ข้ามไปยังเนื้อหาหลัก
บทบาท-ผลงาน

เทศบาลกับแนวความคิดเมืองของราษฎร หลังปฏิวัติสยาม 2475

23
กรกฎาคม
2564
เทศบาลกับแนวความคิดเมืองของราษฎร หลังปฏิวัติสยาม 2475

เทศบาลกับแนวความคิดเมืองของราษฎร หลังปฏิวัติสยาม 2475
Municipality on behalf of People's Cities in post Siamese Revolution of 1932 Era

 

ภาพ: แผนผังเขตเทศบาลเมืองนครสวรรค์ ที่มา: “พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งเทศบาลนครสวรรค์ จังหวัดนครสวรรค์ พุทธศักราช 2478,” ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 52 (10 ธันวาคม 2478) : 1687.
ภาพ: แผนผังเขตเทศบาลเมืองนครสวรรค์
ที่มา: “พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งเทศบาลนครสวรรค์ จังหวัดนครสวรรค์ พุทธศักราช 2478,”
ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 52 (10 ธันวาคม 2478) : 1687.

 

ความเป็นเมืองในยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์

การขยายตัวของเมืองเมื่อเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ภาวะสมัยใหม่ และระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่รวมศูนย์อำนาจการปกครองและเศรษฐกิจเข้าสู่เมืองหลวง ส่งผลไปสู่การปรับเปลี่ยนรูปร่างหน้าตาและประโยชน์ใช้สอยของอาคาร พื้นที่สาธารณะ ในเขตกรุงเทพชั้นในอย่างใหญ่หลวง

นอกจากนั้นการขยายเขตเมืองออกไปนอกเขตกำแพงเมืองเดิม โดยเฉพาะส่วนพระราชวัง อย่างเช่น พระราชวังดุสิตทางตอนเหนือที่เริ่มสร้างในปี 2441[1] ด้วยเหตุผลทางสุขอนามัยและความทันสมัย โดยเชื่อมต่อกับพระบรมมหาราชวังด้วยถนนสามเสน ถนนราชดำเนิน ระหว่างนั้นก็ทำให้เกิดย่านชุมชน ตลาด และบ่อนเบี้ยสามเสน ตลาดและบ่อนเบี้ยนางเลิ้ง จนเกิด “โรงแถว” หรือ ตึกแถวขึ้นในฐานะอสังหาริมทรัพย์แบบหนึ่ง[2] รวมไปถึงวังของพระเจ้าลูกยาเธอในรัชกาลที่ 5 ที่ขยายตัวไปสู่บริเวณรอบพระราชวังดุสิต ริมแม่น้ำเจ้าพระยา ริมถนนสามเสน ส่วนหนึ่งริมถนนราชดำเนิน ส่วนหนึ่งริมคลองสามเสน รวมไปถึงบริเวณคลองผดุงกรุงเกษมและคลองมหานาค และถนนพระรามที่ 1

วังดังกล่าวถือว่าเป็นที่ประทับที่แยกขาดออกจากสถานที่ทำงานต่างจากในสมัยจารีต[3] กระทั่งวัดเบญจมบพิตรที่สร้างในปี 2442 ก็ถูกสร้างมาโดยให้ความหมายใหม่ทั้งในเชิงการเมืองของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และพิพิธภัณฑ์ที่รวบรวมพระพุทธรูปจากทั่วราชอาณาจักร[4]

ส่วนถนนราชดำเนินก็สร้างขึ้นในปีเดียวกันเพื่อเป็นการเชื่อมระหว่างพระบรมมหาราชวังและพระราชวังดุสิตในลักษณะ Boulevard บนถนนดังกล่าวยังพบการสร้างสะพานข้ามคลองแบบยุโรปในช่วง 2446-2450[5] ปลายของแกนหลักของถนนคือ อาคารสัญลักษณ์สำคัญอย่างพระที่นั่งอนันตสมาคมในหมู่พระราชวังดุสิตที่สร้างขึ้นตั้งแต่ปี 2450[6] ยังรวมไปถึงการขยายออกไปยังทิศตะวันออกด้วยการสร้างวังพญาไทในปลายรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวตั้งแต่ปี 2452[7]

ชนชั้นนำสยามยังได้ขยายอิทธิพลไปสร้างเมืองตากอากาศทั้งบริเวณเมืองตอนในอย่างบางปะอิน และบริเวณริมฝั่งทะเลตะวันออกและตะวันตก ด้วยเงื่อนไขทางภูมิศาสตร์การเมือง กล่าวคือเมื่อเริ่มแรก เมืองอย่างอ่างศิลา สีชังในฝั่งตะวันออกเป็นจุดหมายการเดินทางไปท่องเที่ยวตากอากาศ ซึ่งขยายตัวมาพร้อมกับเรือกลไฟที่เริ่มมาตั้งแต่รัชกาลที่ 4

การเริ่มสร้างพระราชวังและสิ่งก่อสร้างอย่างสะพาน บ่อน้ำ เสาธง ประภาคาร ตึกสำหรับผู้ป่วยได้รักษาตัว ถูกสร้างขึ้นในภายหลัง โดยเฉพาะการสร้างพระราชวังฤดูร้อนที่เกาะสีชัง ในคราวที่พระนางเจ้าเสาวภาผ่องศรีฯ ทรงพระครรภ์ใกล้ถึงกำหนดประสูติ[8]

จนกระทั่งเกิดเหตุการณ์ ร.ศ. 112 ที่ทะเลฝั่งตะวันออกถูกคุกคามด้วยอำนาจทางการทหารของฝรั่งเศสที่ส่งมายึดเกาะสีชัง จนกระทั่งไม่มีเจ้านายพระองค์ใดเสด็จมาเกาะสีชังอีก[9] พื้นที่ไม่ปลอดภัยดังกล่าวอาจเป็นเหตุผลหนึ่งที่ทำให้เมืองชายฝั่งทะเลตะวันตกอย่างชะอำและหัวหินขยายตัวมาแทนเมืองตากอากาศที่เริ่มไม่ปลอดภัยเหล่านั้น

นอกจากนั้น การขยายตัวฝั่งตะวันตกยังเกิดจากการเข้าถึงได้ง่ายขึ้นด้วย จากรถไฟที่ขยายเส้นทางจากสถานีเพชรบุรีมาถึงสถานีหัวหินในปี 2454[10] การเดินรถไฟยังเชื่อมลงไปถึงสหรัฐมลายู ไม่เพียงเท่านั้นยังมีการสร้างโรงแรมหัวหินในปี 2466 ขึ้น[11] ทำให้หัวหินกลายสภาพจากหมู่บ้านเล็กๆ เป็นเมืองตากอากาศที่นักท่องเที่ยวชาวสยามและยุโรปนิยมมาพักผ่อนกัน

การตัดทางรถไฟเชื่อมจากศูนย์กลางแผ่นดินออกไปทั้งทิศใต้ ตะวันออก ตะวันออกเฉียงเหนือ และเหนือ สู่ยังมณฑลต่างๆ ทำให้เกิดการขยายตัวของเมืองใหม่ซ้อนขึ้นมาจากเมืองเดิมในฐานะย่านเศรษฐกิจ ขนส่งและอุตสาหกรรมพลิกหน้ามือเป็นหลังมือ เนื่องจากความสามารถในการย่นย่อระยะทางและเวลาจากที่แห่งหนึ่งไปยังที่อีกแห่งหนึ่ง แบบที่ไม่เคยเป็นไปได้มาก่อนในประวัติศาสตร์ ยกตัวอย่างเช่น การเดินทางจากกรุงเทพฯ มายังเชียงใหม่ ที่เดิมในทศวรรษ 2440 ใช้เวลาประมาณ 42 วัน เหลือเพียง 1.5 วันเท่านั้น ในทศวรรษ 2460-2470[12]

นั่นได้ทำให้เกิดการเคลื่อนย้ายของกลุ่มคนจากในเขตกรุงเทพฯ หลั่งไหลเข้าสู่เมืองใหม่ต่างๆ ทำให้เกิดการก่อตัวของชุมชนชาวจีนที่เดินทางออกมาจากกรุงเทพฯ หรือภาคกลางของลุ่มน้ำเจ้าพระยาในอีกระลอก เช่น เมืองที่อยู่บนทางรถไฟสายลำปางถึงเชียงใหม่ รถไฟสายโคราช-อุบลฯ และสายโคราช-อุดรธานี โดยมีการทำทางรถยนต์เชื่อมต่อจากสถานีรถไฟไปสู่ชุมชนเมืองต่าง ๆ ต่อไป[13] ชุมชนเมืองที่สำคัญ อำนาจศูนย์กลางทางการเมืองอยู่ในมือชนชั้นนำท้องถิ่นและสยาม

ขณะที่ศูนย์กลางทางเศรษฐกิจที่อยู่ในมือชาวต่างชาติทั้งชาวจีนและชาวตะวันตกหรือคนในบังคับตะวันตก ประชากรจีนที่มากขึ้นทำให้เกิดชุมชนโรงเรียนจีนที่เพิ่มจาก 48 โรงเรียนในปี 2468 เป็น 188 โรงเรียนในปี 2471[14] รวมไปถึงการก่อตั้งสมาคมต่างๆ ขึ้นมาอย่างกว้างขวาง

ด้วยเงื่อนไขดังกล่าวทำให้เมืองกลายเป็นชุมชนที่อยู่ของคนจำนวนมาก นำมาสู่ความแออัดและความสกปรกไม่ถูกสุขอนามัยในย่านตลาด การตระหนักถึงความไม่ถูกสุขอนามัยนี้ของชนชั้นนำสยาม นำไปสู่การจัดการความสะอาดเมืองด้วยสิ่งที่เรียกว่า “สุขาภิบาล”

แนวคิดของสุขาภิบาลและเทศบาล

เมืองต่างๆ ในประเทศสยามภายใต้ระบบเทศาภิบาลได้ดัดแปลงให้ประเทศราชต่างๆ และหัวเมืองชั้นนอกสลายไปเป็นหน่วยมณฑลตั้งแต่ทศวรรษ 2430[15] เห็นได้ชัดจากประกาศพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ปี 2442[16] ศูนย์กลางของเมือง เดิมล้วนสืบทอดมาจากกลุ่มอำนาจเก่า

บางแห่งมีตำแหน่งอยู่กลางเมืองที่สืบทอดมาตั้งแต่สมัยจารีต เช่น เชียงใหม่ ลำปาง ลำพูน แพร่ น่าน ฯลฯ หรือบางแห่งเติบโตมาพร้อมกับการเป็นหัวเมืองชั้นนอกของสยามอย่าง เช่น พิษณุโลก นครสวรรค์ บางส่วนเป็นฐานเศรษฐกิจสำคัญของผู้มีอิทธิพลทางการค้าอย่างพ่อค้าเชื้อสายจีนในภาคใต้ ได้แก่ ชุมพร ระนอง ตรัง อีกประเภทก็คือเมืองของขุนนางอย่าง เพชรบุรี[17] เป็นต้น

