ข้ามไปยังเนื้อหาหลัก
แนวคิด-ปรัชญา

รัฐธรรมนูญกับหลักประชาธิปไตย

17
ธันวาคม
2564
รัฐธรรมนูญกับหลักประชาธิปไตย

1. รัฐธรรมนูญกับบทเฉพาะกาล

ปรีดีได้ชวนให้ตั้งข้อสังเกตและพิจารณาถึงบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่มีทั้ง “บทถาวร” และ “บทเฉพาะกาล” ว่า ต้องมีหลักในการพิจารณาว่าบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ นั้น เป็นบทเฉพาะกาลที่จะนำไปสู่บทถาวรที่เป็นประชาธิปไตยหรือเป็นบทเฉพาะกาลที่จะนำไปสู่อำมาตยาธิปไตย ซึ่งคำว่า “เฉพาะกาล” นั้นหมายถึง ระยะเวลาชั่วคราวซึ่งเมื่อพ้นกำหนดนั้นแล้วก็เหลือแต่บทถาวรที่ใช้เป็นแบบการปกครองถาวรต่อไป ดังนั้น นอกจากจะต้องพิจารณาบทเฉพาะกาลแล้วการที่จะพิจารณาว่ารัฐธรรมนูญได้เป็นประชาธิปไตยหรือไม่ ต้องพิจารณาบทถาวรด้วยว่า บทถาวรของรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับนั้น มีลักษณะเป็นประชาธิปไตยหรือไม่

ปรีดียกให้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 เป็น “รัฐธรรมนูญประชาธิปไตย” ไม่ใช่ “รัฐธรรมนูญอำมาตยาธิปไตย” เนื่องจากตัวบทถาวรของรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่า เมื่อสิ้นบทเฉพาะกาลแล้ว สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วย สมาชิกประเภทเดียว คือประเภทที่ราษฎรเป็นผู้เลือกตั้งขึ้นมา

ส่วนบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นเรื่องชั่วคราวในระยะหัวเลี้ยวหัวต่อระหว่างระบบศักดินาที่เป็นมาหลายพันปี กับระบบประชาธิปไตยซึ่งเพิ่งเริ่มเกิดขึ้นเท่านั้น ทั้งนี้ เพื่อประคับประคองระบบประชาธิปไตยให้ดำเนินก้าวหน้าต่อไปได้โดยป้องกันไม่ให้ถูกแทรกซึมบั่นทอนจากระบบศักดินา ปรีดีเห็นว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ไม่ใช่อำมาตยาธิปไตยเช่นเดียวกัน เพราะมาตรา 16 อันเป็นบทถาวรบัญญัติไว้ว่า สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรเป็นผู้เลือกตั้ง ส่วนบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เป็นช่วงรอยต่อของระบอบดังกล่าวแล้ว และบทเฉพาะกาลดังกล่าวมีอุดมการณ์เป็นเรื่องของการให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ช่วยพยุงประชาธิปไตยให้อยู่ได้ และก้าวหน้าต่อไปไม่ใช่เป็นการเอาสมาชิกประเภทที่ 2 มาถ่วงอำนาจสภาผู้แทนราษฎร

อนึ่ง ปรีดีเห็นว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ก็ไม่ใช่อำมาตยาธิปไตย เพราะพฤฒสมาชิกและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมาจึงไม่ใช่อำมาตย์ นอกจากนี้มาตรา 24 กับมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็กำหนดไว้ว่า พฤฒสมาชิกและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องไม่เป็นข้าราชการไว้ด้วย สำหรับบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ที่กำหนดวิธีเลือกตั้งเป็นสมาชิกในวาระเริ่มแรกโดยองค์การเลือกตั้ง ซึ่งประกอบด้วยผู้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอยู่ในวันสุดท้ายก่อนใช้รัฐธรรมนูญเพื่อให้มีพฤฒสภาขึ้นภายใน 15 วัน นับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ แต่ทั้งนี้เมื่อสิ้นวาระของพฤฒสมาชิกรุ่นแรกนี้แล้ว ราษฎรก็จะเป็นผู้เลือกตั้งพฤฒสมาชิกโดยทางอ้อมนั่นเอง

ส่วนรัฐธรรมนูญที่มีบทเฉพาะกาลที่นำไปสู่ระบบอำมาตยาธิปไตยนั้น ปรีดีได้ ยกตัวอย่างรัฐธรรมนูญที่เป็นผลผลิตของการทำรัฐประหารในวันที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 และฉบับต่อๆ มาให้เป็นรัฐธรรมนูญที่มีบทเฉพาะกาลที่นำไปสู่ระบบอำมาตยาธิปไตย เช่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 (รัฐธรรมนูญใต้ตุ่ม) เพราะที่มาของวุฒิสมาชิกในรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นผู้ที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง โดยรัฐบาลเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ นอกจากนี้ ปรีดียังเห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็น “โมฆะ” อีกด้วย รัฐธรรมนูญฉบับต่อมา คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ปรีดีเห็นว่านอกจากจะเป็นโมฆะเพราะเป็นรัฐธรรมนูญที่ถือเอารัฐธรรมนูญใต้ตุ่มเป็นแม่บทแล้ว ยังเป็นรัฐธรรมนูญอำมาตยาธิปไตยครบถ้วน ทั้งบทถาวรและบทเฉพาะกาลอีกด้วย เนื่องจากบทถาวรของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ กำหนดให้วุฒิสมาชิกมาจากการแต่งตั้งของพระมหากษัตริย์โดยประธานองคมนตรีรับสนองพระบรมราชโองการ และบทเฉพาะกาลก็ได้ยกยอดวุฒิสมาชิกซึ่งได้รับแต่งตั้งจากฉบับใต้ตุ่มให้มาเป็นวุฒิสมาชิกตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ด้วย

