PRIDI’s Law Lectures: รัฐบาล

 

 

รัฐบาล

เมื่อทราบแล้วว่าการรวมของมนุษย์เป็นประเทศมีสภาพเป็นนิติบุคคล ลำพังแค่สภาพนิติบุคคลเท่านั้นก็จะกระทำกิจการไปไม่ได้ คือจำต้องมีบุคคลหรือคณะบุคคลเป็นผู้จัดการ บุคคลหรือคณะบุคคลนี้เรียกกันว่า รัฐบาล ประดุจสมาคมซึ่งเป็นนิติบุคคล ก็จำต้องมีคณะกรรมการเพื่อจัดการสมาคมฉะนั้น (ดู ป.พ.พ. มาตรา 1274 - 1297)

รัฐบาลจะพึงมีกี่ชนิดนั้นอาจแยกพิจารณาตามความหมายของรัฐบาลนั้นเอง คือสุดแต่จะพิจารณาตามความหมายอย่างกว้าง, อย่างแคบ, หรือตามความหมายในทางเศรษฐกิจ

 

ส่วนที่ 1
รัฐบาลตามความหมายอย่างกว้าง

ตามความหมายอย่างกว้าง รัฐบาลคือบุคคลหรือคณะบุคคล ซึ่งได้รับมอบหมายให้เป็นผู้ใช้อำนาจสูงสุดของประเทศทั้งสามชนิด คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร อำนาจตุลาการ ตามแนวแห่งความหมายอย่างกว้างนี้ เราอาจแยกรัฐบาลออกได้เป็น 4 ชนิด

1. รัฐบาลซึ่งราษฎรได้ใช้อำนาจสูงสุดเองโดยตรง
2. รัฐบาลซึ่งราษฎรได้ใช้อำนาจสูงสุดนั้น โดยมีผู้แทนอันจะเพิกถอนไม่ได้จนกว่าจะพ้นระยะเวลาที่ได้แต่งตั้งไว้
3. รัฐบาลซึ่งราษฎรได้ใช้อำนาจสูงสุดนั้น โดยมีผู้แทนอันจะเพิกถอนได้ตามความพอใจ
4. รัฐบาลซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงอำนาจเต็มที่ในการที่จะใช้อำนาจสูงสุดของรัฐ

ข้อ 1 รัฐบาลซึ่งราษฎรได้ใช้อำนาจสูงสุดเองโดยตรง (Gouvernement’ direct)

การปกครองชนิดนี้อาจจะมีขึ้นได้ในประเทศเล็ก เพราะในประเทศใหญ่ๆ ราษฎรจะใช้อำนาจโดยตนเองทุกๆ อย่างย่อมเป็นไปโดยไม่ได้ผลดี แม้กระนั้นก็ตาม ในสมัยโรมันเมื่อครั้งสร้างกรุงโรมใหม่ๆ ราษฎรได้ใช้อำนาจสูงสุดในการบัญญัติกฎหมายโดยตรง คือได้มาชุมนุมกันลงมติออกเสียง แต่ในการปฏิบัติตามกฎหมาย และในการวินิจฉัยกฎหมาย ก็จำต้องมอบให้บุคคลหรือคณะบุคคลอื่นเป็นผู้กระทำแทน

ทุกวันนี้ในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ การบัญญัติกฎหมายอาจต้องได้รับอนุมัติจากราษฎร เช่น การเปลี่ยนแปลงแก้ไขธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน ส่วนกฎหมายอื่น เมื่อราษฎรตั้งแต่ 30,000 คนได้ร้องขอ หรือเมื่อ 8 รัฐได้ร้องขอ กฎหมายนั้นต้องนำปรึกษาราษฎรและให้ราษฎรลงมติ

ในอาณาจักรเยอรมนี[1] ประธานาธิบดีก็มีอำนาจในการนำกฎหมายปรึกษาให้ราษฎรลงมติ แต่วิถีของประเทศสวิตเซอร์แลนด์หรือเยอรมนีนี้ควรจัดว่า เป็นวิธีผสมระหว่างวิธีที่ 1 กับวิธีที่ 2

ข้อ 2 รัฐบาลซึ่งราษฎรได้ใช้อำนางสูงสุดโดยผู้แทนอันจะเพิกถอนไม่ได้ จนกว่าจะพ้นระยะเวลาที่ได้แต่งตั้งไว้ (Gouvernement représentatif)