เมืองเหล่านี้ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางการปกครองเพื่อตอบสนองนโยบายรวมศูนย์อำนาจของรัฐสยามอย่างสมบูรณ์ ผนวกไปกับการขูดรีดทรัพยากรจากท้องถิ่นสู่ศูนย์กลางเศรษฐกิจการเมืองเข้าสู่กรุงเทพฯ อย่างเป็นระบบโดยเฉพาะเมื่อระบบขนส่งทางรถไฟเคลื่อนตัวไปถึง[18] ดังนั้น เมืองช่วงนี้จึงเน้นไปที่การทำให้ระบบราชการของรัฐไทยได้สถาปนาลงอย่างมั่นคง ไม่ว่าจะเป็นการสร้างศาลาว่าการมณฑล ศาลากลางจังหวัด ศาล โดยเฉพาะในเมืองที่มีเจ้าเมืองแบบจารีตเดิม[19] พื้นที่แห่งอำนาจรัฐสยามสถาปนาลงไปพร้อมกับระบบเศรษฐกิจในมือของพ่อค้าต่างชาติจากประเทศอาณานิคมตะวันตกหรือคนในบังคับ ไม่ว่าจะเป็นกิจการไม้สักในภาคเหนือ[20] กิจการโรงสี และการเดินเรือขนส่งในภาคกลาง กิจการเหมืองแร่ในภาคใต้ บางแห่งที่อำนาจของทุนตะวันตกเข้มแข็งและมีบทบาททางการเมืองมากก็จะมีการตั้งกงสุลขึ้นด้วย เช่น สถานกงสุลอังกฤษ และสถานกงสุลฝรั่งเศสที่เชียงใหม่[21] หรือกิจการค้าขายโดยกลุ่มคนจีน

ราวปี 2436 ‘พระยาอภัยราชา’ (โรลังค์ ยัคมินส์ ที่ปรึกษาชาวต่างประเทศเคยเสนอให้รัชกาลที่ 5 จัดตั้ง “มูนิซิเปอล” (Municipal) ที่แปลว่าเทศบาลในทุกวันนี้ขึ้นในกรุงเทพฯ ให้ประชาชนได้มีอำนาจในการปกครองตนเอง โดยการเลือกตั้งผู้แทนของตนเข้าไป แต่พระองค์ทรงปฏิเสธ เนื่องจากทรงเห็นว่าชาวสยามยังไม่พร้อม และหากให้เลือกผู้แทนเข้ามาอาจมีแต่พวกที่มีทุนรอนอย่างฝรั่งและจีน เกรงว่า Municipal จะอยู่ในมือของฝรั่งและจีน

หากจะมีก็ควรให้อำนาจแก่เจ้าพนักงานรัฐบาลที่มีอำนาจเต็ม ให้พ่อค้าเป็นที่ปรึกษา “ตามแบบอย่างที่จัดกันในประเทศอาณานิคม”[22] เนื่องมาจากความสกปรกโสโครกตามเมืองต่างๆ และเหล่าเจ้านายก็อับอายกับสภาพที่เกิดนั้นจนนำมาสู่การตั้งกรมสุขาภิบาล สังกัดกระทรวงนครบาลใน พ.ศ. 2440 เพื่อดูแลความเป็นระเบียบเรียบร้อย ป้องกันโรคภัยไข้เจ็บ และบริการด้านสาธารณสุขที่เน้นเรื่องความสะอาดและอนามัย นั่นคือขยะ, การขับถ่ายของประชาชน, โรงเรือนที่ทำให้เกิดโรค และขนย้ายสิ่งโสโครกน่ารำคาญออกจากเมือง[23] นำไปสู่การจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอมที่รู้จักกันดีเมื่อปี 2448[24]

ความสำเร็จดังกล่าวทำให้รัฐบาลได้ขยายพื้นที่ออกไป ด้วยการจัดตั้งสุขาภิบาล 13 แห่ง[25] ได้แก่ ต.โพกลาง นครราชสีมา (2451)  สุขาภิบาลเมืองจันทบุรี (2451)   สุขาภิบาลเมืองสงขลา (2452)  สุขาภิบาลเมืองชลบุรี (2452)  สุขาภิบาลเมืองพิไชย (2453)  สุขาภิบาลเมืองนครศรีธรรมราช (2453)  สุขาภิบาลเมืองนครปฐม (2453)  สุขาภิบาลเมืองภูเก็ต (2454)  สุขาภิบาลเมืองเชียงใหม่ (2455)  สุขาภิบาลเมืองราชบุรี (2458)  สุขาภิบาลเมืองพิษณุโลก (2458) และสุขาภิบาลเมืองนครสวรรค์ (2458) นับว่ามีจำนวนน้อยมากเมื่อเทียบกับหัวเมืองทั้งหมดในยุคนั้น ซึ่งในมณฑลพายัพจะมีเพียงสุขาภิบาลเชียงใหม่เท่านั้น

ครั้นในรัชสมัยของรัชกาลที่ 7 พบว่า ความสนใจเรื่อง Municipal กลับมาอยู่ในข้อถกเถียงอีกครั้งหนึ่ง มีการจัดตั้งคณะกรรมการศึกษาสุขาภิบาลเดิม และให้ไปดูงานในต่างประเทศ ยิ่งทำให้เห็นได้ว่าสุขาภิบาลที่ผ่านมานั้น ไม่ได้แสดงออกถึงการปกครองท้องถิ่นมากไปกว่าการสร้างกลไกเพื่อดูแลท้องถิ่นในนามของรัฐ โดยมีการเสนอรายงานในปี 2471

มองโดยผิวเผินแล้วชนชั้นนำสยามอาจเห็นด้วยที่จะจัดตั้งเทศบาลแต่หากพิจารณาถึงข้อถกเถียงในรายละเอียดแล้ว พวกเขามีปัญหาอย่างมาก จากสิ่งที่คณะกรรมการเสนอมา มีน้ำเสียงบางอย่างที่ตั้งคำถามต่อสิ่งที่พวกเขาต้องการจะผลักดัน เช่น ‘สมเด็จเจ้าฟ้าฯ กรมพระนครสวรรค์พินิต’ ทรงมีหนังสือกำกับรายงานว่า  “เพราะกรรมการมีความเห็นว่าตามฐานแห่งพฤติการณ์ในเวลานี้ จะแก้ไขให้ได้ดีทีเดียว เช่น จะลบล้างลักษณะที่อยู่ในราชการให้พ้นไปในทันใดนั้น ยังเป็นการพ้นวิสัย หรือจะวางนโยบายอย่างอื่นใดก็ย่อมกอรปร์ไปด้วยอันตราย”[26]

ขณะที่รัชกาลที่ 7 ทรงมีทัศนะว่า “ในชั้นต้นนี้ก็หาได้มีความประสงค์ให้ทำอะไรมากไปกว่าที่กรรมการเสนอมา ที่จริงไม่ได้จะให้มีการโหวตเลยด้วยซ้ำ แต่ถ้าให้มีได้สำหรับเมืองโตๆ ก็อาจเปนประโยชน์ดี สำหรับกรุงเทพนั้นน่าจะคิดไว้เหมือนกัน เห็นว่าทำตามรูปคล้ายสิงคโปร์และฮ่องกง เลือกระเบียบที่เหมาะระหว่างสองเมืองนั้นก็น่าจะทำได้”[27]

โดยเฉพาะการถกเถียงกันในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2473 ที่มีหลักการสำคัญอยู่ที่การแบ่งเทศบาลเป็น 3 ชั้น ตรี โท เอก ตามจำนวนประชากร และให้มีการตั้งเทศบาลชนบทออกมาอีกต่างหาก และมีการบริหารแบบอังกฤษที่มีคณะกรรมการที่มีหน้าที่นิติบัญญัติ ในเรื่อง “น้ำ ยา อาหาร และการวางผังเมือง” ข้อคัดค้านร่าง พ.ร.บ. นี้อยู่ที่คุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งและผู้ที่จะมาเป็นคณะเทศมนตรี (qualification for right of vote) ที่กำหนดผู้มีสิทธิเลือกตั้งโดยการใช้ภูมิลำเนา (resident) สิทธิ์เหนือทรัพย์สิน (property right) ซึ่งพวกเขาจะต้องเป็นตัวแทนของผู้เสียภาษี และ ไม่มีส่วนได้เสียกับสัญญาค้าขายกับเทศบาล สำหรับ ‘หม่อมเจ้าสกลวรรณากร’ ผู้มีบทบาทในร่างนี้ได้เสนอเรื่องคุณสมบัติพลเมืองสยามให้คณะกรรมการต้องพูดและอ่านภาษาไทยได้ เพื่อเป็นการทำให้คนต่างด้าวมีความเป็นพลเมืองสยาม[28]

ขณะที่ ‘สมเด็จฯ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ’ แสดงความเห็นคัดค้านอย่างชัดเจนว่าจะเป็นภัยแก่กรุงสยาม เมื่อกลัวภัยของจีน

หลักการนี้ประเทศที่เป็นเอกราชย่อมไม่ใช้กันเลย ทั้งเป็นภัยแก่กรุงสยามโดยเฉพาะ ด้วยสิทธิทางการเมืองนั้น รัฐบาลย่อมไม่ให้ใครนอกจากคนพื้นเมืองในกรุงสยาม ตามจังหวัดและเมืองมีบุคคลที่เป็นจีนอยู่เป็นจำนวนมาก และในจำนวนนี้คงจะมีจีนหลายคนที่จะเป็นผู้เลือกและเป็นเทศมนตรีได้ ตามเกณฑ์ที่มีทรัพย์และมีภูมิลำเนาในกรุงสยามไม่น้อยกว่า 15 ปี...ทั้งอำนาจการเศรษฐกิจก็อยู่ในมือเขาเกือบจะหมดแล้ว ฉะนั้นถ้าฝ่ายเราจะออกพระราชบัญญัติตามหลักการที่กล่าวข้างบนนี้ ก็เท่ากับเราให้อำนาจในการเมืองแก่จีนด้วย

ดังนั้นแนวคิดอีกส่วนหนึ่งก็คือ อาจจะให้มีการเลือกตั้ง แต่สงวนสิทธิอำนาจอยู่ที่รัฐส่วนกลาง ดังที่สมเด็จฯ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการเสนอให้มีรัฐมนตรีจำนวนน้อย ให้เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้แต่งตั้ง[29] สอดคล้องกับที่รัชกาลที่ 7 ทรงเห็นว่า วิธีแก้ปัญหาควรจะมอบสิทธิในการเลือกตั้งผู้ที่เข้ามาบริหารงานในเทศบาลแก่รัฐบาลแทน อย่างที่ทำกันในชวา[30]

การกระจายอำนาจไปสู่เทศบาลตามข้อถกเถียงนี้จึงเป็นไปได้อย่างยากเย็นแสนเข็ญ อีกทั้งในทัศนะของพวกเขายังไม่ตกตะกอนและเข้าใจสิ่งที่เรียกว่า “ประชาธิปไตย” ในฐานะอำนาจของประชาชน ร่วมไปกับความหวาดระแวงอำนาจทางเศรษฐกิจของชาวต่างชาติที่มีต่อสยามในขณะนั้น ไม่ว่าจะเป็นชาวยุโรปและพ่อค้าคนจีนที่แผ่อำนาจทางเศรษฐกิจอยู่เต็มบ้านเต็มเมืองยังไม่ต้องนับว่าในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ำเช่นนั้น การจัดการเรื่องภาษีที่อาจจะกระทบไปถึงรายได้ประชาชนอาจกลายเป็นเรื่องใหญ่ของรัฐบาลเช่นกัน[31]

