ธนาคารชาติของใคร: ความขัดแย้งว่าด้วยทุน และบทบาททางเศรษฐกิจของรัฐสยาม พ.ศ. 2475–2483

วันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2483 รัฐบาลไทยได้ประกอบพิธีเปิดสำนักงานธนาคารชาติไทยอย่างเป็นทางการ โดยมีปรีดี พนมยงค์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เป็นประธานในพิธี การจัดตั้งหน่วยงานดังกล่าวนับเป็นหมุดหมายสำคัญของประวัติศาสตร์การเงินไทย เพราะเป็นการวางรากฐานสถาบันซึ่งจะพัฒนาต่อไปเป็นธนาคารแห่งประเทศไทยใน พ.ศ. 2485 อย่างไรก็ตาม หากย้อนกลับไปศึกษาประวัติศาสตร์ก่อนหน้านั้น จะพบว่าความคิดเรื่องธนาคารชาติไม่ได้เพิ่งถือกำเนิดขึ้นพร้อมกับสำนักงานแห่งนี้ หากแต่ผ่านการเสนอ ถกเถียง และคัดค้านมาอย่างต่อเนื่อง ทั้งก่อนและภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475[1]

เมื่อกล่าวถึงประวัติศาสตร์ธนาคารชาติ งานศึกษาที่ผ่านมามีคุณูปการสำคัญในการอธิบายกระบวนการก่อกำเนิดและพัฒนาการของธนาคารกลางไทย ตลอดจนบทบาทของสถาบันดังกล่าวต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศ ตัวอย่างเช่น งานศึกษาของพงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่าม[2] ในปี พ.ศ. 2561 ซึ่งศึกษาประวัติการก่อตั้งและพัฒนาการของธนาคารแห่งประเทศไทย รวมถึงข้อถกเถียงเกี่ยวกับบทบาทของธนาคารกลางในการรักษาเสถียรภาพทางการเงินและส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจ[3] อย่างไรก็ตาม บทความนี้ต้องการต่อยอดจากงานศึกษาดังกล่าว โดยเปลี่ยนจุดเน้นจากการศึกษาพัฒนาการของธนาคารกลางในฐานะสถาบัน มาสู่การศึกษาความแตกต่างของแนวคิดและวัตถุประสงค์ในการเสนอจัดตั้งธนาคารชาติในช่วงก่อนการก่อตั้งสถาบันดังกล่าวขึ้นจริง โดยเฉพาะต่อประเด็นว่าผู้ที่เสนอให้มีธนาคารชาติในแต่ละช่วงเวลาต่างต้องการให้สถาบันแห่งนี้ทำหน้าที่อะไร และต้องการให้ธนาคารชาติเข้าไปเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจของสยามอย่างไร โดยประเด็นนี้มีความสำคัญ เนื่องจากธนาคารชาติไม่ใช่เพียงองค์กรที่ทำหน้าที่ดูแลเงินตรา หากยังอาจเกี่ยวข้องกับการระดมเงินทุน การจัดสรรสินเชื่อ การบริหารหนี้สาธารณะ และการกำหนดทิศทางระบบการเงินของประเทศด้วย การตัดสินใจว่าจะให้ธนาคารชาติทำหน้าที่ใดจึงย่อมส่งผลต่อความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ ธนาคารพาณิชย์ ผู้ประกอบการ และประชาชนที่ต้องการเข้าถึงเงินทุน

ยิ่งไปกว่านั้น คำว่า “ธนาคารชาติ” ในช่วงเวลาที่ศึกษาก็ไม่จำเป็นต้องมีความหมายตรงกับ “ธนาคารกลาง” ตามความเข้าใจในปัจจุบันเสมอไป ผู้เสนอแนวคิดบางคนมองธนาคารชาติเป็นสถาบันที่ช่วยส่งเสริมกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ขณะที่บางคนเน้นบทบาทในการจัดหาเงินทุนให้รัฐบาล หรือเป็นสถาบันที่ทำหน้าที่รักษาระเบียบของระบบเงินตราและธนาคาร ความหมายเหล่านี้อาจมีส่วนทับซ้อนกัน แต่ก็สะท้อนลำดับความสำคัญทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกัน

บทความนี้จึงต้องการย้อนกลับไปพิจารณาแนวคิดและข้อถกเถียงเกี่ยวกับการจัดตั้งธนาคารชาติในช่วง พ.ศ. 2475–2483 ผ่านคำถามว่า “ธนาคารชาติของใคร” โดยมิได้หมายถึงการค้นหาว่าใครเป็นเจ้าของธนาคารในทางกฎหมายเท่านั้น หากหมายถึงการตั้งคำถามว่า ธนาคารชาติควรรับใช้วัตถุประสงค์ทางเศรษฐกิจของใคร ใครควรมีอำนาจกำหนดการจัดสรรเงินทุน และรัฐควรมีบทบาทเพียงใดในการควบคุมระบบเครดิตของประเทศ โดยข้อเสนอสำคัญของบทความนี้ก็คือ ความขัดแย้งเกี่ยวกับการจัดตั้งธนาคารชาติในสยามไม่ได้จำกัดอยู่เพียงข้อถกเถียงเกี่ยวกับความพร้อมของประเทศในการจัดตั้งธนาคารชาติขึ้นมา แต่ยังสะท้อนความแตกต่างทางความคิดว่าด้วยบทบาทของรัฐในการพัฒนาเศรษฐกิจ โดยเฉพาะความแตกต่างระหว่างการใช้สถาบันทางการเงินเพื่อเพิ่มความสามารถของรัฐในการระดมและบริหารทุน การสร้างและขยายเครดิตเพื่อสนับสนุนกิจกรรมทางเศรษฐกิจของประชาชน และการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงิน ตลอดจนการต่อรองเกี่ยวกับอำนาจเหนือทรัพยากรทางการเงิน ความแตกต่างดังกล่าวจึงสะท้อนให้เห็นว่า การจัดตั้งธนาคารชาติมิได้เป็นเพียงกระบวนการสร้างสถาบันทางการเงิน แต่ยังเกี่ยวข้องกับการกำหนดว่ารัฐควรมีบทบาทอย่างไรในการจัดสรรทรัพยากรและกำหนดทิศทางเศรษฐกิจของประเทศ

เศรษฐกิจสยามกับปัญหาเรื่องทุน เมื่อระบบการเงินกลายเป็นปัญหาทางการเมือง

การทำความเข้าใจความคิดเกี่ยวกับธนาคารชาติจำเป็นต้องย้อนกลับไปพิจารณาสภาพเศรษฐกิจของสยามในช่วงทศวรรษ 2470 ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่เศรษฐกิจของประเทศต้องเผชิญกับผลกระทบจากภาวะเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ของโลก (Great Depression) โดยเฉพาะการลดลงของราคาสินค้าเกษตรส่งออก ซึ่งส่งผลต่อรายได้ของผู้ผลิตและรายได้ของรัฐบาล

แม้สยามจะเป็นประเทศที่ประชากรส่วนใหญ่ประกอบอาชีพเกษตรกรรม แต่การผลิตทางการเกษตรไม่ได้มีลักษณะเหมือนกันทั้งหมด โดยเฉพาะภาคกลางซึ่งมีความเชื่อมโยงกับระบบการค้าข้าวระหว่างประเทศมากกว่าภูมิภาคอื่น การเปลี่ยนแปลงของราคาข้าวในตลาดโลกจึงส่งผลกระทบต่อรายได้และภาระหนี้สินของครัวเรือนในแต่ละพื้นที่แตกต่างกัน