ขณะเดียวกันปรีดีเห็นว่าร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 ที่ได้ถือตามแม่บทของรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 โดยกำหนดให้มีวุฒิสมาชิกซึ่งสภาผู้แทนราษฎร จำต้องเลือกจากบัญชีรายชื่อลับซึ่งคณะองคมนตรีจัดทำขึ้นนั้น ก็มีลักษณะเป็นร่างรัฐธรรมนูญ อำมาตยาธิปไตยเช่นเดียวกัน ทั้งยังตกเป็นโมฆะด้วยเหตุที่ถือเอารัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ที่เป็นโมฆะมาเป็นแม่บทอีกด้วย ทั้งนี้ ต่อมาเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 บทบัญญัติในมาตรา 107 ก็ได้คงความเป็นอำมาตยาธิปไตยไว้ โดยกำหนดให้วุฒิสภามาจากการแต่งตั้งของพระมหากษัตริย์โดยมีประธานองคมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ เป็นต้น

ประเด็นเรื่องบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญนี้เป็นเรื่องที่น่าสนใจอย่างมากใน กฎหมายรัฐธรรมนูญของไทย ซึ่งมีพัฒนาการของบทบัญญัติที่เป็นบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญที่แสดงถึงคุณค่าของรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับได้เป็นอย่างดี ดังที่ปรีดีได้วิเคราะห์ไว้แล้วข้างต้น ในระยะต่อมาของประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐธรรมนูญฉบับที่มาสืบเนื่องหรือเป็นผลผลิต จากการทำรัฐประหาร ที่มักจะมีบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญที่ขัดกับหลักนิติรัฐและประชาธิปไตยอย่างมากอยู่เสมอมา แม้จะมีบทบัญญัติถาวรที่ดูเหมือนจะมีความเป็นประชาธิปไตยหรือเป็นไปตามหลักนิติรัฐอยู่

แต่เมื่อพิจารณาโดยตลอดถึงบทเฉพาะกาลแล้วบทบัญญัติเหล่านั้นมักจะมีเนื้อความที่เป็นการล้มหลักการของบทบัญญัติถาวรอย่างสิ้นเชิง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจน เช่น บทบัญญัติที่เป็นบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ที่เป็นผลสืบเนื่องมาจากการรัฐประหารในปี พ.ศ. 2549 มาตรา 309 และบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ที่เป็นผลสืบเนื่องมาจากการรัฐประหารในปี พ.ศ. 2557 มาตรา 279 ดังได้กล่าวมาแล้วนั่นเอง

2. หลักประชาธิปไตยในรัฐธรรมนูญ

ปรีดีอธิบายเชื่อมโยงการปกครองระบอบประชาธิปไตยกับรัฐธรรมนูญไว้ว่า รัฐธรรมนูญเป็นเพียงระเบียบการที่เขียนเป็นกฎหมายว่าประเทศหรือรัฐนั้นๆ ปกครองกันแบบใด แทนที่จะปล่อยให้ผู้มีอำนาจการปกครองกระทำตามความพอใจของตนโดยไม่มีข้อกำหนดไว้เท่านั้น รัฐธรรมนูญแต่เพียงลำพังจึงยังไม่สามารถบอกได้ว่าประเทศนั้นมีระบอบการปกครองที่เป็นการปกครองแบบประชาธิปไตย ต้องพิจารณารายละเอียดในตัวบทของรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับด้วย คือ ถ้ารัฐธรรมนูญฉบับใดให้ถือมติปวงชนเป็นใหญ่และให้สิทธิมนุษยชนแก่ประชาชน รัฐธรรมนูญนั้นก็เป็นประชาธิปไตย ถ้ารัฐธรรมนูญฉบับใดถือตามความเห็นชอบของอภิสิทธิ์ชนและจำกัดสิทธิมนุษยชนที่ประชาชนพึงมีพึงได้ รัฐธรรมนูญนั้นก็ไม่ใช่ประชาธิปไตย

ก่อนการสถาปนา “ปฐมรัฐธรรมนูญ” ลงในสยาม แนวความคิดเกี่ยวกับอำนาจ อธิปไตยหรืออำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศนั้น ถือว่ากษัตริย์ทรงเป็นผู้ทรงอำนาจดังกล่าว แม้ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงโปรดเกล้าให้พระยากัลยาณไมตรี (Dr. Francis B. Sayre) ร่างขึ้นถวายเมื่อ พ.ศ. 2467 ในมาตรา 1 ก็ยังเขียนว่า “The Supreme Power throughout the Kingdom shall be vested in His Majesty the king” และในมาตรา 11 ก็เขียนว่า “The supreme legislative power shall rest in the King”[1]

ต่อมาในร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 2 ที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงโปรดเกล้าให้นายเรย์มอนด์ บี. สตีเวนส์ (Raymond B. Stevens) ที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศชาวอเมริกัน และพระยาศรีวิสารวาจาปลัดทูลฉลองกระทรวงการต่างประเทศในขณะนั้น ร่างเค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญขึ้นในปี พ.ศ. 2474 เป็นภาษาอังกฤษเช่นเดียวกับฉบับแรก โดยใช้ชื่อว่า Anoutline of changes in the form of the government” อันเป็นเอกสารซึ่งได้วางหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการปกครองประเทศในแง่รูปแบบของสถาบันการเมืองและความสัมพันธ์ของสถาบันเหล่านั้นทำนองเดียวกับรัฐธรรมนูญ หากแต่ในร่างฉบับนี้ก็ไม่ได้มีการกล่าวถึงว่าอำนาจอธิปไตยนั้นเป็นของใคร[2]

จนกระทั่งมีการสถาปนา “ปฐมรัฐธรรมนูญ” ลงในสยามอย่างสมบูรณ์เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ที่ได้วางหลักการที่สำคัญที่สุดลงในระบอบใหม่ที่อย่างหนักแน่น มั่นคง และชัดเจนว่า อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย[3] การกระทำใดๆ ของกษัตริย์ต้องมีกรรมการราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วยโดยได้รับความยินยอมของคณะกรรมการราษฎรจึ่งจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ[4]

