การแผ่ขยายแนวความคิดประชาธิปไตยเข้ามาในประเทศไทย
นับตั้งแต่คริสต์ศตวรรษที่ 17 (พุทธศตวรรษที่ 22) เป็นต้น ประชาชนของประเทศต่างๆ ทางตะวันตกได้เริ่มตื่นตัวในเรื่องสิทธิและเสรีภาพ มีการเคลื่อนไหวเพื่อเรียกร้องสิทธิทางการเมืองจากพระมหากษัตริย์ โดยมีจุดมุ่งหมายที่จะเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย
การเรียกร้องสิทธิของประชาชนทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองจากระบอบเก่าไปสู่ระบอบใหม่ สำหรับประเทศไทยจากการติดต่อกับต่างประเทศในปลายพุทธศตวรรษที่ 24 ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งทรงเปิดประเทศ ทำให้แนวความคิดประชาธิปไตยภายใต้ระบอบรัฐธรรมนูญแพร่หลาย แต่ยังคงอยู่ในวงแคบ ดังนั้น การสนใจศึกษาวิทยาการของตะวันตกยังคงจำกัดอยู่เฉพาะชนชั้นปกครองจำนวนน้อย
สำหรับองค์พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าอยู่หัวนั้น ทรงสนใจศึกษาวิธีการปกครองแบบประชาธิปไตย ดังจะเห็นได้จากพระราชหัตถเลขาของพระองค์ซึ่งมีไปถึงนายแฟรงกิน เพียซ์ ประธานาธิบดีคนที่ 14 แห่งสหรัฐอเมริกา เมื่อ พ.ศ. 2403 มีความตอนหนึ่งว่า “ในแผ่นดินยูไนติศอเมริกามีขนบธรรมเนียมตั้งไว้และสืบมาตั้งแต่ครั้งปริไสเดนส์ยอด วัดชิงตัน ให้ราษฎรทั้งแผ่นดินผู้ชี้ขาดว่าราชการบ้านเมืองเป็นวาร เป็นคราว … ไม่มีการขัดขวางแก่งแย่งแก่กัน ด้วยผู้นั้น ๆ จะช่วงชิงอิสรยยศเป็นใหญ่ในแผ่นดินดังเมืองอื่น ๆ ซึ่งเป็นอยู่เนือง ๆ นั้นได้ ก็เห็นว่าเป็นการอัศจรรย์ยิ่งนัก เป็นขนบธรรมเนียมที่ควรจะสรรเสริญ” [1]
มีน้ำพระทัยนิยมชมชื่นในการปกครองระบอบการปกครองประชาธิปไตย แต่ก็ไม่ปรากฏหลักฐานที่จะแสดงให้ว่าทรงมีพระราชดำริจะนำแนวความคิดแบบใหม่มาใช้กับการปกครองของไทยแต่ประการใด รวมทั้งไม่ปรากฏว่ามีการเคลื่อนไหวของพระราชวงศ์หรือขุนนางชั้นสูงที่ได้รับการศึกษาแต่ประการใด อาจจะเป็นเพราะแนวความคิดประชาธิปไตยเป็นของใหม่ และผู้ที่มีความรู้เกี่ยวกับเรื่องนี้มีจำนวนจำกัด และการปกครองตามระบอบเดิมยังคงสามารถดำเนินไปด้วยดี
สภาพทางการเมืองในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว
เมื่อพระองค์เสด็จขึ้นครองราชย์เมื่อมี พ.ศ. 2411 นั้น ทรงมีพระชนมายุเพียง 15 พรรษา จึงทรงมีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ด้วยความเห็นชอบของข้าราชการและพระบรมวงศานุวงศ์ จึงได้ตกลงให้สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ จึงอาจกล่าวได้ว่าสภาพทางการเมืองในระยะนั้นมีลักษณะแฝงของการต่อสู้เพื่อรวมอำนาจไว้ที่สถาบันพระมหากษัตริย์
พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าอยู่หัวได้ทรงสถาปนาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและสภาที่ปรึกษาในพระองค์ในปี พ.ศ. 2417 โดยทรงมีพระราชดำริว่า ราชการบ้านเมืองที่เกิดขึ้นใหม่และที่คั่งค้างมาตั้งแต่เดิมนั้น ไม่สามารถที่จะทรงจัดการให้สำเร็จโดยลำพังพระองค์เอง “...ถ้ามีผู้ช่วยกันคิดหลายปัญญาแล้ว การที่รกร้างมาแต่เดิมก็จะปลดเปลื้องไปทีละน้อย ๆ ความดีความเจริญก็จะบังเกิดแก่บ้านเมือง” [2]
จากการจัดตั้งสภาทั้งสองนี้ ก่อให้เกิดปฏิกิริยาจากกลุ่มที่มีอำนาจมาก่อนหลายประการ แม้แต่สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ และเจ้าพระยาสุริยวงศ์ไวยวัฒน์ (บุตรของสมเด็จเจ้าพระยาฯ) เองก็ไม่ยอมรับเป็นที่ปรึกษาราชการในพระองค์ โดยอ้างเหตุว่าไม่อาจถือน้ำพิพัฒน์สัตยาเป็นครั้งที่สอง และไม่อาจรับคำสาบานเหมือนคนทั้งหลายได้[3]
โดยหลักการเมื่อพิจารณาหน้าที่และลักษณะการประชุมของสภาที่ปรึกษาทั้งสอง[4] จะเห็นว่าสมาชิกจะได้รับการฝึกฝนให้รู้จักแสดงความคิดเห็นรวมทั้งคุ้นเคยกับระเบียบวิธีการประชุมตามแนวทางของระบอบรัฐสภา
