ความตกลงสมบูรณ์แบบและปัญหาข้าว

แม้ประเทศไทยจะไม่ได้รับผลกระทบจากสงครามโลกมากนักเมื่อเทียบกับบางประเทศ แต่สันติภาพของประเทศไทยนั้นก็มีราคาแพงไม่ต่างจากประเทศอื่น ๆ ที่ได้รับผลกระทบจากสงครามโลกครั้งที่ 2  ผลของสงครามก่อให้เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจกับประเทศไทยเช่นกัน โดยในบทความที่ผ่านมา ผู้เขียนได้กล่าวถึงปัญหาเงินเฟ้อ และปัญหาขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคไปแล้ว ในบทความนี้ผู้เขียนจะเล่าถึงปัญหาข้าว ซึ่งเป็นผลพวงของสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่มีต่อประเทศไทย ปัญหาข้าวนี้เป็นปัญหาสำคัญและสร้างผลพลอยได้ที่เป็นพิษแก่คนบางกลุ่มในประเทศไทย

การสิ้นสุดของสงครามโลกครั้งที่ 2

การสิ้นสุดลงของสงครามโลกครั้งที่ 2 เริ่มต้นมาจากแนวรบทางตะวันตกเมื่อกองทัพของฝ่ายสัมพันธมิตรสามารถเข้าบุกยึดเบอร์ลินได้ในวันที่ 30 เมษายน พ.ศ. 2487  ทว่า ในแนวรบทางตะวันออก สงครามหาเอเชียบูรพา ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของสงครามโลกครั้งที่ 2 ยังดำเนินต่อไปโดยกองทัพของสหรัฐอเมริกาสามารถตอบโต้และขับไล่กองทัพของจักรวรรดิญี่ปุ่นออกจากพื้นที่ต่าง ๆ จนกระทั่งในวันที่ 11 กรกฎาคม พ.ศ. 2488 บรรดาประเทศผู้นำฝ่ายสัมพันธมิตรได้จัดการประชุมเพื่อเสนอข้อเรียกร้องยุติสงครามกับจักรวรรดิญี่ปุ่น ซึ่งเน้นย้ำถึงความจำเป็นที่จักรวรรดิญี่ปุ่นที่จะต้องยอมแพ้อย่างไม่มีเงื่อนไข แต่ในท้ายที่สุดจักรวรรดิญี่ปุ่นก็ปฏิเสธข้อเสนอดังกล่าว จนนำไปสู่การตัดสินใจของสหรัฐอเมริกาในการทิ้งระเบิดปรมาณู 2 ลูก บนแผ่นดินญี่ปุ่นที่ฮิโรชิมาและนะงะซะกิ ในวันที่ 6 และ 9 สิงหาคม พ.ศ. 2488 จากนั้นสมเด็จพระจักรพรรดิฮิโรฮิโตะมีพระราชดำรัสทางวิทยุ แพร่สัญญาณไปทั่วจักรวรรดิโดยประกาศว่า ญี่ปุ่นยอมจำนนต่อฝ่ายสัมพันธมิตรอย่างไม่มีเงื่อนไขในวันที่ 15 สิงหาคม พ.ศ. 2488

ในส่วนของประเทศไทยเมื่อสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลงปรีดี พนมยงค์ ในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ลงนามใน “ประกาศสันติภาพ” ว่า

“การประกาศสงครามกับสหรัฐอเมริกาและบริเตนใหญ่เป็นโมฆะ ไม่ผูกพันประชาชนชาวไทย เพราะการประกาศสงครามดังกล่าวเป็นการกระทำอันผิดจากเจตจำนงของประชาชนชาวไทย และฝ่าฝืนขืนขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมายบ้านเมือง ประชาชนชาวไทยทั้งภายในและภายนอกประเทศ ซึ่งอยู่นฐานะที่จะช่วยเหลือสนับสนุนสหประชาชาติผู้รักที่จะให้มีสันติภาพในโลกนี้ ได้กระทำการทุกวิถีทางที่จะช่วยเหลือสหประชาชาติ ดังที่สหประชาชาติส่วนมากย่อมทราบอยู่แล้ว ทั้งนี้เป็นการแสดงเจตจำนงของประชาชนชาวไทยอีกครั้งหนึ่ง ที่ไม่เห็นด้วยต่อการประกาศสงคราม และการกระทำอันเป็นปฏิปักษ์ต่อสหประชาชาติดังกล่าวมาแล้ว… ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ในพระปรมาภิไธยสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว จึงขอประกาศโดยเปิดเผยแทนประชาชนชาวไทยว่า การประกาศสงครามต่อสหรัฐอเมริกาและบริเตนใหญ่ เป็นโมฆะไม่ผูกพันประชาชนชาวไทย ในส่วนที่เกี่ยวกับสหประชาชาติ ประเทศไทยได้ตัดสินใจที่จะให้กลับคืนมาซึ่งสัมพันธไมตรีอันดีอันเคยมีมากับสหประชาชาติในการสถาปนาเสถียรภาพในโลกนี้...”[1]

ประเทศไทยภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ไม่ได้มีสถานะเป็นผู้ชนะหรือผู้แพ้สงครามแต่อย่างใด[2] อย่างไรก็ตาม การประกาศสันติภาพนับเป็นการแสดงจุดยืนของประเทศไทยถึงเจตนาที่ไม่ต้องการจะประกาศสงครามกับอังกฤษ (สหราชอาณาจักร) และสหรัฐอเมริกาแต่แรก และถือได้ว่า การประกาศสันติภาพเป็นจุดสิ้นสุดลงของสงครามโลกครั้งที่ 2 ในประเทศไทยอย่างแท้จริง เนื่องจากเหตุการณ์ดังกล่าวนั้นนำไปสู่การทำเจรจายุติสงครามและการทำสนธิสัญญาสันติภาพ (ความตกลงสมบูรณ์แบบ) ระหว่างประเทศสัมพันธมิตรและประเทศไทยต่อไป

การเจรจายุติสงครามและการทำความตกลงสมบูรณ์แบบ

การเจรจายุติสงครามและการทำความตกลงสมบูรณ์แบบนั้น เกิดจากการที่ประเทศไทยได้เจรจาและทำสนธิสัญญากับอังกฤษเป็นประเทศแรก สาเหตุมาจากในทางนิตินัยประเทศไทยย่อมถูกนับว่าเป็นฝ่ายอักษะด้วย เพราะได้ยินยอมให้ญี่ปุ่นใช้ดินแดนในการโจมตีมลายูและสิงคโปร์ และยังได้เข้าเป็นพันธมิตรกับญี่ปุ่นประกาศสงครามกับอังกฤษและสหรัฐอเมริกา แต่เมื่อสงครามสิ้นสุดลงประเทศไทยไม่ได้มีสถานะเป็นผู้แพ้สงคราม และถูกจัดการเช่นเดียวกับผู้แพ้สงครามคือ จักรวรรดิญี่ปุ่น แต่ในทัศนะคติของประเทศสัมพันธมิตรต่อประเทศไทยนั้นมีลักษณะที่แตกต่างกันไป

ในสายตาของอังกฤษถือว่า ประเทศไทยเป็นศัตรู โดยพิจารณาได้จากแถลงการณ์ของนายเออร์เนอสต์ เบวิน รัฐมนตรีว่าการต่างประเทศอังกฤษขณะนั้นว่า “...รัฐบาลอังกฤษรับรู้ในการที่ขบวนเสรีไทยต่อต้านญี่ปุ่นได้ให้ความช่วยเหลือ แต่จะลบล้างการที่ไทยได้ประกาศสงครามต่ออังกฤษซ้ำยังรับเอาดินแดนของอังกฤษไปจากมือญี่ปุ่น หรือไม่ประการใดนั้น ต้องดูเจตนารมณ์ของไทยต่อไปในการรับรองทหารฝ่ายอังกฤษที่จะเข้าไปในประเทศไทย...”[3]

ท่าทีของประเทศอังกฤษชัดเจนมากขึ้นเมื่อในเดือนกันยายน พ.ศ. 2488 ผู้แทนของอังกฤษได้ขอให้รัฐบาลไทยส่งคณะผู้แทนไปเจรจาทำสัญญาทางทหารกับรัฐบาลอังกฤษที่เกาะลังกา

โดยอังกฤษได้เสนอความตกลงจำนวน 21 ข้อ และภาคผนวก A และ B ให้กับรัฐบาลไทย  อย่างไรก็ตาม เงื่อนไขในความตกลงจำนวน 21 ข้อ มีเนื้อหาที่จะทำลายเอกราชและอธิปไตยของไทยทันที โดยข้อเสนอดังกล่าวมุ่งควบคุมกิจการของประเทศไทยทั้งในด้านการเมือง การทหาร และเศรษฐกิจ ซึ่งคณะผู้แทนไม่ได้ตกลง และนำเรื่องดังกล่าวกลับมาให้รัฐบาลพิจารณาตัดสินใจ

