หมายเหตุเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญสามฉบับ

ในการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ 24 มิถุนายน 2475 นายปรีดี พนมยงค์ หนึ่งในคณะผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองและเป็นผู้รับผิดชอบในด้านการเมืองซึ่งได้รับมอบหมายให้เป็นผู้เขียนคำแถลงการณ์เปลี่ยนแปลงการปกครองและร่างธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ได้เรียกการเปลี่ยนแปลงการปกครองครั้งนั้นว่า ระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ[1] คือ เปลี่ยนจากระบอบที่กษัตริย์มีอำนาจอย่างล้นพ้นมาเป็นการจำกัดภายใต้รัฐธรรมนูญ

ในทรรศนะของ นายปรีดี พนมยงค์ ต่อความหมายของคำว่า ระบอบประชาธิปไตย นั้น ท่านหมายถึงประชาธิปไตยรอบด้านคือ เศรษฐกิจประชาธิปไตย การเมืองประชาธิปไตย และ วัฒนธรรม หรือ ทรรศนะสังคมประชาธิปไตย[2] ท่านจึงได้ระบุไว้อย่างหนักแน่นในมาตรา 1 แห่งธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราวว่า "อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย" [3] อันหมายถึง อำนาจทางการเมือง อำนาจทางเศรษฐกิจ และอำนาจทางวัฒนธรรม หรือ ทรรศนะสังคม

ใน 3 อำนาจดังกล่าวข้างบนนี้ อำนาจเศรษฐกิจเป็นอำนาจพื้นฐาน ส่วนอำนาจทางการเมือง และวัฒนธรรมหรือทรรศนะสังคมเป็นอำนาจเบื้องบน

ในการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อเช้ามืด 24 มิถุนายน 2475 นั้น เป็นการเปลี่ยนแปลงเพียงอำนาจเบื้องบนบางส่วนที่เรียกว่า การเมือง คือจากการเมืองที่กษัตริย์มีอำนาจล้นพ้นมาเป็นการจำกัดให้อยู่ภายใต้กฎหมายที่เรียกว่า "ธรรมนูญการปกครอง" ส่วนอำนาจทางเศรษฐกิจอันเป็นอำนาจพื้นฐานยังคงอยู่กับกลุ่มอำนาจเก่าอยู่เช่นเดิม และพร้อมกับที่อำนาจทางวัฒนธรรม หรือทรรศนะสังคมก็ยังคงเป็นวัฒนธรรม และทรรศนะสังคมศักดินาอยู่เช่นเดิมเช่นกัน

นายปรีดี พนมยงค์จึงเรียกการเปลี่ยนแปลงการปกครองในเช้ามืดวันนั้นว่าเป็น “ระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ” แต่โดยที่ความมุ่งหมายหรือวัตถุประสงค์ของการเปลี่ยนแปลงการปกครองที่ได้แสดงเจตนารมณ์ออกมาทางแถลงการณ์เปลี่ยนแปลงการปกครอง ซึ่ง นายพันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา หัวหน้าคณะราษฎร ได้อ่านประกาศต่อหน้าแถวทหารและประชาชนในเช้ามืดวันนั้น คือ ประชาธิปไตยรอบด้าน[4]

ดังนั้น ในเวลาต่อมา นายปรีดี พนมยงค์ จึงได้ร่าง เค้าโครงการเศรษฐกิจ เพื่อแปรเปลี่ยนระบบเศรษฐกิจศักดินาและทุนนิยมที่เพิ่งแตกหน่ออ่อนมาเป็น เศรษฐกิจแบบการสหกรณ์ แต่ไม่เหมือนกับสหกรณ์ดั่งที่เป็นอยู่ในทุกวันนี้ สหกรณ์ที่คิดใหม่ได้วางหลักไว้ครบรูป เป็นสหกรณ์ทั้งในการที่ทำให้เกิดทรัพย์ หมายความว่า เราจะหาเครื่องมือช่วยเหลือทั้งในทางเทคนิคในการกสิกรรมด้วย และช่วยจนการเคลื่อนที่ หมายความว่าช่วยในการให้สินค้าจำหน่ายไป ตลอดจนการที่จะหาของรับประทานด้วย ซึ่งหมายความว่าเป็นสหกรณ์ที่จะหมุนรอบตัวโดยครบรูป[5]

นายปรีดี พนมยงค์ ได้ให้เหตุผลในการวางรูปเศรษฐกิจแบบใหม่นี้ว่า “การบำรุงความสุขของราษฎรนี้เป็นจุดประสงค์อันยิ่งใหญ่ของข้าพเจ้าในการทำการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ข้าพเจ้ามิได้ปรารถนาที่จะเปลี่ยนพระเจ้าแผ่นดินองค์เดียวมาเป็นหลายองค์ ซึ่งเป็นการปกครองแบบประชาธิปไตยแต่เปลือกนอกเท่านั้น ข้าพเจ้ามุ่งต่อสาระสำคัญ คือ บำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎร และถือว่ารัฐธรรมนูญเปรียบประดุจกุญแจที่จะไขประตูเปิดช่องทางให้ราษฎรได้มีส่วนมีเสียงในการปกครอง ให้จัดถูกต้องตามความต้องการของตน และ เมื่อประตูที่กีดกั้นอยู่ได้เปิดออกมาแล้ว รัฐบาลก็จะต้องนำราษฎรผ่านประตูนั้นเข้าไปสู่ชัยภูมิแห่งความสุขสมบูรณ์ มิใช่นำให้ราษฎรเดินถอยหลังเข้าคลอง”[6]

