การประนีประนอมในการประกาศใช้ปฐมรัฐธรรมนูญ

อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ (Pouvoir Constituant) เป็นอำนาจที่ปรากฏในกระบวนการของการปฏิวัติเพื่อทำลายระบบการเมืองเก่าที่มีอยู่แต่เดิม แล้วก่อตั้งระบบการเมืองใหม่ผ่านรัฐธรรมนูญเข้าแทนที่ เพราะถ้าไม่มีการรื้อถอนระบบการเมืองเก่าลงเสียก่อน การก่อตั้งระบบใหม่ย่อมไม่อาจทำได้ เพราะผิดกฎเกณฑ์ชุดเดิม[1]  ปัญหาสำคัญในการพิจารณาเรื่องปฐมรัฐธรรมนูญอันจะสืบสายไปยังรัฐธรรมนูญอีก 2 ฉบับถัดไป คือ ใครคือผู้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญที่แท้จริง

ผู้ทรงอำนาจสถานารัฐธรรมนูญ

ปัญหาที่ว่า ในการประกาศใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2475 ใครเป็นผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ เพราะผู้ที่ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญย่อมจะเป็นรัฏฐาธิปัตย์ (sovereign) หรือผู้อยู่ในฐานะอย่างรัฏฐาธิปัตย์[2]  เรื่องนี้มีความเห็นออกเป็น 3 แนว ดังนี้

แนวที่หนึ่ง เห็นว่า อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นอำนาจที่พระมหากษัตริย์ใช้ร่วมกับคณะราษฎร เพราะรัฐธรรมนูญฉบับนี้เกิดขึ้นจากการตกลงกันระหว่างพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวและคณะราษฎร คือเป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นโดยความตกลงระหว่างประมุขของรัฐกับราษฎร ซึ่งเรียกว่า Pacte  ดังที่มีความปรากฏในคำปรารภตอนหนึ่งว่า “โดยที่คณะราษฎรได้ขอร้องให้อยู่ใต้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม เพื่อบ้านเมืองจะได้เจริญขึ้น และโดยที่ทรงยอมรับตามคำขอร้องของคณะราษฎร จึง...”[3]  นอกจากนี้ ในร่างธรรมนูญการปกครองนั้น เดิมไม่ปรากฏคำว่า “ชั่วคราว” แต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงต่อรองว่าขอให้ใช้ฉบับที่ร่างมาทูลเกล้าฯนี้เพียงชั่วคราว เพื่อร่างฉบับใหม่ จึงเป็นการประนีประนอมตกลงกันของทั้งสองฝ่าย

ดังมีนักกฎหมายบางนายสรุปว่า ประเพณีการเมืองไทยมีว่า ไม่ว่าจะเกิดการปฏิวัติหรือรัฐประหารขึ้นครั้งใด การตรารัฐธรรมนูญใช้บังคับใหม่จะต้องถือเป็นความตกลงร่วมกันระหว่างประมุขของรัฐกับคณะผู้ก่อการปฏิวัติรัฐประหารเสมอ[4]

แนวที่สอง เห็นว่า อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นอำนาจของพระมหากษัตริย์ เพราะพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงใช้อำนาจอันสูงสุดล้นพ้นของพระองค์ประกาศเจตจำนงว่าจะพระราชทานรัฐธรรมนูญออกมา เสมือนหนึ่งการออกกฎหมายธรรมดาในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์[5]  และการที่ทรงลงพระปรมาภิไธย โดยไม่มีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เมื่อพิจารณาในแง่มุมนิติศาสตร์แล้วจึงกล่าวได้ว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองของไทยเป็นการโอนอำนาจรัฏฐาธิปไตยจากพระมหากษัตริย์ให้แก่ราษฎรโดยพระราชอำนาจของพระองค์ คณะราษฎรมิได้ใช้อำนาจรัฐประหารตรารัฐธรรมนูญออกใช้เอง[6]

ดังที่ศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ อธิบายว่า “ในทางการเมือง อำนาจในการให้รัฐธรรมนูญเพื่อก่อตั้งระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญนั้น เป็นของพระมหากษัตริย์และคณะราษฎรร่วมกัน  แต่ในทางกฎหมายเมื่อพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงลงพระปรมาภิไธยพระองค์เดียวในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ โดยไม่มีผู้ใดลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ก็ต้องถือว่าอำนาจก่อตั้งระบอบและองค์กรทางการเมืองเป็นของพระมหากษัตริย์ผู้พระราชทานรัฐธรรมนูญ อันแสดงความต่อเนื่องไม่ขาดสายของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์เดิมกับระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ”[7] และสรุปว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 เป็นการปฏิวัติทางรัฐศาสตร์เท่านั้น แต่ในทางนิติศาสตร์ต้องถือว่าเป็นความต่อเนื่องของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์และระบอบรัฐธรรมนูญ โดยพระมหากษัตริย์เป็นผู้สร้างความต่อเนื่องนี้เอง[8]

