ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 1: สภาพเศรษฐกิจและสังคม และความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ
บทความ ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 1: สภาพเศรษฐกิจและสังคม และความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ เว็บไซต์ สถาบันปรีดี พนมยงค์

ในบทความก่อนผู้เขียนได้เล่าถึงมโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ เพื่อฉายภาพให้เห็นฐานคิดที่นำมาสู่การเขียนเค้าโครงการเศรษฐกิจในเวลาต่อมา ซึ่งนับได้ว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจนี้เป็นแผนแม่บทการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฉบับแรกของประเทศไทย  ในบทความนี้จะพาทุกท่านมาสู่เนื้อหาของเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ โดยจะเริ่มจากสภาพเศรษฐกิจและสังคมในช่วงปี พ.ศ. 2472-2475 เพื่อทำความเข้าใจบริบทในการเขียนเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดี  ตามด้วยความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจซึ่งปรีดีเน้นย้ำและเห็นว่าเป็นสิ่งสำคัญที่ทำให้จำเป็นต้องมีการวางเค้าโครงการเศรษฐกิจ 

สภาพเศรษฐกิจและสังคมในขณะนั้น

ในการทำความเข้าใจเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดีนั้น นอกจากจะต้องทำความเข้าใจมโนทัศน์ทางเศรษฐกิจแล้ว ยังต้องทำความเข้าใจสภาพเศรษฐกิจและสังคมในช่วงเวลาดังกล่าวประกอบด้วยเพื่อทำความเข้าใจบริบทในการเขียนเค้าโครงการเศรษฐกิจ โดยช่วงปี พ.ศ. 2472-2475 นั้น สถานการณ์ของโลกเพิ่งผ่านพ้นสงครามโลกครั้งที่ 1 มา ระบบเศรษฐกิจที่นิยมขณะนั้นคือระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม ซึ่งรัฐปล่อยให้การจัดสรรทรัพยากรเป็นตามระบบกลไกตลาด แต่ด้วยสภาพการณ์ที่เศรษฐกิจบอบช้ำจากสงคราม ทำให้เอกชนไม่มีความสามารถในการดูดซับแรงงานทำให้เกิดวิกฤตการณ์การว่างงานไปทั่วยุโรป

สยามในขณะนั้นก็ได้รับผลกระทบไปด้วย อันเนื่องจากการเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของเศรษฐกิจโลกภายหลังจากการลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริงในปี พ.ศ. 2398 ทำให้เศรษฐกิจของสยามเปลี่ยนจากเศรษฐกิจแบบพึ่งพาตนเองมาเป็นเศรษฐกิจเพื่อการส่งออก  เมื่อเปลี่ยนเป็นเศรษฐกิจเพื่อการส่งออกแล้ว ทำให้เศรษฐกิจของสยามผูกติดอยู่กับเศรษฐกิจของโลกตะวันตก และเงินบาทผูกติดอยู่กับเงินปอนด์ของประเทศสหราชอาณาจักร (อังกฤษ) ซึ่งเป็นคู่ค้าสำคัญของสยามในขณะนั้น  เมื่อเศรษฐกิจในยุโรปตกต่ำลงเพราะผลของสงครามก็ส่งผลให้ข้าว ไม้สัก ดีบุก และยางพารา ซึ่งเป็นสินค้าส่งออกของสยามราคาตกต่ำลง และขายในตลาดต่างประเทศไม่ได้ราคา ทำให้สยามมีรายได้ลดลง ในปี พ.ศ. 2473 รัฐบาลสยามในขณะนั้นจึงแก้ปัญหาด้วยการตัดทอนรายจ่ายเพื่อให้งบประมาณไม่ขาดดุลด้วยการลดค่าตอบแทนข้าราชการและลดงบประมาณทางทหารลง

