ท่านปรีดีฯ กับการริเริ่มเสริมสร้างอำนาจทางการคลังของรัฐสภา

คำนำ

ผลงานของท่านปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส ที่เป็นรูปธรรมและเป็นประโยชน์ต่อชาติบ้านเมืองนั้นมีมากมาย และมีผู้เขียนเผยแพร่ไว้มาก แต่ผลงานของท่านเกี่ยวกับการริเริ่มเสริมสร้างอำนาจทางการคลังของรัฐสภา ซึ่งเป็นผลดีต่อการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยของไทย ยังไม่มีใครเขียนมาก่อน เนื่องจากเป็นผลงานที่อยู่ในมุมอับ คือเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับเทคนิคการคลังและกฎหมายการคลัง ซึ่งโดยธรรมชาติเป็นเรื่องที่คนทั่วไปเข้าใจยากและเข้าไม่ถึง

โดยเหตุที่ผู้เขียนได้คลุกคลีอยู่กับงานด้านการคลังมหาชน ทั้งในภาคทฤษฎีและภาคปฏิบัติเป็นเวลาอันยาวนาน จึงได้รู้ได้เห็นผลงานดังกล่าวของท่านปรีดีมาบ้าง จึงเกิดความสนใจและได้ศึกษาค้นคว้าเพิ่มเติมจากเอกสารและหลักฐานทางประวัติศาสตร์ที่เชื่อถือได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งรายงานการประชุมของรัฐสภาที่จัดพิมพ์เพื่อใช้ในราชการ และได้เรียบเรียงบทความนี้ขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ 2 ประการคือ ประการแรก เพื่อเผยแพร่ผลงานดังกล่าวของท่านปรีดี และประการที่สองเพื่อให้นักศึกษาและประชาชนทั่วไปใช้ในการศึกษาและค้นคว้าทางวิชาการ

จึงหวังว่าบทความนี้จะเป็นประโยชน์แก่นักศึกษา ประชาชน ตามสมควร

การสร้างอำนาจทางการคลังของรัฐสภา

ท่านปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโสเป็นผู้ที่มีความรู้ความเข้าใจในการปกครองระบบรัฐสภาอย่างลึกซึ้ง ท่านจึงเห็นปัญหาของระบบรัฐสภาไทยในอดีตอย่างชัดเจนทุกแง่ทุกมุม โดยเฉพาะอย่างยิ่งความไม่สมบูรณ์ของอำนาจทางการคลังของรัฐสภา อันเป็นสาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้การทำงานของระบบนั้นด้อยประสิทธิภาพ ดังนั้น ในระหว่างที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในปี 2489 ท่านจึงได้ริเริ่มเสริมสร้างอำนาจทางการคลังของรัฐสภาให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น  โดยการสร้างรูปแบบของการควบคุมทางการคลังที่เอื้ออำนวยให้องค์กรนิติบัญญัติควบคุมการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งต่อมารัฐบาลนายควง  อภัยวงศ์ ที่ได้จัดตั้งขึ้นโดยการสนับสนุนของคณะรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 ได้นำรูปแบบดังกล่าวไปบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491

บทความนี้มุ่งศึกษาการริเริ่มของท่านปรีดีในการเสริมสร้างอำนาจทางการคลังของรัฐสภาดังกล่าวข้างตัน โดยจะกล่าวเป็น 2 หัวข้อ ดังนี้ หัวข้อแรกจะศึกษาถึงความไม่สมบูรณ์ของอำนาจทางการคลังของรัฐสภาในยุคต้นของระบอบประชาธิปไตยไทย หัวข้อหลังจะศึกษาถึงการริเริ่มของท่านปรีดีในการเสริมสร้างอำนาจทางการคลังของรัฐสภา

1. ความไม่สมบูรณ์ของอำนาจทางการคลังของรัฐสภาในยุคต้นของระบอบประชาธิปไตย

ในยุคต้นของระบอบประชาธิปไตยของไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเวลาตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์เป็นระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 เป็นต้นมา ถึงขณะที่ประกาศใช้พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ.2491 รัฐสภามีอำนาจทางการคลัง ดังจะกล่าวต่อไปนี้

(1) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 มาตรา 37 ได้บัญญัติว่า “งบประมาณแผ่นดินประจำปี ท่านว่าต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ ถ้าพระราชบัญญัติออกใช้ไม่ทันปีใหม่ ท่านให้ใช้พระราชบัญญัติงบประมาณปีก่อนนั้นไปพลาง”[3]

ความในบทบัญญัติดังกล่าวที่กำหนดว่า “งบประมาณแผ่นดินประจำปี ท่านว่าต้องตราเป็นพระราชบัญญัตินั้น” มีความหมายว่า งบประมาณประจำปีที่รัฐบาลจัดทำขึ้นนั้นต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา และการให้ความเห็นชอบดังกล่าวต้องกระทำในรูปแบบของการตราพระราชบัญญัติ (enactment) พระราชบัญญัติที่ให้ความเห็นชอบงบประมาณประจำปีเรียกว่า “พระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี” ฉะนั้น ตามนัยของบทบัญญัติดังกล่าว รัฐสภาจึงมีอำนาจควบคุมการจัดทำงบประมาณและการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลโดยการตราพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี

(2) แม้จะไม่มีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ หรือพระราชบัญญัติใด ๆ กำหนดว่าการจัดเก็บภาษีอากรต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาก็ตาม แต่เนื่องจากการเก็บภาษีอากรเป็นการใช้อำนาจของรัฐบาลที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิและหน้าที่ของบุคคล การใช้อำนาจดังกล่าวจึงต้องมีกฎหมายรับรองโดยชัดแจ้ง ทั้งนี้ตามหลักกฎหมายที่ศาลรับรองและบังคับตาม ฉะนั้น รัฐสภาจึงมีอำนาจควบคุมการจัดเก็บภาษีอากรของรัฐบาลตามหลักกฎหมายทั่วไป

(3) สำหรับการกู้เงินของรัฐบาลนั้น ก็ไม่มีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือพระราชบัญญัติใด ๆ กำหนดว่าต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา เช่นเดียวกับการเก็บภาษีอากร แต่รัฐบาลภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 ได้ถือปฏิบัติเสมอว่าการกู้เงินต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา และการให้ความเห็นชอบดังกล่าวต้องกระทำในรูปแบบของการตราพระราชบัญญัติ ดังจะเห็นได้ว่า การกู้เงินของรัฐบาลครั้งแรกภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง คือการกู้เงินในประเทศในปี 2476[4] ได้อาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติจัดการกู้เงินในประเทศ พ.ศ. 2476 ซึ่งให้อำนาจรัฐบาลกู้เงินในประเทศมีจำนวนเงินไม่เกิน 10 ล้านบาท การกู้เงินรายอื่น ๆ ของรัฐบาลในเวลาต่อมาก็ถือปฏิบัติเช่นเดียวกันนี้ เช่น การกู้เงินในประเทศเพื่อการเกษตรในปี 2481 อาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติการกู้เงินในประเทศเพื่อการเกษตร พ.ศ. 2481  ฉะนั้น จึงกล่าวได้ว่าตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย รัฐสภามีอำนาจควบคุมการกู้เงินของรัฐบาลโดยการตราพระราชบัญญัติให้อำนาจรัฐบาลกู้เงิน

อนึ่ง ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2477 ข้อ 70 ได้ให้อำนาจรัฐบาลจ่ายเงินในกรณีฉุกเฉินเกินกว่าหรือนอกเหนือจากที่อนุญาตไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี และเมื่อได้จ่ายไปแล้ว รัฐบาลจะต้องเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมตามจำนวนที่จ่ายไปยังสภาโดยด่วน ซึ่งก็เท่ากับว่าในกรณีฉุกเฉินรัฐบาลมีอำนาจจ่ายเงินไปก่อนแล้ว จึงมาขอความเห็นชอบจากรัฐสภาในภายหลัง[5]