แต่เมื่อพิจารณาผลในทางปฏิบัติแล้ว แสดงให้เห็นว่าสมาชิกของสภาทั้งสองใช้สิทธิในการแสดงความคิดเห็นน้อยมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีขัดต่อพระราชดำริ ดังนั้น เมื่อ พ.ศ. 2435 ตำแหน่ง “ที่ปรึกษาในพระองค์” ได้เปลี่ยนเป็น “องคมนตรี” คำว่า สภาที่ปรึกษาในพระองค์จึงสิ้นสุดลงในปีนั้น ต่อมาจึงได้มีการประกาศยกเลิกสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินใน พ.ศ. 2437
การเคลื่อนไหวทางการเมืองที่จะให้มีการปรับปรุงการปกครองในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เกิดขึ้นเป็นครั้งแรก ในเดือนมกราคม พ.ศ. 2427 (ร.ศ. 103) เมื่อกลุ่มพระราชวงศ์และขุนนางซึ่งรับราชการ ณ สถานทูตไทยในกรุงลอนดอนและปารีส ได้ร่วมกันลงชื่อในหนังสือถวายความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงระเบียบราชการแผ่นดินต่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยได้ส่งสำเนาหนังสือพร้อมกับจดหมายชักชวนให้บุคคลอื่น ๆ ในสยาม เช่น จมื่นไวยวรนารถมิได้ลงชื่อในนั้น หากมีหนังสือทูลเกล้าถวายความเห็นในเรื่องนี้โดยตรงต่อพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว[5] และได้ถวายความเห็นว่า พระเจ้าอยู่หัวควรเสด็จประพาสทวีปยุโรป เพื่อผลประโยชน์ทางการเมือง แนวความคิดของจมื่นไวยวรนารถเป็นไปในทางที่สนับสนุนความเห็นของคณะทูตที่ลอนดอนและปารีส แต่ “รุนแรง” น้อยกว่า
ข้อความซึ่งกลุ่ม ร.ศ. 103 ได้กราบบังคมทูลพระกรุณา พอจะสรุปได้ดังนี้ คือ ได้กล่าวถึงภัยของจักรวรรดินิยมซึ่งได้ทวีความรุนแรงมากขึ้น จนอาจเป็นอันตรายต่ออธิปไตยของชาติ อันเป็นการยากที่จะปกครองแบบ “แอบโสลูดโมนากี” ซึ่งมีพระมหากษัตริย์รับผิดชอบแต่เพียงพระองค์เดียวจะสกัดกั้นไว้ได้ วิถีทางเดียวที่เห็นว่าน่าจะเป็นทางรอดทางเดียวของประเทศก็คือ จะต้องเปลี่ยนการปกครองเป็นแบบ “คอนสติติวชั่นแนลโมนากี” ซึ่งการบริหารประเทศอยู่ในความรับผิดชอบของคณะรัฐมนตรี โดยมีพระมหากษัตริย์เป็นประธานภายใต้รัฐธรรมนูญเท่ากับเป็นการกระจายอำนาจทางการเมืองในลักษณะที่กว้างขวางกว่าเดิมเพื่อขจัดความด้อยประสิทธิภาพของระบบเก่า[6]
อาจกล่าวได้ว่า คำกราบบังคมทูลของพระราชวงศ์และข้าราชการ ร.ศ. 103 เป็นแรงกระตุ้นประการหนึ่งที่ทำให้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงตัดสินพระทัยว่าจะเริ่มดำเนินการปฏิรูปการปกครอง โดยอาศัยกลุ่มบุคคลเหล่านี้เป็นกำลังสนับสนุนดังที่ทรงสรุปไว้ในพระราชหัตถเลขาว่า “บัดนี้… เป็นเวลาที่ควรจะจัดได้เราจึงขอบอกท่านทั้งปวงว่าการเรื่องนี้เรากำลังคิดจะจัดอยู่ทีเดียว เมื่อท่านทั้งปวงจะช่วยคิดแล้วจงคิดการเรื่องนี้เถิด...”[7]
แนวพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเกี่ยวกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ
อาจกล่าวได้ว่า พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงยอมรับความเจริญของตะวันตกทางเศรษฐกิจและสังคม เข้ามาปรับปรุงประเทศ แต่สำหรับในด้านรูปแบบของการปกครองนั้น ทรงพิจารณาอย่างระมัดระวังมาก ในฐานะองค์พระมหากษัตริย์ พระองค์ได้ทรงมีพระราชวิจารณ์เกี่ยวกับความเหมาะสมของสถาบันการเมืองแบบตะวันตก กับสภาพของสังคมไทยหลายครั้ง เช่น ในพระราชดำรัสตอบกลุ่มเจ้านายและข้าราชการ ร.ศ. 103 ได้ทรงแสดงทัศนะว่า สิ่งที่จำเป็นเร่งด่วนคือ การปฏิรูปการบริหารระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช ส่วนปัญหาด้านอื่น ๆ เช่น การมีรัฐธรรมนูญและการจัดตั้งองค์การทางนิติบัญญัตินั้น เป็นสิ่งที่จะต้องพิจารณาภายหลัง เมื่อการปฏิรูปด้านการบริหารเป็นผลสำเร็จแล้ว ดังที่ทรงมีพระราชดำรัสว่า “การอื่น ๆ ที่จำจะต้องรีฟอร์มบ้างจัดขึ้นใหม่บ้างนั้น เราของดไว้พูดภายหลัง...”[8]
