PRIDI’s LAW LECTURES: รัฐบาลกลาง (มัธยภาค Centralisation)

 

 

รัฐบาลกลาง (มัธยภาค, Centralisation)

อำนาจบริหารซึ่งรวมอยู่ในรัฐบาลกลางนี้คือ อำนาจที่จะใช้ในกิจการซึ่งพลเมืองทั่วพระราชอาณาเขตมีส่วนได้เสียเหมือนกัน อำนาจที่รวมอยู่ในรัฐบาลกลางนี้ ก็ยังมีวงกว้างอยู่นั่นเอง เหตุฉะนั้นอำนาจนี้จึงแบ่งแยกออกตามประเภทต่างๆ ของอำนาจนั้น เช่นแบ่งแยกออกเป็นกระทรวงทบวงการต่างๆ หัวหน้ากระทรวงทบวงการเหล่านี้ ต่างทำงานของตนรับผิดชอบโดยตรงต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ในประเทศสยาม มิได้มีอัครมหาเสนาบดี เป็นผู้รวบรวมเสนาบดีต่างๆ เข้าเป็นคณะรับมอบหมายอำนาจรวมกันไปเหมือนดังในประเทศอื่นๆ

การแบ่งแยกอำนาจบริหารออกตามชนิดต่างๆ ของการงานนั้นได้มีมาแต่ในสมัยโบราณแล้ว เหตุฉะนั้นการศึกษาถึงความเปลี่ยนแปลง การแบ่งแยกอำนาจเช่นนี้ ตั้งแต่ในสมัยโบราณมาจนถึงสมัยปัจจุบันจึงเป็นประโยชน์ในกฎหมายปกครอง

ส่วนที่ 1
การแบ่งแยกประเภทอำนาจบริหารสมัยก่อนเปลี่ยนแปลงแก้ไขการปกครองแผ่นดินในรัชกาลที่ 5

ในสมัยนี้อำนาจบริหารหรืออำนาจธุรการได้แบ่งแยกมอบแก่เสนาบดี ซึ่งรวมด้วยกันมี 6 ตำแหน่ง ยกเป็นอัครมหาเสนาบดี 2 ตำแหน่ง

อัครมหาเสนาบดี 2 ตำแหน่ง คือ

1. สมุหนายก
2. สมุหพระกลาโหม

แต่เดิมดูเหมือนจะให้สมุหนายกบังคับการพลเรือนและสมุหพระกลาโหมบังคับการทหาร แต่ในสมัยต่อมาสมุหทั้ง 2 นี้มิได้บังคับทบวงการฝ่ายทหารหรือฝ่ายพลเรือนแยกกันเด็ดขาด เป็นแต่มีหน้าที่รวบรวมจำนวนคนฝ่ายพลเรือนคนหนึ่ง ฝ่ายทหารคนหนึ่ง แต่ในเวลาทำสงครามก็ใช้ทั้งทหารและพลเรือนออกรบต่อสู้ข้าศึก นอกจากนี้สมุหทั้ง 2 ยังมีอำนาจในทางชำระความเก็บภาษีอากร หน้าที่จึงก้าวก่ายกัน

มาภายหลังสมุหทั้ง 2 นี้ได้บังคับบัญชาทั้งฝ่ายทหารและพลเรือน แต่แบ่งแยกอาณาเขตกัน สมุหนายกบังคับการหัวเมืองภาคเหนือ สมุหพระกลาโหมบังคับหัวเมืองภาคใต้ ครั้นต่อมาสมุหพระกลาโหมคนหนึ่งมีความผิดโปรดเกล้าฯ ให้เอาหัวเมือง ซึ่งสมุหพระกลาโหมเคยว่ากล่าวนั้นไปขึ้นในกรมท่าคือเสนาบดีคลัง มาจนถึงกรุงรัตนโกสินทร์ จึงคืนหัวเมืองให้สมุหพระกลาโหม คงให้กรมท่าบังคับการแต่หัวเมืองปากอ่าว หัวเมืองจึงแยกกันขึ้นอยู่ 3 กระทรวง จนถึงสมัยเปลี่ยนแปลงแก้ไขการปกครองแผ่นดินในรัชกาลที่ 5

