วิเคราะห์การเมืองสันติภาพเมียนมา

 

 

ในช่วงวันที่ 11 ถึง 16 กรกฏาคม ค.ศ. 2018 เมียนมามีการประชุมสันติภาพปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 รอบที่สาม จัดขึ้นที่กรุงเนปิดอว์โดยมีคณะผู้แทนรัฐบาลเมียนมากับกองกำลังชนชาติพันธุ์ รวมถึงตัวแทนจากภาคส่วนอื่นที่เกี่ยวข้องเข้าร่วม ในแง่พัฒนาการการเมือง รัฐบาลพรรค NLD (National League for Democracy) ประกาศให้มีการประชุมสันติภาพแห่งสหภาพ หรือ UPC (Union Peace Conference) ภายใต้ชื่อ “ปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21” ขึ้นครั้งแรกในปลายเดือนสิงหาคมจนถึงต้นกันยายน ค.ศ. 2016 ต่อมาจัดให้มีประชุมรอบสองในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2017 และการประชุมรอบสามที่เกิดขึ้นนี้

นางอองซาน ซูจี มนตรีแห่งรัฐได้ย้อนระลึกถึงการประชุมปางโหลงเมื่อปี ค.ศ. 1947 ซึ่งนายพลอองซาน (บิดาของเธอ) เคยแสดงบทบาทเจรจากับผู้นำชาติพันธุ์จนช่วยวางรากฐานการบูรณาการดินแดนและประชากรระหว่างเขตบริหารพม่าแท้กับเขตชาติพันธุ์ชายแดนภูเขา พร้อมเบิกทางให้เมียนมาจัดตั้งรัฐเอกราชสำเร็จ ทว่า สารัตถะข้อตกลงปางโหลงที่สัมพันธ์กับสิทธิอำนาจปกครองตนเองของชนชาติพันธุ์และความพยายามที่จะสถาปนาสหพันธรัฐประชาธิปไตย (Democratic Federation) ได้ถูกทำลายลงสิ้นเชิงนับตั้งแต่กองทัพทำรัฐประหารเมื่อปี ค.ศ. 1962 พร้อมถูกกดทับแทนที่ด้วยกระบวนการโยงอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางใต้ร่มรัฐเดี่ยวและระบอบเผด็จการทหารซึ่งกินเวลาต่อเนื่องยาวนานกว่าครึ่งศตวรรษ

อย่างไรก็ตาม แม้จะมีมรดกตกทอดจากระบบเอกรัฐอำนาจนิยมที่ฝังรากลึกอยู่ในวิวัฒนาการประวัติศาสตร์ หากแต่หลังปฏิรูปการเมืองครั้งใหญ่ เมื่อปี ค.ศ. 2011 จนถึงตลอดสมัยรัฐบาล NLD กระบวนการสันติภาพเมียนมากลับแสดงให้เห็นถึงความก้าวหน้าบางประการ โดยเฉพาะการก่อรูปของสถาบันและกลไกสันติภาพซึ่งมีผลต่อการขับเคลื่อนเจรจาการเมืองที่กรุยทางไปสู่การสร้างสหพันธรัฐประชาธิปไตยในอนาคต เพราะฉะนั้น การประชุมปางโหลงรอบที่สามนี้จึงมีนัยสำคัญต่อประวัติศาสตร์สันติภาพ หากแต่พลังปางโหลงที่ฟื้นคืนชีพขึ้นมาใต้รัฐเสนาธิปัตย์ที่กองทัพยังทรงบทบาทในฐานะผู้สร้างรัฐผ่านการรณรงค์สงครามที่ยาวนานและใต้รัฐพหุชาติพันธุ์ที่เต็มไปด้วยปมขัดแย้งที่รุนแรงร้าวลึกก็คงทำให้การเนรมิตสันติภาพที่จีรังยั่งยืน ไม่ใช่ภารกิจที่เสร็จสิ้นสมบูรณ์ได้โดยง่าย

ในบทความนี้ ผู้เขียนเห็นว่าการจัดการความขัดแย้งและการสร้างสันติภาพในเมียนมามีทั้งความก้าวหน้า ความคงที่ และถดถอย ระคนปนเปกันไป อันเป็นผลจากชุดปัจจัยตัวแปรที่รุกกระทบเข้ามาบนเส้นทางสันติภาพ โดยแต่ละปัจจัยมีจุดอ่อนจุดแข็งที่ก่อให้เกิดทั้งความรวดเร็วและความล่าช้าในกระบวนการสันติภาพ หากแต่ชุดปัจจัยที่ห้อมล้อมเหล่านี้ล้วนเต็มไปด้วยความสลับซับซ้อน ดังนั้น ผู้เขียนจึงพยายามประดิษฐ์กรอบแนวคิดทฤษฏีใหม่เพื่อสร้างความเข้าใจที่ง่ายขึ้นและคมชัดขึ้นเกี่ยวกับการเมืองสันติภาพเมียนมา โดยจะแบ่งปัจจัยวิเคราะห์ออกเป็นสามส่วนหลัก ได้แก่ 1. ปัจจัยเชิงโครงสร้าง (Structural Factor) 2. ปัจจัยตัวแสดงหรือผู้กระทำการ (Agent Factor) และ 3. ปัจจัยกลไก (Mechanism Factor) โดยปัจจัยทั้งสามมีความเชื่อมโยงประสานกันแนบแน่นซึ่งมีรายละเอียดปลีกย่อยดังนี้

1. ปัจจัยเชิงโครงสร้าง หมายถึง สภาวะแวดล้อมขนาดใหญ่ที่เคลื่อนตัวเข้าประชิดและส่งอิทธิพลต่อโครงสร้างรัฐเมียนมาระยะเปลี่ยนผ่านจนก่อเกิดทั้งความเปลี่ยนแปลงและความสืบเนื่องในกระบวนการสันติภาพซึ่งประกอบด้วยตัวแปรแยกย่อย อาทิ

1.1. ตัวแปรการเมือง : การเปลี่ยนผ่านประชาธิปไตยช่วยเอื้อหนุนต่อบรรยากาศการเจรจาสันติภาพที่ดูเปิดกว้างมีเสรีขึ้น รวมถึงช่วยกระตุ้นการบ่มเพาะองค์ความรู้ใหม่ๆ ทางด้านการเมืองให้กับกลุ่มผู้นำและประชาชน เช่น การพัฒนาประชาธิปไตยและสหพันธรัฐนิยม (Federalism) หากแต่มรดกอำนาจนิยมจากระบอบการเมืองชุดเก่าก็ส่งผลให้ทหารเมียนมาทรงบทบาทสำคัญในการออกแบบรัฐ ซึ่งกองทัพได้เน้นย้ำไปที่เอกภาพชาติและการรวมอำนาจหลายส่วนไว้ที่ศูนย์กลาง

1.2. ตัวแปรสังคมชาติพันธุ์ : สภาวะพหุชาติพันธุ์ในเมียนมาส่งผลให้การสร้างสันติภาพต้องคำนึงถึงความแตกต่างหลากหลายทางวัฒนธรรม แต่ความขัดแย้งระหว่างคนกลุ่มใหญ่กับคนกลุ่มน้อยที่สัมพันธ์กับการรบพุ่งทางการเมืองการทหารที่รุนแรงยาวนาน และการเป็นปฏิปักษ์ต่อกันระหว่างพลังชาตินิยมของคนพม่าแท้กับชนชาติพันธุ์ที่ไม่ใช่ชาวพม่าอีกหลายกลุ่ม กลับส่งผลต่อความหวาดระแวงไม่ไว้เนื้อเชื่อใจกันในกลุ่มผู้นำและประชากรเมียนมา

1.3. ตัวแปรเศรษฐกิจทรัพยากร : ความอุดมสมบูรณ์ทางธรรมชาติและการเปิดพื้นที่พัฒนาเศรษฐกิจทุนนิยม ทำให้การแบ่งสรรอำนาจทรัพยากร (Power Sharing) ระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลมลรัฐกลายมาเป็นประเด็นถกเถียงหลักบนเวทีสันติภาพและการออกแบบสหพันธรัฐ กระนั้น การขับเคี่ยวแย่งชิงทรัพยากร เช่น สินแร่ อัญมณี และป่าไม้ในรัฐคะฉิ่น กลับนำมาซึ่งสงครามและความขัดแย้งการเมืองจนกลายเป็นอุปสรรคต่อการเจรจาหยุดยิงและกระบวนการสันติภาพ

1.4. ตัวแปรการทหาร : สงครามกลางเมืองที่ดำรงอยู่ยาวนานทำให้การปะทะทางทหารดำเนินควบคู่ไปกับการเจรจาสันติภาพจนทำให้กองทัพเมียนมาและกองกำลังชาติพันธุ์กลายเป็นคู่เจรจาหลักทั้งในส่วนการหยุดยิงและการเจรจาการเมือง แม้จะมีความพยายามที่จะยุติการสู้รบทั่วประเทศ แต่การปะทุของไฟสงครามในหลายพื้นที่ล้วนมีผลต่อการชะงักงันของพลังสันติภาพ โดยเฉพาะการเข้ามามีบทบาทของกองทัพเมียนมาเพื่อใช้ความรุนแรงทางทหารเข้ากดปราบทำลายหรือลดอำนาจต่อรองของฝ่ายตรงข้าม

1.5. ตัวแปรระหว่างประเทศ : เมียนมาได้รับความช่วยเหลือจากชุมชนนานาชาติในการพัฒนาสันติภาพเพิ่มขึ้น เช่น การให้เงินอุดหนุนจากองค์กรระหว่างประเทศเพื่อฝึกอบรมบุคลากรพัฒนาความรู้เกี่ยวกับการเมืองสันติภาพและสหพันธรัฐนิยม หรือ การกดดันของจีนต่อกองกำลังติดอาวุธ เช่น ว้าและโกก้าง เพื่อให้กลุ่มเหล่านี้หันมาเจรจาสันติภาพกับทางการเมียนมามากขึ้น ทว่า เป้าหมายยุทธศาสตร์ของรัฐมหาอำนาจและกลุ่มติดอาวุธเอง ก็อาจชักนำความเปราะบางมาสู่กระบวนการสันติภาพได้ อาทิ การแข่งขันภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างจีนกับสหรัฐในรัฐฉาน รัฐคะฉิ่นและรัฐอาระกัน หรือ การที่กองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ยังติดต่อรับความช่วยเหลือด้านการเมืองหรือด้านยุทโธปกรณ์จากมหาอำนาจ ซึ่งกองทัพเมียนมามองว่าเป็นอันตรายต่อเสถียรภาพรัฐ

จากการประเมินชุดปัจจัยเชิงโครงสร้างแบบสังเขป พบว่า แต่ละตัวแปรล้วนสัมพันธ์เชื่อมโยงกันรวมถึงมีทั้งจุดอ่อนจุดแข็งหรือจุดสร้างสรรค์ และจุดเสี่ยงผสมปะปนกันไป จนทำให้กระบวนการสันติภาพในเมียนมามีทั้งภาวะก้าวหน้าและภาวะคงที่ถดถอยหรือชะงักงันสลับสับเปลี่ยนหมุนเวียนกันอยู่เป็นระยะ

2. ปัจจัยตัวแสดงหรือผู้กระทำการ ซึ่งมุ่งเน้นไปที่กลุ่มการเมืองที่เข้ามามีบทบาทในการเจรจาสันติภาพครอบคลุมทั้งฝ่ายรัฐบาล กองทัพ รัฐสภา กองกำลังชาติพันธุ์ ตลอดจน พรรคการเมือง ประชาสังคม และ ชุมชนนานาชาติ โดยแนวคิดการเมืองและการตัดสินใจของตัวแสดงล้วนส่งผลต่อเส้นทางสันติภาพระยะเปลี่ยนผ่าน การปรับเปลี่ยนอุดมการณ์การเมืองและการปรับตัวเชิงกลยุทธ์ของผู้กระทำการย่อมได้รับอิทธิพลจากปัจจัยเชิงโครงสร้าง หากแต่การเจรจาต่อรองการเมืองของบรรดาตัวแสดงก็ส่งผลต่อทั้งบริบทเชิงโครงสร้าง และต่อเส้นทางสันติภาพดุจเดียวกัน

ในที่นี้ ผู้เขียนขอกล่าวเฉพาะแค่กลุ่มรัฐบาล กองทัพ และกองกำลังชาติพันธุ์ซึ่งเป็นคู่ขัดแย้งที่ทำสงครามรบพุ่งกันรุนแรงในอดีต รวมถึงมีบทบาทโดดเด่นในกระบวนการหยุดยิงซึ่งเป็นยุทธศาสตร์พื้นฐานในการบริหารควบคุมความขัดแย้งระยะสั้นซึ่งจะปูทางไปสู่การเจรจาการเมืองและการสถาปนาสหพันธรัฐประชาธิปไตยเพื่อแก้ไขระงับความขัดแย้งระยะกลางและระยะยาว โดยในช่วงก่อนปฏิรูปการเมืองครั้งใหญ่ เมื่อปี ค.ศ. 2011 หรือในสมัยการปกครองรัฐบาลทหาร อาจถือได้ว่า กองทัพกับรัฐบาลคือตัวแสดงกลุ่มเดียวกัน แต่หลังจากการก่อรูปรัฐบาลกึ่งพลเรือนของพรรค USDP (Union Solidarity and Development Party) จนถึงรัฐบาลใหม่พรรค NLD กองทัพกับรัฐบาลเมียนมาจัดเป็นผู้กระทำการที่เริ่มมีแนวคิดและยุทธศาสตร์ยุทธวิธีการเมืองที่แตกต่างกัน หากแต่ก็มีจุดร่วมบางประการที่ทำให้ทั้งสองกลุ่มต้องร่วมมือกันในการต่อรองกับกองกำลังชนกลุ่มน้อย

สำหรับทหารเมียนมา มักเชื่อว่าการสร้างเอกภาพชาติ (National Unification) มีความสำคัญเหนือสิ่งอื่นใด ดังนั้น การสร้างรัฐเดี่ยวรวมศูนย์หรือรัฐกึ่งสหพันธ์ที่วางอยู่บนฐานการโยงอำนาจเข้าสู่แกนกลาง จึงเป็นตัวแบบการปกครองที่น่าจะเหมาะสมกับรัฐเมียนมามากที่สุด เพราะทำให้เกิดสันติภาพและเสถียรภาพขึ้นในเวลาเดียวกัน ส่วนทางฟากรัฐบาล กลุ่มผู้นำในชุดบริหารพรรค USDP มักมีแนวคิดการออกแบบรัฐที่ใกล้เคียงกับกองทัพเมียนมา เช่น การเน้นรักษาอำนาจให้เหนียวแน่นในระดับสหภาพและต่อต้านการแยกดินแดนแบบเต็มที่ หากแต่ผู้นำรัฐบาลก็มักมุ่งเน้นไปที่การพัฒนากรอบกลไกเจรจาการเมือง เพื่อส่งเสริมกระบวนการสันติภาพและวางแนวทางแก้ไขความขัดแย้งให้มีประสิทธิภาพขึ้น ส่วนทางฟากรัฐบาล NLD ได้เน้นย้ำเรื่องการสร้างสหพันธรัฐและการพัฒนาประชาธิปไตยเพื่อยุติความขัดแย้งการเมืองแบบถาวร หากแต่ก็มีจุดยืนเหมือนกองทัพและรัฐบาล USDP ในเรื่องการต่อต้านการเคลื่อนไหวแยกตัวออกจากสหภาพของหน่วยดินแดนมลรัฐ ขณะที่ทางฟากกองกำลังชาติพันธุ์ ประกอบด้วยกลุ่มที่เคยเคลื่อนไหวแบ่งแยกดินแดนอย่างรุนแรงในอดีตกับกลุ่มที่พยายามเรียกร้องให้มีการสถาปนาสหพันธรัฐประชาธิปไตยที่แท้จริงซึ่งต้องมีการกระจายอำนาจที่เท่าเทียมกันระหว่างสหภาพกับมลรัฐ ตลอดจนให้มลรัฐมีรัฐธรรมนูญเป็นของตนเองและมีอำนาจบริหารปกครองดินแดนในระดับสูง

เมื่อย้อนพินิจดูทฤษฏีเกม (Game Theory) ในทางรัฐศาสตร์ ตัวแสดงในระบบการเมืองสันติภาพเมียนมาอาจถูกจัดกลุ่มจำแนกออกเป็นพวก “Hardliner” กับ “Soft-liner” ซึ่งหมายถึงกลุ่มอนุรักษนิยมในฝั่งรัฐบาล/กองทัพ ที่เน้นการใช้กำลังรุนแรงกับกลุ่มปฏิรูปนิยมที่เน้นการเจรจาประนีประนอมกับฝ่ายตรงข้าม และ พวก “Radical” กับ “Moderate” ซึ่งหมายถึงกองกำลังชาติพันธุ์ที่มีทั้งพวกที่มีอุดมการณ์ปฏิวัติรุนแรงพร้อมสู้รบกับรัฐบาล และพวกที่ยอมปฏิรูปผ่อนปรนกับส่วนกลาง วิวัฒนาการสันติภาพเมียนมาห้วงปัจจุบันได้สะท้อนให้เห็นว่าพวก “Hardliner” กับ “Radical” ซึ่งแม้จะเป็นกลุ่มที่พร้อมใช้กำลังรุนแรงเข้าสัประยุทธ์กับคู่ปรปักษ์ เริ่มหันมาเจรจารอมชอมกับคู่ขัดแย้งในอดีตมากขึ้น เช่น การที่กองทัพเมียนมาประกาศร่วมมือกับรัฐบาลในการเจรจาสันติภาพกับกลุ่มติดอาวุธชาติพันธุ์ กระนั้นก็ตาม ตัวแสดงสายนี้มักเลือกที่จะเล่นบทบาทเป็นผู้ถอยห่างออกจากความเสี่ยงในวงประชุมสันติภาพแบบเป็นทางการเพื่อให้กระบวนการสันติภาพสามารถเดินหน้าต่อไปได้ แต่ขณะเดียวกัน ก็กลับแสดงบทบาทเป็นผู้แสวงหาความเสี่ยงในสมรภูมิรบจริง ซึ่งหากกลุ่มที่เลือกเล่นเกมแนวนี้ทำสำเร็จในการก่อสงครามหรือใช้กลยุทธ์การเมืองเข้าทำลายฝ่ายตรงข้าม กลุ่มดังกล่าวก็จะมีอำนาจต่อรองสูงขึ้นในกระบวนการหยุดยิงและการเจรจาการเมือง

จากแบบแผนดังกล่าว อาจมองได้ว่า การแปรเปลี่ยนแนวคิดการเมืองของกลุ่มตัวแสดงที่ค่อยๆลดความรุนแรงสุดโต่งลง เช่น การที่ผู้นำสายอนุรักษนิยมภายในกองทัพและรัฐบาลยอมคลายความยึดมั่นจากตัวแบบรัฐเดี่ยวรวมศูนย์มาเป็นกึ่งสหพันธรัฐรวมศูนย์ หรือ การลดทอนอุดมการณ์จากการตั้งรัฐอิสระแยกตัวออกจากสหภาพแบบเปิดเผยมาเป็นการเรียกร้องระบบสหพันธรัฐใต้ร่มสหภาพในหมู่ผู้นำชนกลุ่มน้อย ก็ได้ช่วยเปิดโอกาสให้การเจรจาการเมืองมีลักษณะรอมชอมขึ้นจนนำไปสู่การพัฒนาสันติภาพและการปฏิรูปสหพันธรัฐที่ค่อยๆ รุดหน้าตามลำดับ แต่กระนั้นก็ตาม การพยายามรักษาสถานภาพเดิมและการปกป้องผลประโยชน์ของแต่ละฝ่าย ทำให้กลุ่มตัวแสดงที่เคยเป็นปฏิปักษ์ผ่านการทำสงครามกลางเมืองที่รุนแรงยาวนานในอดีต เกิดความหวาดระแวงต่อกันและพร้อมที่จะเข้าแข่งขันประลองกำลังทางการเมืองการทหารจนส่งผลต่อความถดถอยชะงักงันในกระบวนการสันติภาพ

 

 

แผนภาพแสดงกรอบวิเคราะห์กระบวนการสันติภาพเมียนมาซึ่งแบ่งออกเป็นปัจจัยเชิงโครงสร้าง ปัจจัยตัวแสดง และ ปัจจัยเชิงกลไก โดยปัจจัยแรกมีองค์ประกอบแยกย่อยในเชิงบริบทที่ทั้งส่งเสริมและสกัดกั้นความก้าวหน้าของกระบวนการสันติภาพ ส่วนปัจจัยตัวแสดงล้วนเต็มไปด้วยกลุ่มผู้เล่นจำนวนมาก แต่ในที่นี้ ผู้เขียนขอเสนอเพียงแค่รัฐบาล กองทัพและกองกำลังชาติพันธุ์ ซึ่งสามารถแบ่งแยกย่อยได้หลากแง่มุม เช่น ผู้เล่นในฝั่งรัฐบาลที่มีทั้งรัฐบาลพรรค USDP กับ NLD หรือ รัฐบาลมลรัฐที่เน้นเจรจาหยุดยิงกับกลุ่มติดอาวุธในพื้นที่และรัฐบาลสหภาพที่เน้นการประชุมลงนามข้อตกลงและการเจรจาการเมืองทั่วประเทศ ขณะที่ฟากกองทหารชาติพันธุ์ในปัจจุบัน อาจจำแนกคร่าวๆออกเป็นสามกลุ่มหลัก คือ 1.กลุ่มที่ลงนามในข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศกับรัฐบาลและกองทัพเมียนมาเมื่อวันที่ 15 ตุลาคม 2015 ซึ่งมีทั้งหมดแปดกลุ่ม เช่น RCSS (Restoration Council of Shan State) และ KNU (Karen National Union) (แต่ต่อมาเพิ่มขึ้นเป็นสิบกลุ่ม ) 2. กลุ่มที่เคลื่อนไหวเรียกร้องสหพันธรัฐและประชาธิปไตยที่สอดคล้องล้อรับกับโครงสร้างสังคมพหุชาติพันธุ์ในเมียนมา หรือที่เรียกกันว่า UNFC (United Nationalities Federal Council) ซึ่งมีสมาชิกอาทิ KNPP (Karenni National Progressive Party) และ LDU (Lahu Democratic Union) และ 3. กลุ่ม FPNCC หรือ Federal Political Negotiation and Consultative Committee ซึ่งนำโดย UWSA (United Wa State Army) พร้อมกลุ่มติดอาวุธพันธมิตรฝ่ายเหนือรวมถึงกลุ่มอื่นๆในเขตรัฐฉานและบางส่วนของรัฐคะฉิ่น อาทิ SSPP (Shan State Progress Party) และ TNLA (Ta'ang National Liberation Army) สำหรับปัจจัยสุดท้าย คือ ปัจจัยกลไกซึ่งผู้เขียนแบ่งออกเป็นกลไกสถาบันสันติภาพกับกลไกแห่งอำนาจที่มุ่งเน้นไปที่เกมยุทธศาสตร์ แต่เนื่องจากรายละเอียดปลีกย่อยจำนวนมากเกี่ยวกับกลไกปฏิบัติการสันติภาพของเมียนมา บทความนี้จึงเพียงแต่นำเสนอเฉพาะแค่ข้อมูลพื้นฐานเท่านั้น โดยรายละเอียดเชิงลึก ผู้อ่านสามารถสืบค้นได้จากบรรณานุกรมท้ายบทความ

3. ปัจจัยเชิงกลไก หมายถึง กลไกปฏิบัติการในการเมืองสันติภาพ โดยผู้เขียนเห็นว่ามีกลไกอย่างน้อยสองประเภทเป็นหลักในกระบวนการสันติภาพเมียนมา ได้แก่ 1. กลไกเชิงสถาบันที่แสดงถึงการก่อตัวขององค์กรที่รับผิดชอบสายงานด้านสันติภาพรวมถึงขั้นตอนการทำงานของสถาบันสันติภาพที่ถูกเนรมิตปลูกสร้างขึ้นโดยกลุ่มการเมืองพร้อมถูกผลักดันโดยมิติเชิงบวกของปัจจัยเชิงโครงสร้างในระยะเปลี่ยนผ่าน และ 2. กลไกแห่งอำนาจที่มุ่งเน้นไปที่การแย่งชิงผลประโยชน์และการดำเนินเกมยุทธศาสตร์ของกลุ่มการเมืองต่างๆ ซึ่งเป็นผลมาจากรากเหง้าการต่อสู้ประหัตประหารกันในอดีตระหว่างกลุ่มปฏิปักษ์ รวมถึงจากมิติเชิงลบของปัจจัยโครงสร้าง

การผสมผสานระหว่างกลไกสถาบันกับกลไกอำนาจส่งผลกระทบต่อเส้นทางสันติภาพเมียนมาซึ่งมีทั้งการร่วมมือประนีประนอมกันและการแข่งขันขับเคี่ยวแย่งชิงอำนาจระหว่างคู่เจรจาจนก่อเกิดทั้งความก้าวหน้า และความถดถอยบนเส้นทางสันติภาพ

นับตั้งแต่การปฏิรูปการเมืองครั้งใหญ่ในปี ค.ศ. 2011 กระบวนการสันติภาพเมียนมาถูกทำให้เป็นสถาบันมากขึ้น ประธานาธิบดีเต็งเส่งเคยประกาศแนวทางสันติภาพสามขั้นตอนหลัก ได้แก่ 1. ระดับมลรัฐ (State-Level) ที่มุ่งย้ำไปที่การหยุดยิงและการตั้งสำนักงานประสานติดต่อระหว่างตัวแทนรัฐบาล/กองทัพกับตัวแทนกองกำลังชาติพันธุ์ 2. ระดับสหภาพ (Union-Level) ที่เน้นการเสริมสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจและการเจรจาการเมืองในวงกว้าง และ 3. ระดับรัฐสภา (Parliamentary-Level) ที่มุ่งสู่การลงนามในข้อตกลงหยุดยิงแห่งชาติพร้อมรับรองข้อตกลงให้ถูกต้องตามกฏหมาย จากบันไดสันติภาพสามขั้น การพบปะพูดคุยระหว่างรัฐบาล กองทัพ และกลุ่มติดอาวุธชาติพันธุ์ ได้ทยอยเคลื่อนตัวไต่ระดับอย่างเป็นระบบระเบียบจากขั้นมลรัฐ ขึ้นสู่ขั้นสหภาพไปจนถึงขั้นรัฐสภา

ระหว่างเส้นทางพัฒนาการดังกล่าว ทั้งรัฐบาลเมียนมาและกลุ่มติดอาวุธชาติพันธุ์ได้พยายามประดิษฐ์กลไกสันติภาพเพื่อเสริมสร้างสมรรถนะการทำงานของแต่ละฝ่าย สำหรับฟากรัฐบาล USDP ได้จัดตั้งทีมทำงานสันติภาพขึ้น ประกอบด้วย 1. คณะกรรมการกลางจัดทำสันติภาพสหภาพ (UPCC – Union Peacemaking Central Committee) ซึ่งมีสมาชิกครอบคลุมผู้มีอำนาจตัดสินใจระดับสูงสุดในด้านนโยบายการเมืองความมั่นคงและแผนสันติภาพ เช่น ประธานาธิบดี ประธานสภาประชาชน ประธานสภาชนชาติ และ ผู้บัญชาการทหารสูงสุด และ 2. คณะกรรมการทำงานจัดทำสันติภาพสหภาพ (UPWC-Union Peacemaking Working Committee) ซึ่งมีหน้าที่นำแนวนโยบายสันติภาพของ UPCC ไปปฏิบัติ มีสมาชิกทำงานทั้งสิ้น 52 ท่าน เช่น รัฐมนตรีในระดับสหภาพ มุขมนตรีในระดับมลรัฐ และแม่ทัพภาค ส่วนทางฝั่งกองกำลังชาติพันธุ์ ได้มีการจัดตั้งทีมประสานหยุดยิงแห่งชาติ หรือ NCCT (National Ceasefire Coordination Team) เมื่อปี ค.ศ. 2013 (จากการประชุมที่ไลซาในรัฐคะฉิ่น) ซึ่งทำหน้าที่เสริมสร้างเอกภาพในกลุ่มกำลังติดอาวุธชนกลุ่มน้อยและเป็นตัวแทนสมาชิกองค์กรการเมืองชาติพันธุ์ในการเข้าไปเจรจาหยุดยิงกับตัวแทนทางการเมียนมา สมาชิกประกอบด้วยกลุ่มองค์กรต่างๆ อาทิ องค์กรอิสระคะฉิ่น (KIO-Kachin Independence Organization) สหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง (KNU – Karen National Union) พรรครัฐมอญใหม่ (NMSP – New Mon State Party) พรรครัฐฉานก้าวหน้า (SSPP – Shan State Progress Party) ฯลฯ การพบปะเจรจากันบ่อยครั้งระหว่างกองกำลังชาติพันธุ์กับรัฐบาลเมียนมา โดยเฉพาะการนัดพบระหว่าง NCCT กับ UPWC รวมถึงการเข้ามาไกล่เกลี่ยข้อขัดแย้ง และส่งเสริมการเจรจาการเมืองแบบสันติวิธีขององค์กรประสานช่วยเหลือทางเทคนิคอย่าง MPC (Myanmar Peace Center) หรือ EBO (Euro-Burma Office) ส่งผลให้เกิดความก้าวหน้าในกระบวนการสันติภาพ และการอภิปรายเกี่ยวกับการออกแบบสหพันธรัฐนิยม ผลลัพธ์ที่ตามมาคือ การเจรจาหยุดยิงแห่งชาติ (NCA-National Ceasefire Agreement) ซึ่งจัดพิธีเปิดอย่างเป็นทางการและมีการลงนามข้อตกลงระหว่างตัวแทนรัฐบาลเมียนมากับตัวแทนกองกำลังชาติพันธุ์แปดกลุ่ม ในวันที่ 15 ตุลาคม ค.ศ. 2015

ความสำเร็จของการหยุดยิงทั่วประเทศสะท้อนขั้นตอนการทำงานของกลไกสันติภาพ โดยกิจกรรมต่อรองที่สัมพันธ์กับการยุติการสู้รบในพื้นที่เกิดขึ้นในระดับมลรัฐก่อน เช่น การเจรจาระหว่างรัฐบาลรัฐฉานกับกองกำลังติดอาวุธไทใหญ่ หลังจากนั้น กระบวนการได้เคลื่อนย้ายสู่ระดับสหภาพซึ่งมุ่งเน้นไปที่การเจรจาการเมืองและการสร้างวงอภิปรายเกี่ยวกับการออกแบบสหพันธรัฐ จนเมื่อขั้นตอนมลรัฐและสหภาพเสร็จสิ้นลง กระบวนการขั้นสุดท้ายจึงเข้าสู่ระดับรัฐสภา ซึ่งหมายถึง การลงนามและรับรองข้อตกลงหยุดยิงแห่งชาติให้มีความชอบธรรมตามกฎหมาย จากกรณีดังกล่าว สารัตถะของ NCA จึงมิได้ครอบคลุมแค่แนวปฏิบัติ เรื่องการหยุดยิงและการระงับการใช้ความรุนแรงทางทหารในระดับมลรัฐเท่านั้น แต่ยังรวมถึงการร่วมมือก่อตั้งระบบสหพันธรัฐประชาธิปไตยในระดับสหภาพบนรากฐานของความเท่าเทียมกัน และจิตวิญญาณข้อตกลงปางโหลงเมื่อปี ค.ศ. 1947 (หากแต่ก็ต้องเคารพไว้ซึ่งหลักความมั่นคงแห่งชาติสามประการ ซึ่งเป็นอุดมการณ์การเมืองหลักของกองทัพเมียนมา นั่นคือ มิให้สหภาพต้องแตกแยก มิให้ความสามัคคีสมานฉันท์ต้องถูกทำลาย และการรักษาอธิปไตยต้องมั่นคง)

หลังจากการลงนาม NCA รัฐบาลเมียนมาได้ประกาศแผน “Roadmap” ที่ชี้ให้เห็นถึงขั้นตอนกระบวนการสำคัญที่จะเกิดขึ้นต่อจาก NCA ซึ่งไล่เรียงกันมาเป็นอันดับโดยเริ่มต้นจากการทบทวนแก้ไขกรอบเจรจาการเมือง การจัดประชุมสันติภาพแห่งสหภาพ การลงนามข้อตกลงการเมืองแห่งสหภาพ (ยึดตามผลเจรจาของการประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21) การแก้ไขรัฐธรรมนูญตามข้อตกลงการเมืองแห่งสหภาพ ไปจนถึงการจัดให้มีการเลือกตั้งแบบประชาธิปไตยพหุพรรค ซึ่งในที่สุดก็จะปูทางไปสู่การสถาปนาสหพันธรัฐประชาธิปไตยในเมียนมา ดังนั้น การเมืองสันติภาพเมียนมาจึงต้องเดินทางไปตามกรอบ Roadmap ที่ถูกประกาศอย่างเป็นทางการ โดยปัจจุบัน รัฐบาลพรรค NLD กำลังอยู่ในช่วงจัดประชุมสันติภาพแห่งสหภาพ หรือ UPC (Union Peace Conference) ซึ่งเป็นห้วงประชุมภายใต้ชื่อ “ปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21” รอบที่สาม โดยคาดกันว่า หากไม่มีเหตุสะดุดหรืออุปสรรคขัดขวางสำคัญระหว่างทาง กระบวนการสันติภาพเมียนมาก็คงจะผ่านขั้นตอนที่เหลือทั้งหมดจนก้าวเข้าสู่การจัดตั้งระบบสหพันธรัฐประชาธิปไตยหลังการเลือกตั้งทั่วประเทศในปี ค.ศ. 2020 ซึ่งเชื่อกันว่าจะเป็นตัวแบบการเมืองการปกครองที่สามารถแก้ไขความขัดแย้งเมียนมาได้ยั่งยืนสถาพร

อย่างไรก็ตาม ทั้งๆ ที่การเมืองสันติภาพเมียนมากำลังถูกทำให้เป็นสถาบันมากขึ้นเรื่อยๆ หากแต่การสู้รบและการชิงไหวชิงพริบทางการเมืองระหว่างตัวแสดงต่างๆ กลับก่อตัวปะทุอยู่เป็นระยะ จนส่งผลให้เกิดความถดถอยชะงักงันอยู่เป็นห้วงๆ การทำงานของกลไกแห่งอำนาจเหล่านี้เผยให้เห็นถึงพัฒนาการของเกมยุทธศาสตร์ (Strategic Game) ที่รุกกระทบเข้าไปในเส้นทางสันติภาพเมียนมาระยะเปลี่ยนผ่าน โดยพบเห็นการส่งออกกลยุทธ์เชิงแข่งขันของกลุ่มตัวแสดงเข้าไปในกรอบขั้นตอนสันติภาพและเข้าไปในสมรภูมิการสู้รบจริงในห้วงเวลาประชิดไล่เลี่ยกัน

กองทัพเมียนมาและกองกำลังชาติพันธุ์ได้เล่นเกมปะทุสงคราม (War Escalation) เพื่อรักษาสถานภาพเดิมและเพิ่มอำนาจเจรจาต่อรองของแต่ละฝ่าย ตัวอย่างเด่นชัดคือ ระหว่างการประชุมปางโหลงศตวรรษที่ 21 ที่กำลังเกิดขึ้นขณะนี้ ทหารบกเมียนมาพร้อมกำลังสนับสนุนทางอากาศได้เปิดสงครามโจมตีฐานที่มั่นสภากอบกู้รัฐฉาน (RCSS-Restoration Council of Shan State) ซึ่งคาดว่าจะเป็นการกดดันให้ทหารไทใหญ่ถอนกำลังกลับสู่ที่ตั้งและเปิดทางให้กองทัพเมียนมามีอำนาจอิทธิพลสูงขึ้นในการเจรจาการเมือง หรือการบีบคั้นทางยุทธศาสตร์อย่างรุนแรงโดยทหารเมียนมา ได้ทำให้กองกำลังติดอาวุธสี่กลุ่มหลักรวมตัวกันจัดตั้งค่ายพันธมิตรฝ่ายเหนือ (Northern Alliance) ซึ่งประกอบด้วยกองทัพคะฉิ่นอิสระ (KIA - Kachin Independence Army) กองทัพอาระกัน (AA - Arakan Army) กองทัพโกก้างหรือกองทัพพันธมิตรประชาธิปไตยแห่งชาติเมียนมา (MDAA-Myanmar National Democratic Alliance Army) และกองทัพปลดปล่อยแห่งชาติตะอาง (TNLA-Ta'ang National Liberation Army) โดยกลุ่มพันธมิตรฝ่ายเหนือได้ให้เหตุผลว่าการถูกทหารเมียนมาลุกไล่เข้ามาในเขตอิทธิพลทำให้กลุ่มติดอาวุธทั้งสี่ต้องรวมพลังตอบโต้ทหารเมียนมา พฤติกรรมพันธมิตรฝ่ายเหนือถือเป็นการเล่นเกมประลองสงครามเพื่อตีโต้ถ่วงดุลกับเกมปะทุของฝ่ายทหารเมียนมาอีกต่อหนึ่ง หากแต่ผลที่ตามมาคือ อำนาจต่อรองที่พุ่งสูงขึ้นของกลุ่มพันธมิตรฝ่ายเหนือซึ่งเอื้อประโยชน์ต่อการเจรจาการเมืองของกลุ่มบนเวทีสันติภาพทั้งในระดับสหภาพและในรัฐฉานตอนบนกับรัฐคะฉิ่น

นอกเหนือจากเกมสงครามแล้ว ยังพบเห็นเกมกลยุทธ์ในลักษณะอื่นที่ส่งผลกระทบต่อกระบวนการสันติภาพเมียนมา การจัดประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 ของรัฐบาล NLD ถูกรับรู้จากกองกำลังชนกลุ่มน้อยบางส่วนว่าเป็นการเล่นกลยุทธ์แปลงผัน (Conversion Strategy) ซึ่งมีลักษณะเป็นการเปลี่ยนแปลงสารัตถะของการประชุมที่หันเหออกจากความเข้าใจรับรู้ดั้งเดิม หรือเป็นการตีความยุทธศาสตร์ใหม่ที่จะก่อให้เกิดผลประโยชน์แก่ฝั่งรัฐบาลมากกว่ากองกำลังชนกลุ่มน้อย

รัฐบาลเมียนมาได้กำหนดให้ปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 เป็นการประชุมสันติภาพที่รวบรวมตัวแสดงที่เกี่ยวข้องเข้ามามากที่สุดเท่าที่จะทำได้ พร้อมสร้างวงอภิปรายที่กินเนื้อหากว้างขวางตั้งแต่เรื่องการเมือง เศรษฐกิจ สังคม การทหาร ที่ดินและทรัพยากร ซึ่งถึงแม้จะส่งผลดีตามหลักประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมและสอดรับกับปัจจัยเชิงโครงสร้างที่แบ่งแยกย่อยออกเป็นหลายมิติ หากแต่ก็แฝงเร้นไปด้วยกลยุทธ์แปลงผันที่มีจำนวนตัวแสดงหรือสารัตถะบางอย่างแตกต่างจากการประชุมปางโหลง 1947 ซึ่งเน้นแต่เพียงการเจรจาการเมืองระหว่างตัวแทนรัฐบาลเมียนมากับกลุ่มชาติพันธุ์ หรือเน้นหนักไปที่การจัดวางปฏิสัมพันธ์ทางการปกครองระหว่างเขตพม่าแท้กับเขตชาติพันธุ์ชายแดนภูเขา ผลกระทบที่ตามมาคือ ความหวาดวิตกของกองกำลังชาติพันธุ์ในเรื่องความโดดเด่นและดุลอำนาจต่อรองของฝ่ายตนที่อาจถูกข่มให้มัวหรือถูกแทนที่ด้วยอำนาจต่อรองของฝ่ายพม่าที่พุ่งสูงกว่าเช่น การรวมพลังกันระหว่างรัฐบาล กองทัพ รัฐสภา พรรคการเมือง และภาคประชาสังคมพม่าแท้ เพื่อกดดันกองกำลังชนกลุ่มน้อยให้ตกอยู่ในสถานะเสียเปรียบในกระบวนการสันติภาพและการออกแบบสหพันธรัฐ

กระนั้นก็ดี กลุ่มติดอาวุธชาติพันธุ์บางส่วนก็มียุทธศาสตร์การเมืองเฉพาะเพื่อรักษาสถานภาพเดิมและธำรงไว้ซึ่งความอยู่รอดโดยพบเห็นการเลือกใช้กลยุทธ์ชะลอเบี่ยง (Drift Strategy) ที่พุ่งเป้าไปที่การทำสถานการณ์ให้ค้างเติ่งทอดระยะเวลาออกไปเพื่อให้ฝ่ายตนได้ออมกำลังสะสมพลังต่อสู้ใหม่พร้อมเฝ้าจับตาดูพฤติกรรมของฝ่ายกองทัพ และรัฐบาลให้แน่ชัดก่อนที่ฝ่ายตนจะตัดสินใจเจรจากับฝ่ายตรงข้ามในรอบถัดไป ตัวอย่างสำคัญเช่น ข้อเสนอของกลุ่มชาติพันธุ์ที่ให้ยืดระยะเวลาการจัดทำข้อตกลงการเมืองแห่งสหภาพออกไปก่อน แทนที่จะอยู่ในกรอบระยะเวลาที่รวดเร็วตามที่ฝ่ายรัฐบาลเสนอ หรือการนิ่งเงียบเพื่อรักษาสถานภาพเดิมและเฝ้าประเมินความเคลื่อนไหวของฝ่ายรัฐบาลและกองทัพ ซึ่งทำให้กระบวนการสันติภาพในช่วง ค.ศ. 2013-2014 เกิดอาการชะลอตัว จนเมื่อกลุ่มติดอาวุธชาติพันธุ์ทั้งแปดกลุ่มเกิดแน่ใจในการเจรจาแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ของฝ่ายตนแล้ว จึงค่อยหันมาตัดสินใจลงนามในข้อตกลงหยุดยิงแห่งชาติช่วงปลายปี ค.ศ. 2015

ปฏิสัมพันธ์ระหว่างกลไกสถาบันกับกลไกอำนาจมีความเชื่อมโยงลึกซึ้งพร้อมส่งผลต่อความก้าวหน้าและความถดถอยในกระบวนการสันติภาพ โดยขณะที่คู่เจรจาหลักต้องพยายามร่วมมือรอมชอมกันมากขึ้นเพื่อให้เกิดพัฒนาการตามกรอบขั้นตอนสันติภาพ การงัดเกมกลยุทธ์เพื่อเพิ่มอำนาจต่อรองหรือรักษาสถานภาพเดิมของตัวแสดง แต่ละฝ่ายก็มีปรากฏให้เห็นอยู่เป็นระยะ จนกล่าวได้การเมืองสันติภาพที่ถูกทำให้เป็นสถาบัน (Institutionalized Peace Politics) กับการเมืองสัจนิยม (Realist Politics) ที่เน้นไปที่การแข่งขันต่อรองอำนาจและการต่อสู้การเมืองการทหารที่รุนแรงเพื่อธำรงไว้ซึ่งผลประโยชน์และความอยู่รอด คือระเบียบกลไกการทำงานที่เป็นจุดหัวใจหลักของระบบการเมืองสันติภาพเมียนมายุคปัจจุบัน

ส่วนในแง่ลักษณะของเกมยุทธศาสตร์ อาจมีเพียงแค่เกมปะทุสงครามที่ผู้เล่นได้ใช้สนามรบบนภูมิประเทศจริงเป็นสนามแข่งขันดิบ ซึ่งอยู่นอกเขตสนามต่อรองในวงประชุมสันติภาพซึ่งมีลักษณะเป็นทางการและถูกต้องตามกฎหมาย ส่วนในเกมกลยุทธ์อื่นๆ ผู้เล่นเกมต่างจำเป็นต้องเดินหมากตามกรอบขั้นตอนกระบวนการสันติภาพซึ่งถูกทำให้เป็นสถาบันการเมืองมากขึ้นเรื่อยๆ แต่อย่างไรก็ตาม แม้เกมสมครามจะถูกจุดขึ้นนอกวงประชุมเจรจาสันติภาพแบบเป็นทางการ แต่ถ้าจะมองให้ลงลึกขึ้นไปอีกขั้นหนึ่ง ผลการสู้รบทางทหารของแต่ละฝ่ายย่อมถูกแปลงค่าออกมาเป็นแต้มคะแนนเพื่อให้ฝ่ายที่กุมชัยชนะในสนามรบจริงมีอำนาจต่อรองสูงกว่าฝ่ายตรงข้ามในการเจรจาการเมืองใต้กรอบสถาบันสันติภาพ จากแบบแผนการละเล่นดังกล่าว การเมืองสัจนิยมจึงถูกเชื่อมโยงบูรณาการเข้าเป็นส่วนหนึ่งกับการเมืองเชิงสถาบัน ซึ่งถึงแม้จะมีการแข่งขันแย่งชิงผลประโยชน์กันอยู่ อย่างไรเสีย ตัวแสดงต่างๆ ย่อมต้องตัดสินใจดำเนินยุทธศาสตร์ยุทธวิธีการเมืองให้สัมพันธ์หรือเคลื่อนตัวไปตามขั้นตอนของกระบวนการสันติภาพที่ถูกสถาปนาขึ้นอย่างเป็นทางการไม่มากก็น้อย หรืออาจถูกดูดให้เข้ามาเจรจาหรือร่วมสังเกตการณ์ในวงประชุมสันติภาพที่ถูกทำให้เป็นสถาบันการเมืองมากขึ้นนั่นเอง ผลคาดคะเนดังกล่าว ทำให้กระบวนการสันติภาพเมียนมาสามารถดำรงอยู่ได้หรือเดินหน้าต่อไปได้เพราะได้เกิดพัฒนาการชุดใหญ่ของกระบวนทำให้เป็นสถาบัน (Institutionalization) ขึ้นในระบบการเมืองสันติภาพเมียนมาเป็นที่เรียบร้อยแล้ว แต่กระนั้นก็ตาม หากการแพร่ระบาดของเกมปะทุสงครามที่เข้าไปโยงใยกับเกมแย่งชิงอำนาจรูปแบบอื่นๆ มีระดับขอบเขตที่เข้มข้นรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ จนยากจะควบคุม ก็อาจมีแนวโน้มที่สามารถหักโค่นระเบียบแห่งสถาบันสันติภาพลงได้พร้อมชักนำให้ตัวแสดงหันมาสัประยุทธ์ขับเคี่ยวกันผ่านวิถีการเมืองสัจนิยมแบบเต็มตัว ซึ่งก็ถือเป็นภูมิทัศน์การเมืองที่น่าจับดูกันต่อไปในอนาคต

จากชุดปัจจัยตัวแปรทั้งสามส่วน อันได้แก่ ปัจจัยเชิงโครงสร้าง ปัจจัยตัวแสดง และปัจจัยกลไก ผู้เขียนเห็นว่าปัจจัยเหล่านี้ล้วนเกี่ยวข้องเชื่อมโยงกันจนก่อเกิดภาพซับซ้อนในระบบการทำงานของกระบวนการสันติภาพเมียนมา ทั้งนี้จุดอ่อน จุดแข็งของปัจจัยโครงสร้างย่อมมีผลต่อแนวคิดการเมืองและการปรับตัวเชิงกลยุทธ์ของตัวแสดง พร้อมๆ กับมีผลต่อความก้าวหน้าในการพัฒนาสถาบันสันติภาพ หรือการดำรงอยู่ของความขัดแย้ง ส่วนการส่งออกกลยุทธ์ของตัวแสดงก็ล้วนสัมพันธ์กับระบบปฏิบัติการของกลไกแห่งสันติภาพกับกลไกแห่งอำนาจ โดยจุดสร้างสรรค์ในการเนรมิตสถาบันสันติภาพกับจุดเสี่ยงในการสัประยุทธ์ทางการเมืองการทหาร ย่อมส่งผลกระทบกลับไปหาปัจจัยเชิงโครงสร้างเช่นกัน (ซึ่งย่อมมีทั้งส่วนประกอบที่ส่งเสริมและสกัดกั้นความก้าวหน้าของกระบวนการสันติภาพ)

สำหรับการขยายความที่ดูละเอียดลุ่มลึกขึ้นคือ ภาพพัฒนาการเชิงบวกของปัจจัยการเมือง สังคมชาติพันธุ์ เศรษฐกิจทรัพยากร ความมั่นคงและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ส่งผลให้ตัวแสดงต่างๆ เช่น รัฐบาล กองทัพเมียนมา และกองกำลังชนชาติพันธุ์ หันมาดำเนินยุทธศาสตร์เจรจาต่อรองประนีประนอมกันมากขึ้น พร้อมช่วยกระตุ้นให้กระบวนการพัฒนาสถาบันสันติภาพดำเนินไปอย่างรวดเร็ว แต่ในทางกลับกัน การดำรงอยู่ของพลังลบในปัจจัยเชิงโครงสร้าง เช่น มรดกตกทอดจากสงครามกลางเมือง และระบอบเผด็จการอำนาจนิยม รวมถึงการแย่งชิงทรัพยากรธรรมชาติ ความขัดแย้งทางวัฒนธรรมชาติพันธุ์ และการแทรกแซงทางยุทธศาสตร์ของมหาอำนาจ ย่อมส่งผลให้บรรดาตัวแสดงการเมือง เกิดอาการหวาดระแวงขาดความไว้เนื้อเชื่อใจกันจนต้องตัดสินใจเลือกเกมยุทธศาสตร์ที่เต็มไปด้วยการแข่งขันหรือการสัประยุทธ์ที่รุนแรง พร้อมทำให้การพัฒนาสถาบันสันติภาพเกิดอาการติดขัดสะดุดลงเป็นระยะอันเป็นผลมาจากระดับความเข้มข้นของการเมืองสัจนิยมที่พุ่งสูงขึ้นนั่นเอง

ในอีกมุมหนึ่ง แนวคิดการเมืองของตัวแสดงที่เน้นการถกเถียงเจรจาเรื่องการออกแบบสหพันธรัฐมากขึ้น ก็ทำให้เกิดความก้าวหน้าในการเจรจาสันติภาพ หากแต่การดำรงอยู่ของแนวคิดเรื่องรูปแบบรัฐบางชุด เช่น การสร้างรัฐเดี่ยวรวมศูนย์ของกลุ่มอนุรักษ์นิยมในกองทัพเมียนมา และการแยกรัฐออกมาจากสหภาพของกลุ่มปฏิวัติที่รุนแรงทางฝั่งกองกำลังชาติพันธุ์ ก็ส่งผลให้เกิดความหวาดระแวงหรือการใช้กำลังทางการเมืองทหารเพื่อต่อกรกับฝ่ายตรงข้ามหรือเพื่อให้ฝ่ายตนมีพลังผลักดันตัวแบบรัฐที่ตนปราถนา โดยการผสมผสานระหว่างแรงรอมชอมกับแรงปะทะได้ส่งออกกลับไปหาปัจจัยเชิงโครงสร้างจนทำให้เกิดทั้งจุดเด่นและจุดเสี่ยงในบริบทแวดล้อมระยะเปลี่ยนผ่าน ซึ่งย่อมส่งผลสะเทือนเป็นวิถีวงจรลูกโซ่รุกกลับเข้าหาปัจจัยเชิงกลไกกับปัจจัยตัวแสดงเป็นทอดๆอีกทีนั่นเอง

บทความนี้ ผู้เขียนมีความทะเยอทะยานที่จะผลิตกรอบแนวคิดทฤษฏีใหม่เพื่อใช้อ่านกระบวนการสันติภาพเมียนมาให้ทะลุปรุโปร่งขึ้น การนำเอาปัจจัยเชิงโครงสร้างขนาดยักษ์เข้ามาฉายภาพจุดอ่อนจุดแข็งของตัวแปรบริบทแวดล้อมช่วยให้เห็นแรงพลังของหน่วยวิเคราะห์ระดับมหภาค (Macro-Level) ที่รุกกระทบเข้ามาในกระบวนการสันติภาพ ขณะที่การนำเสนอปัจจัยตัวแสดงได้ช่วยสร้างความคมชัดต่อหน่วยวิเคราะห์ระดับจุลภาค (Micro-Level) ที่ให้ภาพแนวคิดการเมืองและพลังอำนาจของตัวกระทำการซึ่งจำเป็นต้องปรับตัวตามสภาพแวดล้อมระยะเปลี่ยนผ่าน หากแต่ก็สามารถส่งออกกลยุทธ์จนสร้างแรงสั่นสะเทือนต่อวิถีสันติภาพเมียนมาได้เช่นกัน พลังโครงสร้างและพลังตัวแสดงได้ถูกปลดปล่อยเข้าไปยังระบบกลไกสันติภาพและระบบกลไกแห่งอำนาจซึ่งการเชื่อมโยงระหว่างกลไกทั้งสองส่วนนี้ ช่วยแสดงภาพปฏิบัติการในระดับมัธยภาค (Meso-Level) จนทำให้การเมืองเชิงสถาบันและการเมืองเชิงสัจนิยมถูกขับออกมาจนสร้างความโดดเด่น ต่อแนวทางการอธิบายกระบวนการสันติภาพ การบูรณาการปัจจัยทั้งสามระดับนี้ จึงทำให้พอสรุปได้ว่าเส้นทางสันติภาพเมียนมาถูกทำให้ก้าวหน้าและมีความเป็นสถาบันมากขึ้น หากแต่ก็ยังคงถูกท้าทายด้วยการแข่งขันเชิงยุทธศาสตร์ที่เต็มไปด้วยความรุนแรงซับซ้อน

ท้ายที่สุด ผู้เขียนหวังว่า กรอบแนวคิดในบทความนี้จะสามารถใช้เป็นเครื่องมือวิเคราะห์การเมืองสันติภาพเมียนมาได้แม่นยำเป็นระบบระเบียบขึ้น ซึ่งแม้บทความนี้จะมิได้ให้ภาพรายละเอียดเชิงลึกนักเกี่ยวกับกลไกกระบวนการสันติภาพเมียนมาในภาพรวม หรือต่อเรื่องการประชุมปางโหลงศตวรรษที่ 21 รอบล่าสุดเป็นการเฉพาะ หากแต่การประยุกต์ใช้กรอบทฤษฏีเกม การเมืองแห่งอำนาจ การเมืองเชิงสถาบัน และการอธิบายกลไกความสัมพันธ์เชิงเหตุและผล (Causal Mechanism) ผ่านชุดตัวแปรระดับต่างๆ ได้ช่วยสะท้อนให้เห็นถึงความพยายามของผู้เขียนในการหยิบยืมวิธีวิทยารัฐศาสตร์บางแนวทาง เพื่อผลักดันให้การสร้างสันติภาพเมียนมากลายเป็นกรณีศึกษาที่สามารถถกเถียงอภิปรายกันได้ในทางสากล

 

หมายเหตุกองบรรณาธิการ : ขอขอบคุณผู้เขียนที่อนุญาติให้เผยแพร่ข้อเขียนนี้ได้ ในสื่อของสถาบันปรีดี พนมยงค์ โดยก่อนหน้านี้มีการเผยแพร่ลงในประชาไท เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม 2018 https://prachatai.com/journal/2018/07/77831

 

แนะนำบรรณานุกรมและงานศึกษาเพิ่มเติม

สำหรับงานที่ให้ภาพพื้นฐานเรื่องความขัดแย้ง สงคราม และสันติภาพในเมียนมาเป็นการเฉพาะ โปรดดู

• Callahan, M. P. 2005. Making Enemies: War and State Building in Burma. Ithaca, NY: Cornell University Press.
• ------------------. 2007. Political Authority in Burma’s Ethnic Minority States: Devolution, Occupation, and Coexistence. Washington, D.C.: East-West Center.
• Cheesman, N. and Nicholas F. (eds.). 2016. Conflict in Myanmar: War, Politics, Religion. Singapore: ISEAS Publications.
• Jolliffe, K. 2015. Ethnic Armed Conflicts and Territorial Administration in Myanmar. Yangoon: The Asia Foundation.
• Keenan, P. 2012. Burma's Ethnic Ceasefire Agreements. Yangon: Burma Centre for Ethnic Studies. Briefing Paper no.1.
• Kyaw Yin Hlaing. (ed.). 2014. Prisms on the Golden Pagoda: Perspectives on National Reconciliation in Myanmar. Singapore: NUS Press.
• Min Zaw Oo. 2014. Understanding Myanmar's Peace Process: Ceasefire Agreements. Yangon: Swisspeace.
• Sadan, M. (ed.). 2016. War and Peace in the Borderlands of Myanmar: The Kachin Ceasefire, 1994-2011. Copenhagen: NIAS Press.
• Smith, M. 1999. Burma: Insurgency and the Politics of Ethnicity. New York: St Martin's Press, Inc.
• South, A. 2007. Ethnic Politics in Burma: States of Conflicts. London; New York: Routledge.

สำหรับงานที่ให้ภาพการเปลี่ยนแปลงของปัจจัยแวดล้อมในยุคปฏิรูปการเมืองล่าสุดของเมียนมา โปรดดู

• Chaw Chaw Sein 2016. 'Myanmar Foreign Policy under New Government: Changes and Prospects', in Chenyang Li. et al. (eds.), Myanmar: Reintegrating into the International Community, pp. 27-39. Singapore: World Scientific Publishing Ltd.
• Lall, M. 2016. Understanding Reform in Myanmar: People and Society in the Wake of Military Rule. London: C.Hurst & Co. (Publishers) Ltd. (published in Southeast Asia in 2016 by Silkworm Books, Chiang Mai, Thailand).
• Ko Ko Hlaing. 2016. 'Myanmar's Reform: Current Situation and Future Prospects', in Chenyang Li. et al. (eds.), Myanmar: Reintegrating into the International Community, pp. 183-195. Singapore: World Scientific Publishing Ltd.
• Kyaw Sein and Farrelly, N. 2016. Myanmar's Evolving Relations: The NLD in Government. Stockholm: Institute for Security and Development Policy (ISDP).

สำหรับงานที่นำเสนอข้อถกเถียงเชิงทฤษฎีในประเด็นต่างๆ อาทิ ความขัดแย้ง เกมยุทธศาสตร์ตัวแสดง การเมืองสัจนิยม การเมืองสหพันธรัฐ ฯลฯ โปรดดู

• Ackerman, F. and Eden, C. 2011. 'Strategic Management of Stakeholders: Theory and Practice', Long Range Planning, 44 (1): 179-196.
• Broschek, J. 2013. 'Between Path Dependence and Gradual Change: Historical Institutionalism and the Study of Federal Dynamics', in Benz, A. and Jörg B. (eds.), Federal Dynamics: Continuity, Change, & the Varieties of Federalism, pp. 93-116. Oxford: Oxford University          Press.
• Esman, M.J. 2004. An Introduction to Ethnic Conflict. Cambridge: Polity Press.
• Galtung, J. 1958. Theories of Conflict: Definitions, Dimensions, Negations, and Formations. New York, NY: Columbia University.
• Kern, L. 1998. 'A Game-Theoretic Model of the War in Chechnya', in Leinfellner, W. and Kohler, E. (eds.), Game Theory, Experience, and Rationality: Foundations of Social Sciences, Economics and Ethics, pp. 337-347. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers.
• Morrow, J. 1994. Game Theory for Political Scientists. Princeton, NJ: Princeton University Press.
• Pammer, W.J. and Killian J. 2003. Handbook of Conflict Management. New York, NY: Marcel Dekker.
• Vasquez, J.A. 1998. The Power of Power Politics: From Classical Realism to Neotraditionalism. Cambridge: Cambridge University Press.