพว่าเป็นประชาธิปไตย กระจายอำนาจเท่าที่ไม่กระทบอำนาจศูนย์กลาง กระจายอำนาจแบบควบคุมได้หมด (ดูเพิ่มในหัวข้อระบอบภูมิภาคอำนาจนิยมในลำดับถัดไป) กระจายอำนาจแบบให้ทำงานซ้ำซ้อนกับส่วนกลางโดยวิธีหนึ่งนคราสองระบอบ พอองค์กรปกครองท้องถิ่นทำไม่ดีประชาชนก็ต่อว่าท้องถิ่น ไม่พอใจท้องถิ่น เช่น กรณีตัวอย่างโรงงานผลิตเม็ดโฟมพลาสติกระเบิดที่กิ่งแก้ว ประชาชนจํานวนมากเรียกหาและก่นด่านายก อบจ. สมุทรปราการ[36] ทั้งที่อำนาจในการจัดการดูแลเรื่องดังกล่าวอยู่ที่ สนง. อุตสาหกรรมจังหวัด สนง. ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจังหวัด สนง. สาธารณสุขจังหวัด และ สนง. แรงงานจังหวัด ความไม่เข้าใจและไม่พอใจท้องถิ่นของประชาชนเช่นนี้นำเกิดความไม่เชื่อมั่นท้องถิ่น ลามไปสู่ความไม่เชื่อมั่นในการกระจายอำนาจ

อบจ. (หลังทศวรรษ 2500) เป็นต้นมา ตกเป็นเครื่องมือของกลวิธีนี้ เป็นเพียงความพยายามของระบอบอำนาจนิยมไทยที่จะลดแรงกดดันทางการเมือง อบจ. ถูกทำให้เป็นเหมือนฉนวนกั้นเพื่อลดการจับจ้องจับผิดของประชาชนที่จะพุ่งเป้าไประบอบอํานาจนิยม (รัฐราชการ/รัฐรวมศูนย์)[37] เป็นเสมือนกับดักหรือหลุมพรางที่ขุดเพื่อดักจับความตื่นตัวทางการเมือง การมีส่วนร่วมทางการเมือง และการตรวจสอบทาง การเมืองของประชาชนให้หยุดไว้ที่ อบจ. เพื่อให้ไปไม่ถึงราชการส่วนกลางภูมิภาค ซึ่งเป็นกลไกสายของระบอบอำนาจนิยมที่ตั้งอยู่ในจังหวัด จากแต่เดิมที่ อบจ. ถูกออกแบบมาเพื่อให้ทำหน้าที่ตรวจสอบส่วนราชการในจังหวัด ระบอบอำนาจนิยมไทยจัดตั้ง อบจ. และองค์กรปกครองท้องถิ่นอื่น ๆ เพื่อต่ออายุและความมั่นคงแก่ระบอบตนเอง แม้ อบจ. จะมีหน้าตาเหมือนประชาธิปไตย แต่หน้าที่ที่ระบอบอำนาจนิยมคาดหวังกับ อบจ. และองค์กรปกครองท้องถิ่นต่าง ๆ แตกต่างจาก หน้าที่ในระบอบประชาธิปไตย

 

2.4 การปิดล้อมให้แน่นหนาด้วยการสถาปนาระบอบภูมิภาคนิยม

ขั้นตอนสำคัญลำดับถัดมาของกระบวนการปิดล้อมประชาธิปไตยใน อบจ. ของระบอบอำนาจนิยม คือการสถาปนาระบอบอำนาจนิยมภูมิภาค (Subnational Authoritarian) ขึ้นใน “หนึ่งนคราสองระบอบ” ที่อยู่ภายใต้มายาภาพที่แสร้งว่าเป็นประชาธิปไตย ขั้นตอนนี้พบว่ามีด้วยกัน 3 วิธีคือ การขยายตัวของราชการส่วนกลางและภูมิภาคอย่างต่อเนื่อง การทำให้ อบจ. เป็นแขนขาของระบบราชการรวมศูนย์และการทำให้ อบจ. อยู่ภายใต้กรอบที่ขีดเดินและลู่ที่กำหนดให้วิ่ง