ผลการสำรวจเศรษฐกิจชนบทของ Carle C. Zimmerman ในช่วง พ.ศ. 2473–2474 ซึ่งครอบคลุมพื้นที่หลายภูมิภาคของสยาม แสดงให้เห็นความแตกต่างดังกล่าวอย่างชัดเจน โดยในปี พ.ศ. 2473 ครัวเรือนภาคกลางมีหนี้คงค้างเฉลี่ยประมาณ 190 บาทต่อครัวเรือน ขณะที่ภาคเหนือมีประมาณ 30 บาท ภาคใต้ 10 บาท และภาคตะวันออกเฉียงเหนือ 14 บาท ตัวเลขนี้สะท้อนความแตกต่างของโครงสร้างเศรษฐกิจชนบท โดยเฉพาะระดับการผลิตเพื่อการค้าและการพึ่งพาเงินทุนของครัวเรือน[4]

ตารางแสดงลักษณะทางเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนในชนบทสยาม พ.ศ. 2472–2473

ที่มา: แปลจาก Tomas Larsson (2012)

ความแตกต่างเหล่านี้ชี้ให้เห็นว่า ปัญหาทางเศรษฐกิจของสยามไม่ได้มีเพียงการขาดแคลนรายได้เท่านั้น แต่ยังเกี่ยวข้องกับรูปแบบการเข้าถึงเงินทุนด้วย เกษตรกรที่ต้องใช้เงินสดสำหรับการเพาะปลูก การเช่าที่ดิน หรือการชำระหนี้ ย่อมมีความต้องการสินเชื่อต่างจากพ่อค้าที่ต้องการเงินทุนหมุนเวียนเพื่อซื้อขายและส่งออกสินค้า ขณะที่รัฐบาลเองก็ต้องการเงินทุนเพื่อดำเนินโครงการสาธารณะและสนับสนุนการพัฒนาเศรษฐกิจ

ในขณะเดียวกันระบบธนาคารของสยามในเวลานั้นมีธนาคารต่างประเทศเป็นผู้ประกอบการสำคัญ โดยเฉพาะธนาคารที่ดำเนินกิจการเกี่ยวข้องกับการค้าระหว่างประเทศ[5] ส่วนธนาคารที่สามารถตอบสนองความต้องการสินเชื่อเพื่อการผลิตหรือการพัฒนาเศรษฐกิจภายในประเทศยังมีอยู่อย่างจำกัด[6] ความแตกต่างระหว่างความต้องการเงินทุนของภาคเศรษฐกิจต่าง ๆ กับรูปแบบการให้บริการของระบบธนาคารที่มีอยู่ จึงเป็นบริบทสำคัญที่ทำให้แนวคิดเกี่ยวกับการจัดตั้งธนาคารชาติได้รับความสนใจมากขึ้น อย่างไรก็ตาม ปัญหานี้ไม่ได้หมายความว่า ระบบธนาคารพาณิชย์ในขณะนั้นไม่ได้มีบทบาทต่อเศรษฐกิจสยาม แต่เนื่องจากระบบธนาคารที่ให้ความสำคัญกับการค้าระหว่างประเทศ ย่อมไม่สามารถที่จะตอบสนองความต้องการของภาคเกษตรกรรม อุตสาหกรรม และกิจกรรมทางเศรษฐกิจของรัฐบาลได้อย่างเพียงพอ

เมื่อพิจารณาจากมุมมองนี้ ความคิดเรื่องธนาคารชาติจึงอาจถูกมองว่าเป็นความพยายามสร้างสถาบันขึ้นมาเติมเต็มข้อจำกัดของระบบการเงินที่มีอยู่ อย่างไรก็ดี สิ่งที่ต้องพิจารณาต่อไปก็คือ สถาบันดังกล่าวควรเข้ามาเติมเต็มข้อจำกัดเหล่านั้นด้วยวิธีการใด[7]

สามแนวคิดต่อบทบาทของธนาคารชาติ

แม้ก่อนหน้าการเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามจะมีการพูดถึงแนวคิดในการจัดตั้งธนาคารชาติอยู่บ้าง อาทิ แนวคิดในการจัดตั้งธนาคารกลางหรือเนชั่นแนลแบงค์ของพระเจ้าน้องยาเธอ กรมหมื่นมหิศรราชหฤทัย เสนาบดีพระคลังมหาสมบัติ (26 สิงหาคม พ.ศ. 2439 - 1 มิถุนายน พ.ศ. 2449) เพื่อทำหน้าที่ในการออกธนบัตร แต่สุดท้ายแนวคิดดังกล่าวก็ไม่ได้มีการดำเนินการต่อ[8] จนภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ความคิดเกี่ยวกับธนาคารชาติได้รับการเสนอขึ้นอีกครั้งในช่วงปี พ.ศ. 2476-2477 อย่างไรก็ดี แนวคิดในการก่อตั้งธนาคารชาติที่เกิดขึ้นในขณะนั้นมีความแตกต่างกันมากพอสมควร โดยอาจจะแบ่งได้เป็น 3 กลุ่มแนวคิด ได้แก่ แนวคิดของปรีดี พนมยงค์ แนวคิดของพระยาสุริยานุวัตร และแนวคิดของที่ปรึกษาต่างประเทศของกระทรวงการคลัง โดยแนวคิดทั้งสามอาจสรุปได้ ดังนี้

ธนาคารชาติกับโครงการเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์  
จากการจัดหาเงินทุนสู่การขยายความสามารถของรัฐ

ในความคิดของปรีดี พนมยงค์ ข้อเสนอเกี่ยวกับธนาคารชาติเริ่มปรากฏตั้งแต่ในชั้นของเค้าโครงการเศรษฐกิจ ที่ปรีดีเสนอใน พ.ศ. 2476 โดยเป็นส่วนหนึ่งของความพยายามสร้างระบบเศรษฐกิจที่รัฐมีบทบาทในการจัดการทรัพยากรเพื่อบำรุงความสมบูรณ์ของราษฎร[9]

ปรีดีได้อธิบายบทบาทของธนาคารชาติเอาไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจใน 2 ส่วนคือ ในหมวดที่ 3 ว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรดังความว่า

“ราษฎรคนหนึ่งได้เงินเดือน 20 บาท และราษฎรต้องการอาหาร เครื่องนุ่งห่ม ฯลฯ เป็นจำนวน 20 บาท ดังนี้แล้ว เงินที่รัฐบาลจ่ายให้แก่ราษฎรไปก็กลับมาตกเป็นของรัฐบาลอีก เงินที่จะคงตกแก่ราษฎรก็ต่อเมื่อราษฎรต้องการอาหาร เครื่องนุ่งห่ม ฯลฯ เป็นราคาน้อยกว่าจำนวนเงินที่ตนได้รับ เงินที่ตกอยู่ในมือของราษฎรนี้ เท่านั้น ที่รัฐบาลจะต้องจัดหาทุนสำรองตามประเพณีนิยมของโลก เช่น ทองคำหรือเนื้อเงิน หรือถ้าจะไม่ต้องออกธนบัตรให้มาก ซึ่งต้องการทุนสำรองมาก รัฐบาลอาจจัดให้มีธนาคารแห่งชาติอันเป็นที่เชื่อถือได้ ซึ่งราษฎรจะได้นำเงินมาฝาก และการจับจ่ายก็ใช้เช็คและวิธีหักกลบลบหนี้ (Clearing) ดังนี้ธนบัตรที่จะออกใช้หมุนเวียนก็ไม่จำเป็นที่จะต้องมีจำนวนมากมาย[10]”

และในหมวดที่ 5 บทที่ 3 ของเค้าโครงการเศรษฐกิจ ซึ่งว่าด้วยการจัดหาเงินทุน ดังปรากฏในความว่า