ในที่สุดพระราชบัญญัติเทศบาลก็มีอนาคตไม่ต่างกับรัฐธรรมนูญที่ฝ่ายอนุรักษนิยมพยายามอธิบายว่า พระองค์มีพระราชดำริอยู่แล้วที่จะพระราชทานแต่ถูกคณะราษฎรชิงตัดหน้าไปเสียก่อน นั่นคือเป็นกฎหมายที่ไม่เคยได้รับการประกาศใช้ สมรภูมิเรื่องเทศบาลจึงเป็นภาพตัวแทนของการให้อำนาจกับประชาชนที่สะท้อนไปสู่เรื่องรัฐธรรมนูญและประชาธิปไตยอีกด้วย

ความเป็นเมืองในยุคประชาธิปไตย

สภาพสังคมเศรษฐกิจการเมืองไทยหลังปฏิวัติสยามการปฏิวัติสยามได้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจจากเดิมที่ยึดโยงอยู่กับกษัตริย์มาอยู่กับประชาชน แต่อย่างที่เราทราบกัน มันไม่ได้เป็นการปฏิวัติที่จบลงในวันเดียว การต่อสู้ทางการเมืองยังมีอยู่ตลอดอย่างต่อเนื่อง

ดังที่เราเห็นการปิดสภาและประกาศงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตราโดย ‘พระยามโนปกรณ์นิติธาดา’ เนื่องจากการกล่าวหาเรื่อง “เค้าโครงเศรษฐกิจ” ของ ‘ปรีดี พนมยงค์’ ว่าเป็นวิธีการคอมมิวนิสต์ แต่ในที่สุด ‘พระยาพหลพลพยุหเสนา’ ก็ใช้กำลังยึดอำนาจคืน

ต่อมารัฐบาลได้ทำการตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อร่างกฎหมายเกี่ยวกับเทศบาลเมื่อเดือนกันยายน 2476 ในครั้งนั้นมีบุคคลสำคัญอย่างหม่อมเจ้าสกลวรรณากรวรวรรณ ที่เคยมีบทบาทในร่างพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2473 เข้าร่วมคณะด้วย[32]

หลังปี 2475 รัฐสยามได้เปลี่ยนการปกครองไปสู่ระบอบประชาธิปไตย แม้ในภาพรวมการเปลี่ยนแปลงของลักษณะทางกายภาพเมืองยังไม่สามารถครอบคลุมไปได้ทั้งประเทศ แต่มีการเริ่มใช้ลักษณะทางกายภาพเพื่อสะท้อนอุดมการณ์ทางการเมืองและระบบเศรษฐกิจที่เปลี่ยนไปในระบอบใหม่ในระดับสถาปัตยกรรมได้เกิดสิ่งที่เรียกว่า “งานสถาปัตยกรรมแบบคณะราษฎร”[33]

ซึ่งปรากฏในลักษณะต่างๆ เช่น อาคารชั่วคราวที่ใช้สำหรับการแสดงนิทรรศการของหน่วยงานต่างๆ ในงานฉลองรัฐธรรมนูญ กล่าวได้ว่าเป็นสถาปัตยกรรมที่รับใช้อุดมการณ์ของยุคใหม่ที่ว่าด้วยอุดมคติความเสมอภาคที่ทำให้สถาปัตยกรรมปราศจากฐานานุศักดิ์เหมือนอย่างที่เคยเป็นมา แต่อย่างไรก็ตามปัจจัยสัมพันธ์ที่ส่งผลต่อการเติบโตของเมืองก็คือ การวางโครงสร้างการบริหารจัดการในมิติของพื้นที่ที่ผสานกับการบริหารราชการ อันส่งผลต่อการกำหนดขอบเขตของอำนาจต่อพื้นที่ต่างๆ อีกด้วย

สำหรับด้านเศรษฐกิจที่คณะราษฎรเห็นว่าคนจีนมีอำนาจอยู่มากเช่นเดียวกับรัฐบาลเดิมมองเช่นกัน สอดคล้องกับข้อเท็จจริงที่ว่าคนจีนมีส่วนสำคัญในระบบเศรษฐกิจไทย ทั้งยังเป็นผู้ผลิตและจำหน่ายผลิตผลทางอาหาร เช่น หมู ปลาและผลิตภัณฑ์ปลาอื่นๆ รวมถึงผักและน้ำตาล น้ำปลา และเครื่องปรุงอาหาร[34] คนจีนยังมีบทบาทดำเนินการค้าระหว่างภาคและเปิดร้านค้าในชนบท และมีบทบาทในการให้สินเชื่อและค้าข้าวเปลือก[35] ทั้งยังทำให้คนไทยที่เป็นชาวนากลายเป็นลูกหนี้อีกด้วย[36] ส่งผลให้รัฐบาลพยายามผลักดันเศรษฐกิจที่มีน้ำหนักไปทางชาตินิยม ตั้งแต่การหางานให้คนไทยที่ว่างงานระยะยาวก็จะให้เข้าไปทำงานแทนคนจีนในอุตสาหกรรมบางประเภท[37] กระนั้นไม่พบว่ารัฐบาลจะกีดกันคนจีนออกจากการเข้าสู่อำนาจทางการเมืองท้องถิ่นอย่างเทศบาล

ความเป็นเมืองและกำเนิดเทศบาล ทศวรรษ 2470

ในระบอบใหม่การจัดการพื้นที่เมืองสัมพันธ์กับโครงสร้างบริหารราชการแผ่นดิน คณะราษฎรได้รื้อโครงสร้างอำนาจการบริหารขึ้นใหม่โดยแบ่งเป็น3 ส่วน นั่นคือ การบริหารราชการส่วนกลาง, ส่วนภูมิภาค และ ส่วนท้องถิ่น

ในบทความนี้จะทำการวิเคราะห์แยกเป็นพื้นที่ส่วนกลาง, พื้นที่ส่วนภูมิภาคและพื้นที่ส่วนท้องถิ่น อันจะทำให้เห็นถึงปฏิบัติการทางกฎหมาย สังคม และความเปลี่ยนแปลงทางกายภาพ โดยเฉพาะกลไกการจัดการพื้นที่เมืองในยุคก่อนที่จะมีกฎหมายผังเมืองโดยเฉพาะ

พื้นที่ส่วนกลาง: การวางโครงสร้างใหม่

การบริหารราชการส่วนกลางสัมพันธ์กับการเมืองที่รวมศูนย์อำนาจ เกี่ยวกับแนวความคิดเรื่องการจัดการเมืองและผังเมืองในรูปแบบต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับการควบคุมความปลอดภัยอาคาร นั่นคือ พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างในเขตเพลิงไหม้ พุทธศักราช 2476[38]

ความสำคัญ 3 ประการที่แฝงอยู่ในกฎหมายนี้ มาตราที่ 10 ก็คือ เพื่อความมั่นคงแข็งแรง และปลอดภัย, เพื่อประโยชน์อนามัย และเพื่อรักษาแนวถนนให้เป็นระเบียบ เพื่อสร้างกฎหมายที่ครอบคลุมกว่า ต่างจากกฎหมายก่อนหน้านี้ที่ประกาศใช้เป็นครั้งคราวและกำหนดเฉพาะบริเวณ เช่น พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างในเขตเพลิงไหม้ที่ถนนเยาวราช จังหวัดพระนคร พุทธศักราช 2474[39] เช่นเดียวกับพระราชบัญญัติอีก 11 ฉบับที่เกิดขึ้นในยุคระบอบประชาธิปไตยในบริเวณต่างๆ ของจังหวัดพระนคร

พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479[40] มีจุดประสงค์ที่ชัดเจนที่จะควบคุมอาคารให้มีความมั่นคงแข็งแรง ทั้งยังใส่ใจการอนามัย การสุขาภิบาล การป้องกันอัคคีภัย และการผังเมือง กระนั้นกฎหมายดังกล่าวก็ไม่ได้ประกาศใช้ทั่วราชอาณาจักร การประกาศพระราชกฤษฎีกาให้ใช้กฎหมายดังกล่าวเกิดขึ้นกับเพียง 4 เมือง นั่นคือ เขตเทศบาลนครกรุงเทพ ปี 2482[41], เขตเทศบาลเมืองยะลา ปี 2483[42], เทศบาลเมืองพระตะบอง[43] และ ท้องที่บางแห่งในจังหวัดธนบุรี[44] ในปี 2486 ก่อนที่จะบังคับใช้ทั่วราชอาณาจักร หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ยังพบว่ารัฐให้ความสนใจในการจัดทำผังเมืองมากขึ้น เห็นได้จากความพยายามเมื่อปลายทศวรรษ 2470 ต่อต้นทศวรรษ 2480 ในการจัดหานักผังเมืองจากชาติตะวันตกให้มาดำรงตำแหน่งประจำในประเทศไทย[45]

“กรุงเทพฯ” ในฐานะเมืองหลวง ได้เปลี่ยนถนนราชดำเนินอันเคยเป็นเส้นทางเสด็จพระราชดำเนินของพระมหากษัตริย์ไทยในยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์สู่ความหมายใหม่ ได้กลายเป็นพื้นที่แห่งความอารยะที่สอดคล้องไปกับนโยบายรัฐนิยมและเชื้อชาตินิยม[46] การสร้างภูมิทัศน์ใหม่ที่เปี่ยมความหมายทางการเมืองยังปรากฎอย่างเป็นรูปธรรมผ่านพื้นที่ทางกายภาพ อย่างเช่น อนุสาวรีย์ประชาธิปไตย และอาคารสองฝั่งถนนถนนราชดำเนิน

ตอนเหนือของกรุงเทพฯ ได้มีการขยายเขตสิ่งก่อสร้างสำคัญออกไป อย่างเช่นอนุสาวรีย์พิทักษ์รัฐธรรมนูญ (หลักสี่ บริเวณบางเขนที่เคยเป็นสมรภูมิรบในคราวกบฏบวรเดช 2476 ทั้งยังรวมไปถึงละแวกใกล้เคียงอย่าง วัดประชาธิปไตย (ต่อมาคือวัดพระศรีรัตนมหาธาตุ) และ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์, อนุสาวรีย์ชัยสมรภูมิบริเวณพญาไท ด้วยขนาดพื้นที่วงเวียนที่กว้างใหญ่เพื่อเป็นอนุสรณ์สถาน จนราวกับข่มความสูงศักดิ์ของวังพญาไทที่อยู่ห่างไปอีกไม่ไกล, อนุสาวรีย์พระเจ้ากรุงธนบุรี บริเวณวงเวียนใหญ่ฝั่งธนบุรี ซึ่งล้วนเป็นโครงการที่ส่วนกลางสร้างสรรค์ในพื้นที่สาธารณะ

