กาลครั้งหนึ่งเมื่อประเทศไทยริเริ่มมีองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจ

เมื่อครั้งแรกที่มีการริเริ่มวางนโยบายทางเศรษฐกิจ

การริเริ่มวางนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศไทยนั้น เกิดขึ้นครั้งแรกภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองสยามในปี พ.ศ. 2475 โดยภายหลังจากคณะราษฎรได้ทำการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยาม คณะราษฎรประสงค์ที่จะบำรุงสุขของราษฎรตามความประสงค์ที่ได้ประกาศไว้ในหลัก 6 ประการของคณะราษฎร ซึ่งในการดำเนินการตามความประสงค์ดังกล่าว คณะราษฎรได้มอบหมายให้ นายปรีดี พนมยงค์ (หลวงประดิษฐ์มนูธรรม) จัดทำเค้าโครงการเศรษฐกิจเพื่อเป็นแนวทางในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจที่ประเทศไทยเคยมีมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา

“เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ที่นายปรีดีได้จัดทำขึ้นนั้นได้บรรจุความหวังของนายปรีดีที่ต้องการบำรุงสุขสมบูรณ์ของราษฎร อันเป็นจุดมุ่งหมายสำคัญของการเปลี่ยนแปลงการปกครองเอาไว้[1] แม้ว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจจะไม่ได้ถูกนำไปใช้งานเนื่องจากปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างคณะราษฎรกับขั้วอำนาจการเมืองเก่า และการกล่าวหาว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจจะนำไปสู่การเปลี่ยนประเทศไทยให้กลายเป็นคอมมิวนิสต์ 

อย่างไรก็ตาม หลักการบางประการของเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้น ได้กลายมาเป็นมรดกตกทอดมาจนถึงปัจจุบันประการหนึ่งก็คือ การจัดตั้งสภาขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่เป็นองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศเกี่ยวกับการกสิกรรม อุตสาหกรรม การขนส่ง และคมนาคม โดยแผนพัฒนาเศรษฐกิจนี้จะมีการวางแผนใหม่ทุกๆ 1 ปี[2]

การกำเนิดสภาการเศรษฐกิจแห่งชาติในฐานะองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจ

การกำเนิดสภาการเศรษฐกิจแห่งชาตินั้นเกิดขึ้นภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลงในปี พ.ศ. 2488 ซึ่งผลต่อเนื่องดังกล่าวนั้นทำให้เกิดประเทศใหม่ที่ได้รับเอกราช ซึ่งการพัฒนาเศรษฐกิจเป็นเรื่องสำคัญโดยเฉพาะเพื่อแก้ไขผลกระทบของประเทศทั้งในเรื่องความยากจน และปัญหาพื้นฐานทางเศรษฐกิจต่างๆ จึงเริ่มมีการวางแผนเศรษฐกิจจริงจัง โดยได้รับความช่วยเหลือจากสหประชาชาติและธนาคารโลก เช่น อินเดีย (พ.ศ. 2493) ฟิลิปปินส์ (พ.ศ. 2494) และอินโดนีเซีย (พ.ศ. 2498) เป็นต้น[3]

สำหรับประเทศไทยนั้น การจัดตั้งองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจนั้นเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2493 ในรัฐบาลของจอมพล ป. เพื่อทำหน้าที่ให้ความคิดเห็นในเรื่องสำคัญด้านเศรษฐกิจแก่คณะรัฐมนตรี รวบรวมสถิติของชาติ และให้ความร่วมมือกับต่างประเทศในโครงการความช่วยเหลือต่างๆ[4] โดยในการวางแผนและกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจนั้นกระทำโดยคณะกรรมการจำนวน 20 คน โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน[5] โดยมีคณะกรรมการคนอื่นๆ ประกอบด้วยรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับกระทรวงทางเศรษฐกิจ และผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญทางเศรษฐกิจ เช่น หม่อมเจ้าวิวัฒนไชย ไชยันต์, หม่อมเจ้าสิทธิพร กฤดากร, หม่อมเจ้าสกลวรรณากร วรวรรณ, หม่อมหลวงเดช สนิทวงศ์ และ นายเล้ง ศรีสมวงศ์ เป็นต้น[6]

นอกเหนือจาก คณะกรรมการสภาทั้ง 20 คนแล้ว ภายในหน่วยงานของสภาเศรษฐกิจแห่งชาติยังได้แบ่งออกเป็น 5 สาขา ได้แก่ เศรษฐกิจการเกษตร เศรษฐกิจการคลัง เศรษฐกิจการพาณิชย์ เศรษฐกิจอุตสาหกรรม และเศรษฐกิจการคมนาคม[7] โดยในทุกสาขานั้นให้มีกรรมการประจำสาขาเพื่อใช้ความรู้ความสามารถเฉพาะทางในการให้คำปรึกษาแก่กรรมการสภาการเศรษฐกิจ โดยมีเลขาธิการสภาเศรษฐกิจแห่งชาติทำหน้าที่ควบคุมงานธุระการของสภาเศรษฐกิจแห่งชาติรับผิดชอบขึ้นตรงต่อประธานสภาเศรษฐกิจ (นายกรัฐมนตรี)[8] โดยมีนายสุนทร พงส์ลดารมภ์ เป็นเลขาธิการสภาเศรษฐกิจแห่งชาติเป็นคนแรก[9]