นอกจากนี้ความล้มเหลวในการทดลองจัดตั้งสภาที่ปรึกษาในฐานองค์กรทางนิติบัญญัติดังได้กล่าวมาแล้วข้างต้น ทำให้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงเชื่อมั่นว่าประเทศไทยยังไม่พร้อมที่จะมีการปกครองตามระบอบรัฐสภา [9]
แม้จะทรงเห็นความจำเป็นของการที่จะมีฝ่ายนิติบัญญัติ แต่พระองค์ก็มิได้ทรงทอดทิ้งพระราชภาระในด้านนี้เสียเลยทีเดียว มีหลักฐานว่าได้มีการร่าง “ราชประเพณี” ขึ้นทูลเกล้าถวาย มีลักษณะเป็นร่างกฎหมาย 20 มาตรา กำหนดขอบเขตของพระบรมเดชานุภาพ การสืบสันตติวงศ์ และบทบาทเสนาบดีทั้งสามคือ เสนาบดีสภา องคมนตรีสภา และรัฐมนตรีสภา[10] โดยมีสมเด็จกรมพระยาเทววงศ์วโรปการ เสนาบดีกระทรวงต่างประเทศเป็นผู้ยกร่างขึ้นก่อน พ.ศ. 2431[11] แต่ก็มิได้มีการประกาศใช้ เพราะยังไม่มีความจำเป็นนัก
อย่างไรก็ตามนับว่าร่างราชประเพณีฉบับนี้เป็นร่างรัฐธรรมนูญซึ่งมีคุณค่าทางประวัติศาสตร์และนิติศาสตร์เป็นอย่างยิ่ง ซึ่งถ้าหากมีการประกาศใช้จริง ก็ต้องถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่สมบูรณ์ที่สุดฉบับหนึ่ง [12]
แนวพระราชดำริของพระองค์อาจสังเกตได้จากพระราชวิจารณ์เกี่ยวกับการปกครองที่ปรากฏออกมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2440 ซึ่งทรงมุ่งไปยังบุคคล 2 จำพวกคือ พวกที่ต้องการจะเปลี่ยนแปลงไปตามแบบตะวันตกทุกประการ โดยไม่คำนึงถึงความเหมาะสมแก่ประเทศ ดังจะเห็นได้จากความในพระบรมราชาธิบายว่าด้วยความสามัคคีใน พ.ศ. 2446 ซึ่งยืนยันพระราชดำริของพระองค์ซึ่งทรงเห็นว่าประเทศไทยไม่สามารถจะรับรูปแบบการปกครองแบบตะวันตกได้อย่างเต็มที่ “เนื่องจากสภาพการณ์ที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิง ในยุโรปราษฎรปรารถนาที่จะเปลี่ยนแปลง แต่ผู้ปกครองขัดขวางการเปลี่ยนแปลงนั้น ในขณะที่ราษฎรไทยยังด้อยการศึกษา ขาดความตื่นตัวทางการเมือง … ไม่มีความปรารถนาอยากจะเปลี่ยนแปลงอันใด … การที่อยากเปลี่ยนแปลงนั้นกลับเป็นของผู้ที่ปกครองบ้านเมือง อยากเปลี่ยนแปลง เพราะรู้ธรรมเนียมประเทศอื่นที่เห็นว่าดีกว่านั้น...” [13]
ทั้งยังทรงชี้แจงให้เห็นว่าเมืองไทยยังไม่พร้อมที่จะมีรัฐสภาหรือระบบพรรคการเมือง เพราะยังขาดคนที่มีความรู้ความสามารถ และระบอบนี้ก็ยังไม่เป็นที่ต้องการของคนส่วนใหญ่ นอกจากผู้ที่อยากเอาอย่างประเทศยุโรปเพียงไม่กี่คน อาจสรุปได้ว่า พระองค์ทรงเชื่อมั่นว่าการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยไม่เหมาะกับสังคมไทยในขณะนั้น แต่การปกครองที่เหมาะสมที่สุดคือ ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช โดยมีพระมหากษัตริย์ผู้ทรงทศพิศราชธรรม และทรงพระปรีชาสามารถเป็นประมุข นำอาณาประชาราชไปสู่ความเจริญ ซึ่งเป็นสิ่งที่ปฏิเสธไม่ได้ในรัชสมัยของพระองค์ แต่ปัญหาก็คือไม่มีสิ่งในเป็นหลักประกันได้ว่าพระมหากษัตริย์องค์ต่อ ๆ ไปจะดำเนินตามพระยุคลบาทหรือไม่
สภาพทางการเมืองในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว
อาจกล่าวได้ว่าในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวตรงกับระยะเวลาการเปลี่ยนแปลงในโลกอันสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเป็นช่วงเวลาที่ระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในประเทศต่าง ๆ เสื่อมและกำลังถูกล้มล้างไปโดยมีการปกครองแบบสาธารณรัฐ และการปกครองโดยมีรัฐธรรมนูญ สำหรับสถาบันพระมหากษัตริย์ถ้าไม่ถูกล้มล้างไป ก็มีฐานะทางอำนาจจำกัดอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ[14] ซึ่งจะเห็นได้จากกบฏ ร.ศ. 130 ซึ่งเป็นความพยายามที่จะเปลี่ยนระบอบการปกครองมากกว่าการแย่งชิงอำนาจส่วนบุคคล ดังที่ผู้ก่อการ ร.ศ. 130 ได้บันทึกไว้ว่า
