ตอนที่ 1: มรดกความเป็นพลเมือง และรากฐานสวัสดิการที่เติบโต
มีคำถามหนึ่งที่วนเวียนอยู่ในวงสัมมนาประวัติศาสตร์การเมืองไทยมาช้านาน และยิ่งทวีความหนักแน่นในยุคที่สังคมกำลังถกเถียงเรื่องรัฐสวัสดิการอีกครั้ง นั่นคือ เราควรมองการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ว่าเป็นอะไรกันแน่ เป็นการรัฐประหารโดยชนชั้นนำกลุ่มเล็กๆ ที่แย่งอำนาจจากกลุ่มอื่น หรือเป็นจุดเปลี่ยนแห่งอารยธรรมที่สำคัญที่สุดครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์ไทย
คำตอบที่ตรงไปตรงมาที่สุดอาจอยู่ในสิ่งที่นักวิชาการหลายท่านมักมองข้ามไป นั่นคือมิติเรื่อง "สถานะของบุคคลในสังคม" ซึ่งเปลี่ยนไปอย่างถอนรากถอนโคนหลังจากเช้าวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ในยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มนุษย์ที่อาศัยอยู่ในดินแดนสยามเป็น "ไพร่ฟ้าข้าแผ่นดิน" ผู้ที่ได้รับพระมหากรุณาธิคุณ ได้รับความเมตตาจากองค์รัฏฐาธิปัตย์ หากวันใดโชคดีก็อาจได้รับการดูแล หากวันใดโชคร้ายก็รับชะตากรรมไป แต่หลัง 2475 ประชาชนคนธรรมดาสามัญเริ่มก้าวเข้าสู่สถานะ "พลเมือง" เป็นครั้งแรก และนั่นคือการปฏิวัติที่ลึกซึ้งที่สุด
หลัก 6 ประการของคณะราษฎรที่ประกาศในวันนั้น มักถูกพูดถึงในแง่การเมืองและรัฐธรรมนูญ แต่หากอ่านอย่างพินิจพิเคราะห์จะพบว่าข้อที่สามเป็นเสมือนการวางรากฐานทางปรัชญาแห่งรัฐสวัสดิการไว้อย่างชัดแจ้ง เมื่อคณะราษฎรประกาศว่า "จะต้องบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะหางานให้ราษฎรทุกคนทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก" นั่นไม่ใช่คำสัญญาเพ้อฝัน แต่คือการสถาปนาหลักการที่ว่ารัฐมีภาระผูกพันที่ต้องรับผิดชอบต่อความอยู่ดีกินดีของประชาชน ไม่ใช่เรื่องของความกรุณาปรานีที่รัฐจะให้หรือไม่ให้ก็ได้ตามอำเภอใจ
และถ้าหลัก 6 ประการคือถ้อยแถลงของเจตนารมณ์ ก็ต้องนับให้ครบว่า "เค้าโครงการเศรษฐกิจ" หรือที่รู้จักกันในนาม "สมุดปกเหลือง" ของปรีดี พนมยงค์ คือความพยายามอย่างเป็นรูปธรรมที่สุดในการแปลงหลักการนั้นให้กลายเป็นนโยบาย ปรีดีเสนอระบบที่รัฐจะรับประกันการจ้างงานถ้วนหน้า มีสวัสดิการตลอดชีพตั้งแต่เกิดจนตาย รัฐรับผิดชอบทั้งการศึกษา สาธารณสุข และสวัสดิการผู้สูงอายุ บางคนวิพากษ์ว่าเป็นอุดมคติเกินจริง บางคนตราหน้าว่าเป็น "คอมมิวนิสต์" จนปรีดีต้องลี้ภัยออกนอกประเทศชั่วคราว แต่ไม่ว่าจะมองในแง่ใด มิอาจปฏิเสธได้ว่าเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ไทยที่มีผู้ออกแบบ "สังคมที่รัฐดูแลพลเมืองตั้งแต่เกิดจนตาย" เป็นลายลักษณ์อักษรอย่างจริงจัง