การจัดทำแผนการทางเศรษฐกิจของรัฐบาลเริ่มต้นครั้งแรกในปี พ.ศ. 2494 โดยมีการจัดตั้งคณะกรรมการร่วมมือทางเศรษฐกิจและวิชาการกับต่างประเทศ (ก.ศ.ว.) โดยมีหน้าที่ในการจัดทำ “ผังเศรษฐกิจ” ช่วง พ.ศ. 2496 – 2499 ในส่วนของผังเศรษฐกิจมีลักษณะเป็นการจัดลำดับความสำคัญของงาน และการทำแผนแม่บท เพื่อไปจัดทำงบลงทุนของรัฐบาล ซึ่งงบลงทุนจะเป็นส่วนหนึ่งของการขอความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจและวิชาการจากต่างประเทศ[10] และในปี พ.ศ. 2498 ประเทศไทยได้ขอความช่วยเหลือไปยังธนาคารโลก ให้จัดส่งผู้เชี่ยวชาญมาสำรวจเศรษฐกิจของประเทศไทยและทำรายงานเสนอรัฐบาล ซึ่งธนาคารโลกได้ตอบรับและส่งคณะสำรวจเศรษฐกิจประเทศไทยมาดำเนินการศึกษาในปี พ.ศ. 2500 ครอบคลุมด้านสาธารณูปโภค การศึกษา และสังคม ซึ่งข้อมูลดังกล่าวมีความสำคัญ และเป็นประโยชน์ในการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทยในเวลาต่อมา[11]

การประสานความช่วยเหลือจากธนาคารโลกในครั้งนี้ นับเป็นจุดเริ่มต้นของการเสริมสร้างความสามารถทั้งด้านเทคนิคและทางสถาบันของรัฐ ซึ่งกลายมาเป็นพื้นฐานของเศรษฐกิจสมัยใหม่ ซึ่งนับว่าเป็นคุณูปการของจอมพล ป. ซึ่งเมื่อ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้ทำการรัฐประหารและได้เข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อจากจอมพลถนอม กิตติขจร ก็ได้อาศัยการต่อยอดพื้นฐานทางสถาบันที่ถูกวางไว้ในยุคจอมพล ป.[12]  อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่น่าสนใจก็คือ มูลเหตุที่นำไปสู่การจัดตั้งองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจนั้นเกิดขึ้นจากสาเหตุใด

การจัดตั้งองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจในฐานะเครื่องมือเพื่อสร้างพื้นที่อำนาจทางการเมือง

การรัฐประหารปี พ.ศ. 2490 ภายใต้การนำของ ‘จอมพลผิน ชุณหะวัณ’ ได้ทำการรัฐประหารล้มล้างรัฐบาลภายใต้การบริหารประเทศของ ‘พลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์’ และได้ตั้ง ‘นายควง อภัยวงศ์’ ให้ทำหน้าที่นายกรัฐมนตรีก่อนจะให้จอมพล ป. เข้ามาดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรีแทนนายควง

การเข้ามาดำรงตำแหน่งทางการเมืองของจอมพล ป. ในเวลานั้นเป็นสถานการณ์ที่ยากลำบากพอสมควร เนื่องจากการเข้ามาดำรงตำแหน่งในครั้งนี้ จอมพล ป. ไม่ได้ดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการทหารบกซึ่งมีอำนาจสูงสุดในกองทัพหรือมีอำนาจเหนือกลุ่มคณะรัฐประหารในปี พ.ศ. 2490 สภาพไร้อำนาจบังคับบัญชากองทัพโดยตรงและต้องอยู่ภายใต้การสนับสนุนของนายทหารประจำการในคณะรัฐประหาร[13]

ซ้ำสถานการณ์ดังกล่าวยิ่งเลวร้ายขึ้น เมื่อมีการแข่งขันกันแสวงหาอำนาจภายใต้รัฐบาลของจอมพล ป. ระหว่างจอมพลสฤษดิ์ (กลุ่มสี่เสาเทเวศร์) กับ พลตำรวจเอกเผ่า ศรียานนท์ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นอธิบดีกรมตำรวจและผู้สืบทอดกลุ่มราชครูของพลโทผิน