อนึ่ง ก่อนที่นายปรีดี พนมยงค์จะร่างเค้าโครงการเศรษฐกิจฉบับนี้ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ได้รับสั่งให้เข้าเฝ้าพร้อมกับนายพันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา เพื่อทรงซักถามแนวทางเศรษฐกิจ และ พระองค์ได้รับสั่งชมเชยเห็นชอบด้วย และรับสั่งต่อไปว่าพระองค์ชอบแบบโซเชียลิสม์ จึงรับสั่งให้หลวงประดิษฐ์ฯ ไปจัดการเขียนโครงการขึ้น[7]

โดยวิธีการเศรษฐกิจดังกล่าวนี้เป็นการเปลี่ยนแปลงจากระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญอีกก้าวหนึ่งเป็นระบอบประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ และจึงจะสามารถสร้างความสุขสมบูรณ์ให้กับประชาชนได้ตามเจตนารมณ์ของแถลงการณ์เปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ 24 มิถุนายน 2475

ประชาธิปไตยทางการเมืองโดยนิตินัย เช่น มีเสรีภาพ มีการเลือกตั้ง มีระบบรัฐสภา หาใช่ประชาธิปไตยที่แท้จริงไม่ เพราะในทางพฤตินัย ผู้ใดมีทุนมากก็สามารถใช้สิทธิประชาธิปไตยได้มากกว่าคนมีทุนน้อยและผู้ไร้สมบัติยากจน ประชาธิปไตยจะสมบูรณ์ก็ต้องให้ปวงชนมีความเสมอภาคกันในทางปฏิบัติ ในการนั้นก็จักต้องให้ปัจจัยการผลิตทั้งหลายเป็นกรรมสิทธิ์ร่วมของสังคม[8]

"ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475" ผู้แทนคณะราษฎรจำนวน 7 นาย คือ พระยาสรยุทธเสนี  พระประศาสน์พิทยายุทธ์  หลวงวีระโยธา หลวงประดิษฐ์มนูธรรม  นายประยูร ภมรมนตรี  นายจรูญ ณ บางช้าง และ นายสงวน ตุลารักษ์  ได้นำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย เมื่อวันที่ 26 มิถุนายน 2475 พร้อมด้วยพระราชกำหนดนิรโทษกรรม (แก่ผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครอง)

ในวันนั้น พระองค์ทรงลงพระปรมาภิไธยแต่พระราชกำหนดนิรโทษกรรมฉบับเดียว ส่วนธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พระองค์ทรงขอไว้พิจารณาก่อน ต่อวันรุ่งขึ้นคือ 27 มิถุนายน 2475 พระองค์จึงทรงลงพระปรมาภิไธย โดยทรงเพิ่มเดิมข้อความชั่วคราวลงไปในท้ายชื่อของธรรมนูญฉบับนั้น[9]

ธรรมนูญฉบับนี้ มีทั้งหมด 39 มาตรา เริ่มต้นด้วยมาตรา 1 ว่า “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” และได้จัดรูปแบบบริหารราชการ

1) พระมหากษัตริย์ (มาตรา 3, 4, 5, 6, 7)
2) สภาผู้แทนราษฎร (มาตรา 8, 9, 33, 34)
3) คณะกรรมการราษฎร (มาตรา 5, 7, 28,29, 30, 35, 36, 37)
4) เสนาบดี (มาตรา 31)
5) ศาล (มาตรา 39)

โดยประชาชนเป็นผู้เลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ให้เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยแทนปวงชนในวาระเริ่มแรกหรือ สมัยที่ 1 คือภายในระยะ 6 เดือน นับแต่ใช้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินฯ ใช้วิธีการแต่งตั้ง แต่หลังจากนั้นแล้วเรียกว่า สมัยที่ 2 ผู้แทนราษฎรส่วนหนึ่งจะมาจากการเลือกตั้งของราษฎรเรียกว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภท 1 ซึ่งมีจำนวนเท่ากับผู้แทนราษฎรที่มาจากการแต่งตั้งที่เรียกว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภท 2 ประกอบกันขึ้นเป็นสภาผู้แทนราษฎร และภายในไม่เกิน 10 ปี หรือเรียกว่า สมัยที่ 3 นับแต่วันประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินฯ สภาผู้แทนราษฎรจะมีสมาชิกแต่เพียงประเภท 1 ประเภทเดียว ประเภทแต่งตั้งหรือประเภท 2 เป็นอันยกเลิกไป