 

2.4.1 การขยายตัวของราชการส่วนกลางและภูมิภาคอย่างต่อเนื่อง

การสถาปนาระบอบอำนาจนิยมภูมิภาคด้วยการขยายตัวของราชการส่วนกลางและภูมิภาคเกิดขึ้นตลอดเวลาเกือบ 90 ปี นับจากเปลี่ยนแปลงการปกครอง เป็นพัฒนาการประชาธิปไตยที่คู่ขนานไปกับการพัฒนาไปเป็นอัตตาธิปไตย (Paths to Autocratization) โดยไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลทหารหรือรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ต่างก็เดินหน้าขยายอำนาจให้ราชการส่วนกลางและภูมิภาค มีตรากฎหมายเพิ่มอำนาจและตั้งกระทรวง กรมใหม่อย่างต่อเนื่องเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ เราสามารถพิจารณาการขยายตัวดังกล่าวนี้ได้จากพัฒนาการของ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินประกอบกับ พ.ร.บ. ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ควบคู่ไปด้วย นับตั้งแต่ พ.ศ. 2476 ที่มีการประกาศใช้ พ.ร.บ. ว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๖[38] แบ่งโครงสร้างการบริหารราชการไทยออกเป็น 3 ส่วนคือส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น กฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินมีการปรับปรุงแก้ไขตลอดเวลา หลัง พ.ศ. 2476 ก็มีการแก้ไขใน พ.ศ. 2495[39] พ.ศ. 2515[40] และ พ.ศ. 2534[41]

หลังจากปรับปรุงแก้ไขกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเสร็จแต่ละครั้งก็จะมีการปรับปรุงแก้ไข พ.ร.บ. ปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม ตามมา การปรับปรุงแก้ไขกฎหมายอย่างหลังนี้ นำไปสู่การตั้งหน่วยงานใหม่ระดับกระทรวงและกรมขึ้นทุกครั้ง เริ่มจาก พ.ศ. 2476 มี 7 กระทรวง เพิ่มขึ้นเป็น 10 กระทรวงใน พ.ศ. 2494[42] เป็น 13 กระทรวง ใน พ.ศ. 2505[43] เป็น 20 กระทรวง ใน พ.ศ. 2545[44] ไม่ต้องกล่าวถึงหน่วยงานระดับกรมที่เพิ่มมากขึ้นเป็นหลายร้อยกรม รวมแล้วมีการตรากฎหมายปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม เพื่อเพิ่มจำนวนหน่วยงานหรือกระชับหน่วยงานเพื่อรองรับอำนาจใหม่ ๆ ตั้งแต่ พ.ศ. 2476-2564 กว่า 86 ครั้ง กล่าวได้ว่าเฉลี่ยเกือบปีละครั้ง ที่กล่าวมานี้คือกฎหมายตั้งหน่วยงานระดับกระทรวงและกรม ยังไม่ได้กล่าวถึงการตรากฎหมายอีกจำนวนหลายพันฉบับที่สถาปนาอำนาจให้กับหน่วยงานเหล่านี้[45]

 

2.4.2 การทําให้ อบจ. เป็นแขนขาของระบบราชการรวมศูนย์

หลังจากการสถาปนาระบอบภูมิภาคนิยมผ่านการตรากฎหมาย เพิ่มหน่วยงานระดับกระทรวงและกรมเพื่อเป็นจุดตั้งต้นอำนาจจากศูนย์กลางก่อนส่งต่อลงมายังหน่วยงานสาขาที่ตั้งอยู่ในจังหวัดแล้วลำดับถัดมากคือ การดัดแปลงให้ อบจ. จากองค์กรตรวจราชการส่วนภูมิภาคให้กลายเป็นแขนขามือไม้ของส่วนกลางแลภูมิภาค