“เงินทุนประเภทที่ 2 นี้ เป็นเงินที่หมุนเวียนและหักกลบลบหนี้กันได้ เช่นราษฎรที่รับเงินเดือน ก็นำเอาเงินเดือนซื้ออาหาร เครื่องนุ่งห่ม สถานที่อยู่จากรัฐบาล ถ้าจำนวนเงินพอดีก็เป็นการหักกลบลบหนี้กันไป ถ้ายังมีเงินเหลืออยู่ในมือข้าราชการ เงินที่เหลือนี้แหละซึ่งรัฐบาลจำต้องหาทุนสำรองมาไว้ แต่ได้กล่าวมาแล้วในตอนต้นว่า ถ้ารัฐบาลจัดให้มีธนาคารแห่งชาติแล้ว ข้าราชการก็จะได้นำเงินมาฝากธนาคาร เท่ากับข้าราชการเป็นเจ้าหนี้รัฐบาลตามจำนวนที่ฝากนั้น ไม่จำเป็นต้องเก็บธนบัตรไว้กับตนซึ่งอาจเป็นอันตรายเสียหายได้[11]”

ดังนี้ ปรีดีได้เสนอให้มีการระดมทุนจากราษฎรผ่านธนาคารชาติเพื่อเป็นทุนสำหรับรัฐบาลในการประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ข้อเสนอดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าในความคิดของปรีดี ธนาคารชาติมีความสำคัญต่อโครงการเศรษฐกิจของปรีดีในฐานะกลไกทางการเงินที่จะทำให้รัฐบาลสามารถดำเนินกิจกรรมตามแผนที่กำหนดไว้ได้

ประเด็นนี้จำเป็นต้องพิจารณาภายใต้บริบทของเค้าโครงการเศรษฐกิจโดยรวม เพราะปรีดีไม่ได้เสนอให้รัฐเป็นเพียงผู้กำหนดกฎเกณฑ์สำหรับการดำเนินกิจกรรมของเอกชน แต่ยังต้องการให้รัฐมีบทบาทในการจัดการเศรษฐกิจและสนับสนุนระบบสหกรณ์ เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงที่ดิน เงินทุน และปัจจัยการผลิตที่จำเป็นได้มากขึ้น[12] เมื่อพิจารณาในบริบทนี้ ธนาคารชาติจึงมิใช่เพียงสถาบันที่มีหน้าที่จัดหาเงินกู้ให้รัฐบาลตามปกติ หากแต่เป็นส่วนหนึ่งของโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่ทำให้รัฐบาลมีความสามารถในการระดมและจัดสรรทรัพยากรเพื่อดำเนินนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจตามที่กำหนดไว้

ความคิดนี้อาจสัมพันธ์กับการขยายความสามารถทางการคลังของรัฐ (fiscal capacity) กล่าวคือ นอกเหนือจากความสามารถในการจัดเก็บภาษีและบริหารงบประมาณแล้ว รัฐยังจำเป็นต้องมีกลไกสำหรับระดมเงินทุนและจัดการภาระทางการเงิน เพื่อเปลี่ยนนโยบายที่ประกาศไว้ให้กลายเป็นการดำเนินงานที่เกิดขึ้นได้จริง[13] อย่างไรก็ดี การที่เค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดีไม่ได้รับความเห็นชอบให้ดำเนินการ และกลายเป็นประเด็นความขัดแย้งทางการเมืองครั้งสำคัญในปี พ.ศ. 2476 และนำไปสู่การลี้ภัยครั้งที่ 1[14] ส่งผลให้ข้อเสนอเรื่องธนาคารชาติที่ปรากฏในเค้าโครงการดังกล่าวยังไม่สามารถพัฒนาไปสู่การจัดตั้งสถาบันขึ้นจริงได้ในเวลานั้น

ธนาคารชาติเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจ  
ความคิดของพระยาสุริยานุวัตร

ในปี พ.ศ. 2477 แนวคิดในการจัดตั้งธนาคารชาติได้ถูกนำเสนออีกครั้งหนึ่งโดยพระยาสุริยานุวัตร นักเศรษฐศาสตร์และอดีตข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ ผู้แต่งตำราทรัพยศาสตร์ ซึ่งนับเป็นผลงานสำคัญในประวัติศาสตร์ความคิดเศรษฐศาสตร์ของไทย

พระยาสุริยานุวัตรได้ทำหนังสือถึงพระยาพหลพลพยุหเสนา นายกรัฐมนตรี เพื่อเสนอโครงการจัดตั้งธนาคารชาติแห่งสยาม โดยมีจุดมุ่งหมายในการสนับสนุนกสิกรรมและพาณิชยกรรมของประเทศ[15] ข้อเสนอดังกล่าวมิได้มุ่งเพียงการสร้างหน่วยงานที่ทำหน้าที่เกี่ยวกับเงินตรา แต่ยังให้ความสำคัญกับการจัดหาเงินทุนเพื่อให้รัฐบาลสามารถดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจได้

ในจดหมายลงวันที่ 17 มิถุนายน พ.ศ. 2477 พระยาสุริยานุวัตรได้กล่าวถึงข้อขัดข้องสำคัญประการหนึ่งคือ กระทรวงการคลังไม่ต้องการให้ธนาคารชาติทำหน้าที่เป็นตัวแทนในการรับและจ่ายเงินของแผ่นดินแทนกระทรวงการคลัง[16] ข้อความนี้มีนัยสำคัญ เพราะแสดงให้เห็นว่าการจัดตั้งธนาคารชาติเกี่ยวข้องกับคำถามเรื่องการจัดโครงสร้างอำนาจทางการเงินภายในรัฐบาลด้วย

นอกเหนือจากจดหมายถึงพระยาพหลพลพยุหเสนา นายกรัฐมนตรีแล้ว พระยาสุริยานุวัตรยังได้เผยแพร่ข้อเขียนในหนังสือพิมพ์ศรีกรุงอีกหลายฉบับ[17] เพื่ออธิบายแนวคิดและบทบาทเกี่ยวกับธนาคารชาติ โดยในความเห็นของพระยาสุริยานุวัตร ธนาคารชาติอยู่ในฐานะสถาบันทางเศรษฐกิจที่มีหน้าที่ระดมและสร้างเครดิต เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดแคลนเงินทุนของประเทศ กระจายโอกาสทางเศรษฐกิจแก่ประชาชน และสนับสนุนการพัฒนาประเทศ โดยรัฐต้องเข้ามามีบทบาทสร้างความมั่นคงและความน่าเชื่อถือให้แก่สถาบันดังกล่าว โดยบทบาทของธนาคารชาติไม่ได้จำกัดอยู่แค่ในฐานะของธนาคารกลางที่มีบทบาทเพียงเพื่อดูแลเงินตราหรือรักษาเสถียรภาพทางการเงิน แต่ต้องการธนาคารที่ช่วยทำให้เศรษฐกิจของสยามเติบโตได้จริง ดังจะเห็นได้จากข้อความว่า

“เมื่อไม่มีทุนพอใช้ในการบำรุงนั้น ก็เป็นอันพ้นวิสัยที่จะทำการงานให้สำเร็จไปได้ตามความปรารถนา[18]”

ทั้งนี้ บทบาทของธนาคารชาติในมุมมองของพระยาสุริยานุวัตรอาจสรุปได้เป็น 3 ลักษณะ ได้แก่ ธนาคารแห่งชาติในฐานะกลไกฟื้นฟูและพัฒนาเศรษฐกิจ ธนาคารแห่งชาติในฐานะสถาบันสร้างและกระจายเครดิตแก่ประชาชน และโครงสร้างและการดำเนินงานของธนาคารแห่งชาติภายใต้บทบาทของรัฐ โดยสรุปได้ ดังนี้[19]