“...เรื่องเศรษฐกิจของชาติ… ยังได้ดำเนินการไปเยี่ยงอารยะประเทศไม่ อย่างน้อยก็เยี่ยงประเทศเพื่อนบ้านใกล้เคียงเช่นประเทศญี่ปุ่น ซึ่งเคยเดินคู่กันมาแท้ ๆ กับประเทศที่สมัยเปิดเมืองท่า แต่ครั้นญี่ปุ่นเปลี่ยนระบอบการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยใต้กฎหมายแล้ว มิช้ามินานเท่าใดนัก ความเจริญก้าวหน้าก็วิ่งเข้ามาหาประชาชาติของเขาอย่างรวดเร็วจนเกินหน้าประเทศไทยอย่างไกลลิบ… แต่ส่วนไทยเราสิยังล้าหลังอย่างน่าเวทนา ยากที่จะหยิบยกภาวะใดอันเป็นความเจริญก้าวหน้ามาเทียบเคียงให้ชื่นอกชื่นใจ มิหนำซ้ำเหตุการณ์ภายในบ้านเมืองยุ่งเหยิงไม่เป็นล่ำเป็นสัน ถึงกับขาดความพึงพอใจจากพลเมืองผู้เป็นเจ้าของประเทศอีกด้วย เพราะอำนาจการปกครองประเทศชาติได้ตกอยู่อุ้งมือของคน ๆ เดียว” [15]
จากการที่แนวความคิดประชาธิปไตยภายใต้ระบอบรัฐธรรมนูญแผ่ขยายในวงกว้างขวางขึ้น เพราะแนวความคิดจากทางตะวันตก ตลอดจนบทบาทของสื่อมวลชน มีบทความโจมตีระบอบเก่าและในบางครั้งถึงกับออกมาในลักษณะตำหนิพระมหากษัตริย์ ในปี พ.ศ. 2464 เจ้าพระยาสุรศักดิ์มนตรี (เจิม แสงชูโต) องคมนตรี เสนาบดีสภาฯ ได้มีหนังสือกราบบังคมทูลให้ทรงฟื้นฟูรัฐมนตรีสภาขึ้นมาช่วยแก้ไขสถานการณ์ของประเทศให้ดีขึ้น เช่นเดียวกันกับพระดำริของกรมหลวงพิษณุโลกประชานาถ พร้อมทูลเสนอให้พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเป็นพระมหากษัตริย์ภายใต้กฎหมาย
พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวได้มีพระกระแสผ่านมาทางพระประสิทธิศุภการ (ม.ล. เฟื้อ พึ่งบุญ) ในทำนองปฏิเสธ โดยทรงอ้างว่าถ้ารัฐมนตรีสภาเป็นประโยชน์จริงก็จะต้องอยู่มาถึงปัจจุบันนี้ ไม่ล้มเลิกไปเสียตั้งแต่รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวอย่างแน่นอน [16]
ในตอนปลายรัชกาลพระบาทสมเด็จพระมงกฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้มีพระราชกรณียกิจประการหนึ่ง ซึ่งอาจแสดงถึงแนวพระราชดำริที่โน้มเอียงในทางประชาธิปไตยมากกว่าช่วงอื่น ๆ ได้แก่ การสร้างดุสิตธานี ใน พ.ศ. 2461 แต่ในทางปฏิบัติแล้วบางครั้งก็ออกมาในรูปแบบของความต้องการดูการทำงานของข้าราชบริพารที่ใกล้ชิดพระองค์ จึงเป็นสาเหตุทำให้พระองค์ไม่ทรงเลือกรูปแบบการปกครองใดไว้ยืดถือปฏิบัติ หรือวางพื้นการปกครองให้ประชาชน ดังนั้น พระองค์จึงหันมาดำเนินการทางด้านอื่น เช่น
1. หันมาทำนุบำรุงทางด้านการศึกษา เช่น ตราพระราชบัญญัติปฐมศึกษาเมื่อ พ.ศ. 2464 และขยายการศึกษาถึงชั้นอุดมการศึกษา โดยยกฐานะโรงเรียนข้าราชการพลเรือน ซึ่งพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงตั้งขึ้นเมื่อ พ.ศ. 2453 ให้เป็นจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ใน พ.ศ. 2458
2. ปลูกฝังความรู้สึกชาตินิยมให้ประชาชนมีความรู้สึกรักชาติ มีความสามัคคี และจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ ทรงเน้นถึงภัยทางเศรษฐกิจของคนจีน เป็นการสร้างศัตรูใหม่เพื่อเบนความสนใจไปจากการเมือง[17] ซึ่งพระองค์สามารถทำได้ผลพอสมควร เพราะทำให้การเรียกร้องทางการเมืองต่าง ๆ ค่อยลดลง เปลี่ยนเป็นโจมตีชาวจีนว่าเป็นยิวแห่งบูรพาทิศและเป็นทำความเสื่อมเสียให้แก่เศรษฐกิจของไทยอย่างใหญ่หลวง ทรงเป็นความใจออกมาในรูปแตกต่างกัน ทรงบทกวี ร้อยแก้ว และบทละคร เมื่อเปลี่ยนความสนใจของประชาชนมาสู่ยุคใหม่แล้ว ก็ทรงแสดงถึงผลดีของการมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข และผลเสียของการปกครองในระบอบรัฐสภา ซึ่งจะเห็นได้จากบทพระราชนิพนธ์ต่าง ๆ ของพระองค์ซึ่งแสดงให้เห็นถึงแนวพระราชดำริทางการเมืองของพระองค์ได้อย่างชัดเจนยิ่งขึ้น
แนวพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวเกี่ยวกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ
เราอาจพิจารณาอย่างเด่นชัดได้จากจดหมายเหตุรายวันส่วนพระองค์[18] ที่ทรงบันทึกในเดือนมีนาคม 2454 และเดือนเมษายน 2455 ซึ่งอาจจะสันนิษฐานได้ว่าการที่ทรงบันทึกจดหมายรายวันส่วนพระองค์มีแรงกระตุ้นมาจากกบฏ ร.ศ.130 โดยตรง เพราะเพิ่งจะมีการจับกุมคณะผู้ก่อการในปลายเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2454 บันทึกฉบับนี้ของพระองค์เป็นการสะท้อนความรู้สึกที่มีต่อความคิดที่จะการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองดังกล่าว
ข้อความในพระราชบันทึกแสดงให้เห็นว่า พระองค์ทรงให้พระทัยแนวความคิดและระบบการเมืองแบบประชาธิปไตยอย่างดี แต่ในทางทฤษฎี ไม่อาจนำมาใช้ในทางปฏิบัติได้ และโดยทางทฤษฎีแล้วการมีรัฐธรรมนูญมีการปกครองแบบประชาธิปไตยมีข้อดีในแง่ตัดความไม่แน่นอนในเรื่องคุณสมบัติของพระมหากษัตริย์ที่อยู่ในการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชไปได้ เพราะอำนาจการปกครองประเทศไม่ตกอยู่กับบุคคลเพียงคนเดียว แต่ในทางปฏิบัติแล้วทรงเห็นว่าจะต้องให้การศึกษาแก่ประชาชนให้พอกับพอควรเสียก่อน มิฉะนั้นการมีรัฐสภาจะเป็นโทษมากกว่าคุณ [19]
ประกอบกับพระองค์ทรงเชื่อมั่นว่าทรงคุ้นเคยและเข้าใจการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบมีรัฐสภามากกว่าผู้อื่น เพราะทรงเสด็จไปศึกษาที่ประเทศอังกฤษ ซึ่งเป็นแม่บทของการปกครองระบอบประชาธิปไตยเป็นเวลานาน ย่อมคุ้นเคยกับการปกครองนี้ดีพอสมควร ทรงแน่พระทัยว่าการปกครองในระบอบรัฐสภาไม่มีผลดีเป็นที่น่าพอใจ แม้แต่ประเทศอังกฤษเองยังล้มเหลวกับระบอบประชาธิปไตย
หลังจากพระราชวินิจฉัยแล้วก็ทรงก็ทรงเชื่อมั่นการปกครองระบอบราชาธิปไตยของไทยแต่เดิมนี้ เหมาะสมที่สุดสำหรับสังคมไทย โดยทรงกล่าวว่า “...ถ้าว่าด้วยการปกครองบ้านเมืองแล้ว วิธีการปกครองอย่างราชาธิปไตยเป็นนิติกรรมของสืบมาแต่ในโบราณกาล ถ้อยคำเราพระเจ้าแผ่นดินกล่าวเช่นนี้มิได้ จะกล่าวเข้ากับตัวเองถ้าหากเรามิใช่พระเจ้าแผ่นดินเราก็คงต้องกล่าวเช่นนี้เหมือนกัน เพราะเรากล่าวด้วยความเห็นอันแน่แก่ใจเรา....” [20]
สภาพทางการเมืองในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว
ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว เป็นช่วงเวลาที่สยามกำลังประสบมรสุมทางเศรษฐกิจและการเมืองอย่างหนัก ปัญหาทางเศรษฐกิจเห็นได้จากงบประมาณแผ่นดินไม่สมดุลย์กัน เพราะรายจ่ายมีมากกว่ารายรับ ทรงแก้ปัญหาโดยการตัดรายจ่ายของประเทศ เช่น ทรงพิจารณาปลดข้าชการที่มีจำนวนมากเกินความจำเป็นออกเสียหลายร้อยคน[21] ซึ่งทำให้งบประมาณแผ่นดินในปี พ.ศ. 2475 สมดุลย์ขึ้น คือรายจ่ายไม่สูงกว่ารายได้ ในปี 2475 รายได้ของประเทศมีประมาณ 74,846,160 บาท[22] แต่ข้าราชการที่ถูกปลดต้องกลายเป็นผู้ไร้งาน นอกจากนี้รัฐบาลยังให้มีการจัดเก็บภาษีเงินได้ ผู้ที่กระทบกระเทือนจากการเก็บภาษีนี้มากที่สุดคือข้าราชการ
ความไม่พอใจเช่นนี้จึงเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้บุคคลคณะหนึ่งประกอบด้วยทหารบก ทหารเรือ และข้าราชการพลเรือน รวมกันก่อการปฏิวัติล้มระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475
ส่วนปัญหาทางการเมืองที่สำคัญคือ ปัญหาการเมืองในประเทศ สำหรับปัญหาการเมืองที่ใกล้พระองค์มากที่สุดคือฐานะความมั่นคงของราชวงศ์ พระองค์จึงได้สถาปนาอภิรัฐมนตรีสภาขึ้น เมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน 2468[23] สภานี้ประกอบด้วยเจ้านายชั้นผู้ใหญ่ซึ่งมีประสบการณ์ในการรับราชการมามาก ทำหน้าที่ถวายคำแนะนำพระเจ้าแผ่นดินในการบริหารบ้านเมืองและช่วยควบคุมการบริหารงานของคณะเสนาบดี