ตามธรรมนูญการปกครองแผ่นดินฯ ฉบับนี้ คณะราษฎรมีความมุ่งหมายที่จะควบคุมดูแล การปกครองแผ่นดิน เพื่อจัดการบ้านเมืองให้เข้ารูปเข้ารอยของระบอบประชาธิปไตยภายใน 10 ปี คือ ตั้งแต่ปี 2475-2485 แต่ถึงกระนั้น ในระหว่างเวลาดังกล่าวนี้ก็จะมีผู้แทนราษฎรประเภทแต่งตั้งและเลือกตั้งฝ่ายละครึ่ง ประกอบเป็นสภาผู้แทนราษฎร หลังจาก 10 ปีแล้วจึงจะมอบอำนาจอธิปไตยสมบูรณ์ให้แก่ปวงชน คือ ยกเลิกสมาชิกผู้แทนราษฎรประเภท 1 ที่มาจากการแต่งตั้ง อันเป็นความจำเป็นเฉพาะหัวเลี้ยวหัวต่อระหว่างการถ่ายเทอำนาจเก่าไปสู่อำนาจใหม่ ต่อจากนั้นผู้แทนราษฎรก็จะมีอยู่เพียงประเภท 1 ประเภทเดียวที่ราษฎรเลือกตั้งเข้ามาเป็นผู้แทนใช้อำนาจอธิปไตยแทนปวงชน

โดยสภาผู้แทนราษฎร เป็นผู้เลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนายหนึ่งขึ้นเป็นประธานคณะกรรมการราษฎร และประธานคณะกรรมการราษฎรเลือกสมาชิกแห่งสภานั้น 14 นาย ด้วยความเห็นชอบของสภานั้นขึ้นเป็นคณะกรรมการราษฎร

โดยคณะกรรมการราษฎร มีอำนาจและหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามที่ประสงค์ของสภาฯ (มาตรา 28) เป็นผู้วางโครงการและกำหนดนโยบายบริหารราชการแผ่นดิน และ รับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎร

โดยเสนาบดีกระทรวงต่างๆ ซึ่งคณะกรรมการราษฎรเป็นผู้แต่งตั้งในพระปรมาภิไธยของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว (มาตรา 35) เป็นผู้ปฏิบัตินโยบายบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ตามนโยบายที่คณะกรรมการราษฎรโดยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร เป็นฝ่ายกำหนดขึ้น และเสนาบดีกระทรวงต่างๆ เป็นผู้รับผิดชอบต่อคณะกรรมการราษฎรในกิจการทั้งปวง (มาตรา ๓๑)

โดยศาล เป็นฝ่ายระงับข้อพิพาทให้เป็นไปตามกฎหมายที่ใช้อยู่ในขณะนั้น

โดยรูปแบบบริหารราชการแผ่นดินดังกล่าวนี้ จะเห็นได้ว่า คณะกรรมการราษฎร เป็นฝ่ายกำหนดนโยบายและวางโครงการ ไม่ได้ลงไปบริหารราชการแผ่นดินโดยตรงอย่างเช่น คณะรัฐมนตรี ในปัจจุบัน แต่ได้มอบการบริหารราชการแผ่นดินให้แก่ เสนาบดี มืออาชีพ ผู้ทรงคุณวุฒิในสาขาวิชาที่เหมาะสมกับกระทรวงนั้นๆ และเสนาบดีนั้นๆ ก็จะปฏิบัติบริหารราชการแผ่นดินตามนโยบายและโครงการที่ได้รับมอบหมายจากคณะกรรมการราษฎรเท่านั้น และภายใต้การกำกับของคณะกรรมการราษฎร

โดยรูปแบบบริหารราชการแผ่นดิน สภาผู้แทนราษฎรจึงเป็น สภาสูงสุดแห่งชาติ เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยแทนปวงชนผ่านทางคณะกรรมการราษฎร และคณะกรรมการราษฎรก็คือ สภาบริหารราชการแผ่นดิน มีหน้าที่วางโครงการและนโยบายแห่งชาติ (โดยความเห็นชอบของสภาสูงสุดแห่งชาติ) ส่วนเสนาบดีเป็นฝ่ายปฏิบัติการบริหาร ตามโครงการและนโยบายแห่งชาติ

ดังกล่าวนี้คือรูปแบบบริหารราชการแผ่นดินตามธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราวพุทธศักราช 2475 ซึ่งแตกต่างจากรูปแบบบริหารราชการแผ่นดินตามรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา

จากการที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ได้ต่อท้ายคำว่า ชั่วคราว เข้าไว้ในธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม นายปรีดี พนมยงค์ในนามบรรดาศักดิ์หลวงประดิษฐ์มนูธรรม ได้เสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรในสมัยเปิดประชุมครั้งแรกนั้นเอง ให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมธรรมนูญการปกครองเสียใหม่ให้เรียบร้อยบริบูรณ์ ซึ่งสภาผู้แทนราษฎรได้แต่งตั้งอนุกรรมการขึ้นชุดหนึ่ง เพื่อแก้ไขเพิ่มเติมธรรมนูญการปกครองนั้น คณะอนุกรรมการชุดนี้มีด้วยกัน 7 นาย คือ พระยามโนปกรณ์นิติธาดา  พระยาเทพวิทุรพหุลศรุดาบดี  พระยามานวราชเสวี  พระยานิติศาสตร์ไพศาลย์  พระยาปรีดานฤเบศร์  หลวงประดิษฐ์มนูธรรม  หลวงสินาดโยธารักษ์[10] ต่อมาได้มีการแต่งตั้งเพิ่มเติมอีก 2 นายคือ พระยาศรีวิสารวาจา และ พระยาราชวังสัน โดย พระยามโนปกรณ์นิติธาดา เป็นประธานคณะอนุกรรมการ