กระบวนการนี้เริ่มตั้งแต่การประกาศใช้ พ.ร.บ. อบจ. พ.ศ. 2498 เป็นจุดเริ่มของการผนวกท้องถิ่นเข้าไปเป็นแขนขาของส่วนกลางและภูมิภาค (ความจริงแล้ววิธีการดังกล่าวเริ่มขึ้นตั้งแต่ พ.ศ. 2495 ในการตั้ง สุขาภิบาลที่มีนายอำเภอเป็นหัวหน้าสุขาภิบาล) กฎหมายฉบับนี้ได้ส่งผู้ว่าฯ มาทำหน้าที่หัวหน้าฝ่ายบริหาร อบจ. ภายใต้กฎหมาย พ.ศ. 2498 นี้ มีลักษณะเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นกึ่งภูมิภาค การกลายสภาพเป็นแขนขาของระบบราชการรวมศูนย์ถูกกระตุ้นให้เร็วมากขึ้นเมื่อเข้าสู่ยุค

เผด็จการทหารเต็มรูปแบบหลังทศวรรษ 2500 การเมืองทุกระดับถูกแช่แข็ง ไม่มีการเลือกตั้งทั้งระดับชาติและท้องถิ่นยาวนาน กฎหมาย พ.ศ. 2498 ก่อให้เกิดการลดรูปสภาจังหวัดจากผู้ตรวจสอบการบริหารราชการทุกหน่วยในจังหวัดเหลือเพียงตรวจสอบงานภายใน อบจ. พร้อมกันกับการทำให้เกิดความอิหลักอิเหลื่อที่ให้สภาจังหวัดมีหน้าที่ ตรวจสอบผู้ว่าฯ ในฐานะนายก อบจ. แต่กลับให้อำนาจผู้ว่าราชจังหวัด มากมายในการเรียกประชุม สั่งสอบ เสนอข้อบัญญัติงบประมาณจังหวัด

ขณะเดียวกันก็เป็นผู้อนุมัติข้อบัญญัติจังหวัดด้วย ไม่ต้องพูดถึงช่วงที่ไม่มีการเลือกตั้งที่ให้อํานาจผู้ว่าฯ เป็นผู้มีอํานาจในการแต่งตั้ง สจ. จึงเป็น การยากที่สภาจังหวัดจะคัดง้างหรือตรวจสอบผู้มีพระคุณที่แต่งตั้งตนเอง นักการเมืองท้องถิ่นถูกกลืนหรือถูกปิดผิดปากไม่กล้าต่อรองกระทั่งชื่นชอบ การได้รับการแต่งตั้งให้อยู่ในตำแหน่งอย่างยาวนาน เพราะไม่ต้องเหนื่อยในการลงพื้นที่หาเสียงเลือกตั้ง แต่ได้เกาะเกี่ยวแบ่งปันผลประโยชน์จากเก๋าเจี๊ยะดังที่กล่าวไปแล้ว แม้จะมีการแก้กฎหมาย อบจ. ให้หัวหน้าฝ่ายบริหารมีการเลือกตั้งใน พ.ศ. 2540 แต่ทว่าอำนาจหน้าที่และโครงสร้างราชการและโครงสร้างงบประมาณของราชการส่วนกลางและภูมิภาคก็เติบโตทิ้งห่างราชการส่วนท้องถิ่นไปไกลมากแล้ว

ตัวอย่างที่แสดงให้เห็นว่าระบอบอำนาจนิยมสร้างกลไกควบคุมท้องถิ่นได้อย่างหนาแน่นและดัดแปลงให้ อบจ. กลายเป็นแขนขาของราชการส่วนกลางและภูมิภาคได้แล้วนั้น สามารถดูได้จากข้อสั่งการในหนังสือที่ลงนามโดยผู้ว่าฯ โดยอ้างถึงการประชุมคณะกรรมการอำนวยการบูรณาการเพื่อแก้ไขปัญหาผักตบชวา ครั้งที่ 1/2564 ในวันที่ 19 กรกฎาคม พ.ศ. 2564 โดยมี พลเอกประวิทย์ วงษ์สุวรรณ เป็นประธาน เป็นหนังสือราชการถึงนายก อบจ. ให้ดำเนินการตามข้อสั่งการดังกล่าว และรายงานผลการดำเนินการตามแบบรายงานแผนและผลการกำจัดผักตบชวาและวัชพืชเพื่อเตรียมรับน้ำหลากในฤดูฝน พ.ศ. 2564 ให้จังหวัดทราบ[46]