ส่วนเสนาบดีสภานั้นเป็นรูปแบบองค์การฝ่ายบริหารที่มีมาตั้งแต่สมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว และพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว
นอกจากสมาชิกในอภิรัฐมนตรีสภาและเสนาบดีสภาแล้ว ได้มีการจัดตั้ง “สภากรรมการองคมนตรี” ขึ้นเมื่อ พ.ศ. 2470 พระราชประสงค์ในการจัดตั้งสภานี้ตลอดจนวิธีการดำเนินการประชุมซึ่งเป็นไปในลักษณะที่คล้ายคลึงกับสภาผู้แทนราษฎรในระบอบประชาธิปไตยและแม้ว่าสมาชิกกรรมการองคมนตรีจะไม่ได้รับการเลือกตั้งจากราษฎรโดยตรง แต่สภานี้ย่อมจะมีบทบาท “...ทดลองและปลูกฝังการศึกษาในวิธีการปรึกษาโต้เถียงให้สำเร็จเป็นมติตามแบบอย่างที่ประชุมใหญ่…ถ้าหากถึงเวลาอันควรที่จะเปลี่ยนแปลงวิธีการปกครองก็จำได้สะดวก” [24]
โครงการสร้างสรรค์สถาบันทางการเมืองเพื่อรับความคิดประชาธิปไตยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว นอกจากสภากรรมการองคมนตรีซึ่งเป็นการขยายฐานอำนาจของการบริหารประเทศไปสู่ข้าราชการในระดับสูง แล้วยังมีการเตรียมการสำหรับกระจายอำนาจเบื้องล่างไปสู่ท้องถิ่น โดยทรงมีพระราชประสงค์ที่จะปรับปรุงการสุขาภิบาลขึ้นเพื่อให้เป็นรูปแบบบริหารส่วนท้องถิ่นแบบเทศบาล มีการตั้งคณะกรรมการจัดการประชาภิบาลขึ้นเพื่อทำการศึกษาเกี่ยวกับการปกครองแบบเทศบาล คณะกรรมการนี้ได้ร่างพระราชบัญญัติเทศบาลและได้นำเสนอต่อที่ประชุมสมุหเทศาภิบาล ในวันที่ 11 พฤศจิกายน 2473 ที่ประชุมได้พิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมเป็นบางมาตรา และอนุมัติให้เป็นร่างฉบับสุดท้าย จากนั้นสมเด็จเจ้าฟ้ากรมพระนครสวรรค์วรพินิต เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยได้นำขึ้นทูลเกล้าถวาย[25] อย่างไรก็ตาม ร่างพระราชบัญญัตินี้มิได้ประกาศใช้จนกระทั่งเกิดการปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475
แนวพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเกี่ยวกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ
พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงมีพระราชประสงค์ที่จะพระราชทานการปกครองระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญให้แก่ราษฎรชาวไทย ดังที่ทรงมีพระราชบันทึกการปกครองถึงพระยากัลยาณไมตรีว่า “ความเคลื่อนไหวในความคิดประเภทนี้ชี้ให้เห็นสัญญาณอันแน่ชัดว่าวันเวลาของการปกครองแบบผู้นำอำนาจถือสิทธิขาดแต่ผู้เดียวใกล้หมดลงไปทุกที...” [26]
นอกจากนี้ก็มีบทความเรียกร้องให้รัฐสภาออกมาตามหน้าหนังสือพิมพ์ต่าง ๆ อยู่เรื่อย ๆ เช่น สยามรีวิว ลงวันที่ 13 พฤศจิกายน 2470 ว่า “สภาราษฎรควรมีในสยามหรือไม่” นอกจากลงตามหนังพิมพ์แล้ว ก็มีผู้ทำหนังสือกราบบังคมทูลสนับสนุนให้พระทานรัฐธรรมนูญ เช่น นายภักดี นายไทยว่า “...นานาประเทศรู้สึกว่าประเทศสยามก็มิได้นิ่งนอนใจ มีหูตากว้างพอที่จะแลตาดูโลก ได้พยายามก้าวหน้าในทางเจริญโดยเต็มกำลังอย่างประเทศเอกราชทั้งหลายในโลก มิได้งมงายอยู่ในสิ่งที่พ้นสมัยแล้ว”[27]
ดังนั้นเมื่อพระองค์เสด็จกลับจากประเทศสหรัฐอเมริกา พระองค์ทรงรับสั่งให้พระยาศรีวิสารวาจา ที่ปรึกษากฎหมายกระทรวงการต่างประเทศและนายเรมอนด์ บี สตีเวนส์ (Reymond B. Stevens) ที่ปรึกษากระทรวงต่างประเทศเข้าเฝ้า ทรงปรารภเรื่องการพระราชทานรัฐธรรมนูญกับการเลือกตั้งผู้แทนราษฎร พระองค์ทรงตรัสว่า “ฉันมีความประสงค์จะให้รัฐธรรมนูญแก่ราษฎรโดยเร็วที่สุด และต้องให้ทันวันที่ 6 เมษายน พ.ศ. 2475 ซึ่งเป็นวันครบรอบมหาจักรี”[28]