ประการแรก ธนาคารแห่งชาติในฐานะกลไกฟื้นฟูและพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ พระยาสุริยานุวัตรเห็นว่าปัญหาสำคัญประการหนึ่งของเศรษฐกิจสยามคือการขาดแคลนเงินทุนสำหรับประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ทั้งในภาคเกษตรกรรม อุตสาหกรรม และการพาณิชย์ ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจและการยกระดับความเป็นอยู่ของประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่สยามได้รับผลกระทบจากภาวะเศรษฐกิจตกต่ำระหว่างประเทศ ท่านจึงเสนอให้รัฐบาลเร่งจัดตั้งธนาคารแห่งชาติขึ้นเป็นสถาบันสำคัญในการระดมเงินทุนและสนับสนุนกิจกรรมทางเศรษฐกิจ โดยเห็นว่าการจัดตั้งธนาคารแห่งชาติเป็นเงื่อนไขเบื้องต้นที่จะช่วยให้การค้าและการผลิตของประเทศขยายตัวได้อย่างมีประสิทธิภาพ

พระยาสุริยานุวัตรเสนอว่าบทบาทของธนาคารแห่งชาติไม่ได้จำกัดไว้เพียงการออกธนบัตรหรือการดำเนินธุรกรรมทางการเงินเท่านั้น หากแต่ยังคาดหวังให้ธนาคารเป็นแหล่งเงินทุนสำหรับสนับสนุนการลงทุนในกิจการที่มีความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศ โดยเฉพาะการชลประทาน การก่อสร้างถนน การพัฒนาระบบคมนาคม การไฟฟ้า การประปา ตลอดจนกิจการพาณิชย์ของรัฐและเทศบาล ทั้งนี้ ท่านเห็นว่าการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานดังกล่าวจะช่วยลดต้นทุนในการประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจ เพิ่มความสะดวกในการขนส่งสินค้า และส่งเสริมให้การค้าภายในประเทศขยายตัวได้รวดเร็วยิ่งขึ้น นอกจากนี้ ยังเสนอให้เร่งดำเนินโครงการลงทุนขนาดใหญ่ให้แล้วเสร็จโดยเร็ว เพื่อให้ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากโครงการเหล่านั้นเกิดขึ้นได้โดยไม่ต้องรอเป็นเวลานาน

อย่างไรก็ตาม การสนับสนุนเงินทุนดังกล่าวมิได้หมายความว่าธนาคารแห่งชาติจะต้องรับภาระค่าใช้จ่ายในการพัฒนาประเทศโดยปราศจากผลตอบแทน หากแต่การลงทุนหรือกิจการที่ได้รับสินเชื่อควรมีความสามารถในการสร้างรายได้เพื่อชำระคืนเงินต้นและดอกเบี้ยแก่ธนาคารได้

ประการที่สอง ธนาคารแห่งชาติในฐานะสถาบันสร้างเครดิตและกระจายโอกาสทางเศรษฐกิจ โดยแนวคิดสำคัญอีกประการหนึ่งของพระยาสุริยานุวัตรคือ การมองว่าระบบเศรษฐกิจและการค้าสมัยใหม่มิได้ดำเนินไปด้วยเงินตราที่เป็นเหรียญเงินหรือทองคำเพียงอย่างเดียว แต่ยังอาศัยความเชื่อถือและการใช้ตราสารทางการเงินเป็นเครื่องมือในการแลกเปลี่ยนและชำระหนี้ โดยท่านอธิบายว่า ธนบัตร ตั๋วแลกเงิน เช็ค และตราสารสัญญาใช้เงินประเภทต่าง ๆ สามารถทำหน้าที่เป็นเงินหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจได้ ตราบเท่าที่ประชาชนยอมรับและเชื่อถือในมูลค่าของตราสารเหล่านั้น ด้วยเหตุนี้ ธนาคารแห่งชาติจึงมีความสำคัญในฐานะสถาบันที่สามารถนำความเชื่อถือทางการเงินมาใช้ขยายปริมาณเครดิต และเพิ่มเงินทุนหมุนเวียนให้แก่ระบบเศรษฐกิจได้

ภายใต้แนวคิดดังกล่าว พระยาสุริยานุวัตรเสนอให้ธนาคารแห่งชาติมีทุนเริ่มต้นจำนวน 20 ล้านบาท และได้รับสัมปทานจากรัฐบาลในการออกธนบัตรหรือเงินเชื่ออีก 50 ล้านบาท เพื่อให้มีทรัพยากรทางการเงินสำหรับสนับสนุนกิจกรรมทางเศรษฐกิจรวมตามโครงการ 70 ล้านบาท โดยเงินทุนเหล่านี้จะถูกนำไปให้สินเชื่อแก่ผู้ประกอบกิจการต่าง ๆ เพื่อใช้ในการผลิตและการค้าขาย ซึ่งจะช่วยให้เงินหมุนเวียนผ่านกิจกรรมทางเศรษฐกิจได้อย่างต่อเนื่อง แทนที่จะจำกัดอยู่เพียงปริมาณเงินตราที่มีอยู่เดิม

นอกจากนี้ พระยาสุริยานุวัตรยังให้ความสำคัญกับการขยายโอกาสในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนของประชาชนที่ยากจนหรือขาดแคลนทรัพย์สิน แต่มีความรู้ ความสามารถ และความชำนาญในการประกอบอาชีพ โดยเห็นว่าบุคคลเหล่านี้อาจมีศักยภาพในการสร้างรายได้ หากได้รับเงินทุนสนับสนุนอย่างเหมาะสม ท่านจึงเสนอให้ธนาคารแห่งชาติสามารถให้สินเชื่อรายย่อยแก่ประชาชนเพื่อนำไปประกอบอาชีพ โดยอาศัยระบบผู้ค้ำประกันเพื่อสร้างความมั่นใจในการชำระหนี้ และกำหนดให้ผู้กู้เสียดอกเบี้ยเฉพาะช่วงเวลาที่นำเงินทุนไปใช้ก่อนชำระคืน การดำเนินการในลักษณะดังกล่าวสะท้อนความพยายามที่จะใช้ธนาคารแห่งชาติเป็นเครื่องมือช่วยให้ประชาชนที่ขาดแคลนเงินทุนสามารถเข้าร่วมกิจกรรมทางเศรษฐกิจได้มากขึ้น ขณะเดียวกันก็รักษาหลักการให้สินเชื่อที่มีความรับผิดชอบและสามารถนำเงินทุนกลับมาหมุนเวียนให้แก่ผู้กู้รายอื่นต่อไปได้

ประการที่สาม โครงสร้างและการดำเนินงานของธนาคารแห่งชาติภายใต้บทบาทของรัฐ พระยาสุริยานุวัตรเสนอให้รัฐบาลเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดตั้งและถือหุ้นในธนาคาร โดยอาจถือหุ้นประมาณกึ่งหนึ่งของทุนทั้งหมด เพื่อสร้างความมั่นคงและความน่าเชื่อถือให้แก่สถาบันการเงินดังกล่าว ขณะเดียวกันก็เปิดโอกาสให้ประชาชน เอกชน และผู้ลงทุนจากต่างประเทศเข้ามาร่วมลงทุน เพื่อระดมเงินทุนให้เพียงพอต่อการดำเนินกิจการ โดยท่านเห็นว่าการมีรัฐบาลเป็นผู้ถือหุ้นสำคัญจะช่วยสร้างความเชื่อมั่นแก่ผู้ฝากเงินและผู้ลงทุน ตลอดจนทำให้ธนาคารสามารถดำเนินงานได้อย่างมั่นคงมากขึ้น