ตามที่ได้กล่าวมาข้างต้นนี้ จะเห็นได้ว่าในยุคต้นของระบอบประชาธิปไตย รัฐสภามีอำนาจควบคุมการจัดเก็บภาษีอากรและการกู้เงินของรัฐบาลอย่างสมบูรณ์ แต่อำนาจของรัฐสภาในการควบคุมการจ่ายเงินของรัฐบาลยังไม่สมบูรณ์ เนื่องจากรัฐบาลสามารถจ่ายเงินในกรณีฉุกเฉินเกินกว่าหรือนอกเหนือจากที่ได้รับอนุญาตตามพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีไปก่อนได้ แล้วจึงมาขออนุญาตจากรัฐสภาในภายหลัง ซึ่งในทางปฏิบัติรัฐบาลมักจะใช้อำนาจดังกล่าวอย่างฟุ่มเฟือยจนทำความเสียหายต่ออำนาจของรัฐสภาซึ่งเป็นตัวแทนของปวงชน

2. การริเริ่มเสริมสร้างอำนาจในทางการคลังของรัฐสภาในสมัยรัฐบาลท่านปรีดี (24 มีนาคม – 23 สิงหาคม 2489)

การริเริ่มของท่านปรีดีในการเสริมสร้างอำนาจในทางการคลังของรัฐสภา เป็นเรื่องที่มีความเกี่ยวโยงกับสถานการณ์ทางการเมืองของประเทศไทยในช่วงปลายสงครามมหาเอเชียบูรพา และช่วงต้นของการฟื้นฟูประเทศภายหลังสงคราม ดังนั้น เพื่อความกระจ่างชัดของปัญหาที่จะกล่าวต่อไปข้างหน้านี้ จึงขอพูดถึงสถานการณ์ดังกล่าวสักเล็กน้อยก่อน

รัฐบาลหลังสงครามโลกครั้งที่ 2

เมื่อกองทัพของสมเด็จพระจักรพรรดิแห่งญี่ปุ่นได้ยอมจำนนอย่างไม่มีเงื่อนไขต่อกองทัพของฝ่ายสัมพันธมิตร เมื่อวันที่ 14 สิงหาคม 2488 แล้ว รัฐบาลในขณะนั้นซึ่งมีนายควง อภัยวงศ์ เป็นนายกรัฐมนตรี[6] ได้กราบถวายบังคมลาออกจากตำแหน่งเพื่อเปิดโอกาสให้มีการจัดตั้งรัฐบาลใหม่ตามความจำเป็นของสถานการณ์ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ (ท่านปรีดี  พนมยงค์) จึงได้เชิญประธานสภาผู้แทนราษฎร (พระยามานนวราชเสวี) ไปปรึกษาหารือเกี่ยวกับการจัดตั้งรัฐบาลใหม่ ทั้งสองท่านเห็นพ้องต้องกันว่าขณะนั้นบ้านเมืองตกอยู่ภายใต้สถานการณ์ที่ล่อแหลมต่ออันตรายอย่างยิ่ง เนื่องจากรัฐบาล จอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้ประกาศสงครามกับบริเตนใหญ่และสหรัฐอเมริกา เมื่อวันที่ 25 มกราคม 2485[7] เมื่อญี่ปุ่นแพ้สงครามไทยก็ต้องแพ้ด้วย ดังนั้น ภารกิจเร่งด่วนที่รัฐบาลใหม่จะต้องกระทำก็คือการเจรจากับฝ่ายสัมพันธมิตรให้เกิดผลดีแก่ประเทศไทยให้มากที่สุด  

ท่านปรีดีจึงเห็นว่าในสถานการณ์เช่นนั้น ผู้ที่เหมาะสมที่สุดที่จะเป็นนายกรัฐมนตรีก็คือ ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช อัครราชทูตประจำกรุงวอชิงตันซึ่งเป็นหัวหน้าเสรีไทยในสหรัฐอเมริกา ซึ่งได้ร่วมมือกับขบวนการเสรีไทยในประเทศภายใต้การนำของท่านปรีดีในการต่อต้านการรุกรานของญี่ปุ่น แต่เนื่องจากขณะนั้น ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช ยังไม่อาจเดินทางกลับประเทศไทยได้ เพราะยังมีภารกิจที่ต้องปฏิบัติในสหรัฐอเมริกา ท่านปรีดีจึงเห็นควรตั้ง นายทวี บุณยเกตุ ซึ่งเป็นสมาชิกคนสำคัญของขบวนการเสรีไทยเป็นนายกรัฐมนตรี เพื่อจัดตั้งรัฐบาลไปพลางในระหว่างรอการกลับประเทศไทยของม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช

นายทวี บุณยเกตุ ได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีตามประกาศพระบรมราชโองการฯ ลงวันที่ 31 สิงหาคม 2488 และในวันถัดมาได้มีพระบรมราชโองการฯ แต่งตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่

เมื่อ ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช เดินทางกลับประเทศไทยแล้ว นายทวี  บุณยเกตุ ได้กราบถวายบังคมลาออกจากตำแหน่งเมื่อวันที่ 17 กันยายน 2488 ซึ่งเป็นผลให้คณะรัฐมนตรีสิ้นสุดลงด้วย  ในวันเดียวกันนั้นเอง ได้มีพระบรมราชโองการฯ แต่งตั้ง ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช เป็นนายกรัฐมนตรี ต่อมาอีกหนึ่งวันได้มีพระบรมราชโองการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่

รัฐบาล ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช ได้บริหารราชการแผ่นดินด้วยดีมาเป็นเวลาประมาณหนึ่งเดือนก็ต้องพ้นจากตำแหน่งไปตามวิถีทางรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ รัฐบาลเห็นว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ประเภทที่ 1)[8] ที่อยู่ในตำแหน่ง ขณะนั้น ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนมาตั้งแต่ปี 2481 ซึ่งครบวาระที่จะต้องออกจากตำแหน่งในปี 2485 แต่เนื่องจากในเวลานั้นประเทศไทยมีสถานการณ์สงคราม จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติขยายกำหนดเวลาอยู่ในตำแหน่งสมาชิกออกไป 2 ครั้ง ๆ ละไม่เกิน 2 ปี[9]  เมื่อสถานการณ์สงครามได้สิ้นสุดลงแล้ว จึงสมควรให้มีการเลือกตั้งเพื่อให้ประชาชนเลือกตั้งผู้แทนใหม่ ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ  ดังนั้น รัฐบาลจึงได้ตราพระราชกฤษฎีกายุบสภา เมื่อวันที่ 15 ตุลาคม 2488  และกำหนดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 6 มกราคม 2489 การยุบสภาเป็นผลให้คณะรัฐมนตรีต้องออกจากตำแหน่งตามความในมาตรา 51 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 แต่คณะรัฐมนตรีชุดนี้ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อดำเนินการไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่

ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งนี้แล้ว ประธานสภาผู้แทนราษฎรได้เชิญสมาชิกสภาฯ มาหารือเป็นการภายในว่าจะเห็นสมควรเสนอชื่อผู้ใดเป็นนายกรัฐมนตรี สมาชิกส่วนมากเห็นว่าท่านปรีดีเหมะสมกับตำแหน่งนี้[10] ประธานสภาฯ จึงนำความเห็นดังกล่าวไปเรียนให้ท่านปรีดีทราบ แต่ท่านไม่ขอรับตำแหน่งโดยแจ้งว่ามีภารกิจต่าง ๆ อยู่มาก[11] ประธานสภาฯ จึงแจ้งให้สมาชิกทราบ เมื่อเป็นเช่นนี้สมาชิกส่วนใหญ่จึงเห็นควรสนับสนุนนายควง อภัยวงศ์ เป็นนายกรัฐมนตรี ประธานสภาฯ จึงกราบบังคมทูลพระกรุณาให้ทรงแต่งตั้งนายควง  อภัยวงศ์  สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจังหวัดพระนคร เขต 2 เป็นนายกรัฐมนตรี  นายควง อภัยวงศ์ จึงได้รับพระมหากรุณาธิคุณแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามประกาศพระบรมราชโอการฯ ลงวันที่ 31 มกราคม 2489 ต่อมาได้มีประกาศพระบรมราชโองการฯ ลงวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2489 แต่งตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่

