เสาหลักที่ 1 และเสาหลักที่ 2 ที่วิเคราะห์มาใน 2 ตอนก่อนหน้านี้ มีเป้าหมายร่วมกันคือการป้องกันความยากจนในวัยชรา บำนาญพื้นฐานทำหน้าที่เป็นตาข่ายรองรับชั้นล่างสุดเพื่อไม่ให้ใครตกหล่น ส่วนบำนาญประกันสังคมสูตร CARE ทำหน้าที่สะท้อนความเป็นธรรมระหว่างคนทำงานตามระยะเวลาการสมทบจริง แต่ทั้ง 2 เสานี้ยังตอบโจทย์ได้เพียงระดับการดำรงชีพขั้นพื้นฐาน (subsistence) เท่านั้น หากเป้าหมายของรัฐสวัสดิการคือการรักษามาตรฐานคุณภาพชีวิตหลังเกษียณให้ใกล้เคียงกับช่วงวัยทำงาน (lifestyle maintenance) ก็จำเป็นต้องมีเสาหลักที่ 3 เข้ามาเสริม นั่นคือ “ระบบสะสมทุนส่วนบุคคล” ที่อาศัยวินัยการออมและผลตอบแทนจากการลงทุนเป็นแกนกลาง
เสาหลักที่ 3: กลไก Defined Contribution
ระบบ Defined Contribution หรือ DC มีหลักการที่แตกต่างจากระบบ Defined Benefit ที่ใช้ในเสาหลักที่ 2 อย่างชัดเจน ในระบบ DC สิ่งที่กำหนดไว้อย่างแน่นอนคืออัตราเงินสมทบในแต่ละงวด ไม่ใช่ผลประโยชน์ที่จะได้รับในบั้นปลาย เงินสมทบจะถูกนำไปลงทุนในตลาดทุนตามนโยบายการลงทุนที่สมาชิกเลือกหรือที่ระบบจัดสรรให้ ผลตอบแทนสุดท้ายที่สมาชิกจะได้รับจึงขึ้นอยู่กับผลการลงทุนที่สะสมตลอดระยะเวลาการเป็นสมาชิก
“กองทุนสำรองเลี้ยงชีพของภาคเอกชน” “กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ หรือ กบข.” และ “กองทุนการออมแห่งชาติ หรือ กอช.” ล้วนเป็นตัวอย่างของระบบ DC ที่มีอยู่ในประเทศไทยในปัจจุบัน แต่ปัญหาที่แท้จริงของประเทศไทยอยู่ที่ขอบเขตความครอบคลุมของระบบซึ่งยังค่อนข้างจำกัด มากกว่าปัญหาที่ตัวกลไก DC เอง
แม้แต่คนทำงานประจำในภาคเอกชน ซึ่งควรเป็นกลุ่มที่เข้าถึงระบบสะสมทุนได้ง่ายที่สุด ก็ยังมีสัดส่วนการเป็นสมาชิกกองทุนสำรองเลี้ยงชีพค่อนข้างจำกัด เนื่องจากกฎหมายไทยกำหนดให้กองทุนสำรองเลี้ยงชีพเป็นระบบสมัครใจของนายจ้างแต่ละแห่ง มิใช่ข้อบังคับในระดับประเทศ นายจ้างรายเล็กจำนวนมากจึงไม่ได้จัดตั้งกองทุนให้แก่ลูกจ้าง และแม้นายจ้างจะจัดตั้งกองทุนไว้ ลูกจ้างก็ยังมีสิทธิเลือกไม่เข้าร่วมได้ ผลลัพธ์คือแรงงานในระบบจำนวนมาก ซึ่งควรเป็นกลุ่มฐานที่มั่นคงที่สุดของเสาหลักที่ 3 กลับไม่มีเงินสะสมเพื่อการเกษียณนอกเหนือจากบำนาญประกันสังคม
ส่วน กอช. ซึ่งออกแบบมาเพื่อรองรับแรงงานอิสระและแรงงานนอกระบบโดยเฉพาะ ก็ยังมีเงื่อนไขบางประการที่อาจไม่สอดรับกับความลื่นไหลของตลาดแรงงานไทยในปัจจุบัน คุณสมบัติผู้สมัครกำหนดอายุไว้ที่ 15 ถึง 60 ปี และต้องไม่เป็นผู้ประกันตนตามมาตรา 33 หรือเป็นข้าราชการ หมายความว่า เมื่อแรงงานอิสระได้งานประจำและเข้าสู่ระบบประกันสังคมตามมาตรา 33 ก็จะขาดคุณสมบัติการเป็นสมาชิก กอช. ทันที และเมื่อสมาชิกอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์ กอช. จะยุติการรับเงินออมและแจ้งให้สมาชิกขอรับเงินคืน ไม่สามารถออมต่อได้อีก