ระบอบการปกครองใหม่นี้ได้สถาปนาหลักประชาธิปไตยที่ราษฎรเป็นผู้ทรงสิทธิในอำนาจอันสูงสุดนั้น ไม่ใช่พระมหากษัตริย์ดังเช่นการปกครองในระบอบเก่าอีกต่อไป เป็นการเปลี่ยนหลักมูลฐานของระบอบการปกครองที่พระมหากษัตริย์มีอำนาจสมบูรณ์ ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงอำนาจเต็มที่ในการที่จะใช้อำนาจสูงสุดของรัฐ มาเป็นระบอบที่ปรีดีเคยอธิบายไว้ในคำอธิบายกฎหมายปกครองว่า “ราษฎรได้เป็นเจ้าของใช้อํานาจสูงสุดทั้งสามชนิด คือ อํานาจนิติบัญญัติ อํานาจบริหาร อํานาจตุลาการ นั้น โดยมีผู้แทนอันจะเพิกถอนไม่ได้จนกว่าจะพ้นระยะเวลาที่ได้แต่งตั้งไว้” และเป็นวิธีการปกครองที่ใช้อยู่มากในโลก เช่น ในประเทศอังกฤษ ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น กษัตริย์ที่เคยเป็นผู้ทรงอำนาจสมบูรณ์เป็นเพียงองค์กรทางรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งที่ใช้อำนาจแทนราษฎรภายใต้ บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเท่านั้น โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีองค์กรดังจะกล่าวต่อไปนี้ คือ 1. กษัตริย์ 2. สภาผู้แทนราษฎร 3. คณะกรรมการราษฎร 4. ศาล[5] เป็นผู้ใช้อำนาจแทนราษฎร

ดังได้กล่าวมาแล้วว่า ปรีดีได้ขอให้ทำความเข้าใจว่าระบอบประชาธิปไตยในประเทศไทยนั้น ได้ตั้งต้นที่การอภิวัฒน์ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 แล้ว โดยปรีดีให้คำจำกัดความคำว่า “ประชาธิปไตย” หมายถึง “การปกครองโดยราษฎร” ซึ่งตรงกับภาษาอังกฤษว่า “DEMOCRACY”[6]

อย่างไรก็ตาม ในระยะหัวเลี้ยวหัวต่อซึ่งจำเป็นต้องมีบทเฉพาะกาลชั่วคราวที่จะต้องเปลี่ยนระบบเก่าที่มีมาแต่โบราณกาลให้เข้าสู่ระบบประชาธิปไตยเต็มที่นั้นต้องมีกึ่งประชาธิปไตยก่อน คือ ถ้ารัฐธรรมนูญใดมีบทถาวรและบทเฉพาะกาล ย่อมหมายความว่า เมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาชั่วคราวนั้นแล้วก็เหลือแต่บทถาวรที่ใช้เป็นแบบการปกครองถาวรต่อไป

ดังนั้นจึงต้องพิจารณาด้วยบทถาวรของรัฐธรรมนูญ แต่ละฉบับว่ามีลักษณะเป็นประชาธิปไตยหรือการปกครองที่ถือมติปวงชนเป็นใหญ่หรือไม่ ส่วนบทเฉพาะกาลเป็นเรื่องหัวเลี้ยวหัวต่อระหว่างระบบเก่ากับระบบใหม่ ซึ่งย่อมมีส่วนที่เป็นระบบเก่าผสมอยู่กับระบบใหม่ในชั่วระยะเวลาหนึ่ง โดยต้องพิจารณาต่อไปว่าบทเฉพาะกาลนั้นมีไว้เพื่อนำไปสู่บทถาวรประชาธิปไตยหรืออำมาตยาธิปไตย

กรณีดังกล่าว ปรีดีได้วินิจฉัยและให้ทัศนะไว้ว่า “ปฐมรัฐธรรมนูญ” หรือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ไม่ใช่ลักษณะของรัฐธรรมนูญอำมาตยาธิปไตย แต่เป็นรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย เพราะตัวบทถาวรของรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่า เมื่อสิ้นบทเฉพาะกาลแล้ว สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกประเภทเดียว คือ ประเภทที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมา

ส่วนบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญนี้เป็นเรื่องชั่วคราวในระยะหัวเลี้ยวหัวต่อระหว่างระบอบศักดินาที่เป็นมาหลายพันปีกับระบอบประชาธิปไตยซึ่งเพิ่งเริ่มเกิดขึ้นในสมัยแรกภายในเวลา 6 เดือน สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกซึ่งผู้รักษาพระนครฝ่ายทหาร แต่งตั้งขึ้นในนามคณะราษฎร สมัยที่ 2 ภายในเวลา 10 ปี สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิก 2 ประเภท คือ ประเภทที่ 1 ราษฎรเป็นผู้เลือกตั้ง ประเภทที่ 2 มาจากผู้เป็นสมาชิกอยู่แล้วในสมัยที่ 1 และในสมัยที่ 3 เป็นบทถาวร คือ เมื่อพ้น 10 ปีแล้วสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นทั้งหมด

ดังนั้น แม้รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวจะมีบทบัญญัติที่ปรีดีเรียกว่าเป็น บทเฉพาะกาล ที่ใช้ในการเปลี่ยนผ่านระบอบศักดินาที่มีมานานมาเป็นระบอบประชาธิปไตยอยู่ แต่ก็เป็นบทเฉพาะกาลที่มีไว้เพื่อนำไปสู่บทถาวรที่เป็นประชาธิปไตยเท่านั้น

ในแง่นี้ เมื่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว ในท้ายที่สุดแล้วได้นำไปสู่การได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่เป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นทั้งหมด อำนาจสูงสุดของประเทศจึงเป็นของราษฎรทั้งหลาย ด้วยเหตุผลดังกล่าวหลัก “ประชาธิปไตย” จึงได้รับการสถาปนาลงอย่างสมบูรณ์ใน พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 อันเป็น “ปฐมรัฐธรรมนูญ” ของสยามฉบับนี้

อย่างไรก็ตาม หลักประชาธิปไตยที่ได้สถาปนาลงใน “ปฐมรัฐธรรมนูญ” นับแต่นั้นมา ก็หาได้สถิตย์นิ่งอยู่เช่นนั้นตลอดเวลาไม่ เนื่องจากแม้ปรีดีจะเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 นั้น เป็นรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยเช่นเดียวกันกับ “ปฐมรัฐธรรมนูญ” เนื่องจากเป็นรัฐธรรมนูญที่มีบทเฉพาะกาลที่นำไปสู่บทถาวรที่เป็นประชาธิปไตยไม่ใช่อำมาตยาธิปไตย โดยมาตรา 16 อันเป็นบทถาวรบัญญัติไว้ว่า สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรเป็นผู้เลือกตั้ง