รัฐบาลนายควง  อภัยวงศ์ ได้บริหารราชการแผ่นดินมาจนถึงวันที่ 18 มีนาคม 2489 ก็มีเหตุการณ์บางอย่างเกิดขึ้นที่ทำให้ต้องออกจากตำแหน่งไป กล่าวคือ เมื่อวันที่ 14 มีนาคม 2489 นายทองอินทร์  ภูริพัฒน์  สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจังหวัดอุบลราชธานีและคณะได้เสนอร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองค่าใช้จ่ายประชาชนในภาวะคับขันต่อสภาผู้แทนราษฎร ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้รัฐบาลไม่เห็นด้วย แต่ในที่สุดสภาฯ ได้ลงมติเมื่อวันที่ 18 มีนาคม 2489 ด้วยวิธีลงคะแนนลับ รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวด้วยคะแนนเสียง 65 ต่อ 63 รัฐบาลจึงแพ้มติ และได้กราบถวายบังคมลาออกตามวิถีทางของระบอบประชาธิปไตย

รัฐบาลปรีดี พนมยงค์

ประธานสภาฯ จึงได้เชิญสมาชิกมาหารือเพื่อซาวเสียงว่าจะสมควรสนับสนุนผู้ใดเป็นนายกรัฐมนตรีคนต่อไป ปรากฏว่าเสียงส่วนใหญ่เห็นว่านายกรัฐมนตรีคนต่อไปควรเป็นท่านปรีดี แต่สมาชิกบางท่านได้ให้ข้อสังเกตว่าท่านปรีดีอาจไม่รับตำแหน่งก็ได้ เพราะได้เคยปฏิเสธมาครั้งหนึ่งแล้ว แม้แต่ตำแหน่งสมาชิกประเภท 2 ก็ยังได้ลาออกโดยแจ้งว่าไม่สามารถมาประชุมได้สม่ำเสมอ ดังนั้น ประธานสภาฯ จึงได้สั่งพักการหารือเพื่อไปพบท่านปรีดีที่ทำเนียบท่าช้างวังหน้า ซึ่งเป็นสถานที่ซึ่งทางราชการจัดให้เป็นที่พำนักของรัฐบุรุษอาวุโส โดยมีสมาชิกจำนวนหนึ่งติดตามไปด้วย 

เมื่อประธานสภาเรียนให้ท่านทราบความเห็นของสมาชิกส่วนมากที่เห็นสมควรเสนอชื่อท่านเป็นนายกรัฐมนตรีคนต่อไป ท่านก็ยังไม่รับคำ  สมาชิกสภาฯ หลายท่านที่ติดตามไปด้วยจึงได้อ้อนวอน และขอร้องให้ท่านรับตำแหน่งพร้อมทั้งเรียนท่านว่า ในยามที่ประเทศอยู่ในภาวะคับขัน และสถานการณ์เช่นที่เป็นอยู่ในขณะนั้นซึ่งจะต้องมีการเจรจากับฝ่ายสัมพันธมิตรในปัญหาต่างๆ ไม่มีผู้ใดเหมาะสมที่จะเป็นนายกรัฐมนตรีเท่ากับท่าน  ในที่สุด เพื่อเห็นแก่ประเทศชาติท่านจึงยอมรับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ประธานสภาฯ จึงกลับไปแจ้งให้สมาชิกที่รอฟังข่าวอยู่ทราบ ปรากฏว่าสมาชิกทั้งหลายต่างแสดงความปิติยินดีกันทุกคน หลังจากนั้นประธานสภาฯ ได้กราบบังคมทูลพระกรุณาให้ทรงแต่งตั้งท่านปรีดี  พนมยงค์ เป็นนายกรัฐมนตรี

ต่อมาได้มีประกาศพระบรมราชโองการฯ สองฉบับ ลงวันที่ 24 มีนาคม 2489 แต่งตั้งท่านปรีดีเป็นนายกรัฐมนตรี และแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่

ความผันผวนของรัฐบาลหลังสงครามโลกครั้งที่ 2

ตามที่กล่าวมาข้างต้นนี้จะเห็นได้ว่า ตั้งแต่สงครามมหาเอเชียบูรพาได้สิ้นสุดลง เมื่อวันที่ 14 สิงหาคม 2488 เป็นต้นมา จนถึงขณะที่ได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งท่านปรีดี เป็นนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2489 ซึ่งนับเวลาได้ 7 เดือนเศษนั้น สถานการณ์ทางการเมืองของเมืองไทยได้เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วตลอดเวลา เป็นผลให้มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลถึง 4 ครั้ง คณะรัฐมนตรีแต่ละคณะอยู่ในตำแหน่งไม่ถึง 6 เดือน

โดยที่คณะรัฐมนตรีแต่ละคณะอยู่ในตำแหน่งสั้นมาก อีกทั้งมีภารกิจเร่งด่วนที่ต้องปฏิบัติมากมาย จึงไม่อาจจัดทำงบประมาณประจำปี 2489 เสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรได้[12] ดังนั้นในขณะที่รัฐบาลท่านปรีดีเข้าบริหารราชการแผ่นดินซึ่งเป็นระยะต้นปีงบประมาณ 2489 แล้ว แต่พระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีนั้นยังไม่ออกใช้

ในเวลานั้นปัญหาต่าง ๆ ทั้งในทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมที่ค้างมาจากรัฐบาลก่อน ๆ กำลังรอการแก้ไขจากรัฐบาลใหม่ ปัญหาสำคัญในทางการเมืองก็คือการที่กองทหารของฝ่ายสัมพันธมิตรที่เข้ามาปลดอาวุธทหารญี่ปุ่นในประเทศไทยยังไม่ถอนกลับไป จึงต้องดำเนินการให้ฝ่ายสัมพันธมิตรถอนทหารต่างชาติออกไปจากดินแดนประเทศไทยโดยเร็วที่สุด นอกจากนี้การที่สัญญาสมบูรณ์แบบที่รัฐบาลก่อนได้ทำไว้กับอังกฤษที่สิงคโปร์ เมื่อวันที่ 1 มกราคม  2489 ผูกมัดให้ประเทศไทยส่งข้าวให้อังกฤษเปล่า ๆ เพื่อแลกเปลี่ยนกับการยกเลิกสถานะสงครามระหว่างประเทศไทยและอังกฤษ เป็นภาระที่หนักต่อประเทศไทยมาก  รัฐบาลใหม่จึงต้องดำเนินการเจรจากับอังกฤษเพื่อแก้ไขสัญญาดังกล่าว จากการให้เปล่าเป็นการขาย 

ในด้านเศรษฐกิจนั้น ค่าครองชีพโดยทั่วไปได้ถีบตัวสูงขึ้นมากอันเนื่องมาจากภาวะขาดแคลนเครื่องอุปโภคบริโภค ทำให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อนในการครองชีพ ในด้านสังคมนั้น การครองชีพของประชาชนที่ฝืดเคือง ทำให้เกิดปัญหาโจรผู้ร้ายชุกชุม ซึ่งรัฐบาลจะต้องแก้ไขอย่างเร่งด่วน

ดังนั้น หลังจากที่ได้แถลงนโยบายต่อสภาผู้แทนราษฎรแล้ว รัฐบาลจึงได้เข้าแก้ไขปัญหาสำคัญของประเทศซึ่งเป็นปัญหาเร่งด่วนทันที และดำเนินการในเรื่องที่ค้างมาจากรัฐบาลก่อนซึ่งมีมากมายหลายเรื่อง ที่สมควรนำมากล่าวในที่นี้ก็คือ การซื้อข้าวสารส่งให้สหประชาชาติตามสัญญาสมบูรณ์แบบ การปรับปรุงรายได้ของข้าราชการประจำการทุกประเภท ข้าราชารบำนาญ ข้าราชการเบี้ยหวัด พลทหาร และพลตำรวจ โดยให้บุคคลเหล่านั้นได้รับเงินเพิ่มประจำเดือนชั่วคราว การจ่ายเงินชดเชยแก่ทหารที่ถูกปลดประจำการ การเพิ่มเงินอุดหนุนกำนันผู้ใหญ่บ้านและแพทย์ประจำตำบล การเพิ่มเงินบำรุงความสุขทหารและตำรวจ และการซื้อพันธุ์ข้าวแจกชาวนา