นอกจากอาชีพข้าราชการแล้ว อาชีพอีกอย่างหนึ่งที่ชาวสยามนิยมทำกันคือ การทำเกษตรกรรม เป็นชาวนา  อย่างไรก็ตาม จากการสำรวจของคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman)[1] ซึ่งรัฐบาลสยามจ้างให้สำรวจเศรษฐกิจในชนบท ในปี พ.ศ. 2473 พบว่า แม้ประชาชนส่วนใหญ่ในสยามจะมีอาชีพเป็นชาวนา แต่ส่วนใหญ่ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองและอาศัยวิธีการเช่าที่ดินจากเจ้าของที่ดิน และสัดส่วนการเช่าที่ดินแบ่งตามจำนวนภาคได้ดังนี้ ในภาคกลางชาวนาที่ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองอยู่ราวร้อยละ 36 ในภาคเหนือร้อยละ 27 ภาคใต้ร้อยละ 14 และภาคตะวันออกเฉียงเหนือร้อยละ 18[2] โดยเฉพาะจังหวัดธัญญบุรี (ปัจจุบันถูกยุบรวมเป็นส่วนหนึ่งของจังหวัดปทุมธานี) ชาวนาส่วนใหญ่เป็นผู้เช่าที่ดินในราวร้อยละ 85[3] ซึ่งที่ดินส่วนใหญ่นั้นเจ้าของที่ดินนั้นเป็นพวกบริษัทที่เข้ามาพัฒนาขุดคลองและพัฒนาที่ดินเพื่อทำเกษตรกรรมในขณะนั้น เช่น บริษัทขุดคลองแลคูนาสยาม จำกัด เป็นต้น  นอกจากนี้ ลักษณะของที่ดินส่วนใหญ่ในภาคเหนือ ภาคใต้ และภาคตะวันออกเฉียงเหนือ เป็นที่ดินแปลงเล็ก ๆ และอยู่กระจัดกระจายกัน ชาวนาคนหนึ่งมีที่ดินหลายแปลงอยู่ห่างกัน และแปลงหนึ่งมีเนื้อที่เพียงงานเดียวก็มี[4]

สภาพของการทำนาของชาวนาส่วนใหญ่นั้นพึ่งพาธรรมชาติและไม่ได้เข้าถึงเทคโนโลยี การเพาะปลูกยังดำเนินตามแบบเดิมอยู่ คือ ต้องใช้เงินในการลงทุนมาก และได้เงินดอกผลเพียงเล็กน้อย[5] นอกจากนี้ชาวนายังมีค่าใช้จ่ายในการทำนาอื่น ๆ อีกนอกจากค่าใช้จ่ายที่เป็นต้นทุนในการทำการเพาะปลูก ได้แก่ ดอกเบี้ยที่ต้องจ่ายแก่เงินกู้มาลงทุนทำนา ค่าเช่านา ภาษีโคกระบือ อากรค่านา และเงินค่ารัชชูปการ ซึ่งมีลักษณะซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรม  สภาพการเพาะปลูกของภาคเหนือ ภาคใต้ และภาคตะวันออกเฉียงเหนือนั้นอยู่ในสภาพที่พอเลี้ยงปากเลี้ยงท้องเท่านั้น มีแต่ภาคกลางภาคเดียวที่การเพาะปลูกเพียงพอแก่การค้าขาย[6]

เมื่อเกิดวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจขึ้นมาในระดับชาวนาก็ได้รับผลกระทบราคาข้าวตกลงมากถึง 2 ใน 3 ชาวนาขาดเงินสดในการใช้ซื้อเครื่องอุปโภคบริโภค ในขณะเดียวกันก็ขาดเงินสำหรับเสียภาษี[7]

เมื่อพิจารณาจากสภาพเศรษฐกิจและสังคมดังกล่าวนั้นมีความไม่เที่ยงแท้แน่นอนอยู่ กล่าวคือ ในกรณีของข้าราชการนั้น วันหนึ่งยังคงมีรายได้แน่นอนเป็นจำนวนเงินเท่านั้นเท่านี้ แต่ในอีกวันหนึ่งรายได้ก็ต้องลดลงเพราะได้รับผลกระทบจากเศรษฐกิจ  หรือสำหรับชาวนา รายได้จากการทำเกษตรกรรมมากน้อยไม่เท่ากันขึ้นกับธรรมชาติจะเป็นใจหรือไม่ นอกจากนี้สภาพเศรษฐกิจและสังคมก็ไม่เอื้ออำนวยการประกอบกิจการของชาวนามีต้นทุนสูงมีค่าใช้จ่ายจำนวนมากในการเพาะปลูก แต่ผลตอบแทนที่ได้มาก็ไม่ได้เยอะมาก เมื่อเทียบกับแรงงานที่ได้ลงแรงไป ทำให้การใช้ทรัพยากรเป็นไปโดยไม่คุ้มค่า

ปัญหาเหล่านี้เป็นบางเพียงบางส่วนเท่านั้น ยังไม่นับปัญหาที่เกิดขึ้นจากโครงสร้างทางการเมืองของสยาม