ส่วนพื้นที่นอกกรุงเทพฯ ได้พบการเปลี่ยนแปลงระดับเมืองที่เมืองลพบุรี โดยการวางผังเมืองใหม่ให้เป็นเมืองยุทธศาสตร์ทางการทหาร[47] เมืองยะลาในทศวรรษ 2480 ได้มีการวางผังเมืองใหม่ที่มีลักษณะใกล้เคียงกับลพบุรี คือการวางผังเมืองใหม่ในช่วงปี 2480-2488[48] โดยสร้างเส้นแกนของเมืองขึ้นใหม่ มีวงเวียนเป็นจุดศูนย์กลาง นี่คือโครงการขนาดใหญ่ที่แสดงความเปลี่ยนแปลงทางกายภาพที่ปรากฏในเขตเมืองหลวงและหัวเมืองสำคัญในช่วงดังกล่าว

พื้นที่ส่วนภูมิภาค : อำนาจในนามจังหวัดและอำเภอ

รัฐบาลได้จัดวางโครงสร้างอำนาจในระดับภูมิภาคผ่านพื้นที่จังหวัด และอำเภอ โดยตำแหน่งข้าหลวงประจำจังหวัดผ่านกรมการจังหวัด และนายอำเภอผ่านกรมการอำเภอ ตามลำดับ โดยให้ทำหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมายและระเบียบแบบแผน, บริหารราชการตามคำสั่งของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ, บริหารราชการตามคำแนะนำของข้าหลวงผู้มีหน้าที่ตรวจการโดยไม่ขัดต่อกฎหมาย, ดูแลราชการแผ่นดินที่เจ้าหน้าที่ของรัฐบาลปฏิบัติในจังหวัด รวมทั้งควบคุมดูแลเทศบาลในจังหวัดตามกฎหมาย

ส่วนนายอำเภอก็คล้ายกัน ทั้งยังมีอำนาจดูแลเทศบาลในอำเภอตามกฎหมาย[49] นอกจากอำนาจเหนือเทศบาลแล้ว ตำแหน่งของศาลากลางจังหวัดและที่ว่าการอำเภอ ยังตั้งอยู่ในเขตตัวเมืองอันเป็นศูนย์กลางการปกครองมาก่อน ความแตกต่างหนึ่งในยุคนี้ก็คือ การเปลี่ยนชื่อผู้บริหารสูงสุดของจังหวัดจาก “ผู้ว่าราชการ” มาเป็น “ข้าหลวงประจำจังหวัด” ขณะที่ตำแหน่ง “นายอำเภอ” นั้น ยังคงชื่ออยู่เช่นเดิม

จุดสำคัญนอกจากการบริหารราชการที่เป็นข้าราชการประจำก็คือ การสร้างกลไกนักการเมืองที่เป็นตัวแทนของพื้นที่ นั่นคือ “สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร” พวกเขาแม้จะไม่มีอำนาจการบริหารจังหวัด แต่พวกเขาเป็นปากเป็นเสียงให้แก่ราษฎรของตนในสภา เนื่องจากเป็นผู้ทราบถึงสภาพความเป็นอยู่และลักษณะเมืองของพวกเขาเอง ดังที่เห็นได้จากปาฐกถาของผู้แทนราษฎรเรื่อง สภาพของจังหวัดต่างๆ ดังนี้

“พัทลุง” แม้จะตั้งเป็นเมืองนมนาน...แต่ที่ไม่เจริญเทียมทันกับหัวเมืองที่ตั้งขึ้นใหม่ในภายหลัง เช่น สงขลาและตรัง...พัทลุงด้อยกว่าหัวเมืองที่ติดต่อกันอย่างหลุดลุ่ย เพราะไม่มีการสุขาภิบาล และไม่มีโรงพยาบาลช่วยความเจ็บป่วยของราษฎรเลยแม้แต่สักแห่งเดียว… ไม่เป็นท่าเรือที่ทำการติดต่อกับต่างประเทศ คนต่างประเทศเช่น จีนเข้ามาอยู่น้อย จึงไม่เจริญเท่าเทียมกับสงขลาและตรัง ซึ่งเต็มไปด้วยชนชาติจีน และขาดการคมนาคมที่เป็นส่วนสำคัญอีกอย่างหนึ่ง[50]

พื้นที่ของ “จังหวัดอุบลฯ” ถ้ากล่าวในลักษณะที่ดินซึ่งทำให้เกิดพืชผล ก็เรียกได้ว่าอยู่ในขั้นดี แต่ถ้ากล่าวในลักษณะพื้นที่ซึ่งทำให้เกิดโภคผลแล้ว ขณะนี้ต้องถือว่าอยู่ในเกณฑ์ใช้ยังไม่ได้...กว่าจะถึงตลาดสินค้า ต้องเสียค่าระวางรถไฟอย่างมาก เป็นเหตุให้ตั้งราคาสูงกว่าราคาข้าวที่มาจากจังหวัดอื่น ดังนั้นจึงจำหน่ายไม่ได้ หรือถ้าได้ก็ไม่มีกำไร[51]

ใน “จังหวัดนครนายก” ยังขัดสนด้วยทางคมนาคมที่สะดวกอยู่มากที่ขาดอันสำคัญก็คือถนน เท่าที่มีอยู่บ้างก็เป็นถนนดินแคบๆ และขาดเป็นท่อนๆ มีอยู่สองสาย..รถยนต์ใช้เดินไม่ได้[52]

“จังหวัด” แม้จะเป็นหน่วยการปกครองส่วนภูมิภาค แต่สิ่งที่เรียกว่า “ตัวจังหวัด” นั้นก็คือ พื้นที่เมืองโดยรอบศาลากลางจังหวัดนั่นเอง เช่นเดียวกับ “อำเภอ” ที่มีศูนย์กลางอยู่ที่ “ที่ว่าการอำเภอ” ดังนั้นตัวจังหวัดและตัวอำเภอจึงต้องมีความชัดเจนในเชิงความหมายมากยิ่งขึ้น การให้ความหมายกับระบอบใหม่เกิดขึ้นผ่านการใช้พิธีกรรมและสัญลักษณ์ในตัวจังหวัด นั่นคือช่วงที่มีการเปิดสมาคมคณะรัฐธรรมนูญปี 2477 ได้มีการฉลองรัฐธรรมนูญฉบับจำลอง และให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับจำลองบนพานทองแดง 70 เล่ม เพื่อส่งไปประดิษฐานทุกจังหวัดทั่วประเทศ[53] หรือการจัดงานฉลองรัฐธรรมนูญที่ปรากฏในเขตจังหวัดต่างๆ เช่น กรณีจังหวัดลำปางที่จัดเมื่อปี 2477 และ 2478 ก่อนที่จะปรับเปลี่ยนเป็นงานฉลองรัฐธรรมนูญ และงานฤดูหนาวช่วงปี 2482-2485[54]

ไม่เพียงเท่านั้นการใช้สัญลักษณ์พานรัฐธรรมนูญในสถานที่สำคัญต่าง ๆ ก็เกิดขึ้นอย่างแพร่หลาย ในเขตภาคเหนือพบว่ามีการจัดทำรูปพานรัฐธรรมนูญตกแต่งอาคารต่างๆ เช่น วัด และสถานที่ราชการ นั่นคือ วิหารวัด อ.แม่ทะ จ.ลำปาง (2475), วิหารพระเจ้าพันองค์ วัดปงสนุก อ.เมือง จ.ลำปาง (2482), วิหารหลวง วัดล้อมแรด อ.เดิน จ.ลำปาง, วิหารหลวง วัดอุโมงค์อารยมณฑล อ.เมือง จ.เชียงใหม่ (2486) และบริเวณหน้าจั่ว ที่ว่าการอำเภอเวียงป่าเป้า จ.เชียงราย[55] จะเห็นได้ว่าการเกิดขึ้นของสัญลักษณ์ของระบอบใหม่ไม่ได้อยู่เฉพาะในเขตตัวจังหวัด แต่ได้กระจายไปสู่ระดับอำเภอด้วย

รัฐบาลได้เปลี่ยนชื่อจังหวัดและอำเภอเพื่อสร้างมาตรฐานใหม่ขึ้นมา บางจังหวัดได้ถูกเปลี่ยนชื่อ เช่น จังหวัดขุขันธ์ได้เปลี่ยนเป็นจังหวัดศรีษะเกษ ในปี 2481[56] ส่วนจังหวัดสวรรคโลกถูกเปลี่ยนชื่อเป็นจังหวัดสุโขทัยในปี 2482[57]

ในระดับอำเภอพบว่ามีการเปลี่ยนชื่ออำเภอที่เป็นศูนย์กลางตัวจังหวัดให้เป็นชื่อเดียวกับจังหวัดในปี 2481[58] คาดว่าเพื่อต้องการสร้างมาตรฐานเกี่ยวกับอำเภอต่างๆ มีมากถึง 41 จังหวัด ดังตารางที่ 1

ส่วนอำเภอที่ขึ้นด้วยเมืองซึ่งน่าจะเป็นเมืองเก่าแก่ หากไม่ใช่ตัวจังหวัดก็ถูกตัดคำว่าเมืองออกไป ดังตารางที่ 2 แสดงให้เห็นการรวมศูนย์อำนาจในเชิงสัญลักษณ์ไว้ที่ศูนย์กลางของจังหวัด และลดความสำคัญของความเป็นเมืองเก่าที่เคยมีประวัติศาสตร์ลง เช่น เมืองฝาง (เชียงใหม่) เมืองพิมาย (นครราชสีมา) เมืองไชยา (สุราษฎร์ธานี) เป็นต้น ส่วนคำว่าเมืองจะไปปรากฏอยู่ในการแบ่งระดับเทศบาลที่แบ่งเป็น 3 ระดับคือ เทศบาลตำบล, เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร ต่อไป

 

ตารางที่ 1 แสดงอำเภอที่ถูกเปลี่ยนชื่อให้สอดคล้องกับจังหวัด
ตารางที่ 1 แสดงอำเภอที่ถูกเปลี่ยนชื่อให้สอดคล้องกับจังหวัด
ตารางที่ 1 แสดงอำเภอที่ถูกเปลี่ยนชื่อให้สอดคล้องกับจังหวัด[59]

 

ตารางที่ 2 แสดงอำเภอที่ถูกตัดคำว่า “เมือง” ออกไป
ตารางที่ 2 แสดงอำเภอที่ถูกตัดคำว่า “เมือง” ออกไป[60]

 

พื้นที่ส่วนท้องถิ่น : ประชาธิปไตยใกล้ตัวกับความเป็นเมือง

“เทศบาล” ถือเป็นหน่วยการปกครองบนพื้นที่เมืองอย่างเป็นรูปธรรม เป็นโครงสร้างที่มีบทบาทในการจัดการเกี่ยวกับพื้นที่เมืองโดยตรง ก่อนที่จะเกิดการประกาศใช้กฎหมายผังเมืองอย่าง พระราชบัญญัติการผังเมืองและชนบท พ.ศ. 2495

การบริหารท้องถิ่นมีลักษณะที่คล้ายกับรัฐบาลส่วนกลาง เห็นได้จากการทำงานคู่กันระหว่างฝ่ายบริหารที่มีสภาและนักการเมืองเป็นผู้บริหาร และสมาชิกสภาทำหน้าที่บริหารและตรวจสอบการทำงานในระดับเมือง แตกต่างจากสุขาภิบาลในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่มุ่งเน้นอำนาจ การจัดการบริหารโดยมิต้องการให้มีการตรวจสอบถ่วงดุล หรือกล่าวได้ว่าความแตกต่างที่ชัดเจนที่สุดคือ การมอบอำนาจให้ราษฎรได้บริหารจัดการท้องถิ่นของตนเอง