ปัญหาเกี่ยวกับพระราชบัญญัติงบประมาณ

ในการดำเนินงานด้านต่าง ๆ ซึ่งเป็นปัญหาเฉพาะหน้าที่ต้องรีบแก้ไขนั้น รัฐบาลต้องใช้จ่ายเงินเป็นจำนวนทั้งสิ้น 114,936,969 บาท ซึ่งเป็นจำนวนเงินที่สูงมากเมื่อคำนึงถึงค่าของเงินในสมัยนั้น การจ่ายเงินดังกล่าวอาจทำได้  2 วิธี วิธีแรกคือตั้งรายจ่ายดังกล่าวไว้ในงบประมาณประจำปี 2489 ที่รัฐบาลกำลังจัดทำอยู่  อีกวิธีหนึ่งคือจ่ายเงินจำนวนดังกล่าวซึ่งถือว่าเป็นการจ่ายในกรณีฉุกเฉินไปก่อน และเสนอพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมต่อสภาผู้แทนราษฎรในภายหลังดังเช่นที่รัฐบาลก่อน ๆ ได้ถือปฏิบัติเสมอมา  

สำหรับวิธีแรกคือการตั้งรายจ่ายดังกล่าวไว้ในงบประมาณที่รัฐบาลกำลังจัดทำนั้น ไม่อาจนำมาใช้กับกรณีรัฐบาลจำเป็นต้องใช้จ่ายโดยเร็วเช่นกรณีที่จะใช้จ่ายในครั้งนี้ได้ เพราะการจัดทำงบประมาณต้องใช้เวลาพอสมควร  

ส่วนวิธีหลังคือการจ่ายเงินไปก่อนแล้วมาขออนุมัติต่อสภาฯ ในภายหลังนั้น ท่านปรีดีซึ่งดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังด้วย  เห็นว่าไม่เหมาะสม เพราะเงินจำนวนดังกล่าวสูงมาก หากกระทำไปจะเป็นการไม่เคารพสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นตัวแทนของปวงชน  ดังนั้น ท่านปรีดีจึงคิดหาวิธีจ่ายเงินที่ทำให้รัฐบาลจ่ายเงินโดยเร็วได้ตามความจำเป็นเร่งด่วน และขณะเดียวกันก็ไม่เป็นการกระทบกระเทือนต่ออำนาจของสภาผู้แทนราษฎร 

พระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน

วิธีที่ท่านคิดขึ้นและนำมาใช้ในครั้งนั้นก็คือการเสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน พุทธศักราช 2489 ต่อสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเท่ากับเป็นการขออนุญาตต่อสภาผู้แทนราษฎรจ่ายเงินตามความจำเป็นเร่งด่วนไปพลางก่อนในระหว่างที่พระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี พุทธศักราช 2489 ยังไม่ประกาศใช้  โดยวิธีนี้ สภาฯ สามารถตรวจสอบความจำเป็นและความเหมาะสมในการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลก่อนที่จะจ่ายเงินได้  ซึ่งต่างกับวิธีที่รัฐบาลก่อน ๆ ใช้อยู่ คือ การจ่ายเงินในกรณีฉุกเฉินไปก่อน แล้วจึงมาขออนุมัติต่อสภาฯ ในภายหลัง  ในทางปฏิบัติ สภาฯ ไม่อาจปฏิเสธได้ เพราะโดยข้อเท็จจริงนั้น รัฐบาลได้จ่ายเงินไปก่อนแล้ว

ในการเสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 1 เมษายน 2489 ท่านปรีดีได้แถลงต่อที่ประชุมมีข้อความตอนหนึ่ง  ดังนี้

“ในการที่รัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนขึ้นมานั้น ก็โดยรู้สึกว่าการจ่ายเงินของรัฐเป็นจำนวนมากเช่นนี้ไม่เป็นการที่เหมาะสมนักในการที่รัฐบาลจะถืออำนาจตามที่เคยมีอยู่ที่สั่งจ่ายไปพลางก่อน โดยไม่ได้มาขอต่อสภาฯ คราวนี้ข้าพเจ้าจึงเห็นว่า เราควรที่จะทำแบบเพื่อที่จะให้สภาผู้แทนราษฎรได้มีการควบคุมการจ่ายเงินไปพลางก่อนนี้ด้วย แต่ทั้งนี้ไม่ลบล้างถึงอำนาจที่รัฐบาลได้มีอยู่ตามกฎหมายที่มีอยู่แล้ว…”[13]

    เมื่อพิจารณาคำแถลงดังกล่าวข้างต้น จะเห็นได้ว่า ท่านปรีดีมีความคิดเห็นว่าสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นตัวแทนของราษฎรควรจะได้ควบคุมการใช้จ่ายเงินทั้งหลายของรัฐบาลอย่างมีประสิทธิภาพ แม้จะเป็นการใช้จ่ายในกรณีเร่งด่วนไปพลางก่อนก็ตาม ด้วยเหตุนี้ ท่านจึงได้สร้างวิธีการที่สภาผู้แทนราษฎรจะใช้ในการควบคุมการจ่ายเงินไปพลางก่อนของรัฐบาลขึ้น วิธีการดังกล่าวก็คือการตราพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน

    การเสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนต่อสภาผู้แทนราษฎร เป็นผลให้มีการเสริมสร้างอำนาจทางการคลังของรัฐสภาเพราะทำให้การคบคุมการจ่ายเงินของฝ่ายบริหารซึ่งกระทำโดยฝ่ายนิติบัญญัติมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น อีกทั้งเกิดรูปแบบใหม่ของการควบคุมดังกล่าวอีกรูปแบบหนึ่ง คือการตราพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน ซึ่งแต่เดิมนั้น วิธีการที่รัฐสภาใช้ในการควบคุมการจ่ายเงินของรัฐบาลมีรูปแบบเดียว คือ การตราพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีหรือพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติม

    สาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน พ.ศ. 2489 ก็คือ การอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินเพื่อกิจการ และไม่เกินจำนวนเงินที่ระบุไว้ในร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว โดยการแสดงรายการจ่ายแต่ละรายการไว้ในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ 21 รายการ การกำหนดรายการจ่ายไว้เช่นนี้ย่อมเป็นการจำกัดดุลพินิจของรัฐบาล เพราะรัฐบาลไม่อาจใช้จ่ายผิดไปจากรายการที่ระบุไว้ได้ แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลท่านปรีดีมีความจริงใจต่อสภาผู้แทนราษฎร จึงไม่แสดงรายจ่ายที่ขออนุญาตไว้ในร่างพระราชบัญญัติในลักษณะของเงินก้อนอย่างที่รัฐบาลในระยะหลัง ๆ มักชอบทำเพื่อซ่อนเร้นรายจ่ายบางอย่าง หรือที่เรียกตามศัพท์สมัยใหม่ว่า ‘หมกเม็ด’ นอกจากนี้ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวยังได้กำหนดเงื่อนไขไว้ดังนี้

(1) การจ่ายเงินตามร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวจะกระทำได้เฉพาะในระหว่างที่ยังไม่ได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี พุทธศักราช 2489

(2) จำนวนเงินทั้งสิ้นที่อนุญาตให้จ่ายไปพลางก่อนให้นำไปรวมไว้ในยอดเงินตามพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี พุทธศักราช 2489

ในการขออนุญาตต่อสภาผู้แทนราษฎรจ่ายเงินไปพลางก่อนดังกล่าวข้างต้น รัฐบาลได้กำหนดเงื่อนเวลาผูกมัดตนเองไว้ด้วย โดยระบุระยะเวลาการจ่ายเงินไว้ในเอกสารแสดงรายการจ่ายเงินที่จัดทำขึ้นเพื่อประกอบการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร เอกสารดังกล่าวแสดงชื่อเรื่องไว้ว่า “จำนวนเงินที่จะขอเครดิตเพื่อจ่ายก่อนงบประมาณอนุญาตในระยะ 2 เดือน” ซึ่งแสดงให้เห็นว่า รัฐบาลไม่ต้องการใช้อำนาจที่สภาฯ มอบให้อย่างไม่มีขอบเขต เพราะการใช้อำนาจในลักษณะเช่นนั้นย่อมกระทบกระเทือนถึงอำนาจของรัฐสภา ฉะนั้น รายจ่ายแต่ละรายการที่ระบุไว้ในพระราชบัญญัติดังกล่าว ถ้ามีลักษณะเป็นเงินที่จ่ายเป็นรายเดือน เช่น เงินเพิ่มประจำเดือนชั่วคราวที่จ่ายให้ข้าราชการประจำทุกประเภท. รัฐบาลจะตั้งไว้ให้เพียงพอที่จะจ่ายได้ในระยะ 2 เดือนเท่านั้น

ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน พุทธศักราช 2489 ในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรนั้น เมื่อสภาฯ ได้ลงมติรับหลักการในวาระที่ 1 แล้ว ท่านปรีดี ในฐานะหัวหน้ารัฐบาลได้เสนอให้สภาฯ พิจารณารวดเดียว ซึ่งสภาฯ ก็อนุมัติตามที่รัฐบาลเสนอ “การพิจารณารวดเดียว” มีความหมายว่า เมื่อสภาฯ ได้ลงมติรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติใดแล้ว การพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นในวาระที่ 2 (การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติเรียงมาตรา) และในวาระที่ 3  (การพิจารณาว่าจะประกาศใช้ร่างพระราชบัญญัตินั้นเป็นกฎหมายหรือไม่) จะกระทำติดต่อกันไปกับวาระที่ 1 โดยสภาไม่ตั้งคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นก่อน สำหรับเหตุผลที่รัฐบาลขอให้สภาฯ พิจารณาร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน พุทธศักราช 2489 รวดเดียวนั้น ก็เพื่อให้รัฐบาลจ่ายเงินเพื่อแก้ไขความเดือดร้อนของราษฎรได้โดยเร็ว อีกทั้งรัฐบาลได้เตรียมรายละเอียดที่จะชี้แจงต่อสภาฯ ในวาระที่ 2 ไว้พร้อมแล้ว สมาชิกสภาฯ สามารถซักถามรายละเอียดในระหว่างการพิจารณาในวาระที่ 2 ได้  ดังที่ท่านปรีดีได้ชี้แจงต่อที่ประชุมสภาฯ ดังนี้

“ข้าพเจ้าขอวิงวอนขอเวลาท่านสมาชิก เพราะเหตุว่าความเดือดร้อนท่านก็รู้อยู่แล้ว ท่านก็พรรณนาให้ข้าพเจ้าฟังเมื่อวันแถลงนโยบาย ข้าพเจ้าขอวิงวอนท่านขอเสนอให้พิจารณารวดเดียว”[14]

หลังจากที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ซักถามรายละเอียดของร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวในวาระที่ 2 แล้ว ที่ประชุมได้มีมติให้เป็นไปตามร่างที่รัฐบาลเสนอ และได้มีมติในวาระที่ 3 ให้ประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้เป็นกฎหมายด้วยคะแนนเสียงเป็นเอกฉันท์

อนึ่ง การตราพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนเป็นวิธีการใหม่ที่เพิ่งคิดขึ้น ท่านปรีดีจึงนำมาใช้ในลักษณะทดลองใช้ดูก่อน ท่านได้พูดถึงเรื่องนี้ ในโอกาสที่ชี้แจงเหตุผลที่รัฐบาลไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอของสมาชิกสภาฯ ท่านหนึ่ง ที่เสนอให้สภาฯ ตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว โดยกล่าวว่า “…ขอให้นึกว่าแต่ก่อนนี้ไม่เคยนำมาสภาฯ นี่ข้าพเจ้าลองนำมา เพราะฉะนั้นขอให้เพลา ๆ เสียก่อน แล้วฉบับหลังท่านจะเอาละเอียดอะไรหน่อยก็ทำได้ คราวนี้ขอขัดใจท่านเถอะ ขอเอาวาระเดียว”

โดยที่การนำวิธีการตราพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนมาใช้ในครั้งนั้นเป็นการนำมาใช้ในลักษณะทดลอง จึงยังไม่มีการตราพระราชบัญญัติแม่บทเพื่อรับรองวิธีการดังกล่าว

หลังจากที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดลได้พระราชทานรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม 2489 แล้ว รัฐบาลได้กราบถวายบังคมลาออกจากตำแหน่งตามวิถีทางของระบอบประชาธิปไตย

นายกรัฐมนตรีสมัยที่ 2

ต่อมาบรรดาสมาชิกพฤฒสภาและสมาชิกสภาผู้แทน[15] ได้ปรึกษาหารือกันเป็นการภายในเพื่อสรรหาบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี สมาชิกของทั้งสองสภามีความเห็นเป็นเอกฉันท์ว่า สมควรแต่งตั้งท่านปรีดีเป็นนายกรัฐมนตรีอีกวาระหนึ่ง จึงได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งท่านปรีดีเป็นนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 8 มิถุนายน 2489 โดยมีประธานพฤฒสภาและประธานสภาผู้แทนลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และในวันเดียวกันนั้น ได้โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่

ในวันรุ่งขึ้น พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดลได้เสด็จสวรรคตท่ามกลางความเศร้าสลดเสียใจของพสกนิกร  ในคืนวันนั้นได้มีการประชุมรัฐสภา  เมื่อที่ประชุมได้รับทราบแถลงการณ์ของรัฐบาลเกี่ยวกับการเสด็จสวรรคตของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดลแล้ว นายกรัฐมนตรีได้เสนอขอความเห็นชอบจากรัฐสภาในการอัญเชิญสมเด็จพระเจ้าน้องยาเธอ เจ้าฟ้าภูมิพลอดุลยเดช ขึ้นทรงราชย์สืบสันตติวงศ์ต่อไป ซึ่งที่ประชุมให้ความเห็นชอบเป็นเอกฉันท์  ต่อจากนั้นประธานพฤฒสภา ประธานสภาผู้แทน  รองประธานพฤฒสภา และรองประธานสภาผู้แทนได้ไปถวายพระพรและกราบบังคมทูลอัญเชิญเจ้าฟ้าภูมิพลอดุลยเดชให้ครองราชย์ตามมติสภา[16]

นายกรัฐมนตรีสมัยที่ 3

ในคืนนั้นเองหลังจากเลิกประชุมรัฐสภาแล้ว  นายกรัฐมนตรีได้กราบถวายบังคมลาออกจากตำแหน่งตามมารยาททางการเมือง  ซึ่งเป็นผลให้คณะรัฐมนตรีที่เพิ่งได้รับแต่งตั้งสิ้นสุดลงด้วย หลังจากนั้นสมาชิกพฤฒสภา และสมาชิกสภาผู้แทนได้ปรึกษาหารือกันเกี่ยวกับการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ปรากฏว่าเสียงส่วนใหญ่ยังสนับสนุนท่านปรีดีให้เป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้งหนึ่ง  ต่อมาได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งท่านปรีดี เป็นนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 11 มิถุนายน 2489 และในวันเดียวกันได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่

หลังจากที่ได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาแล้ว รัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน (ฉบับที่ 2) พุทธศักราช 2489 ต่อสภาผู้แทน เพื่อขออนุญาตจ่ายเงินไปพลางก่อนเป็นจำนวน 61,511,436 บาท[17] ท่านปรีดีในฐานะนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้แถลงเหตุผลในการเสนอร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ มีข้อความตอนหนึ่งดังนี้

“… ตามที่ได้มีพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน พุทธศักราช 2489  แล้วนั้น  บัดนี้ ระยะเวลาที่ได้รับอนุญาตได้สิ้นสุดลง และโดยเหตุที่ระหว่างนี้การจัดทำงบประมาณประจำปี พุทธศักราช 2489 จะยังกระทำให้สำเร็จไปโดยทันทีไม่ได้  เพราะรัฐบาลปรารถนาที่จะให้ผู้แทนราษฎรที่ได้รับเลือกตั้งขึ้นมาใหม่ได้มาร่วมพิจารณาให้ได้รับความเป็นธรรมโดยทั่วกัน จึงจำเป็นที่จะต้องใช้พระราชบัญญัติงบประมาณปีเก่าไปก่อนตามรัฐธรรมนูญ แต่ในระหว่างนี้จนกระทั่งถึงการจัดทำงบประมาณประจำปีสำเร็จนั้น มีรายจ่ายอันจำเป็นและผูกพันที่จะต้องจ่ายไปก่อน แม้ว่า การจ่ายเงินนี้อาจจะอนุมัติไปได้โดยไม่ต้องเสนอสภาฯ แต่รัฐบาลนี้เห็นว่าเงินที่จะต้องจ่ายนั้นเป็นจำนวนมาก และเพื่อเป็นการคารวะต่อสภาผู้แทนและต่อพฤฒสภา  จึงเห็นเป็นการสมควรที่จะเสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน  (ฉบับที่ 2)  พุทธศักราช 2489 นี้ขึ้นมา เหมือนดั่งที่รัฐบาลชุดที่แล้วได้เคยปฏิบัติมาเมื่อครั้งเสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน ฉบับที่ 1 นั้น….”