ความพยายามในการเจรจาระหว่างรัฐบาลไทยกับอังกฤษดำเนินไปอย่างยากลำบาก แม้จะมีความพยายามของสหรัฐอเมริกาช่วยเหลือไทยอยู่บ้างเป็นระยะ แต่ท่าทางของผู้แทนรัฐบาลอังกฤษที่มีต่อประเทศไทย ไม่อาจทำให้การเจรจาสามารถผ่อนปรนลงได้เลย  ในท้ายที่สุดประเทศไทยจึงยินยอมลงนามในความตกลงกับอังกฤษโดยคณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีผลดีมากกว่าผลเสีย

ผลของความตกลงสมบูรณ์แบบนั้นส่งผลกับประเทศไทยในหลายด้าน แต่ในด้านเศรษฐกิจที่ส่งผลมากที่สุดคือความตกลงในข้อ 14 ซึ่งกำหนดว่า “รัฐบาลไทยรับว่า โดยเร็วที่สุดที่พอจะกระทำได้ โดยเอาข้าวไว้ให้เพียงพอแก่ความต้องการภายในของไทยแล้ว จะจัดให้มีข้าวสาร ณ กรุงเทพฯ โดยไม่คิดมูลค่า เพื่อให้องค์การที่รัฐบาลแห่งสหราชอาณาจักรจะได้แจ้งให้ทราบนั้นใช้ประโยชน์ได้เป็นปริมาณเท่ากับข้าวส่วนที่เหลือซึ่งสะสมไว้และมีอยู่ในประเทศไทย ณ บัดนี้ แต่ไม่เกินหนึ่งกับกึ่งล้านตันเป็นอย่างมาก หรือจะตกลงกันให้เป็นข้าวเปลือกหรือข้าวกล้องในปริมาณอันมีค่าเท่ากันก็ได้...”[4]

ความตกลงสมบูรณ์แบบกับปัญหาข้าว

ผลของความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบ ซึ่งทำให้ประเทศไทยมีพันธะที่จะต้องส่งข้าวจำนวน 1.5 ล้านตันให้กับองค์การสหประชาชาชาตินั้น (ซึ่งเป็นองค์การที่อังกฤษกำหนดไว้ในภายหลัง)​ สร้างปัญหาทางเศรษฐกิจให้กับประเทศไทยเป็นอย่างมาก เพราะในขณะนั้นข้าวเป็นสินค้าส่งออกสำคัญของประเทศไทย โดยมูลค่าของข้าวในเวลานั้นตันละประมาณ 28 ปอนด์ (1 ปอนด์เท่ากับ 60 บาท) คิดเป็นเงิน 2,520 ล้านบาท[5] ซึ่งปริมาณข้าว 1.5 ล้านตันนั้นเทียบได้กับข้าวที่ประเทศไทยส่งออกในรอบ 1 ปี และคิดเป็นมูลค่าได้เท่ากับร้อยละ 50 ของรายได้ทั้งหมดจากการส่งออกไปขายยังต่างประเทศของไทย[6]

การที่ประเทศไทยจะดำเนินการส่งข้าวให้กับสหประชาชาติโดยไม่มีมูลค่าตามความตกลงสมบูรณ์แบบได้นั้นไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะเท่ากับว่ารัฐบาลไทยไม่เพียงแต่มีภาระในการจัดหาข้าวตามความตกลงดังกล่าว แต่รัฐบาลยังจำเป็นต้องแบกรับต้นทุนในการซื้อข้าวนั้นเอาไว้เองทั้งหมดเช่นกัน สภาวะเศรษฐกิจของไทยในขณะนั้นก็ย่ำแย่ เพื่อให้รัฐบาลสามารถดำเนินการได้ตามเงื่อนไขที่ได้ตกลงไว้ในความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบ รัฐบาลจึงได้จัดตั้งสำนักงานข้าวเป็นหน่วยงานที่รัฐบาลตั้งขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาข้าวส่งออกนอกประเทศโดยตรง อยู่ในสังกัดของกระทรวงพาณิชย์ทำหน้าที่ผูกขาดการส่งข้าวออกกไปจำหน่ายนอกประเทศแต่ผู้เดียว[7]