ข้อจำกัดด้านอายุนี้อาจไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงของแรงงานไทยจำนวนมากที่ยังคงทำงานและมีรายได้ต่อเนื่องหลังอายุ 60 ปี นอกจากนี้ เพดานเงินสมทบจากรัฐยังอยู่ในระดับต่ำเมื่อเทียบกับความจำเป็นในการสร้างเงินก้อนสำหรับวัยเกษียณ โดยรัฐสมทบให้ตามช่วงอายุ ตั้งแต่ร้อยละ 50 ของเงินออมสำหรับผู้มีอายุ 15 ถึง 30 ปี ไปจนถึงร้อยละ 100 สำหรับผู้มีอายุมากกว่า 50 ถึง 60 ปี แต่ทุกช่วงอายุมีเพดานเงินสมทบรวมไม่เกิน 1,800 บาทต่อปี เพดานดังกล่าวอาจทำให้เงินสะสมที่แรงงานอิสระได้รับเมื่อเกษียณยังไม่เพียงพอต่อการรักษาคุณภาพชีวิตในระยะยาว
ปัญหาเชิงโครงสร้างเหล่านี้ชี้ให้เห็นว่า ประเทศไทยยังไม่มีระบบสะสมทุนที่ครอบคลุมอย่างกว้างขวางทั้งแรงงานในระบบและแรงงานนอกระบบ ทางออกหนึ่งที่ควรพิจารณาคือการเปลี่ยนผ่านจากระบบสมัครใจไปสู่ระบบกึ่งบังคับผ่านกลไก “Auto-enrollment” ซึ่งหมายถึงการลงทะเบียนแรงงานเข้าสู่ระบบสะสมทุนโดยอัตโนมัติเมื่อเข้าสู่ตลาดแรงงาน โดยยังเปิดสิทธิให้ปฏิเสธการเข้าร่วมได้ (opt-out) แทนที่จะต้องสมัครเข้าร่วมด้วยตนเอง (opt-in) เช่นเดียวกับระบบสมัครใจแบบเดิม
หลักฐานจากงานศึกษาด้านพฤติกรรมศาสตร์ในหลายประเทศชี้ให้เห็นว่า คนส่วนใหญ่มีแนวโน้มคงอยู่ในสถานะเริ่มต้นที่ระบบกำหนดไว้ (default) มากกว่าจะดำเนินการเปลี่ยนแปลงด้วยตนเอง การออกแบบให้ Auto-enrollment เป็นค่าเริ่มต้นจึงอาจเป็นเครื่องมือหนึ่งในการแก้ปัญหาการออมเพื่อวัยเกษียณที่ไม่เพียงพอได้อย่างตรงจุด
สำหรับสมาชิกที่ไม่มีความรู้ด้านการลงทุนเพียงพอที่จะเลือกพอร์ตการลงทุนด้วยตนเอง ระบบควรมีทางเลือกการลงทุนแบบเริ่มต้น (default fund) เช่น Lifecycle Fund ซึ่งปรับสัดส่วนของสินทรัพย์เสี่ยงให้ลดลงโดยอัตโนมัติเมื่อสมาชิกเข้าใกล้อายุเกษียณมากขึ้น เพื่อให้ผู้ออมได้รับประโยชน์จากการลงทุนระยะยาวโดยไม่จำเป็นต้องบริหารความเสี่ยงด้วยตนเองทั้งหมด
เทียบเคียงต่างประเทศ: บทเรียนจากออสเตรเลีย
ออสเตรเลียเป็นประเทศต้นแบบของระบบ “Superannuation” ที่กำหนดให้นายจ้างจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนส่วนบุคคลของลูกจ้างมาตั้งแต่ปี 1992 กลไกนี้เรียกว่า Superannuation Guarantee หรือ “SG” ซึ่งกำหนดอัตราเงินสมทบขั้นต่ำที่นายจ้างต้องจ่ายเป็นสัดส่วนของรายได้ปกติ อัตราดังกล่าวปรับเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องตลอด 3 ทศวรรษ จนถึงระดับร้อยละ 12 ของรายได้ปกติตั้งแต่วันที่ 1 กรกฎาคม 2025 เป็นต้นมา ซึ่งเป็นระดับสูงสุดที่เคยกำหนด
ตัวเลขดังกล่าวหมายความว่า ลูกจ้างที่มีรายได้ 80,000 ดอลลาร์ออสเตรเลียต่อปี จะมีเงินสมทบเข้ากองทุนสะสมทุนจำนวน 9,600 ดอลลาร์ออสเตรเลียต่อปี โดยลูกจ้างไม่จำเป็นต้องจ่ายเงินสมทบเพิ่มเติมในส่วนนี้ เนื่องจากเป็นภาระของนายจ้าง