เมื่อพิจารณาคำแถลงดังกล่าว จะเห็นได้ว่าท่านปรีดีได้แสดงออกอย่างชัดแจ้งซึ่งความรู้สึกเคารพต่อสถาบันรัฐสภาอีกครั้งหนึ่ง อีกทั้งยังปรารถนาที่จะให้ผู้แทนที่จะได้รับการเลือกตั้งเข้ามาใหม่[18] ตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489  ได้ร่วมพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี  2489  ซึ่งเป็นกฎหมายที่มีความสำคัญยิ่งด้วย ทั้งนี้ เพื่อความเป็นธรรมและให้ผู้แทนใหม่ที่เพิ่งสัมผัสกับประชาชนอย่างใกล้ชิดสะท้อนความต้องการของราษฎรในจังหวัดนั้น ๆ มาให้รัฐบาลและรัฐสภาทราบ เพื่อประโยชน์ในการจัดทำงบประมาณให้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนทั่วประเทศ  

ด้วยเหตุผลดังกล่าวประกอบกับขณะนั้นได้มีการกำหนดวันเลือกตั้งผู้แทนเพิ่มเติมตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 แน่นอนแล้ว  คือวันที่ 5 สิงหาคม 2489 ท่านปรีดีจึงตั้งใจว่าจะเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี 2489 เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนในปลายเดือนสิงหาคม 2489 เมื่อเป็นเช่นนี้จึงต้องของอนุญาตสภาฯ จ่ายเงินไปพลางก่อน

ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้มีสาระสำคัญเช่นเดียวกับร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนฉบับแรก และเมื่อสภาฯ ได้รับหลักการในวาระที่ 1 แล้ว ที่ประชุมได้มีมติให้พิจารณารวดเดียวตามข้อเสนอของรัฐบาลและในที่สุดได้มีมติเป็นเอกฉันท์ให้ประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้เป็นกฎหมาย

การสิ้นสุดลงของรัฐบาลปรีดี

ภายหลังการสวรรคตของล้นเกล้าฯ รัชกาลที่ 8 แล้ว สถานการณ์ทางการเมืองของประเทศไทยผันผวนมาก ท่านปรีดีซึ่งเคยได้รับการสนับสนุนจากนักการเมืองทุกฝ่ายกลับถูกนักการเมืองฝ่ายตรงกันข้ามซึ่งมีอุดมคติไม่ตรงกัน ใส่ร้ายป้ายสีว่าพัวพันกับกรณีสวรรคต  มีการปล่อยข่าวด้วยวิธีต่าง ๆ ทุกรูปแบบเพื่อทำลายท่าน รวมทั้งการจ้างวานใช้คนไปตะโกนในโรงภาพยนตร์ว่าท่านปรีดีปลงพระชนม์ในหลวงรัชกาลที่ 8  ในเวลานั้น ท่านปรีดีเหน็ดเหนื่อยมากกับการทำงานเพื่อแก้ไขปัญหาของชาติหลายเรื่อง อาทิ การแก้ไขสนธิสัญญาสมบูรณ์แบบที่ผูกมัดประเทศไทยให้ส่งข้าวให้อังกฤษแบบให้เปล่า โดยเปลี่ยนจากการให้เป็นการขายซึ่งก็ทำได้สำเร็จ[19] เมื่อมาถูกนักการเมืองฝ่ายตรงกันข้ามเล่นงานด้วยวิธีการที่โสมมเช่นนี้ ท่านจึงตัดสินใจกราบถวายบังคมลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 21 สิงหาคม 2489 ซึ่งเป็นผลให้รัฐบาลของท่านสิ้นสุดลงด้วย ดังนั้น ท่านจึงไม่มีโอกาสติดตามการนำวิธีการตราพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนมาใช้ในสมัยรัฐบาลของท่านว่าได้ผลประการใด

พระราชบัญญัติวิธีการคลัง พ.ศ. 2491

ต่อมาอีกปีกว่า รัฐบาลนายควง  อภัยวงศ์ ที่ได้จัดตั้งขึ้นโดยการสนับสนุนของคณะรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติวิธีการคลัง พ.ศ. 2491 ต่อวุฒิสภาทำหน้าที่รัฐสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2490 ปรากฏว่า รัฐบาลได้นำวิธีการตราพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนไปบัญญัติไว้ในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ด้วย ต่อมาคณะกรรมาธิการวิสามัญที่วุฒิสภาได้แต่งตั้งขึ้นเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติวิธีการคลัง พ.ศ. 2491 ได้เปลี่ยนชื่อร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้เป็นร่างพระราชบัญญัติเงินคงคลัง ซึ่งวุฒิสภาก็เห็นชอบด้วย[20]

แต่น่าเสียดายที่รัฐบาลนี้ใจไม่กว้างพอที่จะประกาศอย่างสุภาพบุรุษต่อวุฒิสภาว่าวิธีการดังกล่าว รัฐบาลท่านปรีดีได้นำมาใช้เป็นครั้งแรก ในปี 2489 ทั้ง ๆ ที่มีสมาชิกวุฒิสภาซักถามเรื่องนี้กันหลายท่าน 

นอกจากนี้ ถ้าศึกษาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวโดยตลอด ก็จะเกิดความรู้สึกว่า ผู้ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้พยายามหลีกเลี่ยงที่จะกล่าวถึง “พระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน”  ในบทบัญญัติมาตราต่าง ๆ โดยใช้วิธีเรียกชื่ออย่างอื่นแทน คือเรียกว่า “มติให้จ่ายเงินไปก่อน” โดยมีคำนิยามของถ้อยคำดังกล่าวในมาตรา 3 ดังนี้

“มติให้จ่ายเงินไปก่อน” หมายความว่ามติของรัฐสภาซึ่งได้ตราขึ้นไว้เป็นพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินจำนวนหนึ่งหรือหลายจำนวนเพื่อกิจการที่ระบุไว้ในพระราชบัญญัตินั้นไปพลางก่อน จนกว่าจะได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติงบประมาณหรือพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติม”

ปัญหามีว่าจำเป็นต้องใช้คำว่า “มติให้จ่ายเงินไปก่อน” แทนคำว่า “พระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน” หรือไม่  ผู้เขียนเห็นว่าไม่จำเป็น เพราะคำว่า “พระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน” ได้เคยใช้ในอดีตมาแล้วถึงสองครั้งในสมัยรัฐบาลท่านปรีดี จึงเป็นที่เข้าใจกันโดยทั่วไปแล้วว่าพระราชบัญญัติดังกล่าวนั้นมีสาระสำคัญอย่างไร  นอกจากนี้ บทบัญญัติต่าง ๆ ของพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 ก็ได้กล่าวถึงพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี พระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมและพระราชบัญญัติโอนเงินในงบประมาณ แต่ก็มิได้มีคำนิยามของพระราชบัญญัติเหล่านั้น

อนึ่ง ในระหว่างการประชุมของวุฒิสภาทำหน้าที่รัฐสภาเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติวิธีการคลัง พ.ศ. 2491 ในวาระที่ 1 นั้น พ.ท. พระสารสาสน์พลขันธ์ สมาชิกวุฒิสภาได้อภิปรายแสดงความไม่เห็นด้วยกับคำนิยามดังกล่าว มีข้อความตอนหนึ่งดังนี้

“… ในส่วนคำว่า “มติให้จ่ายเงินไปก่อน” ข้าพเจ้าก็เห็นในมติที่ท่านรัฐมนตรีว่าแต่ว่าถ้าหากมีพระราชบัญญัติแล้วเราก็อนุโลมตามพระราชบัญญัตินั้น ๆ เหตุใดจึงจะต้องไปเรียกว่า “มติให้จ่ายเงินไปก่อน” ข้าพเจ้ายังสงสัย...”[21] แต่รัฐบาลก็ไม่ได้ชี้แจงให้สมาชิกวุฒิสภาท่านนั้นหายข้องใจแต่อย่างใด

ด้วยเหตุผลต่าง ๆ ที่ยกมาอ้างข้างต้นนี้ จึงน่าจะสันนิษฐานได้ว่าการที่กำหนดคำนิยาม “มติให้จ่ายเงินไปก่อน” ไว้ในร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวคงเป็นเพราะว่าผู้ยกร่างต้องการหลีกเลี่ยงการใช้คำว่า “พระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน”  ซึ่งเป็นคำที่ท่านปรีดีใช้มาก่อนนั่นเอง

พระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน

ต่อมารัฐบาลนายควง อภัยวงศ์ ซึ่งจัดตั้งขึ้นภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2490 ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน พ.ศ. 2491 ต่อสภาผู้แทนราษฎร ในการนำเสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 25 มีนาคม 2491 ม.จ.วิวัฒนไชย ไชยยันต์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้ชี้แจงเหตุผลในการเสนอร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้มีข้อความตอนหนึ่ง ดังนี้

“เหตุผลในการที่ต้องเสนอพระราชบัญญัติฉบับนี้มาก็มีอยู่ว่า ในขณะนี้ งบประมาณ พ.ศ. 2491 หรืองบประมาณปีปัจจุบันยังไม่ได้ประกาศใช้ การจ่ายเงินในราชการจึงปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ คือรัฐบาลก็จ่ายเงินไปตามงบประมาณปีก่อน คืองบประมาณปี 2490 แต่เมื่อมาขณะนี้มีเงินรายจ่ายบางอย่างซึ่งจำเป็นต้องใช้ และก็จำเป็นต้องจ่ายเป็นการด่วนด้วย เงินที่จำเป็นต้องจ่ายเป็นการด่วนนี้ไม่มีอยู่ในงบประมาณปี 2490 เพราะฉะนั้น รัฐบาลจึงจะจ่ายไปก่อนตามรัฐธรรมนูญไม่ได้ คราวนี้ เมื่อมีกรณีเช่นนี้เกิดขึ้น ถ้าว่าในสมัยก่อนรัฐบาลก็มีทางปฏิบัติอยู่ 2 ทาง ทางหนึ่งที่เคยปฏิบัติมาแล้วเป็นทางปกติ คือรัฐบาลจ่ายเงินไปก่อนแล้วเอาเงินที่จ่ายนั้นมาตั้งในงบประมาณประจำปี นับเป็นวิธีที่ปฏิบัติกันแล้วเสมอมา แต่ก็มีพิเศษครั้งหนึ่งเมื่อปี 2489 รัฐบาลอยู่ในฐานะอย่างที่ผมเสนอมานี้ ในครั้งนั้น รัฐบาลได้เสนอพระราชบัญญัติที่เรียกว่า พระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน พ.ศ. 2489 ครั้นมาถึงบัดนี้ รัฐบาลจะปฏิบัติตามวิธีที่เคยปฏิบัติกันมา คือจ่ายเงินไปพลางก่อน แล้วมาตั้งงบประมาณนั้น บัดนี้ เมื่อมีพระราชบัญญัติเงินคงคลังแล้วย่อมทำไม่ได้ พระราชบัญญัติเงินคงคลังมีบัญญัติไว้ว่า ถ้ามีความจำเป็นอย่างที่ผมเสนอมานี้ รัฐบาลต้องเสนอขอให้รัฐสภามีมติให้จ่ายเงินไปพลางก่อน คือเสนอพระราชบัญญัติอนุญาตให้จ่ายเงินไปพลางก่อน...”[22]

จากคำแถลงดังกล่าว จะเห็นได้ว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (ม.จ.วิวัฒนไชย ไชยยันต์) ได้กล่าวถึงการเสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้จ่ายเงินไปพลางก่อนต่อสภาฯ ในปี 2489 แต่ก็ไม่ได้ระบุว่ารัฐบาลชุดใดเป็นผู้เสนอ จึงทำให้เกิดความคลุมเครือ  เพราะในปี 2489  ประเทศไทยมีรัฐบาลหลายชุด คือ รัฐบาลท่านเสนีย์ รัฐบาลท่านควง รัฐบาลท่านปรีดี และรัฐบาลท่านพลเรือตรี ถวัลย์  ถ้าจะแถลงตามข้อเท็จจริงว่ารัฐบาลท่านปรีดีเป็นผู้เสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวก็ไม่น่าจะเสียหายอะไร เพราะการพูดถึงบุคคลที่สามในทางที่ดีนั้นถือว่าเป็นการให้เกียรติกัน ไม่ผิดมรรยาททางสังคมแต่อย่างใด  

ดังเช่นที่ท่านปรีดีได้เคยพูดถึงท่านควงในทางที่ดีในระหว่างการชี้แจงต่อสมาชิกสภาฯ เกี่ยวกับการตั้งรายจ่ายรายการค่าซื้อข้าวให้สหประชาชาติ ซึ่งเป็นรายการนึ่งที่ระบุไว้ในร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวข้างต้น ในโอกาสนั้น ท่านปรีดีได้พูดถึงการแก้ไขสัญญาสมบูรณ์แบบเพื่อให้อังกฤษซื้อข้าวจากไทยแทนที่ไทยจะให้เปล่า  มีข้อความตอนหนึ่งว่า  “…ส่วนการเจรจาให้ซื้อข้าวทั้งหมดนั้น  รัฐบาลเมื่อครั้งท่านควงก็ได้เจรจาไว้แล้ว….”[23]  ดังนั้น การที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังไม่ชี้แจงต่อสภาฯ ว่ารัฐบาลท่านปรีดีเป็นผู้เสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้จ่ายเงินไปพลางก่อนในปี 2489 จึงไม่ถูกต้อง ที่เป็นเช่นนั้นคงเป็นเพราะว่าท่านไม่อยากให้คะแนนท่านปรีดี (ซึ่งในเวลานั้นตกระกำลำบากในต่างประเทศ)

สรุป

จากการศึกษาที่ผ่านมาทั้งหมดนี้ จะเห็นได้ว่าท่านปรีดี เป็นผู้เลื่อมใสการปกครองในระบบรัฐสภาอย่างแท้จริง การกระทำทั้งหลายของท่านในระหว่างที่รับใช้ชาติบ้านเมืองในตำแหน่งหัวหน้ารัฐบาลได้แสดงให้เห็นว่าท่านเคารพและจริงใจต่อรัฐสภา  การใดที่จะกระทบกระเทือนถึงอำนาจของรัฐสภา ท่านจะหลีกเลี่ยงเสมอ  ในช่วงเวลาอันสั้นเพียง 5 เดือน ที่ท่านดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในปี 2489 ท่านได้ริเริ่มเสริมสร้างอำนาจทางการคลังของรัฐสภา แม้จะไม่เป็นคุณแก่รัฐบาลของท่านก็ตาม  ท่านได้สร้างรูปแบบของการควบคุมที่เอื้ออำนวยให้รัฐสภาควบคุมการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลในกรณีเร่งด่วนได้อย่างมีประสิทธิภาพ  คือการตราพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน ซึ่งเป็นผลดีต่อระบบรัฐสภาของไทยมาจนถึงทุกวันนี้

 

 

เชิงอรรถ:

[1] บทความนี้พิมพ์ครั้งแรกในหนังสือ วันปรีดี พนมยงค์ 11 พฤษภาคม 2537 ในการเผยแพร่ครั้งนี้มีการจัดแบ่งหัวข้อใหม่

[2] ศาสตราจารย์ ดร.อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ จบปริญญาเอกทางกฎหมายจากประเทศฝรั่งเศส เคยเป็นข้าราชการชั้นผู้น้อยในกรมบัญชีกลาง แต่ตำแหน่งหลังสุดคือรองผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ เป็นอาจารย์พิเศษสอนในมหาวิทยาลัยหลายแห่ง เคยเป็นบรรณกรหนังสือธรรมศาสตร์

[3] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ได้นำสาระสำคัญของมาตรา 37 แห่งรัฐธรรมนูญปี 2475 มากำหนดไว้ในมาตรา 55

[4] วิจิตร  ลุลิตานนท์, คำสอนวิชากฎหมายการคลัง (พระนคร : มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง, 2478), หน้า 83