นอกจากนี้ เพื่อให้รัฐบาลสามารถซื้อข้าวได้ในราคาถูกอันเป็นการประหยัดเงิน รัฐบาลจึงต้องกดราคาข้าวในประเทศให้ต่ำกว่าราคาตลาด โดยใช้อำนาจกฎหมายในการแทรกแซงกลไกราคาข้าวเป็นเหตุให้รัฐบาลตราพระราชบัญญัติสำรวจและห้ามกักกันข้าว พ.ศ. 2489 เพื่อควบคุมการขนย้ายข้าวออกนอกเขตและป้องกันการกักตุนข้าว เพื่อไม่ให้เกิดการกักตุนและเคลื่อนย้ายข้าวอันจะทำให้เกิดอุปสรรคในการปฏิบัติตามพันธกรณี และรัฐบาลยังได้ตราพระราชบัญญัติการค้าข้าว พ.ศ. 2489 เข้ามาควบคุมเกี่ยวกับผู้ประกอบการค้าข้าว การซื้อขายข้าว การเปลี่ยนแปลงสภาพข้าว และการกำหนดราคาสูงสุดของข้าว

อย่างไรก็ตาม แม้รัฐบาลจะได้พยายามกดราคาข้าวให้ต่ำกว่าราคาตลาดแล้ว ทำให้เอกชนไม่อยากขายข้าวให้กับรัฐบาล เพราะเอกชนสามารถขายข้าวได้ในราคาดีกว่าในตลาดมืด ทำให้ข้าวทะลักออกไปขายยังตลาดมืดเป็นจำนวนมาก และรัฐบาลก็ประสบปัญหาไม่สามารถจัดซื้อข้าวเพื่อส่งให้กับสหประชาชาติได้ตามพันธกรณี

รัฐบาลของควง อภัยวงศ์[8] ในขณะนั้นจึงดำเนินการหาวิถีทางเจรจาหาลู่ทางแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น จนในที่สุดเมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 ก็ได้ตกลงให้เปลี่ยนจากการส่งข้าวโดยไม่คิดมูลค่าเป็นการขอซื้อข้าว โดยลดจำนวนลงเหลือเพียง 1.2 ล้านตัน และกำหนดราคาข้าวเพิ่มสูงขึ้นเป็น 12 ปอนด์ 10 ชิลลิง ต่อตัน และจ่ายค่าพรีเมียมอีกตันละ 3 ปอนด์ สำหรับที่ส่งออกในเดือนพฤษภาคม ส่วนที่ส่งออกระหว่างวันที่ 1-15 มิถุนายน จะได้ค่าพรีเมียมตันละ 1 ปอนด์ 10 ชิลลิง[9] แต่ราคาที่กำหนดไว้ก็ยังต่ำกว่าราคาท้องตลาด ราคาข้าวในตลาดสิงคโปร์ในขณะนั้นสูงถึง 600 ปอนด์ต่อตัน ทำให้เอกชนไม่ต้องการขายข้าวให้กับรัฐบาล แต่ต้องการกักตุนเอาไว้เพื่อส่งออกไปขายในต่างประเทศซึ่งได้ราคาที่ดีกว่า ในท้ายที่สุดจึงต้องเพิ่มราคาข้าวกันอีกครั้งหนึ่งในวันที่ 28 สิงหาคม พ.ศ. 2490 เป็นตันละ 33 ปอนด์ 6 ชิลลิง 8 เพนนี พร้อมกับได้ยกเลิกคณะกรรมการผสมข้าวไทย และตั้งคณะกรรมการอาหารฉุกเฉินระหว่างประเทศเพื่อพิจารณาว่าประเทศใดสมควรได้รับข้าวจากประเทศไทย และคณะกรรมการประสานงานส่งข้าวขึ้นมาเพื่อปฏิบัติหน้าที่ส่งข้าวให้ประเทศที่ได้รับการจัดสรร[10]

ผลพลอยได้จากปัญหาข้าวและความยากจนของชาวนา

พันธกรณีในการส่งข้าวให้กับสหประชาชาติได้สิ้นสุดลงในปี พ.ศ. 2492 โดยประเทศไทยได้ส่งข้าวเกินจำนวนที่ต้องการจัดสรร ผลพลอยได้ที่ประเทศไทยได้รับจากการแก้ไขปัญหานี้ ก็คือ การจัดตั้งสำนักงานข้าวขึ้นมาทำให้รัฐบาลเข้ามามีบทบาทในการค้าขายข้าวระหว่างประเทศ แม้รัฐบาลจะได้เจรจาเพื่อแก้ไขความตกลงสมูบรณ์ได้โดยไม่ต้องส่งมอบข้าวให้กับสหประชาชาติโดยไม่คิดราคาแล้วก็ตาม แต่รัฐบาลก็ยังคงใช้สำนักงานข้าวในการผูกขาดการค้าข้าวต่อไป แต่ได้เปลี่ยนบทบาทจากการเป็นเครื่องมือในการลดภาระด้านรายจ่ายของรัฐบาลมาเป็นเครื่องมือในการหารายได้ให้กับรัฐบาล เพราะสำนักงานข้าวจะทำหน้าที่เก็บภาษีจากการส่งออกข้าว และยังประกอบการค้าเองอีกด้วย