การปกครองชนิดนี้ ราษฎรได้แต่งตั้งผู้แทนเป็นผู้ใช้อำนาจแทน และผู้แต่งตั้งนี้อยู่ในตำแหน่งตามระยะเวลาที่ได้กำหนดไว้นั้น ราษฎรจะเพิกถอนเสียไม่ได้ วิธีนี้เป็นวิธีที่ใช้อยู่โดยมากในโลก เช่น ในประเทศอังกฤษ, ฝรั่งเศส, ญี่ปุ่น

ข้อ 3 รัฐบาลซึ่งราษฎรได้ใช้อำนาจสูงสุดนั้นโดยผู้แทน อันจะเพิกถอนได้ตามความพอใจ (Gouvernement semi-représentatif)

การปกครองชนิดนี้คือราษฎรได้ตั้งผู้แทนขึ้นไว้เป็นผู้ใช้อำนาจแทน แต่ในบางกรณีราษฎรอาจจะถอนอำนาจนั้นและใช้อำนาจนั้นเสียเอง เช่น การสั่งให้เลิกสภาโดยเสียงราษฎรในสวิตเซอร์แลนด์ หรือการถอดถอนผู้แทน (Recall) ในสหปาลีรัฐอเมริกา[2] และในอาณาจักรเยอรมนี ทุกวันนี้ บทกฎหมายบางฉบับอาจจะต้องได้รับมติของราษฎร เช่น ประธานาธิบดีมีอำนาจนำกฎหมายที่สภาการแผ่นดินได้ลงมติแล้ว แต่ยังไม่ประกาศใช้ออก ให้ราษฎรลงมติได้ (ดูธรรมนูญการปกครองแผ่นดินแห่งอาณาจักรเยอรมนี มาตรา 73) อันเป็นวิธีผสมระหว่างวิธีที่ได้กล่าวแล้วในข้อ 1 และ 2 เช่น บทกฎหมายได้ร่างในสภา และได้นำออกให้ราษฎรลงมติ

ข้อ 4 รัฐบาลซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงอำนาจเต็มที่ในการที่จะใช้อำนาจสูงสุด (Monarchie absolue)

การปกครองโดยวิธีนี้ เช่น การปกครองประเทศสยาม และซึ่งจะได้ศึกษาต่อไปในเบื้องหน้า

 

ส่วนที่ 2
รัฐบาลตามความหมายอย่างแคบ

ถ้าจะเพ่งเล็งถึงรัฐบาลตามความหมายอย่างแคบ เราอาจจัดแบ่งรัฐบาลออกเป็นรัฐบาลราชาธิปไตย และประชาธิปไตย การแบ่งเช่นนี้โดยเพ่งเล็งถึงผู้เป็นประมุขแห่งอำนาจบริหารบัญญัติว่าเป็นบุคคลชนิดใด ถ้าเป็นพระเจ้าแผ่นดินก็เรียกว่ารัฐบาลราชาธิปไตย ถ้าเป็นบุคคลอื่นซึ่งมิใช่พระเจ้าแผ่นดินก็เรียกว่ารัฐบาลประชาธิปไตย

1. รัฐบาลราชาธิปไตย

ตามลัทธินี้อำนาจบริหารบัญญัติตกอยู่แก่บุคคลคนหนึ่ง ซึ่งเรียกว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว และอำนาจนี้เป็นพระราชมรดกตกทอดกันต่อๆ ไป ได้แก่ พระบรมวงศานุวงศ์ในพระราชวงศ์เดียวกัน