อย่างไรก็ดี พระยาสุริยานุวัตรตระหนักถึงข้อจำกัดของการพึ่งพาเงินทุนและบุคลากรจากต่างประเทศ โดยเฉพาะปัญหาการส่งผลกำไรจากกิจการภายในประเทศกลับไปยังประเทศของผู้ลงทุน และภาระค่าใช้จ่ายในการว่าจ้างผู้เชี่ยวชาญต่างชาติ ท่านจึงเสนอให้รัฐบาลส่งเสริมการพัฒนาบุคลากรชาวสยามให้มีความรู้และความชำนาญด้านการเงินและการธนาคาร เพื่อให้สามารถเข้ามาทำหน้าที่บริหารธนาคารแทนบุคลากรต่างชาติได้ในระยะยาว

ในด้านการดำเนินงาน พระยาสุริยานุวัตรยังเสนอให้ธนาคารแห่งชาติมีเครือข่ายสาขาในภูมิภาค โดยเฉพาะเมืองที่เป็นศูนย์กลางการค้า เพื่ออำนวยความสะดวกในการกระจายเงินทุนและสนับสนุนกิจกรรมทางเศรษฐกิจของประชาชนในท้องถิ่น อีกทั้งเสนอให้ใช้ประโยชน์จากเจ้าหน้าที่กระทรวงการคลังที่ปฏิบัติงานอยู่ในจังหวัดต่าง ๆ เป็นกลไกในการดำเนินงานของธนาคาร โดยมีแนวคิดที่จะนำเงินรายได้ของรัฐบาลที่จัดเก็บได้ในแต่ละพื้นที่มาช่วยส่งเสริมการค้าภายในท้องถิ่น แทนที่จะต้องส่งเงินทั้งหมดกลับเข้าส่วนกลางทันที

ทั้งนี้ แม้พระยาสุริยานุวัตรจะให้ความสำคัญกับบทบาทของรัฐบาลในการสนับสนุนและสร้างหลักประกันความมั่นคงแก่ธนาคารแห่งชาติ แต่ท่านยังเห็นว่าธนาคารจำเป็นต้องดำเนินกิจการโดยคำนึงถึงผลตอบแทนและความสามารถในการบริหารความเสี่ยง เนื่องจากธนาคารมีหน้าที่รับฝากเงินของประชาชนและต้องรักษาความน่าเชื่อถือของสถาบันการเงินในระยะยาว จึงอาจกล่าวได้ว่าโครงสร้างธนาคารแห่งชาติตามข้อเสนอของพระยาสุริยานุวัตรมีลักษณะเป็นสถาบันการเงินที่อาศัยความร่วมมือระหว่างรัฐกับเอกชน โดยให้รัฐเป็นกลไกสร้างความมั่นคงและสนับสนุนการดำเนินงาน ขณะที่ธนาคารยังต้องรักษาหลักการดำเนินกิจการทางการเงินที่สามารถสร้างผลตอบแทนและดำรงอยู่ได้อย่างต่อเนื่อง

ธนาคารชาติกับหน้าที่ควบคุมระบบการเงินและธนาคาร

ความขัดแย้งสำคัญเกี่ยวกับการจัดตั้งธนาคารชาติในสยามปรากฏผ่านข้อคิดเห็นของที่ปรึกษาการคลังชาวต่างประเทศ ซึ่งมีบทบาทต่อการกำหนดแนวนโยบายการเงินการคลังของสยามมาตั้งแต่สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 บทบาทของที่ปรึกษาเหล่านี้ยังคงดำรงอยู่ แม้ว่าระบบการเมืองจะเปลี่ยนแปลงไปแล้วก็ตาม จึงทำให้ข้อถกเถียงเรื่องธนาคารชาติมีความเกี่ยวข้องกับประเด็นว่า ใครควรเป็นผู้มีอำนาจกำหนดนโยบายเศรษฐกิจของประเทศด้วย

ใน พ.ศ. 2476 เจมส์ แบ็กซเตอร์ (James Baxter) ที่ปรึกษาการคลังของรัฐบาลในช่วงปี พ.ศ. 2475-2478 ได้แสดงความเห็นว่าสยามยังไม่อยู่ในสภาพที่เหมาะสมจะจัดตั้งธนาคารกลาง เนื่องจากข้อจำกัดด้านบุคลากร เงินทุน และระบบธนาคารพาณิชย์ที่ยังไม่พัฒนาเพียงพอ[20] นอกจากนี้ แบ็กซเตอร์ยังระบุไว้อีกว่า ในการจัดตั้งธนาคารชาติ ควรพิจารณาตามความเห็นของผู้เชี่ยวชาญต่างประเทศเสียก่อน ดังระบุไว้ในบันทึกความเห็นว่า

“ไม่ควรดำเนินการใด ๆ เว้นแต่จะได้รับคำแนะนำจากคณผู้เชี่ยวชาญต่างประเทศเสียก่อน...ทั้งนี้ สยามก็ไม่ควรรู้สึกว่าการดำเนินการเช่นว่านั้นเป็นการทำให้ตนต้องสูญเสียเกียรติภูมิแต่อย่างใด[21]”

ความเห็นดังกล่าวนั้นเป็นไปในทิศทางที่สอดรับกับความเห็นของวิลเลียม อาเธอร์ เอ็ม ดอลล์ (William Arthur M. Doll) ที่ปรึกษาการคลังชาวอังกฤษในช่วง พ.ศ. 2479-2481 ซึ่งได้แสดงความเห็นในรายงานประจำปีของสำนักงานที่ปรึกษากระทรวงการคลังในปี พ.ศ. 2481 ว่าผู้สนับสนุนการจัดตั้งธนาคารกลางบางส่วนอาจเข้าใจคลาดเคลื่อน โดยเฉพาะความคาดหวังว่าการมีธนาคารกลางจะทำให้เกิดระบบธนาคารและกิจการสินเชื่ออื่น ๆ ขึ้นมาได้เอง รวมถึงความคาดหวังว่าธนาคารกลางจะเป็นแหล่งเงินทุนสำหรับกิจการที่ยังไม่สามารถจัดหาเงินมาดำเนินงานได้ และความคิดที่จะใช้ธนาคารกลางช่วยเหลือชาวนาโดยตรง ซึ่งดอลล์เห็นว่าควรเป็นหน้าที่ของธนาคารเพื่อการเกษตรมากกว่า[22]

นอกจากนี้ ดอลล์ยังได้แสดงความเห็นต่อร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งธนาคารชาติของอธิบดีกรมบัญชีกลางความว่า

“การที่จะเสนอการจัดตั้งธนาคารชาติ จะต้องพิจารณาศึกษาให้ละเอียดทุกแง่ทุกมุม โดยเฉพาะปัญหาเรื่องการเงินและผู้ชำนาญงานด้านธนาคารที่จะมาดำเนินงาน ถ้าหากมีการพลาดพลั้งเกิดขึ้นไม่เพียงแต่รัฐบาลเท่านั้นที่จะได้รับผลเสียหาย แต่จะกระทบกระเทือนถึงประเทศเป็นส่วนรวมด้วย โดยเฉพาะชื่อเสียงของประเทศเกี่ยวกับฐานะการเงินในต่างประเทศก็จะพลอยเสื่อมไปด้วย[23]”

นอกจากนี้ ดอลล์ยังได้ให้ความเห็นเกี่ยวกับการจัดตั้งธนาคารชาติเอาไว้ในจดหมายส่วนตัวซึ่งเขาส่งถึงเซอร์ออตโต นีไมเยอร์ (Otto Niemeyer) ซึ่งดำรงตำแหน่งกรรมการบริหารของธนาคารแห่งประเทศอังกฤษในช่วงปี ค.ศ. 1938–1952 ความว่า