ส่วนบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เป็นช่วงรอยต่อของระบอบ และโดยที่อุดมการณ์ของบทบัญญัติเฉพาะกาลที่กำหนดให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เป็นเรื่องของการช่วยพยุงประชาธิปไตยให้ทรงตัวอยู่ได้และก้าวหน้าต่อไปไม่ใช่เป็นการเอาสมาชิกประเภทที่ 2 มาถ่วงอำนาจสภาผู้แทนราษฎร[7] ก็ตาม แต่โดยที่บทบัญญัติที่บัญญัติถึงหลักประชาธิปไตยในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้กำหนดไว้ในมาตรา 2 ว่า “อํานาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อํานาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” ซึ่งเห็นได้ว่าถ้อยคำในบทบัญญัติดังกล่าวได้เปลี่ยนไปจากรัฐธรรมนูญฉบับแรก ในมาตรา 1 ที่ว่า “อํานาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” เป็น “อํานาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม...”[8] และเพิ่มเติมประโยค “...พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อํานาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” เข้ามาด้วย

และต่อมาใน "รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489" ก็ได้ยืนยัน ถ้อยคำดังกล่าวไว้เช่นเดียวกันกับรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 2 ที่บัญญัติหลักประชาธิปไตยไว้ในมาตรา 2 ว่า “อํานาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อํานาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” โดยสาระของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 นี้ ปรีดีก็ยังเห็นว่าไม่ใช่รัฐธรรมนูญอำมาตยาธิปไตย เพราะรัฐสภาประกอบด้วย “พฤฒสภา” (Senate) กับ “สภาผู้แทน” โดยที่สมาชิกพฤฒสภาและสมาชิกผู้แทนเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมิใช่โดยการแต่งตั้ง จึงเป็นผู้แทนของปวงชนอย่างสมบูรณ์ในการแสดงมติแทนปวงชนในรัฐสภา

ทั้งนี้ แม้จะมีสมาชิกรัฐสภา 2 สภา แต่ราษฎรก็เป็นผู้เลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนโดยตรง และเป็นผู้เลือกตั้งพฤฒสมาชิกโดยทางอ้อม (indirect) หรือ การเลือกตั้งสองชั้น เพียงแต่ในระยะเริ่มแรกมีบทเฉพาะกาลที่ให้สภาผู้แทนราษฎรทั้งประเภทที่ 1 และประเภทที่ 2 ประกอบกันเป็นองค์การเลือกตั้ง ซึ่งถ้ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ใช้เพียง 3 ปี พฤฒสมาชิกก็ต้องออกไปครึ่งหนึ่ง โดยผู้ที่จะเป็นแทนในตำแหน่งว่างก็เป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมา และต่อมาอีกเพียง 3 ปี พฤฒสมาชิกก็เป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมาครบถ้วนบริบูรณ์

ดังนั้น นอกจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 จะเป็นรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยแล้ว ปรีดียังเห็นว่าเป็นรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยตามลักษณะแห่งความเป็น “ประชาธิปไตยสมบูรณ์” ตามที่พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานได้นิยามคำว่า “ประชาธิปไตย” ไว้ว่า “ระบอบการปกครองที่ถือมติปวงชนเป็นใหญ่” อีกด้วย

อย่างไรก็ตาม สุพจน์ ด่านตระกูล ได้ให้ข้อสังเกตในเรื่องนี้ไว้ว่า การที่ถ้อยคำใน บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ได้เปลี่ยนไปจาก “อํานาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” เป็น “อํานาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม...” นั้น คำว่า “เป็นของ” กับคำว่า “มาจาก” เมื่อพิจารณาให้ดีจะเห็นถึงความแตกต่างของคำทั้งสอง ทั้งทางด้านอักษรศาสตร์และนิรุกติศาสตร์ โดยเปรียบเทียบว่า ข้าวเป็นของชาวนา ซึ่งชาวนามีสิทธิอย่างสมบูรณ์ในการจัดการกับข้าวนั้น แต่ข้าวมาจากชาวนา เมื่อไปอยู่กับคนอื่นแล้วชาวนาก็ไม่มีสิทธิอะไรในข้าวนั้น เพราะชาวนาไม่ได้เป็นเจ้าของเสียแล้ว ฉันใดก็ฉันนั้นกับอำนาจอธิปไตยของปวงชนชาวสยาม อย่างไรก็ตามลำพังการเปลี่ยนข้อความ “เป็นของ” มาเป็น “มาจาก” คงไม่เหมือนกับเรื่องข้าวของชาวนาสักเท่าใดนัก เพียงแต่ว่าหากยืนยันหนักแน่นอย่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกว่า “อํานาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” ย่อมจะสง่างามมากกว่า และเป็นการปลูกฝังจิตสำนึกให้ปวงชนหวงแหนและรักษาความเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยหรืออำนาจสูงสุดของประเทศนั้นไว้ด้วยชีวิต[9]

จากข้อสังเกตของสุพจน์ ดังกล่าวนับว่ามีเหตุผลอยู่ไม่น้อย เพราะเมื่อพิจารณา ต่อไปถึงบทบัญญัติอื่นๆ ประกอบด้วยแล้ว จะเห็นได้ว่าบทบัญญัติเกี่ยวกับอำนาจอธิปไตย และการใช้อำนาจอธิปไตยนั้นมีความแตกต่างกันมากระหว่างรัฐธรรมนูญสองฉบับนี้ กล่าวคือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 มาตรา 1 บัญญัติไว้อย่างหนักแน่น มั่นคง และสง่างามว่า “อํานาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” และมาตรา 2 บัญญัติ ว่า “ให้มีบุคคลและคณะบุคคลดั่งจะกล่าวต่อไปนี้เป็นผู้ใช้อํานาจแทนราษฎรตามที่จะได้กล่าวต่อไปในธรรมนูญ คือ 1. กษัตริย์ 2. สภาผู้แทนราษฎร 3. คณะกรรมการราษฎร 4. ศาล”