บทบาทหน้าที่ของเทศบาลนั้นได้รับการออกแบบให้มีภารกิจครอบคลุมในการจัดการเมืองอย่างกว้างขวาง อันได้แก่ การจัดการด้านสาธารณสุข เช่น การจัดน้ำจืดให้บริโภค, ให้มีสุสานและฌาปนสถาน, กรณีเทศบาลนครสามารถจัดให้มีสุขศาลาและโรงพยาบาล, การสงเคราะห์มารดาและทารก, การสงเคราะห์คนอนาถา, ส้วมสาธารณะ, ด้านเศรษฐกิจที่เน้นการส่งเสริมการทำมาหากิน, ด้านการศึกษาที่สนับสนุนให้ตั้งโรงเรียนระดับประถมและมัธยม หรือโรงเรียนวิชาชีพ, ด้านโครงสร้างพื้นฐานได้แก่ การจัดและสร้างถนน ท่าเทียบเรือ ท่าข้าม, ไฟฟ้า, ด้านการพักผ่อนหย่อนใจและสุขภาพ ก็คือสนับสนุนให้มีสวนสำหรับเดินเล่น, การกีฬาและพลศึกษา, โรงมหรสพ ทั้งยังเน้นการอบรมให้ราษฎรเข้าใจใน “การปกครองระบอบรัฐธรรมนูญ”[61]

โดยโครงสร้างแล้วเทศบาลจะแบ่งเป็น 3 ระดับ นั่นคือ เทศบาลตำบล, เทศบาลเมือง และ เทศบาลนคร ขึ้นอยู่กับจำนวนประชากร ระเบียบการปกครองจะแบ่งเป็น สภา และคณะผู้บริหาร ที่เรียกใน พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2481 ว่า สภาเทศบาลและคณะเทศมนตรี[62] รัฐบาลมุ่งหมายให้เทศบาลเป็นพื้นที่การฝึกอบรมในวิธีการปกครองแบบรัฐธรรมนูญ (ซึ่งในปัจจุบันหมายถึงประชาธิปไตยนั่นเอง)

โดยโครงสร้างแล้วการบริหารในเทศบาลก็ถือว่าเป็นการล้อกับการปกครองระดับประเทศ เช่น สภาเมือง (หรือสภาเทศบาล) เทียบได้กับ สภาผู้แทนราษฎรที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ส่วนคณะเทศมนตรีก็เทียบได้กับคณะรัฐมนตรีที่เป็นฝ่ายบริหาร[63] อำนาจสำคัญอีกประการก็คือ อำนาจการคลัง[64] มีการบริหารงบประมาณรายได้และรายจ่ายของเทศบาลเอง งบประมาณของเทศบาลจะต้องทำเป็นเทศบัญญัติ โดยคณะเทศมนตรีเป็นผู้ทำงบประมาณเสนอสภาเมื่อได้รับอนุมัติก็นำเสนอต่อข้าหลวงประจำจังหวัดเพื่อขออนุมัติ

ข้าหลวงประจำจังหวัดก็มิสามารถจะปฏิบัติงานได้ตามอำเภอใจ เนื่องจากจะมีระบบตรวจสอบที่เรียกว่า “สภาจังหวัด”[65] ที่เป็นสภาตัวแทนของประชาชนจากแต่ละอำเภอ มีบทบาทควบคุมและให้ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับจังหวัด ด้วยการตรวจและรายงานเรื่องงบประมาณของจังหวัด และแบ่งสรรเงินอุดหนุนของรัฐบาลระหว่างเทศบาลในจังหวัด เสนอแนะนโยบายพัฒนาเทศบาลและกิจการของจังหวัด กระทั่งตั้งกระทู้ถามกรมการจังหวัดในที่ประชุมสภาได้

กลไกที่ถูกออกแบบไว้ภายในกฎหมายที่น่าสนใจอีกแบบก็คือ “สหเทศบาล” (ปี 2481 เปลี่ยนเป็น “สหการ”) ที่เปิดโอกาสให้เทศบาลทั้งหลายรวมตัวกันทำโครงการที่ใหญ่เกินกว่าเทศบาลของตนจะสามารถทำได้ และเกินขอบเขตของเทศบาลเดียว เมื่อตกลงกันได้ให้ท้องถิ่นรวมตัวกันเสนอรัฐบาลตราสหเทศบาลขึ้นมาเป็นพระราชบัญญัติ และอาจได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลและได้รับอนุญาตให้กู้เงิน[66]

รัฐบาลยังมีความทะเยอทะยานที่จะลดอำนาจการปกครองส่วนภูมิภาคลง โดยเฉพาะในระดับอำเภอที่คาดหวังว่าจะโอนให้กับเทศบาล เขตอำเภอให้เป็นแค่เขตเลือกตั้ง เขตหน้าที่ตำรวจหรือเขตทางการศาลเท่านั้น งานบางอย่างเช่นงานทะเบียนก็ให้เข้าไปอยู่กับข้าหลวงประจำจังหวัด[67] แต่สิ่งเหล่านี้ก็ไม่สามารถจะเกิดขึ้นได้จริง

การจัดตั้งเทศบาลอย่างจริงจังเกิดขึ้นในปี 2478 พร้อมกัน 45 เทศบาลเป็นเทศบาลนคร 1 แห่ง เป็นเทศบาลเมือง 42 แห่ง เป็นเทศบาลตำบล 1 แห่ง ในจำนวนนี้ได้ยกฐานะจากสุขาภิบาลถึง 35 แห่ง[68] ทำให้ปฏิบัติการนี้กลายเป็นการสร้างหน่วยทางการเมืองในเชิงพื้นที่ขึ้นมาทั่วประเทศอย่างที่ไม่เคยทำได้มาก่อน อย่างไรก็ตามในช่วงแรกยังมีการ “แต่งตั้ง” สมาชิกประเภทที่สองเข้ามาเป็นพี่เลี้ยงและควบคุมการดำเนินการในระยะเริ่มแรก[69]

พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2481 เกิดขึ้นจากการที่รัฐบาลผ่านการลองผิดลองถูกมาในระดับหนึ่งเป็นเวลากว่า 5 ปี ทำให้เกิดรูปแบบที่ลงตัวมากขึ้น รัฐบาลได้ให้การสนับสนุนในกรณีต่าง ๆ ตั้งแต่การออกสลากกินแบ่งบำรุงเทศบาล, การนำรายได้จากเงินรัชชูปการเมื่อครั้งยังไม่เลิกให้กับเทศบาล, การให้กู้เงินเพื่อสนับสนุนกิจการของเทศบาล หรือการโอนย้ายกิจการในส่วนกลางให้เทศบาลดูแลเอง

เทศบาลยังเป็นระบบการปกครองตนเองในรูปแบบสภาท้องถิ่นที่มีรากฐานมาจากการปฏิวัติสยาม 2475 มีสถิติบันทึกว่า ในช่วงเริ่มแรกของการจัดให้มีการเลือกตั้งของเทศบาล ผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งยังมีการคละเคล้ากันไประหว่างกลุ่มพ่อค้าคหบดี กลุ่มชาวนาชาวไร่ กลุ่มข้าราชการบำนาญ หรือกลุ่มทนายความ[70] แต่ด้วยเหตุผลด้านงบประมาณทำให้รัฐต้องโอนกิจการประถมศึกษาจากเทศบาลย้ายกลับไปขึ้นกับกระทรวงศึกษาธิการในปี 2486[71]

ความหมายของคำและโครงสร้างอำนาจของราษฎร

คำศัพท์ใหม่เกี่ยวกับการบริหารเกิดขึ้นพร้อมกับความต้องการปรับเปลี่ยนความหมายของอำนาจการปกครองจากระบอบเดิมด้วย ในส่วนภูมิภาคการใช้คำว่า “ข้าหลวงประจำจังหวัด” ได้มาแทนที่บทบาทและอำนาจของ “ผู้ว่าราชการจังหวัด” และ “สมุหเทศาภิบาล”[72]

แม้คำว่าข้าหลวงนั้นจะถูกใช้ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์เช่นกันในรูป “ข้าหลวงเทศาภิบาล” ที่มีหน้าที่ปกครองมณฑลที่มีลักษณะรวมอำนาจปกครองอยู่ที่ศูนย์กลางภูมิภาค แต่คำศัพท์ใหม่นี้ได้เพิ่มวลี “ประจำจังหวัด” ผู้เขียนเห็นว่าศัพท์ใหม่นี้ได้แสดงให้เห็นว่า จังหวัดต่างๆ กลายเป็นหน่วยของพื้นที่การปกครองที่มีความเท่าเทียมกันในฐานะหน่วยหนึ่งที่ขึ้นตรงต่อรัฐส่วนกลาง ทั้งยังมีความแตกต่างจาก “ผู้ว่าราชการจังหวัด” ตรงที่ตัดคำว่า “ผู้ว่าราชการ” ที่มีนัยการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ออกไป

การประดิษฐ์คำว่า “เทศบาล” ขึ้นมาเพื่อแปลคำว่า Municipality แสดงให้เห็นถึงความแตกต่างจากสุขาภิบาลในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ขณะเดียวกันก็มีความคล้ายคลึงกับคำว่า “เทศาภิบาล” แต่ความสัมพันธ์เชิงอำนาจภายใต้คำศัพท์ทั้งสองนี้แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง ดังที่อภิปรายไว้แล้วว่าเทศบาลเป็นการปกครองที่กระจายอำนาจให้ท้องถิ่นผ่านการเลือกตั้งที่มีสภา และคณะผู้บริหารที่ถ่วงดุลอำนาจกัน นั่นคือ “สมาชิกสภาเทศบาล” และ “คณะเทศมนตรี”

“เมือง” นับว่าเป็นคำที่มีปัญหาคำหนึ่ง เนื่องจากเป็นคำโบราณที่มักถูกใช้ในฐานะศูนย์กลางการเมืองและเศรษฐกิจ เมืองยังถูกใช้เรียกเป็นอาณาเขตของพื้นที่ในเขตกำแพงเมืองในสมัยจารีต การเป็นตัวจังหวัด และตัวอำเภอความหมายของเมืองจึงมีลักษณะที่คลุมเครือ แม้ว่ารัฐพยายามจัดระเบียบในสองลักษณะนั่นคือ การตัดคำว่าเมืองออกจากอำเภอที่ไม่ใช่ตัวจังหวัด แต่ในอีกด้านก็ใช้คำว่าเมืองเพื่อจำแนกประเภทของเทศบาล เพื่อแยกความแตกต่างระหว่าง เทศบาลตำบล, เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร คำว่า “ผังเมือง” ที่แม้จะเริ่มปรากฏในกฎหมาย แต่ก็ยังไม่ได้รับความสำคัญจนกระทั่งช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2