“ข้าพเจ้าเข้าใจว่ารัฐมนตรีกำลังร่างหลักการ นโยบายการตั้งธนาคารชาติอยู่ จึงได้แต่งตั้งพระองค์เจ้าวรรณไวทยากรและหม่อมเจ้าวิวัฒนไชย ไชยันต์ เป็นตัวแทนในการปรึกษาหารือเรื่องนี้กับข้าพเจ้า (ซึ่งเป็นวิธีการที่ค่อนข้างแปลก) ซึ่งอาจจะหมายความว่ารัฐมนตรีต้องการขยายงานให้มากไปกว่าที่ข้าพเจ้าได้เสนอแนะไว้ แต่ข้าพเจ้าจะพยายามหาทางผ่อนปรนให้ดีที่สุด มิให้มีการตั้งธนาคารชาติอย่างเต็มรูป เพราะการตั้งธนาคารชาติเช่นนั้นมีโอกาสอย่างยิ่งว่าจะก่อให้เกิดความเสียหายขึ้นได้ เนื่องจากการควบคุมสินเชื่อและเงินตราจะตกอยู่ในมือของนักการเงินสมัครเล่น[24]”

ความในลักษณะดังกล่าวสะท้อนให้เห็นมุมมองของที่ปรึกษาต่างประเทศว่า การจัดตั้งธนาคารชาติมีความหมายใกล้เคียงกับการจัดตั้งสถาบันที่เราเรียกกันในปัจจุบันว่า ธนาคารกลาง (central bank) ซึ่งมีบทบาทสำคัญในการจัดระเบียบระบบเงินตราและสินเชื่อของประเทศ ตลอดจนทำหน้าที่เป็นธนาคารของรัฐบาลและธนาคารพาณิชย์ โดยมุ่งรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินโดยรวม มากกว่าการเป็นสถาบันที่จัดหาเงินทุนเพื่อสนับสนุนกิจกรรมทางเศรษฐกิจของรัฐบาลหรือให้สินเชื่อแก่ประชาชนโดยตรง ด้วยเหตุนี้ ข้อกังวลของที่ปรึกษาการคลังจึงไม่ได้จำกัดอยู่เพียงคำถามว่ารัฐบาลควรจัดตั้งธนาคารชาติหรือไม่ หากยังเกี่ยวข้องกับความพร้อมของบุคลากร ความเชี่ยวชาญในการบริหารเงินตราและสินเชื่อ ตลอดจนความสามารถของสถาบันดังกล่าวในการรักษาความมั่นคงทางการเงินของประเทศ อย่างไรก็ตาม ข้อโต้แย้งเรื่องความพร้อมนี้ยังนำไปสู่ประเด็นในเชิงเศรษฐศาสตร์การเมืองว่า ใครควรเป็นผู้กำหนดเงื่อนไขของการจัดตั้งธนาคารชาติ และการกำหนดเงื่อนไขดังกล่าวส่งผลต่อความสามารถของรัฐสยามในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจด้วยตนเองอย่างไร

ทั้งนี้ ไม่เพียงแต่ที่ปรึกษาชาวต่างชาติเท่านั้นที่ไม่เห็นด้วยกับการจัดตั้งธนาคารชาติ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและข้าราชการระดับสูงในกระทรวงการคลังในช่วงปี พ.ศ. 2476-2481 อาทิ เจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศ และพระยาไชยยศสมบัติ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในช่วงปี พ.ศ. 2476-2477 และ พ.ศ. 2478-2481 ตามลำดับ และพระยาชัยสุรินทร์ อธิบดีกรมบัญชีกลางในช่วง พ.ศ. 2480-2481 ก็ล้วนไม่เห็นด้วยกับการจัดตั้งธนาคารชาติเช่นเดียวกัน[25] แม้ไม่ปรากฏชัดว่าเหตุผลใดที่ทำให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและข้าราชการระดับสูงในกระทรวงการคลังไม่เห็นด้วยกับการจัดตั้งธนาคารชาติก็ตาม แต่ส่วนหนึ่งอาจจะสันนิษฐานได้จากอิทธิพลของที่ปรึกษาชาวต่างชาติที่มีต่อกระทรวงการคลัง ดังปรากฏตามความในจดหมายของเซอร์โจไซอา ครอสบี้ (Josiah Crosby) ถึงกรมกิจการตะวันออกไกล กระทรวงการต่างประเทศความว่า

“ที่ปรึกษากระทรวงการคลังในสมัยเก่านั้น ได้รับความไว้ใจจากรัฐบาลอย่างมาก และความเห็นที่เสนอก็มักจะได้รับการปฏิบัติตาม แม้เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อเดือนมิถุนายน 2475 แล้ว กระทรวงการคลังก็ยังยอมให้ปรึกษากระทรวงการคลังมีอิทธิพลอยู่ต่อมา[26]”

จากแนวคิดในการจัดตั้งธนาคารชาติทั้งสามแบบ สะท้อนให้เห็นความแตกต่างทางความคิดที่สำคัญ กล่าวคือ ฝ่ายหนึ่งมองว่าการสร้างธนาคารชาติจะเป็นเครื่องมือช่วยให้ระบบสถาบันการเงินและการพัฒนาเศรษฐกิจเติบโตขึ้น ขณะที่อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่าธนาคารชาติอยู่ในบทบาทของการเป็นธนาคารกลาง ซึ่งจำเป็นต้องอาศัยระบบธนาคารและกิจการสินเชื่อที่พัฒนาแล้วเป็นพื้นฐาน ในทางเศรษฐศาสตร์การเมือง ข้อถกเถียงนี้มีความสำคัญ เพราะเกี่ยวข้องกับความเข้าใจต่อกระบวนการสร้างสถาบันทางเศรษฐกิจโดยตรง ฝ่ายที่สนับสนุนให้จัดตั้งธนาคารชาติก่อน เชื่อว่ารัฐสามารถสร้างเงื่อนไขที่ทำให้ระบบสินเชื่อเติบโตขึ้นได้ ขณะที่ฝ่ายที่เน้นเรื่องความพร้อมอาจกังวลว่าการมีธนาคารกลางโดยปราศจากโครงสร้างพื้นฐานทางการเงินที่เพียงพอจะก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

อย่างไรก็ตาม การตีความข้อถกเถียงดังกล่าวว่าเป็นความขัดแย้งระหว่างความคิดก้าวหน้าของฝ่ายไทยกับความคิดอนุรักษนิยมของที่ปรึกษาต่างประเทศเพียงอย่างเดียว อาจไม่เพียงพอต่อการอธิบายความซับซ้อนของเหตุการณ์ กล่าวคือ ในด้านหนึ่งคือข้อกังวลเรื่องบุคลากร เงินทุน และความเชี่ยวชาญของธนาคารกลางเป็นประเด็นทางเทคนิคที่มีความสำคัญ การจัดตั้งสถาบันซึ่งอาจมีอำนาจเกี่ยวข้องกับทุนสำรองเงินตราและระบบเครดิตโดยไม่มีระบบกำกับที่เหมาะสมย่อมมีความเสี่ยงต่อระบบการเงินได้ แต่ในอีกด้านหนึ่ง ข้อคิดเห็นของที่ปรึกษาต่างประเทศก็ไม่อาจแยกออกจากบริบทความสัมพันธ์ทางอำนาจได้ทั้งหมด เพราะการตัดสินว่าประเทศมีความพร้อมหรือไม่ ย่อมเกี่ยวข้องกับคำถามว่าใครมีอำนาจกำหนดมาตรฐานของความพร้อม และใครเป็นผู้มีสิทธิชี้ขาดว่านโยบายเศรษฐกิจแบบใดเหมาะสมกับประเทศ