ระบบออสเตรเลียยังได้รับการพัฒนาอย่างต่อเนื่องเพื่ออุดช่องโหว่ด้านการบังคับใช้ โดยตั้งแต่วันที่ 1 กรกฎาคม 2026 เป็นต้นไป นายจ้างต้องจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนสะสมทุนพร้อมกับการจ่ายค่าจ้างในแต่ละงวด แทนการจ่ายเป็นรายไตรมาสเช่นเดิม การปฏิรูปที่เรียกว่า Payday Super มีเป้าหมายเพื่อป้องกันปัญหานายจ้างค้างจ่ายเงินสมทบ ซึ่งกรมสรรพากรออสเตรเลียประเมินว่ามีมูลค่าสูงถึงประมาณ 5,000 ล้านดอลลาร์ออสเตรเลียต่อปี
บทเรียนสำคัญจากกรณีออสเตรเลียคือ การกำหนดให้มีการสมทบเพียงอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอ หากปราศจากกลไกบังคับใช้ที่มีประสิทธิภาพควบคู่กันไป มิฉะนั้น ช่องว่างระหว่างกฎหมายกับการปฏิบัติจริงอาจลดทอนความน่าเชื่อถือของระบบในระยะยาว
บทสรุปการบูรณาการ 3 เสาหลัก
เมื่อพิจารณาทั้ง 3 เสาหลักร่วมกัน แนวคิดสำคัญที่ใช้ประเมินความเพียงพอของระบบบำนาญคืออัตราทดแทนรายได้รวม (Total Replacement Rate) ซึ่งหมายถึงสัดส่วนของรายได้หลังเกษียณเมื่อเทียบกับรายได้ในช่วงวัยทำงาน โดยผลรวมของบำนาญพื้นฐาน บำนาญประกันสังคม และเงินสะสมทุนจากเสาหลักที่ 3 ควรอยู่ในระดับที่เพียงพอต่อการดำรงชีวิตหลังเกษียณ และไม่ทำให้ผู้เกษียณต้องเผชิญกับการลดลงของคุณภาพชีวิตอย่างรุนแรง
หากเสาหลักใดเสาหลักหนึ่งอ่อนแอเกินไป ภาระก็จะตกไปยังเสาหลักอื่น ซึ่งอาจไม่ได้รับการออกแบบมาให้รองรับภาระส่วนเกินดังกล่าว
มิติความครอบคลุมของเสาหลักที่ 3 จะดีขึ้นอย่างมีนัยสำคัญได้ก็ต่อเมื่อกลไก Auto-enrollment ถูกนำมาใช้อย่างจริงจัง เพราะระบบนี้จะช่วยดึงทั้งแรงงานในระบบที่ปัจจุบันไม่มีนายจ้างจัดกองทุนสำรองเลี้ยงชีพให้ และแรงงานนอกระบบที่ยังไม่เคยเข้าถึงระบบสะสมทุน เข้าสู่ระบบการออมเพื่อวัยเกษียณได้อย่างครอบคลุมมากขึ้น
เงื่อนไขสำคัญคือการออกแบบกลไกให้บัญชีสะสมทุนสามารถติดตามตัวแรงงานได้ตลอดชีวิตการทำงาน ไม่ว่าจะเปลี่ยนสถานะจากแรงงานนอกระบบไปเป็นแรงงานในระบบ หรือเปลี่ยนกลับไปมาอีกกี่ครั้งก็ตาม เพื่อไม่ให้เกิดภาวะสะดุดหรือหลุดออกจากระบบเมื่อสถานะการจ้างงานเปลี่ยนแปลง
ท้ายที่สุดแล้ว การสานต่อเจตนารมณ์ของเค้าโครงการเศรษฐกิจที่ปรีดี พนมยงค์ วางไว้เมื่อกว่า 90 ปีก่อนให้เป็นจริงในบริบทของศตวรรษที่ 21 ต้องอาศัยความสมดุลระหว่างการดูแลจากรัฐกับวินัยการออมของปัจเจกบุคคล เสาหลักที่ 1 และเสาหลักที่ 2 คือส่วนที่รัฐต้องมีบทบาทโดยตรงในฐานะพันธะทางสังคมต่อราษฎรทุกคน ขณะที่เสาหลักที่ 3 เป็นส่วนที่อาศัยการออมในระดับปัจเจกเป็นแรงขับเคลื่อน แต่ยังต้องอาศัยรัฐเป็นผู้ออกแบบโครงสร้างแรงจูงใจและกฎเกณฑ์บังคับใช้ เพื่อให้กลไกตลาดทำงานเพื่อประโยชน์ของแรงงานทุกกลุ่มอย่างแท้จริง
หากประเทศไทยสามารถวางทั้ง 3 เสาหลักให้แข็งแรงและเชื่อมโยงกันอย่างเป็นระบบ สิ่งที่ปรีดีเรียกว่า “ความสุขสมบูรณ์ของราษฎร” ก็อาจกลายเป็นสถาปัตยกรรมทางสังคมที่จับต้องได้จริงสำหรับคนไทยทุกรุ่นที่จะเข้าสู่วัยชราในทศวรรษข้างหน้า มากกว่าจะเป็นเพียงถ้อยคำในสมุดปกเหลืองที่ถูกทิ้งไว้ในประวัติศาสตร์