การทำให้ อบจ. เป็นแขนขาของระบบราชการรวมศูนย์ยังพบเห็นได้เรื่องงบประมาณ โดยการทำให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองไม่ได้ ภาษีที่ทำรายได้ส่วนใหญ่เป็นภาษีของส่วนกลาง แต่มอบที่มารายได้ให้แก่ท้องถิ่นเฉพาะภาษีเล็ก ๆ น้อย ๆ ไม่ต้องพูดถึงทิศทางการพัฒนาภาพรวมที่สร้างเมืองแบบโตเดี่ยว ทำให้กรุงเทพฯ เติบโตทิ้งห่างเมืองอื่น ๆ การพัฒนากระจุกอยู่ในกรุงเทพฯ ปริมณฑลและบางเมือง เช่น ชลบุรี ระยอง เชียงใหม่ การทำให้ท้องถิ่นพึ่งลำแข้งตนเองด้านงบประมาณไม่ได้นั้น ทำให้เกิดช่องทางในการเข้าควบคุมท้องถิ่นและเป็นช่องทางดัดแปลงให้ท้องถิ่นกลายเป็นแขนขาของส่วนกลางและภูมิภาคผ่านเงิน[47] อุดหนุนเฉพาะกิจ โดยตัวเลขสัดส่วนรายได้ท้องถิ่นต่อรัฐบาลกลางที่ “ทำทีว่าได้กระจายอำนาจ” ให้ท้องถิ่นไปแล้ว 29-30 % นั้น

เมื่อพิจารณารายละเอียดให้ส่วนของเงินอุดหนุน จะพบว่าเป็นการให้เงินที่มาพร้อม เงื่อนไขว่าให้ท้องถิ่นนําไปใช้ทําอะไรได้บ้าง ขนาดเงินอุดหนุนทั่วไปยังกำหนดว่าต้องจ่ายในเรื่อง นมโรงเรียน อาหารกลางวันนักเรียน ค่าใช้จ่ายเพื่อการรักษาพยาบาลของข้าราชการท้องถิ่น เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เบี้ยยังชีพคนพิการ เบี้ยยังชีพผู้ป่วยเอดส์[48] ค่าครองชีพครู ผู้ดูแลเด็ก เงินบำเหน็จบำนาญ เงินประกันสังคม[49] เป็นต้น เป็นเงินอุดหนุน ทั่วไปแบบ “กำหนดวัตถุประสงค์” สภาพจึงไม่ต่างจากเงินอุดหนุนเฉพาะกิจแบบหนึ่ง ดังนั้นท้องถิ่นจึงกลายเป็นเพียงทางผ่านของเม็ดเงินจากรัฐบาลไปสู่ประชาชนเท่านั้น ขณะเดียวกันส่วนกลางและภูมิภาคก็สบายตัวลดภาระส่วนนี้ของตนเองไปและระบอบอำนาจนิยมได้ภาพว่าได้ทำการกระจายอำนาจให้ประชาชนมีส่วนร่วมแล้ว

 