แนวที่สาม เห็นว่า ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกในทางประวัติศาสตร์ของระบอบใหม่ (la première constitution historique) เป็นรัฐธรรมนูญที่วางกฎเกณฑ์รากฐานใหม่โดยไม่สืบสายความต่อเนื่องทางกฎหมายจากระบบกฎหมายเดิมเลย เป็นการตัดสายโซ่จากระบอบเก่าแล้วเปลี่ยนแปลงหลักการพื้นฐานของระบบการเมืองและระบบกฎหมายเดิมไปในอีกลักษณะหนึ่ง  โดยรัฐธรรมนูญนี้เกิดจากอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ เป็นอำนาจที่เกิดขึ้นในสภาวะไม่มีรัฐธรรมนูญเดิม (pre-constitution) จึงนับว่าเป็นการเกิดขึ้นแบบการปฏิวัติทางกฎหมาย[9]

สำหรับผู้เขียน ขอเห็นตามแนวที่สาม คือ เห็นว่า คณะราษฎรเป็นผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญในการตราพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม (ชั่วคราว) พ.ศ. 2475  อีกนัยหนึ่ง ประชาชนเป็นผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญตามหลักประชาธิปไตย เพราะหากพิจารณาเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในวันที่ 24-26 มิถุนายน 2475 ก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรก จะพบว่า อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศได้เปลี่ยนมือจากที่เคยอยู่กับพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว มาอยู่กับประชาชนผ่านคณะราษฎร โดยมีคณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารเป็นตัวแสดงสำคัญ ดังปรากฏข้อเท็จจริงว่า คณะราษฎรเป็นผู้ทูลเชิญพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวซึ่งเวลานั้นประทับอยู่ที่วังไกลกังวล หัวหิน กลับคืนสู่พระนคร เพื่อดำรงตำแหน่งเป็นพระมหากษัตริย์ต่อไป ดังมีข้อความว่า

“ขอเชิญใต้ฝ่าละอองธุลีพระบาทเสด็จกลับคืนสู่พระนครและทรงเป็นกษัตริย์ต่อไป โดยอยู่ใต้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน ซึ่งคณะราษฎรได้สร้างขึ้น ถ้าใต้ฝ่าละอองธุลีพระบาทตอบปฏิเสธก็ดี หรือไม่ตอบภายในหนึ่งชั่วโมงนับแต่ได้รับหนังสือนี้ก็ดี คณะราษฎรจะได้ประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน โดยเลือกเจ้านายพระองค์อื่นที่เห็นสมควรขึ้นเป็นกษัตริย์”[10]

จะเห็นได้ว่า คณะราษฎรมีอำนาจสูงสุดอยู่ในมือ สามารถตั้งพระมหากษัตริย์ให้ดำรงตำแหน่งประมุขของประเทศได้ ดังในกรณีนี้ที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวตอบรับเป็นพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ จะอธิบายว่าสืบสายมาจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไม่ได้เลย แต่ต้องอธิบายว่า คณะราษฎรอนุโลมให้พระองค์ทรงราชย์เป็นพระมหากษัตริย์ต่อมายังในระบอบใหม่ เพราะความข้างต้นบ่งชัดว่า ถ้าพระองค์ปฏิเสธหรือไม่ตอบ คณะราษฎรก็จะต้องตั้งเจ้านายพระองค์อื่นเป็นพระมหากษัตริย์แทน

และข้อความในคำกราบบังคมทูลข้างต้น ยังบ่งชัดถึง “...ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน ซึ่งคณะราษฎรได้สร้างขึ้น...” ชัดแจ้งอยู่แล้ว แม้ต่อมาพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจะทรงขอให้เติมคำว่า “ชั่วคราว” เข้าไป ก็มิได้โดยอำนาจที่พระองค์ทรงมี หากเป็นไปโดยความยินยอมของคณะราษฎรที่ประสงค์จะประนีประนอมสมานฉันท์ ดังจะเห็นได้ว่า คณะราษฎรได้ขอพระราชทานพระราชกำหนดนิรโทษกรรม และขอขมา ก็เป็นการประนีประนอมให้ระบอบใหม่เดินหน้าต่อไปได้กับผู้คนของระบอบเก่าเท่านั้น