ขณะที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 มาตรา 2 บัญญัติว่า “อํานาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อํานาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” และ บัญญัติขยายความไว้อีกว่า มาตรา 6 “พระมหากษัตริย์ทรงใช้อํานาจนิติบัญญัติโดยคําแนะนําและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎร” มาตรา 7 “พระมหากษัตริย์ทรงใช้อํานาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี” มาตรา 8 “พระมหากษัตริย์ทรงใช้อํานาจตุลาการทางศาลที่ได้ตั้งขึ้นตามกฎหมาย”

ทำให้เข้าใจไปในทำนองว่าอำนาจสูงสุดในทางนิติบัญญัติ ทางบริหาร และทางตุลาการนั้น “มาจาก” ราษฎร ซึ่งราษฎรได้มอบอำนาจอธิปไตยของเขานั้นให้พระมหากษัตริย์ แล้วพระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจ หรือรับเอาไปแบ่งให้คณะบุคคลอื่นๆ ใช้ต่อไปอีก ขณะที่บทบัญญัติตามพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราวพุทธศักราช 2475 นั้น บุคคลและคณะบุคคลทั้งหลาย ได้แก่ กษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร และคณะกรรมการราษฎร เป็นผู้ใช้อำนาจแทนราษฎรโดยตรง[10] ดังนั้น นัยของความหมายในถ้อยคำอาจมีความแตกต่างกันในแง่นี้ได้เช่นเดียวกัน

นอกจากนี้ วรเจตน์ ภาคีรัตน์ ได้ให้ข้อสังเกตไว้เพิ่มเติมว่า “...เมื่อศึกษา รัฐธรรมนูญของประเทศเดนมาร์ก สวีเดน ประเทศที่มีกษัตริย์และเป็น Constitutional Monarchy แบบ Parliamentary Monarchy จะพบว่าเขาไม่เขียนให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อํานาจ ไม่เขียนว่าพระมหากษัตริย์ใช้อํานาจผ่านทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาลแบบบ้านเรา อันนี้น่าจะเป็นนวัตกรรมแบบของเรา อาจจะอิงมาจากญี่ปุ่นด้วย แต่ว่าประเทศในยุโรปเขาจะเขียนว่าอํานาจมาจาก หรือ เป็นของประชาชน ใช้ทั้ง 2 คํา แต่เขาจะบอกว่าวิธีการใช้อํานาจอธิปไตยให้เป็นไปตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญนี้ อันนี้สําคัญ...”[11]

การที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้บัญญัติถ้อยคำในลักษณะให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยโดยผ่านองค์กรต่างๆ นำมาซึ่งปัญหาการตีความเกี่ยวกับอำนาจของพระมหากษัตริย์อยู่เรื่อยมา ทั้งในทางการเมืองและในทางกฎหมาย[12] ดังที่ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้นำเสนอการตีความบทบัญญัติของถ้อยคำในลักษณะนี้ว่าเป็นบทบัญญัติที่ “...แสดงให้เห็นเอกลักษณ์ประชาธิปไตยไทยว่า อำนาจอธิปไตยนั้นอยู่ที่พระมหากษัตริย์และประชาชน (แม้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มาตรา 3 จะใช้ ถ้อยคําว่า “อํานาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย” แต่ในการตีความรัฐธรรมนูญนั้น “เป็นของ” ก็คือ “มาจาก” ดังจะได้แสดงให้เห็นต่อไป) อันต่างจากรัฐธรรมนูญของชาติอื่นที่ถือว่าประชาชนเท่านั้นที่เป็นเจ้าของอํานาจอธิปไตย เหตุที่รัฐธรรมนูญไทยบัญญัติเช่นนี้ก็เนื่องมาจากสองเหตุหลัก คือ เหตุทางประเพณีในสังคมวัฒนธรรมไทยอันเกิดจากการ “สั่งสม” ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของพระมหากษัตริย์กับประชาชนดังกล่าวแล้วเป็นประการแรก

และประการที่สองในทางกฎหมายเองก็ต้องสืบสาวย้อนไปจนถึงวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ก็จะเห็นได้ว่า ก่อนวันนั้นอํานาจอธิปไตยอยู่ที่องค์พระมหากษัตริย์ ครั้นเมื่อคณะราษฎรทําการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พระมหากษัตริย์ซึ่งทรงอํานาจอธิปไตยอยู่ก็สละพระราชอํานาจนั้นให้ประชาชนทั้งประเทศ ด้วยการพระราชทานรัฐธรรมนูญแล้ว ลดพระองค์ลงอยู่ใต้รัฐธรรมนูญ แต่ยังทรงใช้อํานาจนั้นแทนปวงชน ซึ่งในทางกฎหมายต้องถือว่าทั้งพระมหากษัตริย์และประชาชนต่างเป็นเจ้าของอํานาจอธิปไตยร่วมกัน ด้วยเหตุนี้ในทางกฎหมายนั้น เมื่อมีการรัฐประหารเลิกรัฐธรรมนูญ ต้องถือว่าอํานาจอธิปไตยที่เคยพระราชทานให้ประชาชนนั้นกลับคืนมายังพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นเจ้าของเดิมมาก่อน 24 มิถุนายน 2475

ดังนั้น ผลสําคัญประการแรกทางกฎหมายระหว่างประเทศก็คือ รัฐบาลนานาชาติไม่ต้องรับรองรัฐบาลไทยใหม่ เพราะการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นเรื่องระดับภายใน แต่ในระดับสูงสุดคือสถาบันพระมหากษัตริย์ยังดํารงอยู่ และทรงเป็นเจ้าของอํานาจอธิปไตยที่กลับคืนมาเป็นของพระองค์ท่านด้วย ส่วนคณะรัฐประหารนั้นไม่ใช่เจ้าของอํานาจอธิปไตยเลย แต่มีอํานาจปกครองบ้านเมืองในเวลานั้นตามความเป็นจริงเท่านั้น หากจะกล่าวง่ายๆ ก็คือ อํานาจอธิปไตยซึ่งเป็นอํานาจทางกฎหมายอยู่ที่พระมหากษัตริย์ แต่อํานาจในความเป็นจริงอยู่ที่คณะรัฐประหาร