รัฐบาลราชาธิปไตยอาจแยกออกได้เป็น 5 ชนิด

1. รัฐบาลราชาธิปไตยอำนาจไม่จำกัด (Monarchie absolue) คือพระเจ้าแผ่นดินมีอำนาจทำการใดๆ ได้ โดยไม่จำกัด และใช้พระราชอำนาจด้วยพระองค์เอง เช่นประเทศสยาม
2. รัฐบาลราชาธิปไตยอำนาจจำกัด (Monarchie limitée) ซึ่งพระเจ้าแผ่นดินไม่มีอำนาจในการแผ่นดินนอกจากอำนาจในการพิธีและลงพระนาม และยอมให้อ้างพระนามในกิจการต่างๆ แต่พระองค์มิได้ใช้อำนาจด้วยตนเอง อำนาจทั้งหลายในการบริหารตกอยู่แก่คณะเสนาบดี เช่น ในประเทศอังกฤษ และเพราะเหตุที่พระเจ้าแผ่นดินทำอะไรไม่ได้นี้เอง จึงมีสุภาษิตอังกฤษอยู่ว่า “King can do no wrong” พระเจ้าแผ่นดินไม่อาจทำผิด ถ้าจะพูดกลับอีกอย่างหนึ่งก็คือ เมื่อพระเจ้าแผ่นดินทำอะไรไม่ได้ ก็ทำผิดไม่ได้อยู่เอง
3. รัฐบาลราชาธิปไตย อำนาจจำกัดเฉพาะพระเจ้าแผ่นดิน แต่อัครมหาเสนาบดีมีอำนาจเกือบเต็มที่ในทางบริหาร เว้นไว้แต่ในบางกรณีต้องได้รับปรึกษาจากสภาการแผ่นดิน (การปกครองตามลัทธิ Fasciste) (ดูกฎหมายอิตาเลียนลงวันที่ 24 ธันวาคม ค.ศ. 1925 ว่าด้วยหน้าที่และเอกสิทธิของหัวหน้ารัฐบาล ซึ่งเป็นอัครมหาเสนาบดีและเลขาธิการรัฐ)
4. รัฐบาลราชาธิปไตย ซึ่งพระเจ้าแผ่นดินมีอำนาจร่วมกับอัครมหาเสนาบดีซึ่งเป็นคณะทหาร เช่น สเปน[3]ในสมัยนายพล เดอริเวอรา (เรียกลัทธินี้ตามภาษาฝรั่งเศสว่า Directoire militaire) อัครมหาเสนาบดีมีอำนาจเสนอกฤษฎีกาต่อพระเจ้าแผ่นดิน เมื่อได้รับพระบรมราชานุญาตก็มีผลเป็นกฎหมายทีเดียว (ดูพระราชกฤษฎีกาพระเจ้าแผ่นดินสเปนลงวันที่ 15 กันยายน ค.ศ. 1923)
5. รัฐบาลราชาธิปไตย มีอำนาจจำกัดเล็กน้อย คือกิจการบางชนิดต้องปรึกษาคณะเสนาบดี แต่ไม่ต้องปรึกษาสภาเลยก็ได้ พระราชกฤษฎีกาต้องมีลายมือชื่ออัครมหาเสนาบดีและเสนาบดียุติธรรมและเสนาบดีเจ้าหน้าที่กำกับ (เช่นการปกครองประเทศยูโกสลาเวียทุกวันนี้ ให้ดูกฎหมายลงวันที่ 9 มกราคม ค.ศ. 1929)

2. รัฐบาลประชาธิปไตย

รัฐบาลชนิดนี้ ผู้เป็นหัวหน้าแห่งอำนาจบริหารไม่ใช่เป็นพระเจ้าแผ่นดิน คือเป็นบุคคลสามัญหรือคณะบุคคลซึ่งราษฎรได้เลือกแต่งตั้งไว้มีกำหนดเวลา การอยู่ในตำแหน่งไม่เป็นมรดกตกทอดไปได้แก่ผู้อยู่ในสกุลเดียวกัน

รัฐบาลประชาธิปไตยมี 2 ชนิด

1. รัฐบาลประชาธิปไตย ซึ่งธรรมนูญการปกครองแผ่นดินได้ระบุให้ประธานาธิบดีเป็นหัวหน้าในทางบริหาร เช่น ประเทศฝรั่งเศส
2. รัฐบาลประชาธิปไตย ซึ่งอำนาจบริหารได้ตกอยู่แก่คณะบุคคล เช่น สหรีพับลิก[4] โซเซียลิสต์[5] โซเวียต ซึ่งอำนาจบริหารได้ตกอยู่คณะบริหารกลาง เป็นต้น แต่มีประธานคณะบริหารกลางไม่ใช่ประธานาธิบดีแห่งรีพับลิก[6]

 

ส่วนที่ 3
รัฐบาลตามความประพฤติในทางเศรษฐกิจ

ในทางเศรษฐกิจ รัฐบาลอาจดำเนินวิธีและลัทธิต่างๆ กัน จะแยกลัทธิของรัฐบาลต่างๆ ออกให้ละเอียดนักไม่ได้ ผู้ใดประสงค์ศึกษาก็ควรศึกษาในทางพงศาวดารแห่งลัทธิเศรษฐวิทยา แต่ในเบื้องต้นนี้เราอาจจัดรัฐบาลที่มีความประพฤติในทางเศรษฐกิจต่างๆ กันออกได้เป็น 3 จำพวก