รวมถึงคำอธิบายที่ว่า พระมหากษัตริย์ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ เพราะทรงลงพระบรมนามาภิไธยโดยปราศจากผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการนั้น สามารถโต้แย้งได้ว่า เป็นการลงพระบรมนามาภิไธยเพื่อแบบพิธีเท่านั้น มิได้มุ่งหมายว่าการลงนามนี้จะมีผลแสดงอำนาจอันล้นพ้นของพระองค์ เพราะอำนาจสมบูรณาญาสิทธิ์ของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวนั้นปลาสนาการไปสิ้นแล้วแต่เมื่อคณะราษฎรยึดอำนาจได้ในเช้าวันที่ 24 มิถุนายน 2475  เพราะการอธิบายข้างต้นจะมีปัญหาทันที ถ้าหากว่า พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวไม่ทรงรับเป็นพระมหากษัตริย์ในระบอบใหม่ต่อไป แล้วคณะราษฎรต้องทูลเชิญเจ้านายพระองค์อื่นมาแทน เจ้านายพระองค์อื่นซึ่งจะมารับราชสมบัติต่อจากพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ย่อมมาจากการเลือกของคณะราษฎร

นอกจากนี้ การที่ให้พระมหากษัตริย์ลงพระบรมนามาภิไธยประกาศใช้รัฐธรรมนูญนั้น ก็เป็นแต่ให้มีส่วนร่วมในทางรูปแบบของรัฐที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข เนื่องจากพระองค์ไม่มีอำนาจในการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด คือ ต้องประกาศใช้เสมอ

รัฐธรรมนูญที่ถูกทำให้ชั่วคราว

เมื่อพิจารณาบทบัญญัติในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 แล้ว พบว่า ผู้ร่างมิได้ประสงค์ให้รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวเป็นของ “ชั่วคราว” เนื่องจากในส่วนที่ว่าด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้เป็นไปตามกาลสมัยนั้นอาจกินเวลาถึง 10 ปี เพื่อเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบอบประชาธิปไตยอย่างสมบูรณ์ (มาตรา 10)  แต่เหตุที่ปฐมรัฐธรรมนูญกลายเป็นฉบับชั่วคราวนั้นมาจากพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว

กล่าวคือ ในวันที่ 26 มิถุนายน 2475 หลังจากที่คณะราษฎร โดยหลวงประดิษฐ์มนูธรรม ได้กราบบังคมทูลขอพระราชทานพระราชกำหนดนิรโทษกรรมในสมัยเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินนี้ และพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงรับมาลงพระบรมนามาภิไธยแล้ว  หลวงประดิษฐ์มนูธรรมจึงได้อ่านพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามถวาย  จบแล้ว พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวมีพระราชดำรัสว่า  ข้อความในพระราชบัญญัตินั้นมาก พระองค์ยังไม่สู้จะเข้าพระทัยดี ใคร่จะขอร่างพระธรรมนูญนี้ไว้ดูก่อน แล้วพระองค์ก็เสด็จขึ้น  ระหว่างนั้นพระยาสุรวงศ์วิวัฒน์ (เตี้ยม บุนนาค) ให้เจ้าหน้าที่นำสมุดลงนามเฝ้ามาให้ผู้แทนคณะราษฎรเซ็นทุกคน  ราว 30 นาที พระยาอิศราฯ[11] นำร่างพระธรรมนูญกลับมาหาคณะราษฎรซึ่งคอยอยู่ และแจ้งว่า พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมีรับสั่งมาว่า พระราชบัญญัติพระธรรมนูญปกครองนี้ยาวมาก บางตอนยังไม่เข้าพระทัยดี ครั้นจะประทานพระบรมนามาภิไธยลงทันทีก็ดูไม่งามนัก ขอผัดว่าจะส่งคืนไปตามทางการในวันที่ 27 มิถุนายน เวลา 17.00 น. คณะราษฎรจะยอมได้หรือประการใด  คณะราษฎรจึงเห็นพระราชหฤทัยว่า  พระราชบัญญัติพระธรรมนูญปกครองนี้ยืดยาวอยู่ ทั้งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวก็ทรงอิดโรยมาก เป็นการสมควรที่จะผ่อนตามพระราชประสงค์ตามที่พระองค์แจ้งมา  ครั้นแล้วพระยาอิศราฯ จึงบันทึกพระบรมราชโองการขอผัดลงนามคณะราษฎรมอบให้ไว้เป็นหลักฐาน คณะราษฎรจึงกลับไปยังพระที่นั่งอนันตสมาคมซึ่งเป็นที่ทำการ   ครั้นรุ่งขึ้น วันเวลาที่ระบุไว้ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวก็ได้พระราชทานร่างพระราชบัญญัติพระธรรมนูญการปกครองคืนมายังคณะราษฎรโดยลงพระบรมนามาภิไธยแล้วพร้อมบริบูรณ์[12] เพียงแต่ทรงเติมคำว่า “ชั่วคราว” ลงไว้ด้วย