ผลประการที่สองก็คือเมื่อคณะรัฐประหารประสงค์จะจัดทํารัฐธรรมนูญใหม่ เมื่อจัดทําเสร็จแล้วก็ต้องนําขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อขอให้ทรงลงพระปรมาภิไธยเพื่อให้รัฐธรรมนูญนี้มีผลเป็นกฎหมาย เมื่อลงพระปรมาภิไธยก็เท่ากับพระมหากษัตริย์สละอํานาจอธิปไตยกลับคืนมาที่ประชาชนอีก กล่าวโดยสรุป คือ อํานาจอธิปไตยซึ่งเป็นอํานาจตามกฎหมายนั้น ถ้าไม่อยู่ที่พระมหากษัตริย์ก็อยู่ที่พระมหากษัตริย์กับประชาชนเท่านั้น...”[13]

จากการตีความของบวรศักดิ์ ดังกล่าว เป็นการตีความการเกิดขึ้นของ “ปฐมรัฐธรรมนูญ” และหลักประชาธิปไตยในรัฐธรรมนูญ อันทำให้เกิดผลที่ประหลาดและไม่สอดรับกับระบอบประชาธิปไตยที่มีราษฎรทั้งหลายเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุด เพราะหากเราย้อนกลับไป พิจารณาถึงการเกิดขึ้นของ “ปฐมรัฐธรรมนูญ” ที่ปรีดีถือว่าเป็นสัญญาประชาคมระหว่างพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ กับคณะราษฎร หาได้เกิดจากการพระราชทานโดยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ แต่เพียงฝ่ายเดียวแต่อย่างใด ดังได้วิเคราะห์มาแล้วในหัวข้อ 3.3.1 จะเห็นได้ว่า ผลที่เกิดขึ้นย่อมไม่เป็นดังที่บวรศักดิ์ อธิบายให้ผลไว้ หากแต่ผลจะเป็นดังที่ปิยบุตร ได้กล่าวไว้แล้ว นั่นคือ

“...หากรัฐธรรมนูญเกิดจากการตกลงระหว่างคณะราษฎรกับกษัตริย์ ก็หมายความว่า คณะราษฎรยึดอํานาจได้สําเร็จเป็นผู้ทรงอํานาจสูงสุด และได้ยื่นข้อเสนอให้แก่กษัตริย์ว่าจะยอมเป็นกษัตริย์ใต้ระบอบใหม่หรือไม่ เมื่อกษัตริย์ยอมตกลงตามข้อเสนอ นั่นก็หมายความว่า กษัตริย์แบบก่อน 24 มิถุนายน 2475 ได้สูญสลายไปแล้ว กลายเป็นกษัตริย์แบบใหม่ตามระบอบใหม่ซึ่งไม่มีอํานาจล้นพ้น แต่เป็นประชาชนต่างหากที่มีอํานาจสูงสุด ส่วนกษัตริย์ก็อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ มีอํานาจจํากัดภายใต้รัฐธรรมนูญ...สถาบันกษัตริย์ที่ดํารงอยู่ในประเทศไทยจึงไม่ได้มีความต่อเนื่อง เพราะสถาบันกษัตริย์ก่อน 24 มิถุนายน 2475 เป็นคนละรูปแบบ คนละสถานะกับสถาบันกษัตริย์หลังจากนั้น...”[14]

3. รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยสมบูรณ์

ประเด็นที่น่าสนใจเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญในแนวความคิดของปรีดีอีกเรื่องหนึ่งคือ แนวความคิดเกี่ยวกับ “รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยสมบูรณ์” ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของแนวความคิด “ประชาธิปไตยสมบูรณ์” และปรัชญา “สังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย” ของปรีดี โดยที่ปรีดี ได้กล่าวถึง “ระบบประชาธิปไตยทางการเมือง” ซึ่งเป็นเรื่องเกี่ยวกับระบบอำนาจรัฐที่ราษฎรมีสิทธิในการใช้อำนาจรัฐนั้นมากน้อยเพียงใด เป็นเรื่องเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญที่เป็นแม่บทและกฎหมายเลือกตั้ง อีกทั้งกฎหมายเกี่ยวกับระบบบริหารและระบบตุลาการ

ปรีดีเรียกร้องว่า ระบบประชาธิปไตยทางการเมืองนั้น มิใช่อยู่ที่ว่ารูปภายนอกมีรัฐสภา อันประกอบด้วยผู้แทนที่ได้รับเลือกตั้งจากราษฎร แต่ยังจะต้องพิจารณาถึงระบบการเลือกตั้งผู้แทนราษฎรว่า ในทางปฏิบัติราษฎรได้มีโอกาสออกเสียงเสมอภาคกัน และมีความสะดวกเพียงใดด้วย ปรีดีเห็นว่าวิธีการเลือกตั้งที่จะทำให้เกิดความเสมอภาค ระหว่างประชาชนได้นั้นต้องใช้วิธีการเลือกตั้งแบบ “แบ่งเขต” ซึ่งวิธีการเลือกตั้งแบบ “แบ่งเขต” นี้จะทำให้ผู้สมัครสามารถติดต่อทำความรู้จักกับผู้มีสิทธิออกเสียงได้เป็นส่วนมาก และผู้มีสิทธิออกเสียงก็สามารถพิจารณาคุณลักษณะของผู้สมัครได้ด้วย

นอกจากนี้ การแบ่งเขตเลือกตั้งจะทำให้เขตเลือกตั้งไม่ใหญ่จนเกินไป และสามารถแยกหน่วยเลือกตั้งออกเป็นหลายๆ หน่วยเพื่อความสะดวกแก่การมาลงคะแนนเสียง ซึ่งวิธีการลักษณะนี้เคยนำมาใช้ในประเทศไทยก่อนการรัฐประหารเมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2489 นอกจากนี้ เพื่อเป็นการส่งเสริมให้ราษฎรสนใจประชาธิปไตยปรีดียังเสนอให้รัฐ “จ่ายค่าป่วยการให้ราษฎรที่มาลงคะแนน” อีกด้วย ซึ่งจะได้กล่าวถึงในรายละเอียดต่อไป