จำพวกที่ 1 รัฐบาลซึ่งถือลัทธิเรียกเป็นภาษาฝรั่งเศสว่า ลิเบราลลิสม์ (Libéralisme) คือ ถือว่าเอกชนควรมีเสรีภาพในการประกอบเศรษฐกิจ รัฐไม่ควรเข้าแทรกแซง ลัทธินี้แยกออกเป็นกิ่งก้านมากหลาย เช่น ลัทธิพิซิโอกราต, ลัทธิของอดัม สมิธ[7], มาลธัส, ริคาร์โด[8], สจ๊วต มิลล์[9], มาร์แชล[10], จ.บ. เซบาสสิอาต์

สรุปรวมความตามลัทธิต่างๆ มีข้อที่ลงรอยกันได้ดังนี้

1. กฎธรรมดาในทางเศรษฐกิจ กฎและความเป็นไปตามธรรมดาในทางเศรษฐกิจย่อมมีย่อมเป็นขึ้น รัฐจะเปลี่ยนแปลงแก้ไขกฎหรือความเป็นไปนั้นไม่ได้ เหตุฉะนั้นการเข้าแทรกแซงของรัฐในทางเศรษฐกิจจึงไม่ได้ผลดี
2. อำนาจแห่งประโยชน์ส่วนตนของเอกชน มนุษย์ย่อมนึกถึงประโยชน์ส่วนตนมากกว่าประโยชน์ของคณะทั่วไป ประโยชน์ส่วนตนของเอกชน จึงมีอำนาจยิ่งที่จะจูงใจให้บุคคลกระทำกิจการในทางเศรษฐกิจ เพื่อเพิ่มพูนความสุขของตน แต่รัฐอาจได้ประโยชน์เพราะการนี้โดยทางอ้อม เหตุฉะนั้น ควรปล่อยให้เอกชนประกอบกิจการตามเสรีภาพ
3. การเข้าแทรกแซงของรัฐ รัฐไม่ควรเข้าแทรกแซงในทางเศรษฐกิจ เพราะเหตุที่เอกชนอาจทำได้ดีกว่าดังกล่าวแล้ว (แต่บางสาขาของลัทธินี้ได้ยอมให้รัฐเข้าแทรกแซงบ้างในบางกรณี)
4. กรรมสิทธิ์ของเอกชน เนื่องจากเหตุทั้ง 3 ประการข้างต้นจึงเป็นการจำเป็นที่จะต้องยอมให้เอกชนมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินนั้นได้ตามที่เป็นมาแล้ว เพราะจะเป็นเครื่องจูงใจให้เอกชนมุ่งหาประโยชน์ส่วนตน และประเทศย่อมได้ประโยชน์จากการนั้นโดยทางอ้อม การยกเลิกกรรมสิทธิ์เอกชนเสีย โดยเอาทรัพย์สินมาอยู่ในกรรมสิทธิ์รวมของรัฐนั้น จะทำให้บุคคลท้อถอยในการประกอบเศรษฐกิจ

จำพวกที่ 2 รัฐบาลซึ่งถือลัทธิจำพวกโซเซียลิสม์[11] ลัทธินี้มีมากหลายและมีมาครั้งโบราณกาล และซึ่งแยกออกเป็นคอมมิวนิสต์[12] คอลเลกติวิสม์ อาสโซซิอองนิสต์ โซเซียลิสม์ กสิกรรม ฯลฯ

ข้อสำคัญที่ลงรอยกันโดยมาก คือ

1. ลัทธิเหล่านี้ ตำหนิฐานะปัจจุบันในเรื่องกรรมสิทธิ์ของเอกชน, การแข่งขันทำมาหากิน, การไม่เสมอภาคในทางเศรษฐกิจ
2. หลักในเรื่องวางระเบียบปกครองนั้นคือ ยกเลิกไม่ให้เอกชนมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน ทรัพย์สินให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์รวม (Co-propriété) ระหว่างมนุษย์ แต่สาขาต่างๆ ของลัทธิโซเซียลิสม์ได้แตกต่างกันบ้างในเรื่องกรรมสิทธิ์รวมนี้คือ จะให้มีกรรมสิทธิ์รวมในทรัพย์สินทั้งหมดทุกๆ ประเภท หรือเป็นแต่เพียงทรัพย์สินที่เป็นทุนทำให้เกิดทรัพย์สินอื่น เช่น ที่ดิน เงินทุน ส่วนทรัพย์สินที่จะต้องจับจ่ายใช้สอยให้คงมีกรรมสิทธิ์เอกชนได้ เช่นในการอุปโภคบริโภค
3. โดยเหตุดังกล่าวแล้ว รัฐจึงต้องเข้าแทรกแซง ในการเศรษฐกิจเพราะเป็นกิจการของมนุษย์ที่ร่วมกัน