กำเนิดเทศบาลนครกรุงเทพและเทศบาลนครธนบุรี

ณ ศูนย์กลางของประเทศในนามของการปกครองส่วนภูมิภาค จังหวัด พระนครและ “จังหวัดธนบุรี” ถือว่าอยู่แยกขาดกันตามกฎหมาย มีเส้นแม่น้ำเจ้าพระยาเป็นเส้นแบ่งทางกายภาพที่ชัดเจน สภาพความเป็นเรือกสวน และท้องร่องในจังหวัดธนบุรีทำให้ลักษณะภูมิประเทศทั้งสองแห่งแตกต่างกัน

เราต้องเข้าใจก่อนว่า การเกิดเทศบาลทั้งในจังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรี ในเบื้องแรกไม่ได้ครอบคลุมเต็มพื้นที่จังหวัดเหมือนที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน แต่จะมี การขีดเส้นแบ่งเขตตามพื้นที่ที่มีประชากรหนาแน่นและมีคุณสมบัติถึงพร้อม นั่นคือ การเป็นเทศบาลนครได้นั้นต้องมีประชากรมากกว่า 30,000 คน

ตาม พระราชบัญญัติจัดตั้งเทศบาลนครกรุงเทพ พ.ศ. 2479 ขนาดพื้นที่อยู่ที่ 50.778 ตารางกิโลเมตร และพระราชบัญญัติจัดตั้งเทศบาลนครกรุงธนบุรี พ.ศ. 2479 ขนาดพื้นที่ 47 ตารางกิโลเมตร[73] การทำงานของเทศบาลนั้น จำต้องมีสภาเทศบาลที่ประกอบด้วยสมาชิกสภาที่ทำหน้าที่นิติบัญญัติ และบริหารต่อหน่วยการเมืองที่เรียกว่าเทศบาลนั้น โดยหน้าที่ของหน่วยการเมืองดังกล่าว มีหน้าที่รับผิดชอบทางการคลังที่จะสัมพันธ์กับการใช้จ่ายในการดูแลท้องถิ่นที่ต้องพิจารณาเรื่องการหารายได้ รวมไปถึงอำนาจการกู้เงินด้วย

บทบาทดังกล่าวครอบคลุมหลายด้าน ได้แก่ งานโยธาและสาธารณูปโภคพื้นฐานซึ่งรวมถึงไฟฟ้าและประปาด้วย, งานเศรษฐกิจท้องถิ่นที่รวมถึงตลาด โรงจำนำ, งานสาธารณสุข, งานนันทนาการและกีฬา

เทศบาลนครกรุงเทพและนครธนบุรีล้วนมีสภาเป็นของตนเอง ได้แก่ สภากรุงเทพ และสภาธนบุรี ตามลำดับ ในสมัยแรกและสมัยที่ 2 สมาชิกสภาทั้ง 2 แห่งล้วนได้รับการแต่งตั้งจากรัฐบาลที่เรียกว่า “สมาชิกผู้เริ่มการแห่งสภานครกรุงเทพ” และ “สภานครธนบุรี” ปี 2479[74] ซึ่งส่วนใหญ่ก็ประกอบด้วยข้าราชการ บางคนยังมีตำแหน่งพระยา นายพัน ฯลฯ เสียด้วยซ้ำ

ต่อมาปี 2481[75] ได้มีการแบ่งสมาชิกเป็น 2 ประเภทนั่นคือ ประเภทที่ 1 เลือกตั้ง และประเภทที่ 2 คือแต่งตั้ง ขณะที่นายกเทศมนตรีที่เป็นผู้นำหน่วยการเมืองนั้นหากตีความจากพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาลก็น่าจะมาจากการแต่งตั้งของข้าหลวงประจำจังหวัด และต้องมีวิทยาฐานะที่กระทรวงมหาดไทยรับรอง หลังจากนั้นก็การประกาศขยายเขตเทศบาล ส่วนของเทศบาลนครกรุงเทพ ได้แก่ พระราชกฤษฎีกาเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลนครกรุงเทพ พ.ศ. 2485 (72.156 ตารางกิโลเมตร)

 

 

 

กำเนิดเทศบาลหัวเมืองต่างๆ

นอกจากในบริเวณเมืองหลวงแล้ว หลังจาก พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 ก็ทยอยมีการจัดตั้งเทศบาลขึ้นมาจนทั่วประเทศ สัมพันธ์กับเขตเศรษฐกิจอย่างตัวจังหวัดและตัวเมืองใหญ่ต่างๆ การเกิดขึ้นของสภาเทศบาลกลายเป็นประชาธิปไตยใกล้ตัวที่สัมพันธ์กับอำนาจการจัดสรรทรัพยากร แต่ละเทศบาลจะมีการประกาศผ่านพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งเทศบาลนั้นๆ

ในทศวรรษ 2470 พบว่ามีการจัดตั้งเทศบาลถึง 80 แห่ง อันประกอบด้วยเทศบาล 3 ระดับ นั่นคือ เทศบาลนคร, เทศบาลเมือง และเทศบาลตำบลจากพระราชบัญญัติและพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งเทศบาล ได้ระบุขอบเขตของเทศบาล พร้อมทั้งแผนที่แสดงขอบเขต และอาคารสถาน ทำให้เราเห็นถึงการกระจายตัวและความหนาแน่นในเมืองได้ชัดเจน อันเป็นประโยชน์ต่อการวิเคราะห์การจัดการเมือง ชุดความรู้ดังกล่าวอาจเคยมีการทำแผนที่อยู่บ้างแต่ก็เป็นเฉพาะในเมืองใหญ่ที่มีความสำคัญทางเศรษฐกิจการเมือง เช่น ในทศวรรษ 2430 มีการสำรวจดินแดนสำคัญเพื่อทำแผนที่อยู่ 3 เมือง ได้แก่ กรุงเทพฯ หลวงพระบาง และเชียงใหม่ ที่มีการจัดทำแผนที่อย่างละเอียดตั้งแต่ทศวรรษ 2430 เป็นอย่างช้า[76]

“เทศบาลนคร” คือ เมืองที่มีความหนาแน่นจริง ๆ อย่างเทศบาลนครกรุงเทพ, เทศบาลนครธนบุรี และเทศบาลนครเชียงใหม่ ที่น่าสนใจก็คือ การที่รัฐให้ความสำคัญกับการจัดตั้งเทศบาลนครเชียงใหม่ก่อนกรุงเทพและธนบุรี จนมีการตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นมาต่างหากในปี 2477 โดยจัดทำเป็น “พระราชบัญญัติ”

ส่วน “เทศบาลเมือง” อันเป็นประเภทที่มีอยู่มากที่สุด มีตำแหน่งอยู่ที่ตัวจังหวัด หรือตัวอำเภอที่สำคัญ อันเป็นย่านตลาดและสถานที่ราชการการจัดตั้งทำผ่านพระราชกฤษฎีกา มีหลายจังหวัดที่มีการจัดตั้งเทศบาลเมือง ทั้งในเขตจังหวัดและอำเภออื่น แสดงให้เห็นถึงความเป็นเมืองที่ไม่ได้รวมศูนย์กลางทางเศรษฐกิจไว้ที่ตัวจังหวัดเพียงอย่างเดียว

ด้วยเหตุผลการตั้งเทศบาลเมืองนั้นสัมพันธ์กับมีจำนวนราษฎร 3,000 คนขึ้นไป และมีความหนาแน่นไม่ต่ำกว่า 1,000 คนต่อตารางกิโลเมตร[77] ตัวอย่างเช่น เทศบาลเมืองเชียงราย (2478), เทศบาลเมืองพะเยา เชียงราย (2480), เทศบาลเมืองนครสวรรรค์ (2478), เทศบาลเมืองชุมแสง นครสวรรค์ (2478), เทศบาลเมืองพิจิตร (2479), เทศบาลเมืองบางมูลนาค พิจิตร (2478), เทศบาลเมืองสุพรรณบุรี (2478), เทศบาลเมืองสองพี่น้อง สุพรรณบุรี (2478), เทศบาลเมืองราชบุรี (2478), เทศบาลเมืองบ้านโป่ง ราชบุรี (2478), เทศบาลเมืองโพธาราม ราชบุรี (2478), เทศบาลเมืองลพบุรี (2478), เทศบาลเมืองบ้านเช่าลพบุรี (2478), เทศบาลเมืองสงขลา (2478), เทศบาลเมืองหาดใหญ่ สงขลา (2478), เทศบาลเมืองปัตตานี (2478) จังหวัดสวรรคโลก ปัจจุบันคือ จังหวัดสุโขทัยที่มีเทศบาลเมืองสวรรคโลก (2479) และเทศบาลเมืองสุโขทัยธานี (2480) ฯลฯ

ข้อสังเกต คือ จังหวัดราชบุรีมีเทศบาลเมืองที่ไม่ใช่อำเภอเมืองถึงอีก 2 แห่ง และเมื่อเทียบกับปัจจุบันบางจังหวัดก็หายไปแล้ว แต่เทศบาลยังคงเหลืออยู่ ได้แก่ จังหวัดขุขันธ์ ที่มีเทศบาลเมืองขุขันธ์ (2479) การมีเทศบาลมากกว่าหนึ่งในจังหวัดเดียวจึงเป็นดัชนีขี้ให้เห็นถึงเนื้อเมืองที่ขยายตัวนอกกรุงเทพฯ ได้ด้วย

ขณะที่เทศบาลตำบลก็คือ เมืองระดับเล็กในจำนวนน้อยกว่าเทศบาลเมืองกว่าครึ่ง มีทั้งเมืองที่เคยมีความสำคัญมาก่อน และเมืองขนาดเล็ก เช่น เทศบาลเมืองชะอำ เพชรบุรี (2480), เทศบาลเมืองหัวหิน ประจวบคีรีขันธ์ (2480), เทศบาลตำบลแม่สอด ตาก (2482), เทศบาลตำบลเบตง ยะลา (2482), เทศบาลตำบลศรีราชา ชลบุรี, เทศบาลตำบลอัมพวา สมุทรสงคราม (2483), เทศบาลตำบลนาสาร จ.สุราษฎร์ธานี (2483), เทศบาลตำบลสุไหงโกลก นราธิวาส (2483) ฯลฯ

เมื่อวางโครงสร้างการบริหารราชการในส่วนต่างๆ ผ่านการจัดการผ่านขอบเขตพื้นที่แล้ว อีกส่วนหนึ่งที่ขาดไม่ได้ก็คือการจัดการบริหารทรัพยากรบุคคล เห็นได้จากการใช้ พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎรในเขตเทศบาล พุทธศักราช 2479 ซึ่งสัมพันธ์กับ พระราชบัญญัติการสำรวจสำมโนครัว พุทธศักราช 2479 นอกจากนั้นยังมี กฎกระทรวงมหาดไทย ออกตามความใน พ.ร.บ. การทะเบียนราษฎรในเขตเทศบาล พ.ศ. 2479 นับเป็นการจัดการ เกี่ยวกับความรู้เรื่องประชากรผ่านพื้นที่อำนาจเมืองอย่างเป็นรูปธรรมมากขึ้น

 

 