หากมองในระดับประวัติศาสตร์เปรียบเทียบ จะพบว่าการเปลี่ยนแปลงสถานะของบุคคลจาก "ผู้รับความเมตตา" สู่ "พลเมืองผู้มีสิทธิ" คือกุญแจสำคัญที่เปิดประตูสู่รัฐสวัสดิการในทุกสังคม ในอังกฤษ รายงานเบเวอริดจ์ปี 2485 ซึ่งวางรากฐานให้แก่รัฐสวัสดิการอังกฤษหลังสงครามโลกครั้งที่สอง มิได้เกิดขึ้นในยามที่ประเทศมั่งคั่ง ตรงกันข้ามกลับเกิดขึ้นในขณะที่เครื่องบินรบนาซีกำลังทิ้งระเบิดกรุงลอนดอนอยู่ทุกคืน รัฐบาลอังกฤษในยามศึกตัดสินใจมอบหมายให้วิลเลียม เบเวอริดจ์จัดทำแผนปฏิรูปสวัสดิการสังคม และเมื่อรายงานนั้นตีพิมพ์ออกมา ประชาชนชาวอังกฤษแย่งซื้อจนขาดตลาดภายในวันเดียว เพราะรายงานนั้นบอกว่ารัฐมีหน้าที่ต่อสู้กับ "ยักษ์ร้ายห้าตน" ได้แก่ ความยากจน โรคภัยไข้เจ็บ ความไม่รู้ ความยากลำบากด้านที่อยู่อาศัย และความเกียจคร้าน ซึ่งในทางปฏิบัติหมายความว่าทุกคนมีสิทธิได้รับการศึกษา การรักษาพยาบาล และการประกันรายได้ ไม่ใช่เพราะรัฐใจดี แต่เพราะพวกเขาเป็น "พลเมือง" รากความคิดของเบเวอริดจ์กับรากความคิดของปรีดีจึงอยู่บนฐานเดียวกัน แม้จะเกิดขึ้นในสองประเทศคนละซีกโลก
เมื่อเค้าโครงการเศรษฐกิจล้มเหลวทางการเมือง นักวิชาการบางกลุ่มจึงสรุปว่า 2475 "ล้มเหลว" ในแง่สวัสดิการ การสรุปเช่นนั้นผิดพลาดอย่างยิ่ง เพราะมองไม่เห็นว่าความสำเร็จที่ยิ่งใหญ่ที่สุดของ 2475 ไม่ได้อยู่ที่กฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งที่ผ่านสภาหรือไม่ผ่านสภา แต่อยู่ที่การที่คนไทยธรรมดาสามัญได้รับรู้ว่าตนเองมีสถานะบางอย่างที่เปลี่ยนไปแล้ว มีสิทธิบางอย่างที่รัฐต้องรับผิดชอบ และสิทธิเหล่านั้นไม่ใช่ของขวัญจากผู้มีอำนาจ แต่เป็นสิ่งที่ตนเองพึงได้รับโดยชอบธรรม
ตลอดหลายทศวรรษหลัง 2475 ขบวนการแรงงาน ขบวนการนักศึกษา และขบวนการภาคประชาชนต่างๆ ล้วนดึงเอาแนวคิดเรื่อง "สิทธิพลเมือง" และ "หน้าที่ของรัฐ" มาเป็นอาวุธในการต่อสู้ กระทั่งในเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ที่ฝูงชนหลายแสนคนออกมาเรียกร้องประชาธิปไตย หนึ่งในความปรารถนาลึกๆ ที่ซ่อนอยู่ในขบวนประชาชนนั้นคือความเชื่อว่าตนเองมีสิทธิอันชอบธรรมในชีวิตที่ดีกว่า และนั่นคือมรดกของ 2475 ที่ส่งต่อมาอย่างไม่ขาดสาย รัฐสวัสดิการสองชิ้นสำคัญที่สุดในประวัติศาสตร์ไทยล้วนเป็นผลของการต่อสู้ยืดเยื้อบนฐานคิดเรื่องสิทธิพลเมืองนี้ ระบบประกันสังคมที่บังคับใช้ในปี 2533 เกิดขึ้นจากการต่อสู้ยาวนานนับสิบปีของขบวนการแรงงานที่เชื่อว่าตนเองมีสิทธิได้รับการคุ้มครองยามเจ็บป่วย ว่างงาน และชราภาพ ส่วนระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าหรือ "30 บาทรักษาทุกโรค" ที่เริ่มต้นในปี 2545 คือผลลัพธ์ของการผสมผสานอย่างลงตัวระหว่างแรงกดดันจากภาคประชาชน นักวิชาการด้านสาธารณสุข และเจตจำนงทางการเมืองที่กล้าหาญ ทั้งหมดนั้นตั้งอยู่บนแกนความคิดที่ว่าการรักษาพยาบาลไม่ใช่สินค้า แต่คือสิทธิพื้นฐาน