ประเด็นนี้ปรากฏชัดขึ้นเมื่อปรีดีเข้ารับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในเดือนธันวาคม พ.ศ. 2481 และพยายามรื้อฟื้นแนวคิดเรื่องธนาคารชาติอีกครั้ง โดยมีความพยายามปรับบทบาทของที่ปรึกษาการคลังต่างประเทศให้เป็นผู้ให้คำแนะนำต่อรัฐบาล ไม่ใช่ผู้กำหนดนโยบายแทนรัฐบาลอีกต่อไป ดังปรากฏความตามจดหมายชองอัครราชทูตอังกฤษประจำประเทศไทยรายงานถึงกระทรวงการต่างประเทศว่า

“หลวงประดิษฐ์มนูธรรมมีความตั้งใจแน่วแน่ที่จะดำเนินงานตามนโยบายของตนที่ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีแล้ว...หลวงประดิษฐ์มนูธรรมจะไม่ยินยอมให้นายดอลล์หรือผู้ใดในกระทรวงการคลังเป็นผู้กำหนดนโยบายแทนตน หลวงประดิษฐ์มนูธรรมถือว่าหน้าที่ของที่ปรึกษาก็คือให้คำปรึกษาเท่านั้น อีกนัยหนึ่งก็คือ หลวงประดิษฐ์มนูธรรมยึดหลักว่า คณะรัฐมนตรีและข้าพเจ้าเป็นผู้วางนโยบายของประเทศของเราเอง นายดอลล์มีหน้าที่เพียงให้คำแนะนำว่าเราจะดำเนินการอย่างไรจึงจะได้ผลดีที่สุดตามนโยบาย[27]”

ธนาคารชาติของใคร และเพื่อเศรษฐกิจแบบใด

จากการพิจารณาแนวคิดเกี่ยวกับการจัดตั้งธนาคารชาติของสยามในช่วง พ.ศ. 2475–2483 จะเห็นได้ว่าแม้ข้อเสนอของบุคคลและกลุ่มต่าง ๆ จะมีจุดร่วมอยู่ที่ความพยายามสร้างสถาบันทางการเงินของประเทศ แต่กลับมีความแตกต่างกันอย่างสำคัญเกี่ยวกับบทบาทและวัตถุประสงค์ของสถาบันดังกล่าว โดยเฉพาะความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับระบบเศรษฐกิจ การระดมและจัดสรรทุน ตลอดจนการกำหนดว่าใครควรมีอำนาจควบคุมระบบเงินตราและเครดิตของประเทศ ความแตกต่างเหล่านี้จึงมิใช่เพียงข้อถกเถียงในทางเทคนิคเกี่ยวกับรูปแบบการจัดตั้งธนาคาร หากยังสะท้อนความคิดที่แตกต่างกันเกี่ยวกับการสร้างและใช้อำนาจทางเศรษฐกิจของรัฐสมัยใหม่ด้วย

ในมุมมองของปรีดี ธนาคารชาติถูกวางให้เป็นส่วนหนึ่งของโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่รัฐมีบทบาทในการจัดการและจัดสรรทรัพยากร โดยเฉพาะการระดมเงินทุนผ่านระบบเงินฝากและการใช้กลไกการชำระเงินเพื่อสนับสนุนกิจกรรมทางเศรษฐกิจของรัฐบาล แนวคิดดังกล่าวจึงอาจพิจารณาได้ว่าเป็นความพยายามเพิ่มขีดความสามารถทางเศรษฐกิจของรัฐ (state economic capacity) โดยทำให้รัฐบาลมีเครื่องมือทางการเงินสำหรับดำเนินนโยบายที่กว้างขวางกว่าการพึ่งพารายได้จากภาษีอากรหรือการจัดสรรงบประมาณเพียงอย่างเดียว อย่างไรก็ตาม การเพิ่มขีดความสามารถดังกล่าวมิได้หมายความว่ารัฐจะสามารถระดมทรัพยากรได้โดยปราศจากข้อจำกัด หากยังต้องคำนึงถึงความเชื่อมั่นและความมั่นคงของระบบการเงินที่รองรับการดำเนินกิจกรรมเหล่านั้นด้วย

ขณะที่แนวคิดของพระยาสุริยานุวัตร แม้จะให้ความสำคัญกับบทบาทของรัฐในการสนับสนุนการจัดตั้งธนาคารชาติเช่นเดียวกัน แต่กลับมีจุดเน้นที่แตกต่างออกไป กล่าวคือ ธนาคารชาติมิได้มีความสำคัญเพียงในฐานะกลไกทางการเงินของรัฐบาล หากยังเป็นสถาบันที่สามารถสร้างและขยายเครดิต เพื่อลดข้อจำกัดในการเข้าถึงทุนของภาคการผลิต การค้า และประชาชนที่มีความสามารถในการประกอบอาชีพ แต่ขาดแคลนทรัพยากรทางการเงิน ความคิดดังกล่าวจึงสะท้อนการมองรัฐในฐานะผู้สร้างเงื่อนไขให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจสามารถขยายตัวได้ โดยอาศัยความน่าเชื่อถือและการสนับสนุนของรัฐเป็นพื้นฐาน ขณะเดียวกันก็เปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการระดมทุนและดำเนินกิจการธนาคารด้วย

ความแตกต่างระหว่างแนวคิดของปรีดีและพระยาสุริยานุวัตรจึงอยู่ที่การกำหนดว่ารัฐควรใช้สถาบันทางการเงินเพื่อวัตถุประสงค์ใดเป็นสำคัญ กล่าวคือ ในขณะที่ปรีดีให้ความสำคัญกับการสร้างกลไกระดมและบริหารทุนเพื่อสนับสนุนกิจกรรมทางเศรษฐกิจภายใต้ระบบที่รัฐมีบทบาทอย่างกว้างขวาง พระยาสุริยานุวัตรกลับให้ความสำคัญกับการใช้ธนาคารชาติเพื่อขยายการเข้าถึงทุนและสร้างโอกาสในการประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจของภาคส่วนต่าง ๆ ทั้งสองแนวคิดจึงมีจุดร่วมในการมองว่าสถาบันทางการเงินสามารถเป็นเครื่องมือส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจได้ แต่มีความแตกต่างในเรื่องกลไกและรูปแบบการจัดสรรทรัพยากรที่ต้องการให้เกิดขึ้น

ในทางกลับกัน แนวคิดของที่ปรึกษาการคลังต่างประเทศให้ความสำคัญกับธนาคารชาติในฐานะสถาบันที่มีหน้าที่จัดระเบียบและรักษาเสถียรภาพของระบบเงินตราและสินเชื่อ โดยมองว่าการจัดตั้งธนาคารกลางจำเป็นต้องอาศัยเงื่อนไขพื้นฐานบางประการ ทั้งความพร้อมของระบบธนาคารพาณิชย์ เงินทุน และบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญ ความคิดดังกล่าวจึงสะท้อนการให้ความสำคัญกับเสถียรภาพและความน่าเชื่อถือของระบบการเงินเป็นเงื่อนไขสำคัญในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอเช่นนี้มิได้หมายความว่าที่ปรึกษาต่างประเทศปฏิเสธบทบาทของรัฐในการส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจทั้งหมด หากแต่เป็นการตั้งคำถามว่าธนาคารกลางควรทำหน้าที่ดังกล่าวโดยตรงหรือไม่ และสถาบันทางการเงินแต่ละประเภทควรมีขอบเขตหน้าที่อย่างไร