นายเรมอนด์ สตีเวนส์ จึงยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นเป็นภาษาอังกฤษใช้ชื่อว่า “An Outline of Changes in the Form of Government” และได้ทูลเกล้าถวายเมื่อวันที่ 8 ธันวาคม พ.ศ. 2474 ร่างรัฐธรรมนูญของนายสตีเวนส์ มีลักษณะประชาธิปไตยพอสมควร เพราะอนุญาตให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติได้
ต่อมาพระยาศรีวิสารวาจาได้ถวายความเห็นว่าไม่สมควร และยังไม่ถึงเวลาพระราชทานรัฐธรรมนูญแก่ประชาชนเพราะประชาชนมีพื้นความรู้ทางการเมืองน้อย และมีระดับการศึกษาต่ำ ควรให้ประชาชนมีประสบการณ์ด้านการปกครองตนเองโดยเฉพาะการปกครองท้องถิ่นเสียก่อนเป็นอันดับแรก[29]
นอกจากนี้ยังมีร่างรัฐธรรมนูญของพระยากัลยาณไมตรี (Francis B. Sayre) ซึ่งไม่มีลักษณะประชาธิปไตย เพราะเป็นเพียงร่างกฎหมายซึ่งบัญญัติถึงพระราชอำนาจอันหาขอบเขตมิได้ลงไว้เป็นลายลักษณ์อักษรเท่านั้น ดังจะเห็นได้ว่า พระมหากษัตริย์ยังคงเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยอีกด้วย การมีนายกรัฐมนตรีเป็นเพียงการหาคนมาแบ่งเบาพระราชภาระทางการบริหาร
เกี่ยวร่างรัฐธรรมนูญนี้ที่ประชุมอภิรัฐมนตรีและพระบรมวงศานุวงศ์ได้พากันกราบทูลคัดค้าน หลักฐานแน่ชัดเฉพาะในกรณีของสมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ว่าทรงไม่เห็นด้วยกับการเปลี่ยนแปลงการปกครองอย่างทันทีทันใดตามเค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญของนายสตีเวนส์ ทั้งนี้จะเห็นได้จากร่างลายพระหัตถเลขาฉบับถึงถึงเจ้าพระยามหิธร ความว่า “วันนี้ฉันได้รับหนังสือราชการสำคัญเรื่องวิธีปกครองแผ่นดินที่เจ้าคุณส่งมาเป็นหนังสือลับสำหรับหน้าที่อภิรัฐมนตรี ฉันได้อ่านดูตลอดบันทึกทั้ง 3 ฉบับ เห็นพ้องด้วยกับความเห็นของมิสเตอร์สตีเวนส์และพระยาศรีวิสารวาจาว่าเวลานี้ยังไม่ถึงเวลาจัดการเรื่องนี้” [30] โดยให้เหตุผลว่า ยังไม่ถึงเวลาอันควรเนื่องจากราษฎรยังมีการศึกษาไม่ดีพอ เกรงว่าเมื่อพระราชทานรัฐธรรมนูญแล้วจะก่อให้เกิดความเสียหายในภายหลัง
ดังนั้นพระองค์จึงมิได้พระราชทานรัฐธรรมนูญจนกระทั่งเกิดการปฏิวัติเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ซึ่งช่วยให้พระราชประสงค์ของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าปรากฏผลเร็วขึ้น พระองค์จึงทรงยอมปฏิบัติตามประสงค์ของคณะราษฎร โดยคิดว่าพระองค์เองก็จะคงมีบทบาทในการให้คำปรึกษาหารือแก่คณะผู้ปกครองประเทศได้มากเช่นกัน แต่ต่อมาปรากฏว่าคณะราษฎรได้พยายามบีบคั้นพระองค์มากกว่าที่จะแสวงหาโอกาสร่วมมือกับพระองค์ในการบำรุงการปกครองในระบอบนี้ให้เข้ากับหลักการของประชาธิปไตยภายใต้ระบอบรัฐธรรมนูญอย่างแท้จริง
ที่มา: วิภาลัย ธีรชัย, การศึกษาเชิงประวัติศาสตร์ของรัฐธรรมนูญไทยฉบับต่างๆ, เอกสารทางวิชาการ หมายเลข 2/007(กรุงเทพฯ : มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2524), หน้า 6-18
เชิงอรรถ:
[1] พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, พระราชหัตถเลขาพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเล่ม 3 (พระนคร : คุรุสภา, 2506), หน้า 238 239.
[2] “ประกาศว่าด้วยการตั้งเคาน์ซิล”, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 1 , จ.ศ. 1236, หน้า 2.
[3] รายละเอียดเกี่ยวกับเรื่องนี้มีในกรมศิลปากร, กองจดหมายเหตุแห่งชาติ, เอกสารแผนกหนังสือตัวเขียนและจารึกเรื่อง พระราชหัตถเลขาสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวกับสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ เลขที่ 1523 มัดที่ 153/1.
[4] ดูรายละเอียดใน “พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตด” และ “พระราชบัญญัติปรีวีเคาน์ซิล”, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม1 , จ.ศ. 1236, หน้า 14 และ 159 ตามลำดับ.