เมื่อคณะราษฎรได้รับพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม ที่ถูกเติมคำว่า “ชั่วคราว” และลงพระบรมมานาภิไธยมาแล้ว ก็มิได้คัดค้านทักท้วงแต่ประการใด จึงทำให้เห็นว่า คณะราษฎรต้องการประนีประนอมกับพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวอยู่มากในการเปลี่ยนผ่านประเทศเข้าสู่ระบอบรัฐธรรมนูญ

ดังที่ต่อมาในภายหลัง พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชบันทึกว่า “ได้เห็นรัฐธรรมนูญฉะบับแรกที่หลวงประดิษฐ์ฯ ได้ทำมาให้ข้าพเจ้าลงนาม ข้าพเจ้าก็รู้สึกทันทีว่า หลักการของผู้ก่อการฯ กับหลักการของข้าพเจ้านั้นไม่พ้องกันเสียแล้ว เพราะผู้ก่อการมิได้มีความประสงค์ที่จะให้มีเสรีภาพในทางการเมืองโดยบริบูรณ์ หากแต่ต้องการให้มีคณะการเมืองคณะเดียว  ข้าพเจ้าเห็นว่า เวลานั้นเป็นเวลาฉุกเฉินและสมควรจะพยายามรักษาความสงบไว้ก่อน เพื่อหาโอกาสผ่อนผันภายหลัง และเพื่อมีเวลาสำเหนียกฟังความเห็นของประชาชนก่อน ข้าพเจ้าจึงได้ผ่อนผันไปตามความประสงค์ของคณะผู้ก่อการฯ ในครั้งนั้นทั้งที่ข้าพเจ้าไม่เห็นด้วยกับหลักการเหล่านั้นเลย”[13]

กล่าวได้ว่า แม้รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะเป็นจุดแบ่งที่สำคัญในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย ในแง่ที่เป็นจุดเริ่มต้นชีวิตของระบอบรัฐธรรมนูญไทย เพราะก่อนหน้านี้ในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์อาจมีรัฐธรรมนูญทางเนื้อหาบ้างแล้วในรูปกฎหมายต่าง ๆ แต่ยังไม่มีรัฐธรรมนูญในทางรูปแบบที่หมายถึงบรรดากฎเกณฑ์แบบแผนที่จัดระเบียบทางการเมืองภายในรัฐใดรัฐหนึ่ง หรือบรรดากฎเกณฑ์อันเป็นระเบียบพื้นฐานแห่งรัฐที่รวมเอาไว้อย่างเป็นระบบในเอกสารที่เป็นลายลักษณ์อักษร  ปฐมรัฐธรรมนูญที่มีขึ้นทำหน้าที่ล้มล้างระบอบการปกครองเดิมลง เพื่อสถาปนาระบอบการปกครองใหม่ก็จริง แต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองในลักษณะที่แตกหักกับระบอบการปกครองเดิมก็ไม่ได้เกิดขึ้นอย่างเต็มรูปในสยาม  ปฐมรัฐธรรมนูญที่ควรจะเป็นรากฐานที่เชื่อมโยงกับความหวังและความฝันในการเปลี่ยนแปลงการปกครอง อันพึงดำรงอยู่ต่อเนื่องเพื่อเป็นสัญลักษณ์ของการเปลี่ยนแปลงการปกครองกลับกลายเป็นเรื่องชั่วคราวไป  แม้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญของประชาชน (โดยคณะราษฎร) ได้ปรากฏตัวขึ้นแล้วเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญของประเทศ แต่อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญดังกล่าวกลับไม่สามารถดำรงอยู่และก่อตั้งระบอบรัฐธรรมนูญได้อย่างสมบูรณ์ เพราะปฐมรัฐธรรมนูญถูกทำให้กลายเป็นเพียงรัฐธรรมนูญชั่วคราว ทำให้การปรากฏตัวขึ้นของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญของประชาชนในครั้งนั้นมีลักษณะชั่วคราวไปด้วย  ด้วยเหตุนี้ แม้คณะราษฎรจะมุ่งหมายก่อตั้งระบอบรัฐธรรมนูญอันเป็นระบอบการปกครองแบบใหม่ขึ้น แต่ผลของการประนีประนอมที่เกิดขึ้น ทำให้ระบอบการเมืองการปกครองแบบใหม่ที่มีลักษณะตัดขาดและแตกหักกับระบอบเดิมจึงไม่ได้เกิดขึ้นในประเทศ[14] ดังที่จะได้พิจารณาลักษณะที่คลี่คลายแตกต่างออกไปในรัฐธรรมนูญฉบับถัดไป

ที่มา: แก้ไขเล็กน้อยจาก กษิดิศ อนันทนาธร, “ชีวิตของระบอบรัฐธรรมนูญไทยตั้งแต่ พ.ศ. 2475–2490,” (วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2560), น. 60-66.