จะเห็นได้ว่าในจำนวนคณะอนุกรรมการ 9 นายนั้น มี หลวงประดิษฐ์มนูธรรม หรือ นายปรีดี พนมยงค์ แต่ผู้เดียวเท่านั้นที่เป็นสมาชิกคณะราษฎรหรือคณะผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครอง นอกนั้นอีก 8 นาย ล้วนแต่เป็นข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ในระบอบเก่าทั้งสิ้น

คณะอนุกรรมการดังกล่าวได้แก้ไขเพิ่มเติมจบแล้วเสร็จ มีทั้งหมด 68 มาตรา รวมทั้งบทเฉพาะกาล 5 มาตราและเรียกชื่อว่า “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม 10 ธันวาคม 2475”

ก่อนนำเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ประธานคณะอนุกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้เสนอร่างรัฐธรรมนูญที่ยกร่างเสร็จแล้วนั้นต่อสมาชิกสภา เพื่อนำไปพิจารณาเป็นการล่วงหน้าก่อนที่สภาฯ จะได้ประชุมพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป

ในการประชุมสภาฯ วันนี้ พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ได้แถลงอธิบายร่างรัฐธรรมนูญเพื่อความเข้าใจของสมาชิกทั้งหลาย มีความบางตอนว่า ดังนี้

“ในนามของกรรมการ ซึ่งสภานี้ได้ตั้งให้ไปพิจารณาร่างพระธรรมนูญ บัดนี้ได้ทำเสร็จแล้ว ดั่งที่นี้เจ้าพนักงานได้แจกไปแล้วนั้น จึงนำมาเสนอต่อสภา เพราะเหตุที่ร่างใหม่นี้ แลดูเผินๆ แล้ว จะเห็นว่าผิดกับพระธรรมนูญฉบับชั่วคราวที่ใช้อยู่บัดนี้มากๆ แต่ข้าพเจ้าขอเสนอว่าถ้าอ่านไปจนตลอดแล้ว ในหลักการสำคัญนั้นไม่ได้มีข้อผิดเพี้ยนไปเลย

“กล่าวคือร่างใหม่นี้ก็เป็นรูปพระธรรมนูญอย่าง ราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ เช่นเดียวกับพระราชบัญญัติธรรมนูญชั่วคราวฉบับเดิม เว้นแต่ว่าได้จัดรูปเสียใหม่ เติมข้อความลงไปบ้างที่เห็นว่าควรเพิ่มเติม ตัดข้อความออกเสียบ้างที่เห็นว่าควรตัด ในการจัดตั้งรูปก็ตาม ในการเพิ่มเติมข้อความหรือตัดข้อความก็ตาม อนุกรรมการได้ค้นคว้าหาแบบแผนธรรมนูญที่เขาทำกันมาแล้วในนานาประเทศ เพื่อเป็นแบบอย่างและดัดแปลงเสียบ้างในข้อที่เห็นว่าไม่เหมาะแก่ฐานะในเมืองเรา

“อนึ่ง ข้าพเจ้าขอเสนอด้วยว่า ในการร่างพระธรรมนูญนี้ อนุกรรมการได้ทำการติดต่อกับสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวตลอดเวลา จนถึงอาจจะกล่าวได้ว่า ได้ร่วมมือกันทำข้อความตลอดในร่างที่เสนอมานี้ ได้ทูลเกล้าฯ ถวายและทรงเห็นชอบด้วยทุกประการแล้ว และที่กล่าวว่าทรงเห็นชอบนั้น ไม่ใช่เพียงแต่ทรงเห็นชอบด้วยข้อความที่กราบบังคมทูลขึ้นไป ยิ่งกว่านั้นเป็นที่พอพระราชหฤทัยมาก บัดนี้ข้าพเจ้าขอโอกาสกล่าวถึงข้อความในรัฐธรรมนูญนี้บ้างเพียงเป็นข้อความนำความคิดของท่านทั้งหลายที่จะไปพิจารณาและจะได้นำมาโต้เถียงกันในวันหน้า”[11]

โดยที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงพอพระราชหฤทัยในรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นอันมาก ดังที่พระยามโนปกรณ์นิติธาดาแถลงข้างต้น พระองค์ยังได้ทรงโปรดเกล้าฯ พระราชทานพระราชดำรัส ที่พระองค์ทรงเตรียมไว้กล่าวในวันพระราชทานรัฐธรรมนูญฉบับนี้ให้เป็นพระราชปรารภของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ด้วย ซึ่งถือเป็นส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญ และยังได้ให้โหรหลวงหาฤกษ์ยามวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ คือ 10 ธันวาคม 2475 และทรงเห็นว่ารัฐธรรมนูญเป็นของศักดิ์สิทธิ์และเป็นของที่ควรจะขลัง จึงทรงแนะนำให้เขียนไว้ในสมุดไทย ดังปรากฏอยู่ที่รัฐสภาขณะนี้

อนึ่ง เป็นที่น่าสังเกตว่า ในภายหลังเมื่อเกิดข้อขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกับพระองค์ท่านในบางเรื่องได้ตรัสว่า ไม่ทรงเห็นด้วยกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ และทรงยกเป็นเหตุหนึ่งในการสละราชสมบัติ[12]