[5] ข้อบังคับการประชุมของสภาผู้แทนราษฎรมิใช่กฎหมาย เพราะการตราข้อบังคับดังกล่าวมิได้กระทำตามวิธีการตราพระราชบัญญัติที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น เมื่อสภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติใดแล้ว นายกรัฐมนตรีจะต้องนำร่างพระราชบัญญัตินั้นขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย เมื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยโดยนายกรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วจึงจะมีผลใช้บังคับเป็นกฎหมาย แต่ข้อบังคับการประชุมของสภาฯ มิได้กระทำตามวิธีการดังกล่าว เมื่อสภาฯ เห็นชอบแล้ว ประธานสภาฯ จะเป็นผู้ลงนามประกาศใช้ ดังนั้น ในทางทฤษฎีกฎหมายมหาชนจึงถือว่าข้อบังคับการประชุมของสภาผู้แทนราษฎรเป็นเพียงมาตรการภายในที่ใช้บังคับแก่การดำเนินกิจการของสภาฯ เท่านั้น ไม่มีผลใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ เมื่อเป็นเช่นนี้การที่ข้อบังคับการประชุมของสภาผู้แทนราษฎรให้อำนาจรัฐบาลจ่ายเงินดังกล่าวข้างต้น จึงไม่มีผลใช้บังคับตามกฎหมาย แต่ในทางปฏิบัติก็ไม่มีการหยิบยกปัญหากฎหมายดังกล่าวขึ้นพิจารณาในสมัยนั้น

[6] นายควง อภัยวงศ์ เป็นนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 1 สิงหาคม 2487 หลังจากที่จอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เนื่องจากสภาผู้แทนราษฎรไม่อนุมัติพระราชกำหนด 2 ฉบับ คือ พระราชกำหนดระเบียบราชการบริหารนครบาลเพชรบูรณ์ พ.ศ. 2487 และพระราชกำหนดจัดสร้างพุทธบุรีมณฑล พ.ศ. 2487 การตราพระราชกำหนดฉบับแรกก็เพื่อยกฐานะของจังหวัดเพชรบูรณ์ขึ้นเป็นนครบาล เป็นการเตรียมการไว้ในยามที่ประเทศถึงภาวะคับขันจะได้ย้ายเมืองหลวงไปอยู่ที่เพชรบูรณ์ ส่วนพระราชกำหนดฉบับหลังตราขึ้นเพื่อจะยกบริเวณพระพุทธบาทสระบุรีเป็นพุทธมณฑล

[7] ประเสริฐ  ปัทมะสุคนธ์, รัฐสภาไทยในรอบสี่สิบสองปี (2475-2517) (กรุงเทพฯ : ห้างหุ้นส่วนจำกัด ช. ชุมนนุมการช่าง, 2517), หน้า 383-385

[8] ตามมาตรา 65 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475  ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาล เมื่อราษฎรที่มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ยังมีการศึกษาไม่จบประถมศึกษาสามัญมากกว่ากึ่งจำนวนทั้งหมดและอย่างช้าไม่เกินสิบปี นับแต่วันที่ใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 สภาผู้แทนราษฎรประกอบดัวยสมาชิก 2 ประเภท มีจำนวนเท่ากัน ดังนี้ (1) สมาชิกประเภทที่ 1 ได้แก่ผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นตามเงื่อนไขของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ (2) สมาชิกประเภทที่ 2 ได้แก่ผู้ที่พระมหากษัตริย์ทรงตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างใช้บทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475  ต่อมารัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมว่าด้วยบทเฉพาะกาล พุทธศักราช 2483  ได้ขยายเวลาของบทเฉพาะกาลตามมาตรา 65 ออกไปเป็นยี่สิบปี 

[9] ตามนัยมาตรา 18 วรรค 1 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม โดยมาตรา 3 ของรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมว่าด้วยการเลือกตั้งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฏร พุทธศักราช 2485 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอยู่ในตำแหน่งได้คราวละสี่ปี แต่ถ้ามีพฤติการณ์สำคัญกระทบถึงนโยบายภายในหรือภายนอกอันทำให้เป็นการพ้นวิสัยหรือมีเหตุขัดข้องที่จะให้มีการเลือกตั้ง ในขณะที่หมดเวลาสี่ปีสิ้นสุดลง จะตราพระราชบัญญัติขยายกำหนดเวลานั้นออกไปอีกคราวละไม่เกินสองปีก็ได้ หากภายในกำหนดเวลาเช่นว่านั้น พฤติการณ์เปลี่ยนแปลงไปจะตราพระราชกฤษฎีกาให้ดำเนินการเลือกตั้งในเวลาหนึ่งเวลาใดก็ได้

[10] ในเวลานั้นท่านปรีดีพ้นจากการเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์แล้ว เนื่องจากพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล ซึ่งทรงบรรลุนิติภาวะแล้ว ได้เสด็จกลับมาประทับในประเทศไทยเมื่อวันที่ 5 ธันวาคม 2488

[11] ประเสริฐ  ปัทมะสุคนธ์, อ้างแล้ว, หน้า 498

[12] รัฐบาล ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช ซึ่งมีนายดิเรก ชัยนาม เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เคยเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี 2489 ต่อสภาผู้แทนราษฎรแล้วแต่ยังไม่ทันบรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุม รัฐบาลนี้ก็สิ้นสุดลง ต่อมารัฐบาลนายควง  อภัยวงศ์ ซึ่งเข้าบริหารราชการแผ่นดินต่อจากรัฐบาล ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช ได้ขอถอนร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวไปพิจารณาใหม่ แต่ยังไม่ทันเสนอกลับเข้ามาใหม่ รัฐบาลนายควง  อภัยวงศ์ ก็สิ้นสุดลงไปอีก

[13] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฏร, รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 18/2489 วันที่ 1 เมษายน  2489 (สามัญ) สมัยที่ 2 ชุดที่ 14, หน้า 11

[14] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, อ้างแล้ว, หน้า 922

[15] รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 มาตรา17 บัญญัติว่ารัฐสภาประกอบด้วยพฤฒสภา และสภาผู้แทน ไม่ว่าจะประชุมแยกกันหรือร่วมกัน และมาตรา 66 วรรคสอง บัญญัติว่า การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีให้ประธาน
พฤฒสภาและประธานสภาผู้แทนลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

[16] ประเสริฐ  ปัทมะสุคนธ์,  อ้างแล้ว, หน้า 533-534 

[17] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทน, รายงานการประชุมสภาผู้แทน (สามัญ) สมัยที่ 2 ชุดที่ 5, หน้า 10

[18] ตามมาตรา 91 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาล  ในวาระเริ่มแรกของการใช้รัฐธรรมนูญนี้  สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรเลือกตั้งตามพระราชกฤษฎีกาเลือกตั้งผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2488 ลงวันที่ 26 ตุลาคม 2488 และให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนเพิ่มจำนวนขึ้นอีก โดยถือเกณฑ์ราษฎรหนึ่งแสนคนต่อสมาชิกสภาผู้แทนหนึ่งคน  ถ้าในเขตจังหวัดใดมีจำนวนราษฎรตามผลการสำรวจสำมะโนครัวเรือนครั้งสุดท้ายเกินกว่าหนึ่งแสนคน จังหวัดนั้นจะมีจำนวนสมาชิกเพิ่มขึ้นอีกหนึ่งคนต่อจำนวนราษฎรหนึ่งแสนคน เศษของหนึ่งแสน ถ้าเกินกึ่งหรือกว่าให้นับเป็นหนึ่งแสนคน ถ้าถือเกณฑ์จำนวนสมาชิกสภาผู้แทนในเขตจังหวัดหนึ่ง ๆ ดังกล่าวข้าวต้นแล้ว ถ้าจังหวัดใดจะมีจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนเพิ่มขึ้นจากจำนวนที่ได้รับเลือกตั้งตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว รัฐบาลจะต้องดำเนินการเลือกตั้งเฉพาะจำนวนที่เพิ่มขึ้นภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่ใช้รัฐธรรมนูญนี้

[19] ดูคำแถลงของรัฐบาลต่อสภาผู้แทนราษฎรเรื่องการเจราจาเปลี่ยนแปลงข้อตกลงกับอังกฤษเรื่องสัญญาสมบูรณ์แบบ  ในประเสริฐ  ปัทมะสุคนธ์, อ้างแล้ว, หน้า 515-517

[20] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการประชุมวุฒิสภา ทำหน้าที่รัฐสภา ครั้งที่ 4/2491 (สามัญ), หน้า 427

[21] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการประชุมวุฒิสภา, อ้างแล้ว, หน้า 189

[22] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 4/2491 (สามัญ), หน้า 133-134

[23] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 18/2489 (สามัญ), หน้า 16