สถานการณ์ดังกล่าวทำให้เกิดสภาพการเมืองสามเส้า ในสภาพที่กลุ่มทั้งสองยังไม่พร้อมจะแตกหักกันในเวลานั้น ก็เป็นการเปิดโอกาสให้จอมพล ป. สามารถที่จะสร้างฐานอำนาจของตนเองต่อไปได้โดยอาศัยบารมีที่เหลืออยู่ ซึ่งความพยายามรักษาอำนาจนี้ได้ดำเนินการไปโดยอาศัยการปฏิรูปนโยบายทางเศรษฐกิจและการต่างประเทศของประเทศไทยจากแนวสัมฤทธิ์ผลโดยลู่ตามลมมาเป็นการเลือกเข้าข้างรัฐบาลสหรัฐอเมริกาอย่างเต็มที่ ซึ่งก็ประจวบเหมาะกับในเวลานั้นรัฐบาลสหรัฐอเมริกาต้องการใช้ประเทศไทยเป็นฐานเพื่อปิดล้อมประเทศโลกคอมมิวนิสต์ในภูมิภาคเอเชียโดยไม่สนใจอีกต่อไปว่า ระบอบการปกครองของไทยในเวลานั้นจะมีลักษณะเป็นอำนาจนิยมหรือไม่[14]

ดังนั้น ในแง่หนึ่งการที่จอมพล ป. เป็นผู้ริเริ่มร้องขอความช่วยเหลือทั้งทางการทหาร และเศรษฐกิจจากสหรัฐอเมริกา เพื่อใช้ทรัพยากรทางอำนาจในการหนุนเสริมความอยู่รอดทางการเมืองของตน[15] เช่นเดียวกันกับนโยบายทางเศรษฐกิจอื่นๆ ของรัฐบาลจอมพล ป. ที่พยายามอาศัยกลไกของปรับตัวเข้าระเบียบโลกใหม่ที่ก่อตั้งขึ้นโดยบรรดาองค์กรโลกบาลใหม่ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เช่น เรื่องการปฏิรูปที่ดินและการแก้ไขกฎหมายแรงงาน เป็นต้น[16] ซึ่งทำให้เกิดความนิยมในประชาชนซึ่งก็เป็นอีกฐานอำนาจของจอมพล ป. 

อย่างไรก็ตาม เมื่อจอมพล ป. พ้นจากอำนาจไป ความช่วยเหลือโดยเฉพาะด้านเศรษฐกิจนี้กลายเป็นพื้นฐานของการพัฒนาที่จอมพลสฤษดิ์เข้ามาสานต่ออย่างแข็งขันหลังจากปี พ.ศ. 2501[17] และนำไปสู่การปรับปรุงสถาบันของรัฐที่สำคัญคือ สภาเศรษฐกิจแห่งชาติของจอมพล ป. ใหม่ โดยการตราพระราชบัญญัติสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ พ.ศ. 2502 เพื่อเป็นองค์กรวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจระดับประเทศ พิจารณาโครงการเกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคมของหน่วยงานของรัฐรวมทั้งงบลงทุนของรัฐวิสาหกิจ และประสานงานเพื่อดึงดูดความร่วมมือจากต่างประเทศเข้ามาสู่ประเทศไทย[18]

สภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ สังคม การเมืองในช่วงยุคสงครามเย็น ในขณะที่การเมืองของประเทศไทยนั้นมีลักษณะเป็นการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางโดยมีการตัดสินใจของนายกรัฐมนตรีเป็นส่วนสำคัญ การกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจต่างๆ จึงถูกผูกโยงกับการตัดสินใจของนายกรัฐมนตรีโดยมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1 ซึ่งเน้นการเร่งรัดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ และดึงดูดการสนับสนุนการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานจากต่างประเทศเข้ามาสู่ประเทศไทย[19]

กล่าวโดยสรุป การจัดตั้งองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจครั้งแรกเกิดขึ้นในสมัยของจอมพล ป. โดยมีวัตถุประสงค์ทางการเมืองเพื่อสร้างฐานอำนาจให้กับจอมพล ป. ในสภาวะการเมืองสามเส้า โดยการสนับสนุนจากสหรัฐอเมริกาและความนิยมของประชาชนจากนโยบายทางเศรษฐกิจนี้จึงทำให้จอมพล ป. ประคับประคองการบริหารประเทศผ่านมาได้เป็นระยะเวลากว่า 9 ปี (พ.ศ. 2491 – 2500) 

อย่างไรก็ตาม เมื่อสิ้นสุดการบริหารประเทศโดยจอมพล ป. แล้ว โครงสร้างและสถาบันของรัฐทางเศรษฐกิจที่จอมพล ป. ริเริ่มไว้ก็กลายมาเป็นฐานสำหรับให้จอมพลสฤษดิ์ใช้ต่อยอดเพื่อประโยชน์ทางการเมืองของตนเอง เป็นเช่นนี้สืบต่อๆ ไป