2.4.3 การทําให้ อบจ. อยู่ภายใต้กรอบที่ขีดเดินและลู่ที่ กําหนดให้วิ่ง

เพื่อให้ อบจ. อยู่ภายใต้บงการไม่ออกนอกลู่นอกทางโดยการสถาปนาระบอบอำนาจนิยมภูมิภาค กล่าวคือให้อำนาจตัวเองในการควบคุมท้องถิ่น พบเห็นได้จากการที่รัฐได้ใส่อำนาจในการจัดท้องตามที่ตนเองต้องการไว้ในกฎหมายจัดตั้งท้องถิ่น อาทิ มาตรา 6 และ มาตรา 76 แห่ง พ.ร.บ. อบจ. พ.ศ. 2540 มาตรา 69 และ มาตรา 77 แห่ง พ.ร.บ. เทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 32 และมาตรา 35 แห่ง พ.ร.บ. สุขาภิบาล พ.ศ. 2495 มาตรา 5 และมาตรา 88 แห่ง พ.ร.บ. สภาตําบล และ อบต. พ.ศ. 2537[50] นอกจากให้อำนาจตนเองในการตีกรอบท้องถิ่นในกฎหมายจัดตั้งแล้ว ยังมีการไปกำหนดเอาไว้ในมาตรา 47 แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 กระทั่งให้อำนาจตนเองไว้ในรัฐธรรมนูญ (มาตรา 283 ฉบับ พ.ศ. 2540)[51] อีกด้วย

กําหนดแม้กระทั่งวิธีการการวางแผนพัฒนาของ อปท.[52] กำหนดวิธีการลาของผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่น กำหนดวิธีการงบประมาณของ อปท.[53] กําหนดวิธีการจัดหาผลประโยชน์ในทรัพย์สินของ อปท.[54] กำหนดวิธีการประชุมสภาท้องถิ่น กำหนดค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น[55] กำหนดการใช้และรักษารถยนต์ของ อปท.[56] ว่าข้างตัวรถทั้ง 2 ข้างต้องมีตรา อปท. ขนาดกว้างหรือยาวไม่น้อยกว่า 18 เซนติเมตร และต้องมีอักษรชื่อเต็มของ อปท. ขนาดสูงไม่น้อยกว่า 5 เซนติเมตรข้างนอกรถยนต์ส่วนกลางทั้งสองข้างทุกคัน โดยตราและอักษรชื่อของ อปท. ต้องพ่นด้วยสีขาวกำหนดกันถึงขนาดนั้น ระเบียบกระทรวงมหาดไทยเหล่านี้มีมากกว่า 220 ฉบับ โดยเป็นระเบียบที่บังคับใช้กับ อปท. ทุกรูปแบบ จำนวน 162 ฉบับ เป็นระเบียบเฉพาะเทศบาลของ อบจ. 19 ฉบับ ระเบียบเฉพาะเทศบาล 15 ฉบับ ระเบียบเฉพาะ อบต. 24 ฉบับ ระเบียบเฉพาะเมืองพัทยา 4 ฉบับ และระเบียบเฉพาะกรุงเทพฯ 5 ฉบับ[57]

ไม่ต้องกล่าวถึงหนังสือราชการของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น

(สถ.) เมื่อเราเข้าเว็บไซต์ของกรม http://www.dla.go.th/servlet DocumentServlet และค้นหนังสือราชการที่ทาง สถ. ทําถึงองค์กร ปกครองท้องถิ่น ณ วันที่ 10 ตุลาคม  พ.ศ. 2564 พบว่ามีกว่า 23,394 ฉบับ[58]

 

หมายเหตุ :

• บทความชิ้นนี้ได้รับอนุญาตจากผู้เขียนให้นำมาเผยแพร่ทางเว็บไซต์และสื่อโซเชียลมีเดียของสถาบันปรีดี พนมยงค์ เป็นที่เรียบร้อย
• บทความชิ้นนี้มีการปรับปรุงชื่อโดยกองบรรณาธิการ สถาบันปรีดี พนมยงค์จาก “องค์การบริหารส่วนจังหวัด: 88 ปี ของพัฒนาการที่ถูกปิดล้อมด้วยระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย” เป็น “องค์การบริหารส่วนจังหวัด: พัฒนาการที่ถูกปิดล้อมด้วยระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย” โดยตีพิมพ์เผยแพร่เมื่อปี 2566

 

---