ปรีดียกให้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 เป็น “รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยสมบูรณ์” เพราะระบอบประชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้บัญญัติขึ้น ตามวิธีการที่บัญญัติไว้โดยรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ซึ่งเป็นแม่บท ดังนั้น รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 จึงถูกต้องสมบูรณ์ และในสาระก็เป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์ เพราะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกพฤฒสภาเป็นผู้ที่ได้รับเลือกตั้งจากราษฎร แม้ว่าจะได้มีบทเฉพาะกาลกำหนดไว้เฉพาะวาระเริ่มแรกให้มีการตั้งสมาชิกพฤฒสภาโดยองค์การเลือกตั้ง แต่องค์การเลือกตั้งประกอบด้วยผู้ที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอยู่ในวันสุดท้ายก่อนการใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ เมื่อครบวาระแรกแล้วผู้ที่ราษฎรเลือกก็เป็นสมาชิกพฤฒสภาตามที่นิยมกันในประเทศประชาธิปไตย ระบอบปกครอง รัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤษภาคม 2489 จึงเป็นประชาธิปไตยถูกต้องตามหลักประชาธิปไตย “แบบการปกครองที่ถือมติชนเป็นใหญ่”

การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 นั้นเป็น การดำเนินการเพื่อให้บรรลุถึงซึ่งจุดประสงค์อันใหญ่ยิ่งของปรีดีในการเปลี่ยนแปลงการปกครอง คือ การมุ่งต่อสาระสำคัญ คือ “การบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎร” ปรีดีมิได้ปรารถนาที่จะเปลี่ยนระบอบมาเป็นระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยแต่เปลือกนอกเท่านั้น และปรีดีถือว่า รัฐธรรมนูญเปรียบประดุจกุญแจที่จะไขประตูเปิดช่องทางให้ราษฎรได้มีส่วนมีเสียงในการปกครอง ให้จัดถูกต้องตามความต้องการของตน และเมื่อประตูที่กีดกั้นอยู่ได้เปิดออกแล้ว รัฐบาลก็จะต้องนำราษฎรผ่านประตูนั้น เข้าสู่ชัยภูมิแห่งความสุขสมบูรณ์ สิ่งที่ทุกคนพึงปรารถนา คือ ความสุขความเจริญอย่างประเสริฐ ก็จะพึงบังเกิดขึ้นแก่ราษฎรถ้วนหน้า การเปลี่ยนแปลงการปกครองเพื่อให้มีระบบการเมืองที่สอดคล้องกับระบบเศรษฐกิจโดยมีรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตย และยิ่งกว่านั้นจะต้องเป็นรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยสมบูรณ์ด้วย นั้นก็เพื่อแก้ความทุกข์ยากของราษฎรนั่นเอง

ดังที่ ปรีดีกล่าวว่า “มวลราษฎรจึงไม่อาจอาศัยระบบรัฐธรรมนูญที่ไม่ใช่ประชาธิปไตยสมบูรณ์แก้ความทุกข์ยากของมวลราษฎรถ้วนหน้าได้” ดังนั้น ในทางกลับกันหากประเทศชาตินั้นมีรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยสมบูรณ์ก็ย่อมแก้ความทุกข์ยากของมวลราษฎรถ้วนหน้าได้

สำหรับปรีดีนั้น การมีระบบประชาธิปไตยทางการเมือง หรือ รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยสมบูรณ์เท่านั้น แม้จะเป็นประโยชน์แก่ราษฎรส่วนมากดีกว่าไม่มีระบบประชาธิปไตยทางการเมืองเลยก็จริงอยู่ แต่ถ้าไม่มีระบบประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจด้วยแล้ว ราษฎรส่วนมากก็ไม่มีโอกาสในทางปฏิบัติที่จะใช้สิทธิประชาธิปไตยได้ เพราะคนส่วนน้อยที่กุมอำนาจเศรษฐกิจอยู่ในมือ ย่อมมีโอกาสดีกว่าในการใช้สิทธิประชาธิปไตยทางการเมือง เพราะหลักทั่วไปมีว่า “ชนชั้นใดมีอํานาจ เศรษฐกิจ, ชนชั้นนั้นก็อาศัยอํานาจเศรษฐกิจช่วยยึดครองอํานาจทางการเมืองเพื่อประโยชน์แห่งชนชั้นนั้นของตนและพันธมิตรของตน”

ฉะนั้น “รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นแม่บทแห่งระบบการเมืองและแห่งระบบสังคมจึงเป็นไปตามความต้องการของชนชั้นนั้น ใช้กดขี่ราษฎรส่วนมากของสังคมให้จําต้อง ปฏิบัติตาม ซึ่งเป็นผลสะท้อนกลับไปยังรากฐานเศรษฐกิจ คือรักษาและพัฒนาอํานาจเศรษฐกิจนั้น”[15] ปรีดีจึงต้องการวางโครงการเศรษฐกิจเพื่อสร้างระบบประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจอันจะเป็นฐานในการแก้ไขความทุกข์ยากให้ราษฎร แต่ดังที่ทราบกันดีว่าหลังจากการมีรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยแล้ว เค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดีที่ได้วางไว้ไม่ได้รับการนำมาปฏิบัติให้เป็นจริงดังความประสงค์ของปรีดี แต่โดยที่ปรีดีมีแนวความคิดพื้นฐานว่า การมีระบบประชาธิปไตยทางการเมืองย่อมจะมีผลสะท้อนกลับไปสู่การมีระบบเศรษฐกิจที่เป็นประชาธิปไตยได้ด้วย และจะเป็นผลสะท้อนกลับไปกลับมา

ปรีดีคงไม่สิ้นหวังไปเสียทีเดียว จึงได้พยายามที่จะสร้างรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์ ดังเช่นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2489 ทั้งนี้ ก็เพื่อที่จะให้ความเป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ส่งผลสะท้อนสำหรับการสร้างระบบประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจต่อไปอีก

 

ที่มา: วิเชียร เพ่งพิศ. “รัฐธรรมนูญกับหลักประชาธิปไตย”, ใน, แนวความคิดทางกฎหมายรัฐธรรมนูญของปรีดี พนมยงค์. (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ : กรุงเทพฯ), 2559 หน้า 256-268.