หากมองในระดับ "วิวัฒนาการทางความคิด" จะเห็นเส้นประวัติศาสตร์ที่ชัดเจน 2475 สถาปนาหลักการว่าราษฎรมีสิทธิ ขบวนการแรงงานแปลสิทธินั้นเป็นข้อเรียกร้องประกันสังคม ขบวนการสุขภาพแปลสิทธินั้นเป็นหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า และการถกเถียงเรื่องบำนาญถ้วนหน้า สิทธิแรงงานนอกระบบ และรัฐสวัสดิการในวันนี้ คือการขยายและต่อยอดเส้นนั้นต่อไป แน่นอนว่ามรดกนี้ไม่ได้เดินทางมาโดยราบรื่น มีช่วงเวลาที่เส้นประวัติศาสตร์แห่งสิทธิถูกตัดกลางคัน ถูกย้อนกลับ และถูกทำให้เลือนหายไปจากความทรงจำสาธารณะซ้ำแล้วซ้ำเล่า แต่ทุกครั้งที่ความทรงจำนั้นเลือนหาย ก็มีรุ่นต่อไปลุกขึ้นมาตามหาและรื้อฟื้นมันกลับมา ราวกับว่าความจริงบางอย่างที่ถูกฝังลึกไว้ในจิตสำนึกของสังคมไทยตั้งแต่ 2475 ยังคงมีชีวิต
ประวัติศาสตร์ของรัฐสวัสดิการไทยจึงต้องอ่านควบคู่กับประวัติศาสตร์ 2475 เสมอ ไม่ใช่เพราะ 2475 ให้สวัสดิการแก่เราโดยตรง แต่เพราะ 2475 มอบสิ่งที่จำเป็นกว่าสวัสดิการในรูปแบบนโยบาย นั่นคือมอบ "ภาษา" ให้กับการเรียกร้อง มอบ "กรอบความคิด" ให้กับการต่อสู้ และมอบ "หลักการ" ที่ว่าชีวิตที่ดีไม่ใช่เรื่องโชค แต่คือสิทธิ ในสวีเดนเมื่อทศวรรษ 1930 พรรคสังคมประชาธิปไตยใช้เวลากว่าสี่สิบปีในการสะสมฐานความคิดเรื่อง "บ้านของประชาชน" หรือ Folkhemmet ก่อนที่จะสามารถแปลงมันเป็นระบบบำนาญผู้สูงอายุแห่งชาติในปี 2480 และรัฐสวัสดิการที่ครอบคลุมถ้วนหน้าหลังสงครามโลกครั้งที่สอง รากความคิดเรื่อง "บ้านของประชาชน" นั้นมิได้แตกต่างจากรากความคิดเรื่อง "ความสุขสมบูรณ์ของราษฎร" ในหลัก 6 ประการของคณะราษฎรแต่อย่างใด ทั้งสองต่างมองว่ารัฐคือครัวเรือนร่วมที่สมาชิกทุกคนมีสิทธิได้รับการดูแลเท่าเทียมกัน ความแตกต่างอยู่ที่บริบทและโครงสร้างทางการเมือง ในสวีเดน ความคิดนั้นได้รับการส่งต่อและสะสมผ่านขบวนการพรรคการเมืองและสหภาพแรงงานที่เข้มแข็ง ในไทย มันถูกขัดขวาง กดทับ และทำให้เลือนหายซ้ำแล้วซ้ำเล่าผ่านกลไกที่เราจะพูดถึงในตอนต่อไป
ความสำเร็จที่ยิ่งใหญ่ที่สุดของ 2475 จึงไม่ใช่รัฐธรรมนูญฉบับใดฉบับหนึ่ง ไม่ใช่สภาผู้แทนราษฎรที่ตั้งขึ้นมา และไม่ใช่แม้แต่เค้าโครงการเศรษฐกิจที่ล้มเหลว แต่คือการเปลี่ยน "ไพร่ฟ้า" ให้กลายเป็น "พลเมือง" การเปลี่ยนแปลงที่ดูเหมือนเป็นเรื่องนามธรรม แต่กลับเป็นรากฐานที่แข็งแกร่งที่สุดของการต่อสู้เพื่อรัฐสวัสดิการในทุกยุคสมัยที่ตามมา และเป็นรากฐานที่ยังเป็นข้อพิพาทอยู่จนถึงวันนี้ เมื่อเราถกเถียงกันว่าบำนาญถ้วนหน้า สิทธิแรงงานนอกระบบ หรือหลักประกันสุขภาพที่ดีขึ้นเป็น "สิทธิ" หรือเป็น "ของขวัญจากรัฐ" คำถามนั้นก็คือคำถามเดิมที่ 2475 เริ่มตั้งไว้เมื่อเกือบร้อยปีที่แล้ว