ในขณะนั้น แม้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจะมีความพยายามปรับปรุงแก้ไขวิกฤตเศรษฐกิจด้วยวิธีการใดก็ตาม แต่ก็ถูกคัดค้านทัดทานโดยเสนาบดีสภาและอภิรัฐมนตรีสภา ประกอบกับองค์กรทางการเมืองในขณะนั้นมีปัญหาภายในตัวเองอยู่ ระหว่างพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระกำแพงเพชรอัครโยธิน กับพระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าบวรเดช โดยเมื่อมีการลดค่าตอบแทนของข้าราชการพลเลือนและงบประมาณทางทหารลงก็สร้างความไม่พอใจเป็นวงกว้างถึงขนาดทำให้พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าบวรเดช เสนาบดีกระทรวงกลาโหมในขณะนั้นลาออกจากตำแหน่ง[8]

สภาพดังกล่าวเมื่อคณะราษฎรได้เปลี่ยนแปลงการปกครองและได้เข้ามาบริหารประเทศแทนรัฐบาลของสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวแล้ว คณะราษฎรจึงได้จัดให้มีการร่างเค้าโครงการเศรษฐกิจขึ้นมาเพื่อหมายจะให้มีการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจดังกล่าว

ความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ

เมื่อคณะราษฎรได้เปลี่ยนแปลงการปกครองในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้ประกาศต่อประชาชนถึงวัตถุประสงค์ คือ หลัก 6 ประการของคณะราษฎรซึ่งในด้านเศรษฐกิจนั้นตามหลักดังกล่าว คณะราษฎร “จะต้องบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะหางานให้ราษฎรทุกคนทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก” ซึ่งการจะประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรได้นั้น รัฐบาลจะต้องขจัดความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ

ความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ ก็คือ สภาพความไม่แน่นอนตามธรรมชาติของชีวิต ไม่ว่าจะในแง่ของฐานะทางเศรษฐกิจ และในแง่ของสังขาร ซึ่งทั้งสองส่วนสัมพันธ์กันอยู่  การทำมาหาได้ในวันนี้เป็นเพราะมีสังขารที่ยังแข็งแรง จึงยังสามารถทำมาหาได้อยู่  แต่หากวันหนึ่งสังขารเสื่อมโทรมลง เพราะความเจ็บป่วยหรือความพิการ ก็คงจะไม่สามารถทำมาหาได้ ๆ อีกต่อไป ทรัพย์สินที่แสวงหามาได้จึงไม่อาจประกันความเที่ยงแท้แน่นอนได้

 และความไม่เที่ยงแท้แห่งการดำรงชีวิตนี้มิใช่จะมีแต่ในหมู่ราษฎรที่ยากจนเท่านั้น คนชนชั้นกลางก็ดี คนมั่งมีก็ดีย่อมจะต้องประสบความไม่เที่ยงแท้ด้วยกันทุกรูปทุกนาม[9] ผู้ที่เคยมั่งมีในวันนี้ หากวันหนึ่งทรัพย์สินหมดลง ก็ต้องกลายเป็นคนยากจน หรือคนที่เคยแข็งแรงทำงานได้ วันหนึ่งก็อาจจะเจ็บป่วยไม่สามารถทำมาหากินได้ต่อไป สภาพดังกล่าวทำให้ชีวิตมนุษย์ไม่มีความแน่นอนควบคุมไม่ได้

ในทรรศนะของปรีดี พนมยงค์ การจะสลายความไม่เที่ยงของเศรษฐกิจได้นั้น ปรีดีมีความเชื่ออย่างแรงกล้าว่า จะต้องให้รัฐเข้ามามีบทบาทในทางเศรษฐกิจ โดยการให้หลักประกันกับราษฎร กล่าวคือ ราษฎรที่เกิดมาย่อมจะได้รับประกันจากรัฐบาลว่า ตั้งแต่เกิดมาจนกระทั่งสิ้นชีพ ในระหว่างนั้นจะเป็นเด็ก หรือเจ็บป่วย หรือพิการ หรือชราทำงานไม่ได้ก็ดี ราษฎรก็จะได้มีอาหาร เครื่องนุ่งห่ม และสถานที่อยู่อาศัย อันเป็นปัจจัยแห่งการดำรงชีวิต[10] ซึ่งการจะทำเช่นนี้ได้รัฐบาลจะต้องจัดให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร (Assurance Sociale)