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม 10 ธันวาคม 2475 มีความแตกต่างกับ ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ในด้านโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินแต่ก็คงยังอยู่ในระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญนั้นเอง ซึ่งพระยามโนปกรณ์นิติธาดาประธานคณะกรรมการราษฎรและประธานอนุกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ได้พูดไว้อย่างแจ่มชัดในคราวที่แถลงต่อสภาผู้แทนราษฎรดังกล่าวข้างต้นที่ว่า “ร่างใหม่นี้ก็เป็นรูปพระธรรมนูญอย่างราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ” นอกจากนี้ยังมีการหมกเม็ดเผด็จการที่เคลือบน้ำตาลประชาธิปไตยเอาไว้ด้วย อันเป็นบาทก้าวแรกของฝ่ายอนุรักษนิยมที่ประสบความสำเร็จในการช่วงชิงอำนาจคืนจากคณะราษฎร โดยผ่านทางรัฐธรรมนูญ จึงไม่เป็นที่สงสัยว่าทำไมพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ท่านจึงพอพระราชหฤทัยเป็นอย่างยิ่งในรัฐธรรมนูญฉบับนี้

โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินเดิมที่มี คณะกรรมการราษฎร ประธานคณะกรรมการราษฎร และกรรมการราษฎร ที่บริหารราชการแผ่นดินผ่านทางเสนาบดี เปลี่ยนเป็นคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี และ รัฐมนตรี โดยคณะรัฐมนตรีลงมาบริหารราชการแผ่นดินโดยตรงและโดยรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎร (เช่นเดิม)

ในมาตรา 1 ของธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราวระบุไว้อย่างชัดเจนและหนักแน่นว่า “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” มา กลายเป็นมาตรา 2 ของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ระบุไว้ว่า “อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์เป็นประมุขทรงใช้อำนาจโดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้”

คำว่า ‘เป็นของตามธรรมนูญฉบับเก่า’ เปลี่ยนมา ‘เป็นมาจากตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่’ ถ้าอ่านโดยไม่เพ่งพิจารณาก็จะเห็นไม่แตกต่างกัน แต่ถ้าหยุดพิจารณาสักนิดก็จะเห็นถึงความแตกต่างของคำทั้งสอง ทั้งด้านอักษรศาสตร์และนิรุกติศาสตร์

‘ข้าวเป็นของชาวนา’ กับ ‘ข้าวมาจากชาวนา’ ย่อมจะมีความหมายแตกต่างกันอย่างแน่นอน ‘ข้าวเป็นของชาวนา’ ซึ่ง ชาวนามีสิทธิ์อย่างสมบูรณ์ที่จะจัดการกับข้าวนั้น แต่ ‘ข้าวมาจากชาวนา’ ซึ่งบัดนี้มาอยู่ในไซโลของพ่อค้าส่งออก ก็เป็นสิทธิ์ของพ่อค้าส่งออกอย่างสมบูรณ์ที่จะจัดการกับข้าวนั้น โดยชาวนาไม่มีสิทธิ์แม้แต่น้อย (ทั้งๆ ที่ข้าวมาจากนาก็จริง) เพราะข้าวไม่ได้เป็นของชาวนาเสียแล้ว หากเป็นของพ่อค้าส่งออก

ฉันใดก็ฉันนั้น อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม ใช่, แต่ในเมื่ออำนาจอธิปไตยนั้นมาอยู่ในกำมือของนักธุรกิจการเมืองตามกลไกของระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ มันก็กลายเป็นของนักธุรกิจการเมืองไป (เช่นเดียวกับข้าวมาจากชาวนาที่มาเป็นของพ่อค้าส่งออก) หาใช่เป็นของปวงชนชาวสยามไม่ นักธุรกิจการเมืองจึงใช้อำนาจอธิปไตยที่มาจากปวงชนชาวสยาม เพื่อผลประโยชน์ของกลุ่มพวกเขาเองหรือชนชั้นของเขาเอง ดังที่ปรากฏเป็นความจริงอยู่ในขณะนี้

แต่อย่างไรก็ดี ลำพังเปลี่ยนข้อความ "เป็นของ" มาเป็น "มาจาก" คงไม่เหมือนกับเรื่องข้าวเป็นของชาวนาเท่าใดนัก เพราะการเปลี่ยนอำนาจอธิปไตยของปวงชนมาเป็นของนักธุรกิจการเมืองหรือนายทุน และเพื่อผลประโยชน์ของนักธุรกิจการเมืองและนายทุนนั้นมีหลายๆ ปัจจัยมากกว่าเพียงเปลี่ยนคำว่า "เป็นของ" มาเป็น "มาจาก"

แต่แน่ละ, ถ้ายืนยันหนักแน่นอย่าง ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว 2475 ว่า อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย ย่อมจะสง่างามมากกว่าและเป็นการปลูกฝังจิตสำนึกให้ปวงชนหวงแหนและรักษาความเป็น เจ้าของอำนาจอธิปไตย หรือ อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นไว้ด้วยชีวิต

นายปรีดี พนมยงค์ หรือ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม ท่านตระหนักดีในปัญหาเหล่านี้ แต่ท่านมีเสียงเดียวในจำนวน 9 เสียงของคณะอนุกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ดังกล่าวแล้วข้างต้น และเมื่อเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ก็ปรากฏว่าในสภาผู้แทนราษฎรที่คณะผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองแต่งตั้งขึ้นจำนวน 70 คน เมื่อ 27 มิถุนายน 2475 นั้น เป็นข้าราชบริพารชั้นสูงในระบอบเก่าถึง 37 คน ที่เป็นสมาชิกของคณะก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองหรือคณะราษฎรมีเพียง 33 คนเท่านั้น จึงกลายเป็นเสียงข้างน้อยในสภาผู้แทนราษฎรไปอีก