โดยปรากฏว่า ในช่วงระหว่างปี พ.ศ. 2491–2498 สำนักงานข้าวทำรายได้ประมาณร้อยละ 15 ของงบประมาณรายได้ทั้งหมด และหากรวมภาษีส่งออกข้าวด้วยแล้วจะเป็นร้อยละ 25 ของงบประมาณรายได้ทั้งหมด[11]  อย่างไรก็ตาม การที่สำนักงานข้าวมีอำนาจในการผูกขาดการค้าข้าวกับต่างประเทศได้นั้น ทำให้สำนักงานข้าวมีอำนาจในการกำหนดราคาข้าวได้ด้วยตนเอง จึงสามารถกำหนดราคาข้าวให้ต่ำกว่าตลาดโลกได้[12]

ผลกระทบของการกำหนดราคาข้าวให้ต่ำกว่าราคาตลาดโลกนั้น สร้างผลกระทบต่อชาวนาเป็นอย่างมาก เพราะชาวนาคือผู้รับภาระจากการกดราคาข้าวที่แท้จริง กล่าวคือ เมื่อสำนักงานข้าวกดราคาข้าวลงต่ำกว่าราคาตลาดโลกส่งผลให้ราคาข้าวที่รัฐบาลรับซื้อจากพ่อค้าคนกลางลดลงไปด้วยเช่นกัน ท้ายที่สุดพ่อค้าคนกลางก็ผลักภาระนี้ไปให้แก่ชาวนา

การที่ราคาข้าวต่ำลงนี้เป็นการซ้ำเติมฐานะที่ยากจนของรัฐบาล โดยในปี พ.ศ. 2496 กระทรวงเกษตรได้ทำการสำรวจสถานะทางเศรษฐกิจของชาวนา ปรากฏว่าชาวนามีหนี้สินเฉลี่ยทุกภาคประมาณร้อยละ 20.69 ของครัวเรือน ส่วนครอบครัวของชาวนาที่ไม่มีหนี้สินอีกประมาณร้อยละ 79.31 ก็มีรายได้แค่เพียงพอแก่การดำรงชีวิตเท่านั้น[13]

ปัญหาดังกล่าวได้รับการยืนยันจากรายงานของจอห์น แคสเซโม (John Kassamo) เจ้าหน้าที่ขององค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติ (Food and Agriculture Organization) ซึ่งสรุปได้ว่า ชาวนามีพื้นที่การทำนาเฉลี่ยครอบครัวละ 25 ไร่ ชาวนาทำนาของตนเองประมาณร้อยล 87 พื้นที่เก็บเกี่ยวประมาณร้อยละ 78.84 ของพื้นที่ทำนา ในแต่ละปีชาวนามีรายได้เฉลี่ยครอบครัวละ 2,149 บาท ต่อปี ต้องใช้ในการบริโภค 1,776 บาท ส่วนที่เหลือต้องใช้ในการทำพิธีการตามความเชื่อ และซื้อสินค้าอื่นๆ เป็นผลให้ชาวนามีหนี้สินประมาณร้อยละ 26.9 ของครอบครัวชาวนาทั้งหมดและหนี้เฉลี่ยของครอบครัวที่เป็นหนี้ประมาณครอบครัวละ 421 บาท[14]

ผลพลอยได้สงครามโลกครั้งที่ 2 ที่เกิดขึ้นโดยไม่ได้ตั้งใจนี้ซ้ำเติมความยากจนของชาวนาเป็นอย่างมาก แม้เวลาจะผ่านไป ภาพของชาวนายากลำบากที่เคยถูกกล่าวไว้ในรายงานการสำรวจของคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน ในช่วงปี พ.ศ. 2473 ยังคงดำรงอยู่เป็นเช่นนั้นมาจนถึงปัจจุบัน และย้ำเตือนให้นึกถึงความพยายามของปรีดี พนมยงค์ ในการแก้ไขปัญหานั้นในเค้าโครงการเศรษฐกิจ