[1] สนธิ เตชานันท์, แผนพัฒนาการเมืองไปสู่การปกครองระบบ “ประชาธิปไตย” ตามแนวพระราชดิริของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว, (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ ไทยเขษม, 2518), น. 140-141.

[2]  โภคิน พลกุล, ปัญหาและข้อคิดบางเรื่องจากรัฐธรรมนูญไทย, (กรุงเทพมหานคร : ศูนย์การพิมพ์พลชัย, 2531), น. 15.

[3] มาตรา 1 ของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475

[4] มาตรา 7 ของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475

[5] มาตรา 2 ของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475

[6] ดังที่ประธานาธิบดีลินคอล์นได้ให้วิเคราะห์ศัพท์ไว้อย่างครบถ้วนว่าเป็นการปกครอง “The government of the people, by the people, for the people” แปลว่า “รัฐบาลของราษฎร, โดยราษฎร, เพื่อราษฎร”

[7] “คำแถลงประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม,” ใน นรนิติ เศรษฐบุตร, เอกสารการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 (โดยสภาผู้แทนราษฎรชุดแรก), (นนทบุรี : สถาบันพระปกเกล้า, 2552), น. 23.

[8] ขีดเส้นใต้โดยผู้เขียน

[9] สุพจน์ ด่านตระกูล, “หมายเหตุเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญสามฉบับ,” ใน ผู้กำเนิด รัฐธรรมนูญไทย ปรีดี พนมยงค์ : ข้อเขียนและบทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญสามฉบับแรก, จัดพิมพ์โดย โครงการจัดทำสื่อเผยแพร่เกียรติคุณ นายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส ส าหรับเด็กและเยาวชน, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพมหานคร : แม่ค าผาง, 2553), น. 131-132.

[10] เดือน บุนนาค และ ไพโรจน์ ชัยนาม, ค าอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญ (รวมทั้งกฎหมายการเลือกตั้งด้วย) ภาค 2 รัฐธรรมนูญสยาม, (พระนคร : นิติสาส์น, 2477), น. 31.และ อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 17, น. 28.

[11] วรเจตน์ภาคีรัตน์, “คำบรรยายวิชาประวัติศาสตร์กฎหมายมหาชน,” ชั้นปริญญาโท คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ภาคการศึกษาที่2 ปีการศึกษา2557, วันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2558

[12] ตัวอย่างเช่น มีบางกลุ่มการเมืองพูดถึงพระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ที่จะให้ปลดนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง แล้วอาศัยพระราชอำนาจในการตั้งนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งให้เป็น “นายกพระราชทาน” โดยถือว่าเป็นประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เป็นต้น

[13] บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, กฎหมายมหาชนเล่ม 2 : การแบ่งแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และพัฒนาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย, พิมพ์ครั้งที่ 4 (กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์แห่ง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2548), น. 182-183

[14]  ปิยบุตร แสงกนกกุล, ประวัติศาสตร์ข้อความคิด อำนาจสถาปนาและการเปลี่ยนผ่าน, (นนทบุรี : ฟ้าเดียวกัน, 2559), น. 30. การตีความและอธิบายการเกิดขึ้นของปฐมรัฐธรรมนูญ ตลอด มาจนถึงเรื่องหลักประชาธิปไตยในรัฐธรรมนูญที่แตกต่างกันดังกล่าวนี้เป็นการอธิบายบนฐานของสอง แนวความคิดที่แตกต่างกันและยังมีการถกเถียงกันอยู่เรื่อยมา กล่าวคือ หากอธิบายในลักษณะที่บวรศักดิ์ ได้อธิบายไว้ จะเป็นการอธิบายคล้ายคลึงกับแนวความคิดแบบอนุรักษ์นิยมของอังกฤษที่อธิบายว่า การก่อรูปของระบอบการเมืองรวมถึงรัฐธรรมนูญนั้น มีลักษณะเป็นพัฒนาการต่อเนื่องกันมาตลอด เส้นทางประวัติศาสตร์ ไม่ได้เกิดจากการแตกหักกับระบอบเก่า เป็นพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ มาเป็นลำดับ ไม่ได้ก่อตั้งขึ้นอย่างฉับพลัน แตกหัก แต่สืบเนื่องต่อเนื่องมาดังเช่นรัฐธรรมนูญของอังกฤษ ขณะที่การอธิบายตามความเห็นของปิยบุตร ที่มองว่ารัฐธรรมนูญ คือ การก่อร่างสร้างรูป ระบอบใหม่ มีลักษณะแตกหักกับระบอบเดิมหรือระเบียบทางการเมืองแบบเดิม เกิดขึ้นจากการปฏิวัติและมีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญนั้น เป็นการอธิบายที่คล้ายคลึงกับเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาและฝรั่งเศสนั่นเอง ดู วรเจตน์ ภาคีรัตน์, “การเสวนาหัวข้อ “รัฐธรรมนูญ” ในโอกาสจัดพิมพ์หนังสือ “รัฐธรรมนูญ: ประวัติศาสตร์ข้อความคิด อ านาจสถาปนา และการเปลี่ยนผ่าน,”ของปิยบุตร แสงกนกกุล สืบค้นเมื่อวันที่16 พฤษภาคม พ.ศ. 2560, จาก https://prachatai.com/journal/2016/06/66144

[15]  ปรีดี พนมยงค์, “ทางรอดของประเทศไทย,” ใน รัฐบุรุษอาวุโส ปรีดี พนมยงค์ ชี้ทางรอดของไทย, (กรุงเทพมหานคร : มิตรสยาม, 2524), น. 117.