เมื่อพิจารณาในเชิงเศรษฐศาสตร์การเมือง ความแตกต่างของแนวคิดทั้งสามจึงสะท้อนปัญหาที่สำคัญอย่างน้อยสองระดับ ระดับแรกคือ ปัญหาการกำหนดบทบาทของรัฐในการจัดสรรทรัพยากรทางเศรษฐกิจ กล่าวคือ ธนาคารชาติควรเป็นเครื่องมือเพิ่มความสามารถของรัฐบาลในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ เป็นสถาบันที่ช่วยขยายโอกาสในการเข้าถึงทุนของประชาชนและภาคการผลิต หรือเป็นสถาบันที่มุ่งรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินโดยรวม แม้วัตถุประสงค์เหล่านี้อาจดำรงอยู่ร่วมกันได้ แต่ก็อาจนำไปสู่การออกแบบอำนาจหน้าที่และกลไกการดำเนินงานที่แตกต่างกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การเพิ่มความสามารถของรัฐในการระดมและบริหารทุนมิได้หมายความว่าประชาชนจะสามารถเข้าถึงสินเชื่อหรือได้รับประโยชน์ทางเศรษฐกิจอย่างทั่วถึงมากขึ้น

ส่วนระดับที่สองคือ ปัญหาอำนาจในการกำหนดนโยบายและออกแบบสถาบันทางเศรษฐกิจ ซึ่งปรากฏผ่านความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกับที่ปรึกษาการคลังต่างประเทศ โดยเฉพาะข้อถกเถียงว่าใครควรเป็นผู้ตัดสินว่ารัฐสยามมีความพร้อมเพียงใดในการจัดตั้งธนาคารชาติ และใครควรมีอำนาจกำหนดทิศทางนโยบายทางการเงินของประเทศ ในแง่นี้ความพยายามของปรีดี ที่จะจำกัดบทบาทของที่ปรึกษาให้อยู่ในฐานะผู้ให้คำแนะนำ ขณะที่รัฐบาลเป็นผู้กำหนดนโยบายด้วยตนเอง จึงสะท้อนความพยายามเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์เชิงอำนาจในการตัดสินใจทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ดี การยืนยันอำนาจกำหนดนโยบายของรัฐบาลก็ไม่ได้ทำให้ข้อจำกัดด้านความรู้และความเชี่ยวชาญหมดความสำคัญลง หากแต่ทำให้ต้องพิจารณาต่อไปว่าอำนาจตัดสินใจทางการเมืองควรสัมพันธ์กับความรู้ของผู้เชี่ยวชาญอย่างไร

ด้วยเหตุนี้ การจัดตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทยใน พ.ศ. 2482 จึงอาจพิจารณาได้ว่าเป็นผลลัพธ์ทางสถาบันที่เกิดขึ้นภายใต้ความแตกต่างของแนวคิดและข้อจำกัดดังกล่าว โดยการเริ่มต้นจากสำนักงานที่มีอำนาจหน้าที่จำกัด โดยเฉพาะการดำเนินงานเกี่ยวกับเงินกู้ของรัฐบาลและการเตรียมความพร้อมสำหรับธนาคารกลางในอนาคต สะท้อนให้เห็นว่าความมุ่งหมายในการสร้างธนาคารชาติที่มีอยู่ก่อนหน้านั้นไม่ได้ถูกแปลงเป็นสถาบันในรูปแบบเดียวกันทั้งหมด อย่างไรก็ตาม ผลลัพธ์ดังกล่าวยังไม่เพียงพอที่จะสรุปว่าความคิดของฝ่ายใดได้รับชัยชนะเหนืออีกฝ่ายหนึ่ง หากแต่อาจสะท้อนให้เห็นว่าการสร้างสถาบันทางเศรษฐกิจเป็นกระบวนการคัดเลือกและปรับเปลี่ยนวัตถุประสงค์ทางนโยบายให้สอดคล้องกับเงื่อนไขทางการเมืองและขีดความสามารถของรัฐในขณะนั้น ซึ่งในส่วนนี้พงศ์ศักดิ์ได้อธิบายว่ากระบวนการดังกล่าวเป็นการประนีประนอมกัน[28]

ท้ายที่สุด ประวัติศาสตร์การจัดตั้งธนาคารชาติของสยามจึงไม่ได้เป็นเพียงประวัติศาสตร์ของความพยายามสร้างธนาคารกลางแห่งแรกของประเทศ หากยังเป็นประวัติศาสตร์ของความขัดแย้งว่าด้วยบทบาทของรัฐในการสร้างและจัดสรรทรัพยากรทางเศรษฐกิจ ตลอดจนการต่อรองว่าใครควรมีอำนาจกำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศ เมื่อพิจารณาแนวคิดทั้งสามร่วมกัน จะเห็นได้ว่าความขัดแย้งดังกล่าวสะท้อนวัตถุประสงค์ทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกันอย่างน้อยสามประการ ได้แก่ การเพิ่มความสามารถของรัฐในการระดมและบริหารทุนเพื่อดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ การสร้างและขยายเครดิตเพื่อส่งเสริมการผลิตและกระจายโอกาสทางเศรษฐกิจแก่ประชาชน และการรักษาเสถียรภาพของระบบเงินตราและสถาบันการเงิน แม้วัตถุประสงค์ทั้งสามอาจเกื้อหนุนกันได้ แต่ก็ไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกันเสมอไป เพราะการเพิ่มความสามารถของรัฐในการระดมทุนไม่ได้หมายความว่าประชาชนจะเข้าถึงสินเชื่อได้มากขึ้นโดยอัตโนมัติ ขณะที่การขยายเครดิตเพื่อส่งเสริมกิจกรรมทางเศรษฐกิจก็จำเป็นต้องคำนึงถึงความมั่นคงและความน่าเชื่อถือของระบบการเงินด้วย

ด้วยเหตุนี้ ข้อถกเถียงเรื่องธนาคารชาติจึงสะท้อนให้เห็นว่า การสร้างสถาบันทางเศรษฐกิจของรัฐมิใช่เพียงการตัดสินใจจัดตั้งองค์กรขึ้นใหม่ แต่ยังเป็นการตัดสินใจเลือกและจัดลำดับความสำคัญระหว่างวัตถุประสงค์ทางเศรษฐกิจที่อาจแตกต่างกัน โดยการออกแบบอำนาจหน้าที่ของสถาบันย่อมกำหนดว่ารัฐจะสามารถใช้เครื่องมือทางการเงินเพื่อวัตถุประสงค์ใด ภายใต้ข้อจำกัดและความรับผิดชอบเช่นไร ในแง่นี้ คำถามว่า “ธนาคารชาติของใคร” จึงไม่ได้มีความสำคัญเพียงในแง่ของความเป็นเจ้าของหรืออำนาจบริหาร หากยังสะท้อนปัญหาพื้นฐานทางเศรษฐศาสตร์การเมืองว่า ความสามารถทางเศรษฐกิจของรัฐที่ถูกสร้างขึ้นผ่านสถาบันทางการเงินนั้น จะถูกใช้เพื่อสนับสนุนการดำเนินนโยบายของรัฐบาล ขยายโอกาสทางเศรษฐกิจของประชาชน หรือรักษาความมั่นคงของระบบการเงินในสัดส่วนและลักษณะใด ซึ่งความแตกต่างระหว่างแนวคิดทั้งสามในประวัติศาสตร์ธนาคารชาติของสยามได้แสดงให้เห็นว่า การกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างเป้าหมายเหล่านี้เป็นหัวใจสำคัญของการออกแบบสถาบันทางเศรษฐกิจของรัฐ