จำพวกที่ 3 คือรัฐบาลที่ถือลัทธิผสมระหว่างลัทธิจำพวกที่ 1 และที่ 2 ซึ่งมีแตกออกหลายกิ่งก้านสาขา เช่น ลัทธิแทรกแซง “Interventioniste” ซึ่งยอมรับให้มีกรรมสิทธิ์ของเอกชนแต่ต้องการให้รัฐเข้าแทรกแซงในทางเศรษฐกิจ

ลัทธิโซลิดาริสม์ ผู้คิดลัทธินี้ที่มีชื่อเสียง คือ ศาสตราจารย์ชาลส์จิด แห่งมหาวิทยาลัยกรุงปารีส ตามลัทธินี้มนุษย์ย่อมอาศัยซึ่งกันและกัน จึงควรจัดให้มีสหกรณ์ต่างๆ เช่นในการประดิษฐ์ การใช้ การจำหน่าย เป็นต้น (ในเบื้องแรก เมื่อการศึกษายังเจริญไม่ถึงขีด การนี้ก็จะต้องมีการวิธีบังคับก่อน)

 

ผลแห่งความต่างกันระหว่างรัฐและรัฐบาล

ผลแห่งความแตกต่างกันในระหว่างรัฐกับรัฐบาลที่ได้กล่าวมาแล้วแต่เบื้องต้นมีที่สำคัญๆ ดังต่อไปนี้

1. บทกฎหมายที่ได้ออกโดยถูกต้องในสมัยหนึ่งสมัยใดก็ตาม ถ้าบทกฎหมายนั้นมิได้ยกเลิก ก็คงใช้ได้ตลอดไป แม้ในระวางนั้นประเทศหรือรัฐจะได้มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลโดยประการใดก็ตาม ให้สังเกตว่าบทกฎหมายไทยที่ได้ออกในสมัยกรุงศรีอยุธยายังคงใช้ได้เสมอในทุกวันนี้ แม้จะได้มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลหรือเปลี่ยนพระราชวงศ์ เว้นแต่บทกฎหมายนั้นจะได้ยกเลิกหรือมีข้อความขัดแย้งขัดกับกฎหมายใหม่ หรือกฎหมายใหม่ได้มีข้อความทับเสียแล้ว
2. ข้อตกลงระหว่างประเทศหรือสัญญาทางพระราชไมตรีที่ได้กระทำกันในระหว่างประเทศ กล่าวคือในระหว่างรัฐต่อรัฐนั้นยังคงใช้ได้อยู่เสมอ ถึงแม้คณะรัฐบาลหรือลัทธิของรัฐบาลในประเทศหนึ่งประเทศใดที่เป็นภาคีแห่งสัญญานั้นจะเปลี่ยนแปลงก็ตาม เช่น สัญญาทางพระราชไมตรีระหว่างประเทศสยามกับโปรตุเกส[13] ค.ศ. 1859 ยังคงใช้ได้ตลอดมาจนถึงสัญญาฉบับใหม่ พ.ศ. 2469 ถึงแม้ในระหว่างนั้นประเทศโปรตุเกสจะได้เปลี่ยนแปลงรัฐบาลราชาธิปไตยเป็นประชาธิปไตยก็ดี
3. หนี้สินของรัฐจะเป็นโดยการกู้ยืมมาจากรัฐหรือประเทศอื่นก็ดี หรือกู้ยืมมาจากพลเมืองก็ดี ถ้ารัฐนั้นมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลใหม่ รัฐบาลใหม่จะต้องชำระหนี้สินของรัฐ[14]

หมายเหตุ :

• ตั้งชื่อบทความใหม่โดยกองบรรณาธิการ
• เพิ่มเชิงอรรถบางส่วนโดยกองบรรณาธิการ
• ปรับอักขรวิธีเป็นปัจจุบัน

ที่มา : ปรีดี พนมยงค์, “รัฐบาล” ใน คำอธิบายกฎหมายปกครอง (พระนคร: สำนักงานทนายพิมลธรรม, ม.ป.ป.) น. 29-37.