[5] ดูเอกสารที่ ข. 14/1 หอจดหมายเหตุแห่งชาติ เรื่องจมื่นไวยวรนารถทูลเกล้าถวายความเห็นเรื่องการจัดการเปลี่ยนแปลงราชการแผ่นดิน จ.ศ. 1247.
[6] ดูรายละเอียดใน หจช., ร.5 ข.1 4/1, เจ้านายและข้าราชการกราบบังคมทูลถวายความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงระเบียบราชการแผ่นดิน ร.ศ. 103.
[7] หจช., ร.5 บ 14/4, พระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้ที่จะให้เปลี่ยนแปลงการปกครอง จ.ศ. 1247
[8] หจช., ร.5 บ.14/4, พระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้ที่จะให้เปลี่ยนแปลงการปกครอง จ.ศ, 1247.
[9] เรื่องเดียวกัน.
[10] ดูรายละเอียดใน ประยุทธ สิทธิพันธ์, แผ่นดินพระพุทธเจ้าหลวง (พระนคร : ธรรมเสวี, 2501), หน้า 259 - 264.
[11] เรื่องเดียวกัน.
[12] วิษณุ เครืองามและบวรศักดิ์ อุวรรณโณ, ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรพุทธศักราช 2520 (พระนคร : นำอักษรการพิมพ์, 2520), หน้า 13.
[13] ดูรายละเอียดใน พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, “พระบรมราชาธิบายว่าด้วยความสามัคคี” ใน ชัยอนันต์ สมุทวณิช และ ขัตติยา กรรณสูตร, รวมเอกสารการเมืองการปกครองไทย (พระนคร : โครงการตำราสมาคมสังคมศาสตร์, 2518), หน้า 116.
[14] มัทนา เกษกมล, เรื่องการวิเคราะห์ในเชิงประวัติศาสตร์เรื่องการเมืองและการปกครองในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว.
[15] ร.ต. เหรียญ ศรีจันทร์ และ ร.ต. เนตร พูนวิวัฒน์, กบฏ ร.ศ.130, พิมพ์ครั้งที่ 5 (พระนคร : อักษรสัมพันธ์, ม.ป.ป.), หน้า 51-52.
[16] กองทัพเรือ, สำเนาหนังสือพระประสิทธิศุภการถึงเจ้าพระยาสุรศักดิ์มนตรี, 19 พฤษภาคม พ.ศ. 2464, อ้างใน มัทนา เกษกมล, เรื่องการวิเคราะห์ในเชิงประวัติศาสตร์เรื่องการเมืองและการปกครองในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว, หน้า 123.
[17] โปรดดูรายละเอียดใน จุลลา งอนรก, กำเนิดของชาตินิยมในประเทศไทย (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พ.ศ. 2513).
[18] จดหมายเหตุรายวันในพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว พิมพ์ในงานพระทานเพลิงศพ หม่อมเจ้าชัชวลิต เกษมสันต์ วันที่ 1 สิงหาคม 2517 (พระนคร : โรงพิมพ์มหามกุฏราชวิทยาลัย, 2517).
[19] เกียรติชัย พงษ์พาณิชย์, วิทยานิพนธ์เรื่องการปฏิวัติ พ.ศ. 2475 กับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางการปกครองของประเทศไทย (เสนอต่อบัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พ.ศ. 2512). หน้า 32.
[20] หจช. รัชกาลที่6-7 แฟ้มส่วนพระองค์สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพที่ 47 ม. 13/32 บันทึกการปกครอง.
[21] Rong Cyamanada, A History of Thailand (Bangkok, Thai Watana Panich,1973), p.171.
[22] Ibid, p.172.
[23] ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 42 ตอนพิเศษวันที่ 28 พฤศจิกายน 2468, หน้า 2818.
[24] หจช.ร.7 รล.6/9 พระราชดำรัสในวันเปิดประชุมสภากรรมการองคมนตรี วันที่ 30 พฤศจิกายน พ.ศ. 2470 (เจ้าพระยามหิธร ราชเลขาธิการ เป็นอันเชิญกระแสพระราชดำรัส).
[25] หจช. ร.7 ม.7 5/1 หนังสือกราบบังคมทูลของสมเด็จเจ้าฟ้ากรมพระนครสวรรค์วรพินิต ที่ 452/10905 วันที่ 17 ธันวาคม 2473.
[26] หจช. ร.7 สบ. 2.047/32 บันทึกการปกครองพระราชหัตถเลขาของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ถึงพระยากัลยาณไมตรี ลงวันที่ 23 กรกฎาคม 2469 แปลโดย ดร.ชัยอนันต์ สมุทวานิช.
[27] หจช. ร.7 2. 1/7 หนังสือกราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวของนายภักดี นายไทย ลงวันที่ 5 ธันวาคม พ.ศ. 2468.
[28] วิชัย ประสังสิต, แผ่นดินพระปกเกล้า (พระนคร : โรงพิมพ์อักษรสานน์, 2505), หน้า 174.
[29] หจช. ร.7 2.47/242 Memorandum ของพระยาศรีวิสารวาจา ลงวันที่ 9 มีนาคม 2474.
[30] หจช. ร.7 สบ. 2.5/335 ร่างพระราชหัตถเลขาสมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ไม่ปรากฎ วัน เดือน ปี ถึงเจ้าพระยามหิธร.
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง
