เค้าโครงเศรษฐกิจ จากปี 2475 ถึง 2556 ปฏิรูปที่ดินเป็นได้แค่ความหวัง?

 

ด้วยความเชื่อที่ว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อปี พ.ศ. 2475 จะเป็นเพียงการรัฐประหาร ถ้าปราศจากการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ ของ “ปรีดี พนมยงค์”

ทำให้ในสัปดาห์แรกของเดือนมีนาคม 2575 “อาจารย์ปรีดี” หรือ “หลวงประดิษฐ์มนูธรรม” (บรรดาศักดิ์ในขณะนั้น) ได้เสนอ “เค้าโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ”[1] ต่อ “คณะราษฎร” และรัฐบาล ตามที่ “คณะราษฎร” ได้ประกาศว่า “จะต้องบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะหางานให้ทุกคนทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก”

แต่ทว่า แนวความคิดดังกล่าวสวนทางกับแนวคิดของ “พระยามโนปกรณ์นิติธาดา” นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น โดยความขัดแย้งในแนวความคิดของทั้งสองเป็นไปอย่างเข้มข้น

เค้าโครงเศรษฐกิจถูกวิพากษ์วิจารณ์จากฝ่ายที่คัดค้านว่ามีแนวคิดมาจากระบบคอมมิวนิสต์ จนเป็นสาเหตุสำคัญอีกประการหนึ่งที่ทำให้ อาจารย์ปรีดีต้องลี้ภัยไปต่างประเทศในที่สุด

กระนั้น เมื่อเวลาผ่านพ้นมา แนวคิดของคนที่อยู่ในอดีตเมื่อ 81 ปีที่แล้วถูกคนในปัจจุบันยอมรับว่า “เค้าโครงเศรษฐกิจฯ” เสมือนกับเป็นแผนพัฒนาเศรษฐกิจฉบับแรกของประเทศไทย เสนอมาตรฐานว่าด้วยบทบาทหน้าที่ของรัฐต่อพลเมืองเป็นครั้งแรก

หลายสิ่งในเค้าโครงเศรษฐกิจฯ ได้เสนอในวันนั้น มาในวันนี้หลายเรื่องได้มีการดำเนินตามแนวทางของ “อาจารย์ปรีดี”

“แม้ว่า 2475 จะเปลี่ยนระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ให้เป็นรัฐสภาประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขอยู่ใต้รัฐธรรมนูญ แต่ 2475 ไม่ได้ทำลายหรือแม้แต่เปลี่ยนโครงสร้างการถือครองที่ดินและทรัพย์สิน เหมือนที่เกิดขึ้นในกรณีปฏิบัติในสังคมอื่น” ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวในการอภิปราย “วาระ 80 ปีเค้าโครงการเศรษฐกิจฯ” ที่จัดขึ้นโดยสถาบันปรีดี พนมยงค์ เมื่อวันที่ 24 มิถุนายนที่ผ่านมา

ดร.ผาสุกมองว่า ประเด็นสำคัญที่ทำให้เค้าโครงเศรษฐกิจของ อาจารย์ปรีดีถูกต่อต้านเพราะ “ผู้ปฏิเสธ” รับไม่ได้กับข้อเสนอเรื่อง “การรวมหมู่กรรมสิทธิ์เอกชนในที่ดินโดยความสมัครใจ” ซึ่งในขณะนั้น อาจารย์ปรีดีได้เสนอให้รัฐซื้อที่ดินจากเจ้าของที่ดินโดยความสมัครใจ โดยเจ้าของที่ดินจะได้พันธบัตรรัฐบาลเพื่อกินดอกเบี้ย ในขณะที่รัฐบาลจะนำที่ดินเหล่านั้นมาจัดการภายใต้ระบบสหกรณ์ประเภทต่างๆ ซึ่งราษฎรจะเป็นผู้มีบทบาทในระบบสหกรณ์เหล่านี้

ทั้งนี้ ข้อเสนอดังกล่าวแตกต่างไปจากการปฏิรูปที่ดินที่เกิดขึ้นในประเทศเกาหลีใต้ ไต้หวัน และญี่ปุ่น เหมือนอย่างที่คนส่วนใหญ่เข้าใจกัน

“ท่านปรีดีเสนอโครงการให้เป็นระบบสมัคร ไม่ได้บังคับ ไม่มีโครงการริบทรัพย์คนมั่งมี หรือประหัตประหารคนมั่งมี โดยได้เขียนไว้ชัดเจนว่ารัฐบาลไม่ต้องริบทรัพย์ของผู้มั่งมี ให้เอกชนมีกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ทั้งหลายซึ่งเอกชนนั้นหามาได้ และเราต้องประสานกับคนมั่งมี ไม่มีประหัตประหารคนมั่งมี”

ที่สำคัญ เนื้อหาเค้าโครงเศรษฐกิจนั้น ดร.ผาสุกมองว่าไม่ได้เป็นการเสนอระบบ “นารวม” ซึ่งเป็นระบบที่สตาลิน (โจเซฟ สตาลิน ผู้นำสหภาพโซเวียต) ได้นำไปใช้ในรัสเซีย เพราะเจ้าของโรงงานสามารถดำเนินกิจการต่อไปได้ แต่ให้มีการมารับสัมปทานจากรัฐ และอาชีพอิสระที่ทำได้ด้วยตัวเอง

ดร.ผาสุก ระบุว่า นอกจากเรื่องที่ดินที่มีความอ่อนไหวสูงแล้ว เค้าโครงเศรษฐกิจยังมีการพูดถึงเรื่องการเก็บภาษีมรดก ซึ่งส่งผลกับผู้ที่มีทรัพย์สินมาก โดยเฉพาะผู้ที่มีที่ดิน ข้อเสนอเรื่องที่รัฐบาลจะขอซื้อที่ดินโดยความสมัครใจ จึงเป็นช่องให้ฝ่ายตรงข้ามเข้าโจมตีและแสวงหาแนวร่วมจากผู้มีทรัพย์มีที่ดิน ทั้งจากกลุ่มของคณะราษฎร ขุนนางเก่า และชนชนชั้นกลางอื่นๆ ข้อเสนอนี้ทำให้คณะราษฎรเกิดความแตกแยกอย่างมาก

ถามว่าในขณะนั้น อาจารย์ปรีดีทราบหรือไม่ ในอารัมภบทของเค้าโครงเศรษฐกิจ ชัดเจนว่า อาจารย์ปรีดีเข้าใจปัญหาเป็นอย่างดี แต่ไม่รู้ว่าการต่อต้านจะมีมากแค่ไหน

อย่างไรก็ตาม หากเค้าโครงทางเศรษฐกิจได้รับการยอมรับและมีการนำไปปฏิบัติจริง จะได้เห็นการเปลี่ยนแปลงในเรื่องการกระจายการถือครองที่ดินในเมืองไทย หรือ อาจจะได้เห็นกฎหมายเกี่ยวกับภาษีที่ดิน แต่เนื่องจากเค้าโครงเศรษฐกิจถูกปฏิเสธ ทำให้ปัจจุบันฐานะและบทบาทของเจ้าของที่ดินไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด

“แน่นอนว่าขุนนางเดิมได้สูญเสียตำแหน่ง ชื่อเสียง และอภิสิทธิ์ต่างๆ จากการเปลี่ยนแปลงการปกครอง แต่สภาพที่ดินและทรัพย์สินยังคงเดิม ดังนั้น ที่ดินจึงกลายเป็นทรัพย์สำคัญที่ช่วยค้ำชูครอบครัวขุนนางเก่าทั้งหลายที่ได้ลงทุนในโครงการ อสังหาริมทรัพย์ต่างๆ เพื่อคงระดับหรือเพิ่มความมั่งคั่งอย่างต่อเนื่อง” ดร.ผาสุกกล่าว

ทำให้ในปัจจุบันจึงเกิดแรงต่อต้านข้อเสนอใดๆ ที่จะแทรกแซงหรือจัดระบบการถือครองที่ดินใหม่ยังคงมีความแข็งขันมากในสังคมไทย

ในขณะที่โครงสร้างการถือครองที่ดินมีความเหลื่อมล้ำสูงมาก เห็นได้จากงานวิจัยของ “ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล” คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เรื่อง “การกระจุกตัวของความมั่งมี”[2] ในการศึกษาโครงสร้างความมั่งคั่งและโครงสร้างอำนาจเพื่อการปฏิรูป ซึ่งจากข้อมูลปี 2555 ผลวิจัยชี้ให้เห็นว่า ค่าจีนี (Gini Index: ดัชนีที่ใช้แสดงความเหลื่อมล้ำ ถ้าใกล้ 1 เหลื่อมล้ำมาก ใกล้ 0 เหลื่อมล้ำน้อย) ของการถือครองที่ดินของคน 16 ล้านคนที่เป็นที่ดินที่มีโฉนดนั้นสูงถึง 0.89 เป็นค่าแสดงความเหลื่อมล้ำที่สูงมาก สูงกว่าค่าจีนีของรายได้ทั่วประเทศที่ประมาณ 0.48

ขณะที่ผู้ที่มีที่ดินมากที่สุดร้อยละ 20 ของประเทศ เป็นเจ้าของที่ดินโฉนดรวมกันมากถึงร้อยละ 80 ของที่ดินโฉนดทั้งหมด ขณะที่ผู้ที่มีที่ดินต่ำสุดร้อยละ 20 เป็นเจ้าของเพียงร้อยละ 0.25 เปอร์เซ็นต์ของโฉนดที่ดินทั้งหมดในประเทศ และผู้ที่มีที่ดินมากกว่า 1,000 ไร่ (1001,-500,000 ไร่) มีอยู่เพียง 837 ราย

ดร.ผาสุกกล่าวว่า ในภาวการณ์กระจุกตัวที่ดินสูงเช่นนี้ การเก็บภาษีคนมีที่ดินเอามาเป็นรายได้รัฐเพื่อทำนุบำรุงความสุขของประชาชนในรูปแบบต่างๆ จะไม่สร้างต้นทุนแก่สังคมมากนัก แต่ที่เมืองไทยยังไม่มีภาษีที่ดิน เพราะบรรดานักการเมือง ที่มีหน้าที่ในการพิจารณากฎหมายล้วนแล้วแต่เป็นเจ้าของที่ดินด้วยกันทั้งสิ้น โดยข้อมูลจากการแสดงบัญชีทรัพย์สินที่ ส.ส. แสดงต่อคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติพบว่า โดยเฉลี่ย ส.ส. 1 ราย จะมีที่ดิน 64 ไร่ และส่วนใหญ่ ส.ส. จะถูกจัดอยู่ในกลุ่มที่มีที่ดินมากที่สุด 20 เปอร์เซ็นต์ของประเทศ

ขณะที่ “ดร.อนุสรณ์ ธรรมใจ” รองอธิการบดีฝ่ายวิจัยและบริการวิชาการ และคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต ให้ความเห็นไปในแนวทางที่สอดคล้องกันว่า เค้าโครงเศรษฐกิจฯ ของ อาจารย์ปรีดีมีความตั้งใจที่อยากจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในทางเศรษฐกิจที่จะเกิดประโยชน์กับราษฎรมากขึ้น แต่ว่าความตั้งใจและเนื้อหาหลายอย่างไปกระทบผลประโยชน์ของอภิสิทธิ์ชนทั้งหลาย ทำให้เค้าโครงเศรษฐกิจฯ เป็นเงื่อนไข และตัวเองกลายเป็นเหยื่อ

แนวความคิดที่สำคัญในเค้าโครงเศรษฐกิจฯ คือ แนวความคิดสังคมนิยมประชาธิปไตย ผสานกับเศรษฐกิจชาตินิยม การเกิดแนวความคิดตรงนี้เราต้องเข้าใจบริบทและภววิสัยตอนนั้นว่าเหตุใด อาจารย์ปรีดีถึงมีแนวความคิดแบบดังกล่าว เพราะเศรษฐกิจของประเทศหลังจากการทำสนธิสัญญาเบาว์ริง ระบบเศรษฐกิจถูกครอบงำโดยต่างชาติ และผูกขาดโดยราชสำนัก

“เศรษฐกิจแบบชาตินิยมของ อาจารย์ปรีดีจึงเป็นชาติที่หมายถึงคนส่วนใหญ่ ชาติไม่ได้หมายถึงชนชั้นสูง ชาติไม่ได้หมายถึงราชสำนักเท่านั้น แต่ชาติหมายถึงราษฎรทั้งหลาย” ดร.อนุสรณ์กล่าว

15 ปีหลังจากการอภิวัฒน์ในปี 2475 เศรษฐกิจของไทยได้เดินในแนวทางนี้ แต่เป็นการดำเนินการที่มีวัตถุประสงค์ในทางการเมืองด้วย โดยเฉพาะคณะราษฎร “ปีกขวา” หรือ “สายทหาร” ที่เมื่อขึ้นมามีอำนาจทางการเมืองก็ได้โอนกิจการหลายอย่างมาเป็นของรัฐ และมีการสร้างรัฐวิสาหกิจเพื่อเป็นฐานทางการเมืองของตัวเอง

ในขณะที่แนวทางของ อาจารย์ปรีดี คือ การโอนกิจการบางอย่างที่เป็นของเอกชน ของต่างชาติ มาเป็นของรัฐ เพื่อรัฐจะได้ให้บริการกับประชาชน และให้ประชาชนสามารถเข้าถึงการบริการมากขึ้น

แม้ว่าแนวคิดของเค้าโครงเศรษฐกิจฯ จะค่อนมาทางสังคมนิยมบ้าง แต่เค้าโครงดังกล่าวไม่ได้ปฏิเสธกลไกตลาดและบทบาทของเอกชน เพียงแต่ว่าต้องการให้รัฐมีบทบาททางเศรษฐกิจที่มากพอสมควร เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนส่วนใหญ่ให้ดีขึ้น เพราะก่อนอภิวัฒน์ 2475 ประชาชนมีความเป็นอยู่ที่แร้นแค้น รวมไปถึงภาวะเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่

ดร.อนุสรณ์กล่าวว่า ถ้าจะบอกว่าเค้าโครงเศรษฐกิจฯ ของ อาจารย์ปรีดีเป็นแผนพัฒนาเศรษฐกิจของไทยฉบับแรกก็น่าจะถูกต้อง เพียงแต่ว่าแนวคิดหลายอย่างไม่ได้ถูกนำมาปฏิบัติในเวลานั้น แต่บางเรื่องเป็นเรื่องที่นำมาปฏิบัติในระยะเวลาต่อมา โดยเฉพาะแนวคิดที่เกี่ยวข้องกับการประกันสังคม ซึ่งนำมาสู่แนวคิดที่ 2 คือ Solidarisme หรือ “ภราดรภาพนิยม”

ในทางการเมือง Solidarisme ถือว่าเป็นพื้นฐานที่สำคัญของระบอบประชาธิปไตย แต่ในทางเศรษฐกิจ คือการช่วยเหลือเกื้อกูลกัน ที่มีกลิ่นอายของสังคมนิยมแต่ไม่ใช่คอมมิวนิสต์ ฉะนั้นสรุปได้ว่าเราต่างต้องอาศัยกัน จึงมีระบบประกันสังคม เฉลี่ยทุกข์ เฉลี่ยสุข ให้เกิดขึ้น แต่ระบบประกันสังคมไม่ได้เกิดในยุคสมัยของ อาจารย์ปรีดี

“ถือว่ามนุษย์เกิดมาย่อมเป็นเจ้าหนี้ต่อกัน เมื่อเป็นเจ้าหนี้ต่อกัน ก็เป็นภาระของคนที่มีฐานะที่ดีกว่า หรืออยู่ในสถานะมากกว่า ในการดูแลคนที่ลำบาก ยากจน และแนวคิดนี้ยังเชื่อว่า คนจนไม่ใช่เพราะเขาทำตัวเองให้จน แต่โครงสร้างทางเศรษฐกิจ การเมือง และสังคม ทำให้เขาจนด้วย เพราะเขาถูกเอาเปรียบ กดขี่ คนรวยที่มีสถานะที่ดีทั้งหลายไม่ใช่เพราะแรงงานของตัวเอง แต่ร่ำรวยขึ้นมาได้เพราะแรงงานของคนอื่น”

ดร.อนุสรณ์กล่าวว่า เวลานี้ประเทศไทยมีความขัดแย้งค่อนข้างสูง ถ้าเราสามารถที่จะปฏิรูปเศรษฐกิจให้เกิดความเป็นธรรมมากขึ้น ปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองน่าจะเบาลง หรือสามารถที่จะก้าวข้ามพ้นช่วงเวลาเปลี่ยนผ่านที่สำคัญของประเทศไทย โดยการที่จะมีความสูญเสียหรือความรุนแรงบางเรื่องน้อยลงได้ ขณะเดียวกัน การที่จะผลักดันก็ไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะกระทบต่อผลประโยชน์โดยตรงกับกลุ่มคนที่มีอภิสิทธิ์ทั้งหลายในสังคมไทย โดยเฉพาะกลุ่มชนชั้นนำ

ด้าน นางสาว“สฤณี อาชวานันทกุล” นักเขียน นักวิชาการอิสระ กล่าวว่าประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจ คือเค้าโครงเศรษฐกิจฯ ตั้งเป้าหมายอย่างชัดเจนว่า การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจต้องเป็นไปเพื่อความสุขของราษฎร แตกต่างไปจากแนวคิดเศรษฐกิจกระแสหลักที่จะพูดถึงการเติบโตทางเศรษฐกิจ หรือความมั่นคงของประเทศเป็นหลัก ซึ่งในปัจจุบันหลังจากเกิดวิกฤติเศรษฐกิจครั้งล่าสุดในยุโรปและสหรัฐอเมริกา ได้มีการย้อนกลับมาทบทวนเป้าหมายทางเศรษฐกิจอีกครั้ง โดยนักคิด นักเขียน นักเศรษฐศาสตร์หลายคนได้เริ่มพูดถึงคำว่า “การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจฐานกว้าง” ที่จะทำให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมทางเศรษฐกิจ รวมไปถึงการพูดถึงความสำคัญในการลดความเหลื่อมล้ำว่าเป็นสิ่งที่ไม่ใช่แค่จำเป็นต่อการสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจเท่านั้น แต่เป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะมีการเติบโตอย่างยืนด้วย

นางสาวสฤณีตั้งข้อสังเกตว่า แม้ข้อเสนอของอาจารย์ปรีดีจะมีเป้าหมายชัดเจนในการยึดเอาความสุขของราษฎรเป็นหลัก แต่เนื่องจากวิธีใหญ่หรือตัวเครื่องมือใหญ่ที่จะใช้นั้นเป็นเรื่องของการจัดการโดยรัฐ ทำให้ประเด็นอื่นๆ ไม่ได้รับการพูดถึงเท่าที่ควร จึงเป็นเรื่องที่น่าเสียดายที่เมื่อไปรวมศูนย์การจัดการเศรษฐกิจโดยรัฐบาลแล้วทำให้พลวัตของการพัฒนาแนวคิดเรื่องของสวัสดิการตกลงไป อย่างไรก็ตาม ในขณะนี้ก็มีการพูดถึงกันมากขึ้น

“กล่าวโดยรวมคือ เค้าโครงเศรษฐกิจฯ เป็นแนวนโยบายที่ไม่คุ้มครองเสรีภาพทางเศรษฐกิจ แต่คุ้มครองและส่งเสริมเสรีภาพเพื่อประโยชน์ส่วนรวม ซึ่งจริงๆ มีคำอธิบายว่าทำไมถึงได้จำกัดเสรีภาพทางเศรษฐกิจเอาไว้ ทั้งนี้เป็นไปได้หรือไม่ ที่สังคมไทยจะร่วมฉันทานุมัติในการสานต่ออุดมการณ์ของเค้าโครงเศรษฐกิจฯ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ ถ้าสังคมมีความเหลื่อมล้ำลดลง ประชาชนก็มีความผาสุกมากขึ้น” สฤณีกล่าว

“ดร.วิชิตวงศ์ ณ ป้อมเพชร” กรรมการสถาบันปรีดี พนมยงค์ กล่าวว่า ท่านปรีดีเป็นคนไทยคนแรกที่คิดเรื่องสวัสดิการสังคม และคิดได้ค่อนข้างจะรัดกุม โดยได้รับแรงบันดาลใจจากที่เป็นคนเติบโตในชนบท และเห็นว่าปัญหาเศรษฐกิจของประเทศไทยอยู่ที่ชนบท ถ้าแก้ปัญหาชนบทไม่ได้บ้านเมืองจะไปไหนไม่ได้ ดังนั้นท่านจึงใช้การเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นเครื่องมือ ที่จะแก้ปัญหาเรื่องเศรษฐกิจในชนบทที่ฝังใจมาตั้งแต่ไหนตั้งแต่ไร

“ท่านเห็นว่าราษฎรในชนบทแต่ละคนแต่ละครอบครัว ไม่มีสามารถที่จะแก้ไขปัญหาได้ด้วยตนเอง ดังนั้นรัฐต้องมีบทบาท จึงเป็นที่มาของแนวความคิดระบบเศรษฐกิจสหกรณ์สังคมนิยม”

ดร.วิชิตวงศ์กล่าวทิ้งท้ายว่า การที่ไม่สามารถผลักดันเค้าโครงเศรษฐกิจฯ ได้นั้น มีปัจจัยหลักอยู่ 3 ประการ คือ 1. ไม่ชัดเจนในเรื่องบทบาทของรัฐ การใช้คำที่ระบุว่า “รัฐเป็นผู้จัดการ” ซึ่งคำนี้ทำให้ดูเป็นเรื่องใหญ่ 2. มีภาษาพูดในหลายประโยคที่รุนแรงเกินไป และ 3. ช่วงนั้นเป็นช่วงของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ซึ่งมีกระแสของความหวาดระแวง การต่อต้านต่างๆ เกิดขึ้นมากในสังคม

 

หมายเหตุ: บทความนี้ได้รับอนุญาตจากไทยพับลิก้าให้นำมาเผยแพร่แล้วโดยคงเนื้อหาและการเรียบเรียงไว้ตามต้นฉบับ

อ้างอิง :

• ไทยพับลิก้า. (27 มิถุนายน 2556). เค้าโครงเศรษฐกิจ จากปี 2475 ถึง 2556 “ปฏิรูปที่ดิน” เป็นได้แค่ความหวัง?. https://thaipublica.org/2013/06/economic-plan-1932-to-2013/

 

---