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับการแก้ไขเป็นครั้งแรกเมื่อ 3 ตุลาคม 2482 ในสมัยรัฐบาลนายพันเอกหลวงพิบูลสงคราม (จอมพล ป. พิบูลสงคราม) โดยเปลี่ยนนามประเทศจาก ‘ประเทศสยาม’ เป็น ‘ประเทศไทย’

เหตุผลในการเปลี่ยนนามประเทศครั้งนั้นก็เพราะความคิดเผด็จการนั้นเอง กล่าวคือ หลวงวิจิตรวาทการ ซึ่งเป็นอธิบดีกรมศิลปากร และเป็นรัฐมนตรีลอย (ไม่ว่าการกระทรวง) ร่วมอยู่ในรัฐบาลนายพันเอกหลวงพิบูสสงคราม ได้รับเชิญไปฮานอยเพื่อชมกิจการโบราณคดีของสำนักตะวันออกไกลฝรั่งเศส ตอนขากลับจากฮานอยหลวงวิจิตรฯ ได้นำแผนที่ฉบับหนึ่งที่สำนักฝรั่งเศสนั้นได้จัดทำขึ้นแสดงว่ามีคนเชื้อชาติไทยอยู่มากมายหลายแห่งในแหลมอินโดจีน, ในประเทศจีนตอนใต้, ในพม่าและในมณฑลอัสสัมของอินเดีย และได้มาชี้นำให้นายกรัฐมนตรีมีความคิดที่จะรวมชนเชื้อชาติไทยในประเทศต่างๆ เข้าเป็นมหาอาณาจักรเดียวกัน ทำนองที่ฮิตเล่อร์กำลังทำอยู่ในยุโรป ในการรวมชนเชื้อชาติเยอรมันในประเทศต่างๆ ให้เข้าอยู่ในมหาอาณาจักรเยอรมัน

ในการประชุมคณะรัฐมนตรีวันหนึ่ง นายกรัฐมนตรีได้เสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาปัญหาด่วนนอกระเบียบวาระ โดยให้หลวงวิจิตรวาทการเป็นผู้แถลงให้เปลี่ยนชื่อประเทศสยามเป็นประเทศไทยโดยนำสำเนาแผนที่ฉบับที่สำนักตะวันออกไกลฝรั่งเศสทำไว้ว่าด้วยแหล่งของชนเชื้อชาติไทยต่างๆ มาแสดงในที่ประชุมด้วย

ในการนี้ นายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังอยู่ในขณะนั้นไม่เห็นด้วย และได้แสดงเหตุผลคัดค้านหลายประการ แต่ก็พ่ายแพ้เสียงส่วนใหญ่ในคณะรัฐมนตรี ต่อมาสภาผู้แทนราษฎรก็ได้ลงมติเห็นชอบในการเปลี่ยนชื่อประเทศเมื่อวันที่ 3 ตุลาคม พ.ศ. 2482 ซึ่งคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ลงนามให้ตราเป็นรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม และได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาลงวันที่ 6 ตุลาคม 2482[13]

ต่อมาได้แก้ไขเพิ่มเติมอีกเป็นครั้งที่ 2 เมื่อ พ.ศ. 2483 ว่าด้วยบทเฉพาะกาลเกี่ยวกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภท 2 ที่จะสิ้นสุดลงในปี 2485 ได้มีการแก้ไขให้ยืดบทเฉพาะกาลออกไปอีก 10 ปี ซึ่งก็หมายความว่าสภาผู้แทนราษฎรจะคงประกอบด้วยสมาชิกประเภท 2 ต่อไปอีกจนถึงปี 2495 สภาได้ลงมติเห็นชอบด้วยเมื่อ 19 กันยายน 2483 และได้ประกาศใช้เป็นกฎหมายเมื่อ 4 ตุลาคม 2483[14]

ต่อมาอีกในปี 2485 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 3 โดยรัฐบาลได้เสนอว่า ถ้ามีพฤติการณ์สำคัญกระทบถึงนโยบายภายในและภายนอกประเทศ อันเป็นการพ้นวิสัย หรือมีเหตุขัดข้องที่จะทำให้การเลือกตั้งในขณะที่กำหนดเวลาสี่ปี สิ้นสุดลงไม่ได้ ก็ให้ตราพระราชบัญญัติขยายเวลาออกไปอีกคราวละไม่เกินสองปี รัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับนี้ได้ประกาศใช้บังคับเมื่อ 3 ธันวาคม 2485[15]

จากผลของการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ต่อมารัฐบาลจึงได้เสนอพระราชบัญญัติขยายกำหนดเวลาอยู่ในตำแหน่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรออกไปอีกไม่เกินสองปีถึง 2 ครั้ง นับแต่การเลือกตั้งทั่วไป เมื่อ 12 พฤศจิกายน 2481 ในรัฐบาล พ.อ. พระยาพหลพลพยุหเสนา คือในปี 2485 ครั้งหนึ่งและในปี 2487 อีกครั้งหนึ่ง อันเป็นเวลาที่อยู่ในช่วงระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 สภาฯ ชุดนี้มาถูกยุบ 15 ตุลาคม 2488 ในรัฐบาล ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ผู้แทนราษฎรชุดนี้จึงเป็นชุดที่มีอายุยืนยาวที่สุดในระบบรัฐสภาไทย คือ ตั้งแต่ 12 พฤศจิกายน 2481 ถึง 15 ตุลาคม 2488 รวมเป็นเวลาถึง 6 ปี 11 เดือนกับ 2 วัน

ต่อมาในปี 2488 นายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในขณะนั้นได้ปรารภกับนายควง อภัยวงศ์ นายกรัฐมนตรีว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้พระมหากษัตริย์ได้พระราชทานแก่ปวงชนชาวไทยมาแล้วเป็นปีที่ 14 ปัจจุบันเหตุการณ์บ้านเมืองได้เปลี่ยนแปลงไปมากแล้ว จึงถึงเวลาแล้วที่ควรจะได้ยกเลิกบทเฉพาะกาลที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับนั้น และปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยเสียใหม่ และในที่สุดก็ได้นำมาซึ่งการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤษภาคม 2489 ข้อความละเอียดแห่งเหตุผลในการแก้ไขปรับปรุงรัฐธรรมนูญฉบับนี้ให้ปรากฏอยู่แล้วในพระราชปรารภแห่งรัฐธรรมนูญนั้น

การยินยอมพร้อมใจของคณะผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครอง หรือ คณะราษฎร โดยการเสนอแนะของนายปรีดี พนมยงค์ ให้แก้ไขปรับปรุงเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญรวมทั้งยกเลิกบทเฉพาะกาล นั่นหมายถึงคณะผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองหรือคณะราษฎร ต้องมอบอำนาจอธิปไตยทางการเมืองของประชาชน (อันเป็นอำนาจโดยชอบธรรมของประชาชน) ที่พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้ใช้อำนาจนั้นแทน (โดยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์) มาเป็นเวลาอันยาวนาน ซึ่งคณะราษฎรได้ขอคืนมาจากกษัตริย์ เมื่อ 24 มิถุนายน 2475 และได้ครอบครองอำนาจนั้นแทนประชาชนอยู่ 14 ปี ในระยะหัวเลี้ยวหัวต่อกลับคืนไปให้ประชาชนตามกลไกของระบอบการปกครองที่เรียกว่าประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ 9 พฤษภาคม 2489 (ทั้งๆ ที่คณะราษฎรมีสิทธิโดยชอบธรรมตามรัฐธรรมนูญที่จะยึดกุมอำนาจอธิปไตยต่อไปได้อีกถึง 6 ปี จนถึงปี 2495)

เมื่อคณะราษฎรได้มอบคืนอำนาจอธิปไตยทางการเมืองให้กับประชาชน โดยประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 9 พฤษภาคม 2489 แล้ว คณะผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครอง หรือ คณะราษฎรก็ได้จบภาระหน้าที่ทางประวัติศาสตร์และสลายตัวไป สมาชิกของคณะผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองหรือคณะราษฎรแต่ละคนก็ได้แยกย้ายกันไปปฏิบัติหน้าที่ของตนตามอัธยาศัย เช่น ไปประกอบธุรกิจไม่เกี่ยวข้องการเมือง แต่บางส่วนก็สมัครใจรับใช้ชาติทางการเมืองต่อไป เช่น นายควง อภัยวงศ์ กับพวกอีกส่วนหนึ่งที่ไปร่วมอยู่ในพรรคประชาธิปัตย์ พล.ร.ต. ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ กับ เพื่อนอีกส่วนหนึ่งที่ไปร่วมอยู่ในพรรคแนวรัฐธรรมนูญ นายสงวน ตุลารักษ์ กับ เพื่อนอีกส่วนหนึ่งที่ไปร่วมอยู่ในพรรคสหชีพ เป็นต้น

รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีทั้งหมด 96 มาตรา จัดโครงสร้างของสภาออกเป็น 2 สภา คือ สภาผู้แทนราษฎร กับ พฤฒสภา แต่ละสภามีประธานสภาของตนเอง และเมื่อการประชุมร่วมกันเรียกว่ารัฐสภา โดยประธานพฤฒสภาเป็นประธานรัฐสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นรองประธานรัฐสภา และสภาทั้งสองต่างมาจากการเลือกตั้งของประชาชน

รัฐธรรมนูญฉบับนี้นับเป็นรัฐธรรมนูญที่ก้าวหน้าที่สุด ให้อำนาจอธิปไตยทางการเมืองแก่ประชาชนมากที่สุด สามารถตั้งพรรคการเมืองได้โดยไม่ต้องไปขออนุญาตและจดทะเบียน สามารถออกหนังสือพิมพ์ได้โดยไม่ต้องขออนุญาตจดทะเบียน (เพียงแต่แจ้งให้พนักงานการพิมพ์ทราบเท่านั้น) นอกจากนั้นยังให้สิทธิที่จะนิยมลัทธิใดๆ ได้ จึงปรากฏว่ามีหนังสือพิมพ์และเอกสารตีพิมพ์เกี่ยวกับลัทธิการเมืองต่างๆ ออกมาอย่างมากมาย รามทั้งเอกสารตีพิมพ์เผยแพร่ลัทธิคอมมิวนิสต์ และหนังสือพิมพ์ของพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย เช่น หนังสือพิมพ์มหาชน เป็นต้น และมีการเคลื่อนไหวของพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทยอย่างเปิดเผยทั้งในสภาและนอกสภา และพระราชบัญญัติว่าด้วยคอมมิวนิสต์อันเป็นกฎหมายจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน (ที่ประกาศให้มาตั้งแต่สมัยรัฐบาลพระยามโนฯ 2 เมษายน 2476) ก็ได้ถูกประกาศยกเลิกภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้เมื่อปี 2489

แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้อยู่ได้เพียง 1 ปีกับ 6 เดือน ก็ได้ถูกยกเลิกไปโดยคณะรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 ที่มี จอมพล ผิน ชุณหะวัณ เป็นหัวหน้ายึดอำนาจจากรัฐบาล พล.ร.ต. ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ แล้วสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤศจิกายน 2490 หรือที่เรียกว่า รัฐธรรมนูญใต้ตุ่ม ขึ้นมาแทน

จึงเป็นอันว่าอำนาจอธิปไตยทางการเมืองของประชาชนที่คณะผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองหรือคณะราษฎร ขอคืนมาจากกษัตริย์เมื่อ 24 มิถุนายน 2475 แล้วส่งมอบคืนให้กับประชาชนอันเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย โดยผ่านทางรัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤษภาคม 2489 เมื่อ 9 พฤษภาคม 2489 ก็ได้ถูกคณะรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 ปล้นเอาไป และนับแต่บัดนั้น สิ่งที่เรียกว่าวงจรอุบาทว์ก็เกิดขึ้นจนถึงบัดนี้

จึงไม่เป็นการชอบธรรม และไร้คุณธรรมเป็นอย่างยิ่งที่จะไปกล่าวโจมตีคณะราษฎรว่าเป็นต้นเหตุของความล้มเหลวของระบอบประชาธิปไตย ดังข้อเท็จจริงที่กล่าวมาข้างต้นแล้วว่า

1) การเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ 24 มิถุนายน 2475 เป็นการเปลี่ยนแปลงจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาเป็นระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ ซึ่งพระยามโนปกรณ์นิติธาดา เรียกว่าระบอบราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ อันเป็นการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง ซึ่งเป็นบาทก้าวแรกที่จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจเพื่อสถาปนาระบอบประชาธิปไตยต่อไป

2) นายปรีดี พนมยงค์ ได้ร่างเค้าโครงการเศรษฐกิจเป็นบาทก้าวต่อมา เพื่อแปรเปลี่ยนระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญให้เป็นระบอบประชาธิปไตย ตามเจตนารมณ์ของแถลงการณ์เปลี่ยนแปลงการปกครอง แต่ก็ถูกขัดขวางโดยกลุ่มพลังเก่า จึงไม่อาจสถาปนาระบอบประชาธิปไตยที่แท้จริงขึ้นมาได้ คือเศรษฐกิจประชาธิปไตย การเมืองประชาธิปไตยและวัฒนธรรมหรือทรรศนะสังคมประชาธิปไตย

3) ต่อมานายปรีดี พนมยงค์ได้สนับสนุนให้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 เพื่อมอบอำนาจอธิปไตยทางการเมือง หรือประชาธิปไตยทางการเมืองหรือการเมืองประชาธิปไตย ที่คณะราษฎรยึดกุมอยู่คืนกลับให้ประชาชน โดยผ่านทางรัฐธรรมนูญฉบับที่ได้แก้ไขเพิ่มเติมนั้นแล้ว เมื่อ 9 พฤษภาคม 2489 ซึ่งรัฐบาล พล.ร.ต. ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ ได้รับมอบความไว้วางใจจากประชาชน ตามกระบวนการระบบรัฐสภา ให้ใช้อำนาจนั้นแทน แต่ก็ได้ถูกจอมพล ผิน ชุณหะวัณและคณะที่เรียกว่าคณะรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 ปล้นชิงเอาอำนาจนั้นไปเมื่อ 8 พฤศจิกายน 2490 และนับแต่บัดนั้นจนถึงบัดนี้ อำนาจอธิปไตยทางการเมืองไม่เคยกลับคืนมาสู่ประชาชนเลย แต่วนเวียนอยู่ในวัฏจักรที่เรียกกันว่าวงจรอุบาทว์ ดังปรากฏข้อเท็จจริงอยู่ในรัฐธรรมนูญทุกฉบับนับแต่รัฐธรรมนูญใต้ตุ่มเป็นต้นมา จนถึงรัฐธรรมนูญฉบับรสช.ในปัจจุบัน (2535)

 

ที่มา : วาณี พนมยงค์-สายประดิษฐ์ บรรณาธิการ. หมายเหตุเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญสามฉบับ โดย สุพจน์ ด่านตระกูล, ใน, แนวความคิดประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์, (กรุงเทพฯ: เรือนแก้ว, 2535), หน้า 293-300

อ่าน : “แนวความคิดประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์”

หมายเหตุ : ทำตัวหนา จัดรูปแบบประโยคโดยบรรณาธิการ