สำหรับปรีดีแล้วประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนี้ดีกว่าการสะสมเงินทอง เพราะเงินทองนั้นเองก็ย่อมเป็นของไม่เที่ยงแท้เช่นกัน[11] หลักคิดที่อยู่เบื้องหลังของประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรก็มาจากแนวคิดภราดรภาพนิยมซึ่งปรีดียึดถือ โดยให้สังคมร่วมแรงร่วมใจกันเข้าช่วยเหลือกันโดยมีรัฐบาลเป็นแกนกลาง

ในการดำเนินการจัดให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น ปรีดีเสนอให้รัฐบาลเป็นผู้จัดให้มีประกัน เพราะประกันเช่นนี้ไม่มีเอกชนคนใดจะทำได้ หรือถ้าเอกชนคนใดจะทำได้ราษฎรจะต้องเสียเบี้ยประกัน

แพงมากจึงจะคุ้มแก่การให้บริการ ปรีดีจึงเสนอให้รัฐบาลเป็นผู้ทำประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร เพราะรัฐบาลไม่จำเป็นต้องเก็บเบี้ยประกันภัยจากราษฎรโดยตรงรัฐบาลอาจจัดหาสิ่งอื่นแทนเบี้ยประกันภัยได้[12]

ซึ่งในตอนนั้นปรีดีอธิบายว่า ราษฎรอาจจะใช้วิธีการจ่ายเบี้ยประกันด้วยแรงงานโดยการเข้ามาเป็นข้าราชการ หรือจ่ายภาษีอากรโดยอ้อมเป็นจำนวนคนหนึ่งวันละเล็กละน้อยในระดับที่ราษฎรไม่รู้สึก เป็นต้น

สำหรับการดำเนินการเพื่อให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น ปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอหลักการเอาไว้

ในเค้าโครงการเศรษฐกิจ และการจะดำเนินการให้สำเร็จลุล่วงไปตามหลักการในเค้าโครงการได้นั้นจะต้องอาศัยกฎหมาย 2 ฉบับซึ่งปรีดีได้เสนอมาพร้อมกับเค้าโครงการเศรษฐกิจนี้คือ ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร และร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกอบเศรษฐกิจ ซึ่งจะได้มีการอธิบายต่อไป

เมื่อพิจารณาจากสภาพเศรษฐกิจและสังคมในขณะนั้นแล้ว เศรษฐกิจของไทยในขณะนั้นประสบกับปัญหาใหญ่อันเป็นผลมาจากการเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของระบบทุนนิยมโลก ประกอบกับโครงสร้างทางสังคมของไทย

ในขณะนั้นทำให้ราษฎรอ่อนแอ ไม่สามารถต้านทานต่อการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจที่เป็นไปอย่างรวดเร็วได้ อันเป็นปัจจัยหนึ่งที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง เมื่อได้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้วรัฐบาลใหม่ของคณะราษฎรก็มีความประสงค์ที่จะแก้ไขปัญหาในเรื่องดังกล่าวจึงได้มอบหมายให้ปรีดี พนมยงค์ ร่าง

เค้าโครงการเศรษฐกิจขึ้นมาโดยหมายจะส่งเสริมความสุขสมบูรณ์ของราษฎร ในตอนถัดไปผู้เขียนจะได้อธิบายถึงสาระสำคัญในเค้าโครงการเศรฐกิจ ข้อวิจารณ์ต่อเค้าโครงการ และขอชวนทุกท่านมองเค้าโครงการผ่านมุมมองของเศรษฐกิจในปัจจุบัน

 


[1] คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน เป็นศาสตราจารย์ทางสังคมวิทยาจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ประเทศสหรัฐอเมริกา.

[2] คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน, การสำรวจเศรษฐกิจในชนบทแห่งสยาม, แปลโดย ซิม วีระไวทยะ, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2525), น. 18.

[3] เพิ่งอ้าง, น.19.

[4] เพิ่งอ้าง, น.20.

[5] เพิ่งอ้าง, น.57.

[6] เพิ่งอ้าง, น.32.

[7] ชาญวิทย์ เกษตรศิริ, ประวัติการเมืองไทยสยาม พ.ศ. 2475–2500, พิมพ์ครั้งที่ 8, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2562), น. 78.

[8] ชาญวิทย์ เกษตรศิริ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 7, น. 78-87.

[9] ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, 2552), น.26.

[10] เพิ่งอ้าง, น.27.

[11] เพิ่งอ้าง, น.27.

[12] เพิ่งอ้าง, น.27.

บทบาท-ผลงาน