การดำเนินการ ปัญหา และความเสื่อมถอย

หลังจากจัดตั้งเทศบาลได้สักระยะ รัฐบาลได้ออก พระราชบัญญัติอนุญาตให้กู้ยืมเงินแก่สุขาภิบาลหรือเทศบาลเพื่อทำการไฟฟ้าและประปา พ.ศ. 2477 โดยกำหนดให้ใช้คืนภายใน 20 ปี หากสุขาภิบาลหรือเทศบาลใดได้รับสัมปทานอนุญาตให้จัดทำไฟฟ้าอยู่แล้วก็ให้สิทธิในการกู้ยืมเพื่อพัฒนากิจการไฟฟ้าได้อีกนอกจากนั้นยังรวมไปถึงการเตรียมการต่าง ๆ เช่น จัดอบรมที่ปรึกษาเทศบาลมอบหมายภาระหน้าที่[78]

เทศบาลในฐานะที่เป็นพื้นที่ทางการเมืองก็มิได้มีความราบรื่นนัก พื้นที่การต่อรองอำนาจในระบบเปิดทำให้ความขัดแย้งที่เคยผูกขาดอยู่กับข้าราชการประจำกระทรวงมหาดไทยและรัฐบาลได้เป็นที่รับรู้กันของคนในระดับประชาชนด้วย การดำเนินการในรูปแบบสภาเทศบาลที่สัมพันธ์กับการเมืองระดับประเทศเปิดโอกาสให้นักการเมืองท้องถิ่นได้ใช้สิทธิในการอภิปราย

อย่างไรก็ตามการออกแบบโครงสร้างของสภาเทศบาลในยุคนี้ออกแบบให้สภาเข้มแข็งกว่าฝ่ายบริหาร ฝ่ายบริหารไม่มีอำนาจยุบสภา แต่อำนาจอยู่กับข้าหลวงประจำจังหวัด การดำเนินการจึงประสบภาวะชะงักงัน ตัวอย่างเช่น เทศบาลเมืองนครราชสีมา มีการผลัดเปลี่ยนคณะเทศมนตรีหลายชุดในเวลาอันสั้น นั่นคือ 5 ชุดภายในปี 2478-2480 ความขัดแย้งนำไปสู่การที่สภาไม่ยอมผ่านงบประมาณประจำปีซึ่งส่งผลให้เทศบาลไม่สามารถดำเนินการได้ ทำให้ข้าหลวงประจำจังหวัดต้องสั่งยุบสภาเทศบาลเมืองนครราชสีมาในปี 2480 นับได้ว่าเป็นการยุบสภาแห่งแรก[79]

การดำเนินการที่หยุดชะงักเช่นนี้ทำให้รัฐบาลแก้ไขกฎหมายเทศบาลในนาม พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2481 ที่ออกแบบให้ฝ่ายบริหารเข้มแข็งขึ้นโดยการลดอำนาจควบคุมของสมาชิก แต่ออกแบบให้ไปอยู่ในการควบคุมดูแลของข้าหลวงประจำจังหวัดมากขึ้น[80]

หลังจากนั้นได้มีการเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลเพื่อขยับขยายตามความเหมาะสมอีก 3 แห่ง ได้แก่ เทศบาลเมืองเลย ปี 2482, เทศบาลเมืองพิษณุโลก ปี 2482 และเทศบาลตำบลนาสาร จ.สุราษฎร์ธานี ปี 2484 ตาม พระราชกฤษฎีกาเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลเมืองฯ

แม้จะมีการแก้ไขให้ฝ่ายบริหารมีความเข้มแข็งขึ้นแล้วก็ตาม ปัญหาอีกประการก็คือ ปัญหาคุณภาพของคนและบุคลากร ต้องเข้าใจเสียก่อนว่าในยามนั้นการศึกษาระดับมหาวิทยาลัยนั้นจำกัดอยู่เพียงที่ส่วนกลางคือ มหาวิทยาลัยวิชชาธรรมศาสตร์และการเมือง และจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย การผลิตบุคคลที่มีความเชี่ยวชาญทางกฎหมายและการเมืองก็ยังจำกัดอยู่ จึงไม่ใช่เรื่องแปลกที่พบว่าคณะเทศมนตรีบางคนไม่มีความรู้ความสามารถจนต้องพึ่งพาผู้ตรวจการ[81] เทศบาลเมืองชุมแสงที่มีรายได้ประมาณ 60,000 บาท แต่ก็มิได้ดำเนินการพัฒนาท้องถิ่นใดๆ ในช่วงปี 2485 นายกเทศมนตรีบางคนถูกร้องเรียนว่าหย่อนความสามารถ และอาศัยตำแหน่งบุกรุกที่ดินสาธารณะมาเป็นกรรมสิทธิ์ส่วนตัวที่เทศบาลเมืองบ้านโป่ง ราชบุรี ช่วงปี 2483[82] อุดมคติเกี่ยวกับประชาธิปไตยผ่านเทศบาลจึงเผชิญหน้ากับความเป็นจริงในทางปฏิบัติ จุดเปลี่ยนของเมืองสู่การรวมศูนย์ที่สอดคล้องกับอำนาจรัฐบาลกลางที่รวมศูนย์กลางอยู่ที่ จอมพล ป. พิบูลสงคราม และแนวความคิดอำนาจนิยม-ทหารนิยม รวมไปถึงความคิดเชื้อชาตินิยมที่พยายามกีดกันชาวต่างชาติโดยเฉพาะคนจีนออกไปจากบทบาททางเศรษฐกิจ คล้อยหลังมาถึงช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ฝันร้ายของชุมชนจีนได้กลายเป็นจริง เมื่อรัฐบาลทหาร-ชาตินิยมได้ปลุกกระแสรักชาติและชูกระแสชาตินิยมตามคติเชื้อชาตินิยม ต่อต้านชาวต่างชาติ โดยเฉพาะเชื้อชาติจีนในระยะแรกยังเป็นเพียงนโยบายกีดกันผ่านทางด้านเศรษฐกิจ การเมือง แต่ในที่สุดก็นำไปสู่การคุกคามชุมชนชาวจีนในระดับพื้นที่ ได้แก่ การขยายอำนาจเข้าไปคุกคามโรงเรียน โรงพยาบาล สำนักงานหนังสือพิมพ์ ที่ทำการสมาคมจีน ธนาคารจีน ทั้งนี้รวมไปถึงการการสั่งปิดหนังสือพิมพ์จีนในช่วงต้นทศวรรษ2480 ด้วย[83]

น่าตกใจก็คือการทำให้พื้นที่เมืองปลอดจากคนจีน ในการประกาศ “เขตหวงห้าม” ทางยุทธศาสตร์ แนวคิดการกีดกันคนจีนออกของเมืองอันเป็นพื้นที่ทางเศรษฐกิจนี้สอดรับกับแนวคิดของชนชั้นสยามช่วงปลายสมบูรณาญาสิทธิราชย์อย่างยิ่ง สำหรับเทศบาลแล้วนับว่าเป็นนโยบายที่ลดอำนาจของราษฎรในพื้นที่ดังกล่าวอย่างเป็นรูปธรรมที่สุด

สรุป

อำนาจการเมืองในอุดมการณ์ของรัฐที่แตกต่างกัน นำมาซึ่งการจัดการพื้นที่เมือง และลักษณะทางกายภาพที่แตกต่างกันไปด้วย ใน "ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์" ให้ความสำคัญกับพื้นที่ของชนชั้นนำ แม้จะพยายามให้กำเนิดเทศบาล แต่ก็มีความหวาดระแวงต่อภัยคุกคามจากอำนาจทางเศรษฐกิจของชาวจีน จึงไม่เห็นด้วยที่จะให้มีเทศบาลในฐานะที่เป็นอำนาจทางการเมือง คงมีแต่สุขาภิบาลที่มีบทบาทเพียงการดูแลรักษาความสะอาดเป็นหลัก

ขณะที่ในรัฐบาล "ระบอบประชาธิปไตย" ได้แสดงให้เห็นถึงความสำคัญของหลักการกระจายอำนาจและปกครองตนเอง จึงได้มีความมุ่งมั่นที่จะสร้างการปกครองในรูปแบบเทศบาลที่มีตัวแทนของประชาชนไปอยู่ในสภาที่มาจากการเลือกตั้ง อันเป็นมิติที่ทราบกันโดยทั่วไป แต่สิ่งที่มักจะไม่ค่อยตระหนักก็คือ ความสัมพันธ์ในระดับพื้นที่

"เทศบาล" ถือเป็นปฏิบัติการที่ลงไปสู่ระดับกายภาพ มีการกำหนดขอบเขต จัดทำแผนที่และการออกกฎหมายที่ให้อำนาจควบคุมและอำนวยความสะดวกกิจกรรมของประชาชนในเขตต่างๆ อย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อน

อย่างไรก็ตาม ปัญหาของการดำเนินการก็มีอยู่ไม่น้อย ไม่ว่าจะเป็นความขัดแย้งภายในสภา หรือ การที่ผู้บริหารในเทศบาลไร้ความสามารถ ในขณะที่รัฐบาลกลางเข้มแข็งขึ้นเรื่อยๆ ในช่วงกลางทศวรรษ 2480 ก่อนจะก้าวสู่การปกครองด้วยระบอบทหารนิยม นำไปสู่การกีดกันคนจีนออกจากพื้นที่เมืองซึ่งส่วนใหญ่แล้วก็คือ "เขตเทศบาล" นั่นเอง

 

ที่มา: เผยแพร่ครั้งแรกที่ หน้าจั่วว่าด้วยประวัติศาสตร์สถาปัตยกรรมและสถาปัตยกรรมไทย ฉบับที่ 14 มกราคม-ธันวาคม 2560 หน้า 122-149.

หมายเหตุ:

  • บทความนี้ได้รับอนุญาตจากผู้เขียนเป็นที่เรียบร้อยแล้ว
  • จัดรูปแบบอักษรโดยบรรณาธิการ
  • บางคำสะกดคงไว้ตามเอกสารชั้นต้น
 

[1] กนกวรรณ ชัยทัต, การสร้างความเป็นสมัยใหม่ด้วยมิติวัฒนธรรม : มุมมองเรื่องพื้นที่ศึกษาจากพระราชวังดุสิต-วัดเบญจมบพิตร-ถนนราชดำเนินในสมัยรัชกาลที่ 5 (วิทยานิพนธ์สังคมวิทยาและมานุษยวิทยามหาบัณฑิต สาขาวิชามานุษยวิทยา คณะสังคมวิทยาและมานุษยวิทยามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2548), 59.

[2] เรื่องเดียวกัน, 54-55 และ 59.

[3] เรื่องเดียวกัน, 60-61.

[4] ชาตรี ประกิตนนทการ, การเมืองและสังคมในศิลปสถาปัตยกรรม สยามสมัยไทยประยุกต์ชาตินิยม (กรุงเทพฯ: มติชน, 2547), 166.

[5] กนกวรรณ ชัยทัต, การสร้างความเป็นสมัยใหม่ด้วยมิติวัฒนธรรม: มุมมองเรื่องพื้นที่ศึกษาจากพระราชวังดุสิต-วัดเบญจมบพิตร-ถนนราชดำเนินในสมัยรัชกาลที่ 5 69.

[6] “ประกาศกระทรวงวัง ให้เรียกนามพระที่นั่งซึ่งจะสร้างขึ้นใหม่ที่วังสวนดุสิตว่า พระที่นั่งอนันตสมาคม”, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 24 (8 มีนาคม ร.ศ.126) : 1321.

[7] นิตยา โพธิ์ทอง, การอนุรักษ์อาคารประวัติศาสตร์ในพระราชวังพญาไท (วิทยานิพนธ์สถาปัตยกรรมศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาสถาปัตยกรรม คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2553), 42.

[8] ปั่นเพชร จำปา, วัฒนธรรมการท่องเที่ยวของคนไทย พ.ศ. 2394-2544  (วิทยานิพนธ์ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์ คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2545), 77-81.

[9] เรื่องเดียวกัน, 81.

[10] เรื่องเดียวกัน, 86.

[11] เรื่องเดียวกัน, 89.

[12] Ichiro Kakizaki, Laying the Tracks: The Thai Economy and its Railways 1885-1935 (Kyoto: Kyoto University, 2005),156.

[13] จี. วิลเลียม สกินเนอร์, สังคมจีนในไทย : ประวัติศาสตร์เชิงวิเคราะห์ (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2548), 202-203.

[14] เรื่องเดียวกัน, 231.

[15] เตช บุนนาค, การปกครองระบบเทศาภิบาลของประเทศสยาม พ.ศ. 2435-2458 : กระทรวงมหาดไทย สมัยสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ, แปลโดย ภรณี กาญจนัษธิติ, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2548), 329-330.

[16] เรื่องเดียวกัน, 146.

[17] เรื่องเดียวกัน, 202.

[18] อิจิโร คากิซากิ, รถไฟกับการรวมตัวทางเศรษฐกิจของไทยในสมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2, วารสารสมาคมประวัติศาสตร์ในพระบรมราชูปถัมภ์สมเด็จพระเทพรัตนราชสุดาฯ สยามบรมราชกุมารี, ฉบับที่ 29 (2550) : 1-45.

[19] สรัสวดี อ๋องสกุล, ประวัติศาสตร์ล้านนา, พิมพ์ครั้งที่ 6 (กรุงเทพฯ: อมรินทร์พริ้นติ้ง, 2552), 541-546.

[20] เรื่องเดียวกัน, 523-526.

[21] ผาสุก พงษ์ไพจิตร และ คริสเบเกอร์, เศรษฐกิจการเมืองไทยสมัยกรุงเทพฯ, พิมพ์ครั้งที่ 3 (เชียงใหม่: ซิลค์เวอร์ม, 2546), 122-128.

[22] สุวัสดี โภชน์พันธุ์, เทศบาลและผลกระทบต่ออำนาจท้องถิ่น พ.ศ. 2476-2500, (วิทยานิพนธ์อักษรศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์ คณะอักษรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2543), 9-10.

[23] เรื่องเดียวกัน, 12.

[24] เรื่องเดียวกัน, 15-16.

[25] เรื่องเดียวกัน, 23.

[26] เรื่องเดียวกัน, 36.

[27] เรื่องเดียวกัน, 37.

[28] เรื่องเดียวกัน, 41-42.

[29] เรื่องเดียวกัน, 43.

[30] เรื่องเดียวกัน, 44.

[31] เรื่องเดียวกัน.

[32] เรื่องเดียวกัน, 53.

[33] ชาตรี ประกิตนนทการ, การเมืองและสังคมในศิลปสถาปัตยกรรม สยามสมัย ไทยประยุกต์ ชาตินิยม (กรุงเทพฯ: มติชน, 2547), 286-404 และ ชาตรี ประกิตนนทการ, ศิลปะ-สถาปัตยกรรมคณะราษฎร: สัญลักษณ์ทางการเมืองในเชิงอุดมการณ์ (กรุงเทพฯ :มติชน, 2552), 1-230.

[34] จี. วิลเลียม สกินเนอร์, สังคมจีนในไทย : ประวัติศาสตร์เชิงวิเคราะห์ (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2548), 221-222.

[35] เรื่องเดียวกัน, 226.

[36] เรื่องเดียวกัน, 225.

[37] เรื่องเดียวกัน, 223.

[38] พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างในเขตต์เพลิงไหม้พุทธศักราช 2476, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 51 (24 เมษายน 2477) : 149-150.

[39] พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างในเขตต์เพลิงไหม้ที่ถนนเยาวราช จังหวัดพระนคร พุทธศักราช 2474, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 48 (26 มกราคม 2474) : 536-540.

[40] พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารพุทธศักราช 2479, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 53 (29 พฤศจิกายน 2479) : 765-766.

[41] พระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 ในเขตเทศบาลนครกรุงเทพ พุทธศักราช 2482, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 56 (5 กุมภาพันธ์ 2482) : 2280-2282.

[42] พระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 ในเขตเทศบาลเมืองยะลา พุทธศักราช 2483, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 57 (10 ธันวาคม 2483) : 840-842.

[43] พระราชกริสดีกาไห้ไช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อส้างอาคาร พุทธสักราช 2479 ไนเขตเทสบาลเมืองพระตะบอง พุทธสักราช 2486, ราชกิจจานุเบกษาเล่มที่ 60 (18 พฤษภาคม 2486) : 830-831

[44] พระราชกฤษฎีกาพระราชบัญญัติควบคุมการก่อส้างอาคาร พุทธสักราช 2479 ไนเขตท้องที่บางแห่งในจังหวัดธนบุรี พุทธศักราช 2486, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 60, ตอนที่ 44 (24 สิงหาคม 2486) : 1289-1291.

[45] กระทรวงต่างประเทศ, กต. 35.8/33, สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ.

[46] พินัย สิริเกียรติกุล, ณ ที่นี้ ไม่มี 'ความเสื่อม': ถนนราชดำเนิน พ.ศ. 2484-2488, หน้าจั่ว ว่าด้วยประวัติศาสตร์สถาปัตยกรรมและสถาปัตยกรรมไทย, ฉบับที่ 6 (กันยายน 2552-สิงหาคม 2553) : 8-51.

[47] ชาตรี ประกิตนนทการ, การเมืองและสังคมในศิลปสถาปัตยกรรม สยามสมัย ไทยประยุกต์ ชาตินิยม (กรุงเทพฯ : มติชน, 2547), 343-347. 49 

[48] 212 ปี เมืองยะลา (ยะลา: สำนักงานจังหวัดยะลา, 2545), 54-55.

[49] พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2476, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 50 (9 ธันวาคม 2476) : 756-759.

[50] สมาคมมิตรภาพญี่ปุ่น-ไทย, ปาฐกถาของผู้แทนราษฎร เรื่อง สภาพของจังหวัดต่างๆ (กรุงเทพฯ : สมาคมมิตรภาพญี่ปุ่น-ไทย, 2539), 3.

[51] เรื่องเดียวกัน, 24.

[52] เรื่องเดียวกัน, 67.

[53] ปรีดี หงษ์สตัน, มอง 'งานฉลองรัฐธรรมนูญ' ในแง่การเมืองวัฒนธรรมหลังการปฏิวัติ 2475, จุลสารหอจดหมายเหตุธรรมศาสตร์, ฉบับที่ 16 (มิถุนายน 2555-พฤษภาคม 2556) : 127.

[54] ชาญคณิต อาวรณ์, สัญลักษณ์พานรัฐธรรมนูญกับประติมานวิทยาทางการเมืองในเขตวัฒนธรรมล้านนาพ.ศ. 2475-2490, หน้าจั่ว ว่าด้วยประวัติศาสตร์สถาปัตยกรรมและสถาปัตยกรรมไทย, ฉบับที่ 6 (กันยายน 2552-สิงหาคม 2553) : 64.

[55] เรื่องเดียวกัน, 57-61.

[56] พระราชกฤษฎีกาเปลี่ยนนามจังหวัด และอำเภอบางแห่ง พุทธศักราช 2481, ราชกิจจานุเบกษาเล่มที่ 55 (14 พฤศจิกายน 2481) : 658-666.

[57] พระราชกฤษฎีกาเปลี่ยนนามจังหวัดและอำเภอบางแห่ง พุทธศักราช 2482, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 56 (17 เมษายน 2482) : 351-353.

[58] พระราชกฤษฎีกาเปลี่ยนนามจังหวัด และอำเภอบางแห่ง พุทธศักราช 2481, 658-666.

[59] เรื่องเดียวกัน.

[60] เรื่องเดียวกัน.

[61] พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พุทธศักราช 2476, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 51 (24 เมษายน 2477) :89-101.

[62] พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช 2481, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 56 (1 เมษายน 2482) : 160.

[63] สุวัสดี โภชน์พันธุ์, เทศบาลและผลกระทบต่ออำนาจท้องถิ่น พ.ศ. 2476-2500 (วิทยานิพนธ์อักษรศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์ คณะอักษรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2543), 62.

[64] เรื่องเดียวกัน, 68.

[65] พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พุทธศักราช 2476, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 51 (24 เมษายน 2477):101-103.

[66] เรื่องเดียวกัน.

[67] สุวัสดี โภชน์พันธุ์, เทศบาลและผลกระทบต่ออำนาจท้องถิ่น พ.ศ.2476-2500 (วิทยานิพนธ์อักษรศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์ คณะอักษรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2543), 67.

[68] เรื่องเดียวกัน, 74.

[69] เรื่องเดียวกัน, 70.

[70] เรื่องเดียวกัน, 173-175.

[71] จำนง ยังเทียน, กฎหมายปกครองพิศดาร ว่าด้วยการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2498), 106.

[72] พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2476, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 50 (9 ธันวาคม 2476) : 756-759.

[73] กรุงเทพมหานคร, เทศบาลนครกรุงเทพมหานคร [ออนไลน์], เข้าถึงเมื่อ 31 มกราคม 2559. เข้าถึงได้จาก http://203.155.220.230/m.info/bmahistory/nakornbma.html

[74] ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง สมาชิกผู้เริ่มการแห่งสภานครกรุงเทพ และสภานครธนบุรี, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 53 (23 มีนาคม 2479) : 4167.

[75] ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งสมาชิกประเภทที่ 2 สมัยที่ 2 แห่งสภานครกรุงเทพ และสภานครธนบุรี, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 55 (13 เมษายน 2481) : 119. สำรวจจากราชกิจจานุเบกษาระหว่างปี 2477-2483

[76] สมโชติ อ๋องสกุล, เชียงใหม่เมื่อ 100 ปีที่แล้วในแผนที่และแผนผังร่วมสมัย, รายงานวิจัยทุนอุดหนุน คณะศึกษาศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2551, 64. (อัดสำเนา)

[77] พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พุทธศักราช 2476, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 51 (24 เมษายน 2477) : 97.

** สำรวจจากราชกิจจานุเบกษาระหว่างปี 2477-2483

[78] สุวัสดี โภชน์พันธุ์, เทศบาลและผลกระทบต่ออำนาจท้องถิ่น พ.ศ. 2476-2500 (วิทยานิพนธ์อักษรศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์ คณะอักษรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2543), 76-77.

[79] เรื่องเดียวกัน, 84-85.

[80] เรื่องเดียวกัน, 89.

[81] เรื่องเดียวกัน, 88.

[82] เรื่องเดียวกัน, 92-93.

[83] จี. วิลเลียม สกินเนอร์, สังคมจีนในไทย : ประวัติศาสตร์เชิงวิเคราะห์ (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2548), 271-272.