เหตุฉะนั้นจึงเห็นได้ว่าตำแหน่งพระสมุหพระกลาโหม และสมุหนายกมีหน้าที่ทั้งการมหาดไทย ทหาร ยุติธรรม คลัง

เสนาบดี 4 ตำแหน่งหรือจตุสดมภ์ ซึ่งเรียกตามสามัญว่า เวียง (เมือง) วัง คลัง นา

1. เวียง (เมือง) คือกรมเมืองหรือกรมพระนครบาล มีหน้าที่บังคับกองตระเวร อำเภอ กำนัน เขต กรุง บังคับศาลพิจารณาความฉกรรจ์มหันตโทษ บังคับการคุก (ต่อมาได้ว่าภาษีเรือ โรงร้าน ซึ่งตั้งขึ้นใหม่ แต่ภายหลังการภาษีนี้ตกเป็นหน้าที่กรมอื่น)
2. วัง คือกรมวังมีหน้าที่รักษาพระราชมณเฑียร และพระราชวังชั้นนอก ชั้นใน จัดการพระราชพิธีชั้นนอกชั้นใน จัดการพระราชพิธีทั้งปวง ตั้งศาลชำระความเกี่ยวด้วยจำเลยเป็นสมใน
3. คลัง คือกรมท่า เดิมบังคับการเงินภายหลังมีหน้าที่ติดต่อกับต่างประเทศ เช่นซื้อขายของแก่ชาวต่างประเทศที่เข้ามาค้าขาย และแต่งสำเภาไปค้าต่างประเทศ ควบคุมคนต่างด้าว จึงได้กลายไปเป็นผู้ว่าการต่างประเทศด้วย ต่อมาได้บังคับหัวเมืองภาคใต้ ซึ่งได้โอนมาจากสมุหพระกลาโหม ตามที่ได้กล่าวมาแล้วในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ได้ว่าแต่เพียงหัวเมืองปากอ่าว จึงมีหน้าที่หลายอย่าง คือ คลัง ต่างประเทศ ทหาร มหาดไทย ยุติธรรม
4. นา คือกรมนา มีหน้าที่รักษานาหลวง เก็บหางเข้าค่านาจากราษฎร ซื้อเข้าขึ้นฉางหลวง ตั้งศาลพิจารณาความเกี่ยวกับที่นาโคกระบือให้แล้วเสร็จไปโดยเร็ว

ทบวงการต่างๆ ตามที่กล่าวมาแล้วนั้นได้เปลี่ยนแปลงไปตามลำดับบางกรมมีงานทำน้อย บางกรมมีงานทำมากจนเกินไป ต่อมาจึงได้ตั้งกรมแยกหน้าที่ไปจากจตุสดมภ์

ในหนังสือพระราชดำรัสรัชกาลที่ 5 เล่มที่ได้เคยอ้างมาแล้วได้แยกกรมต่างๆ ออกเป็นจำพวก 4 จำพวก

จำพวกที่ 1 กรมที่มีหน้าที่พลเรือน และถือว่าเป็นทบวงการฝ่ายพลเรือนโดยแท้

จำพวกที่ 2 กรมที่มีหน้าที่ฝ่ายทหาร และถือว่าเป็นทบวงการฝ่ายทหารโดยแท้

จำพวกที่ 3 กรมที่มีหน้าที่ฝ่ายทหาร แต่ถือว่าเป็นทบวงการฝ่ายพลเรือน

จำพวกที่ 4 กรมที่มีหน้าที่ฝ่ายพลเรือน แต่ถือว่าเป็นทบวงการฝ่ายทหาร

กรมซึ่งมีหน้าที่ฝ่ายพลเรือน และถือว่าเป็นทบวงการฝ่ายพลเรือนโดยแท้นั้น คือกรมพระสุรัสวดี กรมลูกขุน กรมธรรมการ กรมหมอ กรมพระอาลักษณ์ กรมพระคลังต่างๆ กรมภูษามาลา

ส่วนกรมที่มีหน้าที่ฝ่ายทหาร และถือว่าเป็นทบวงการฝ่ายทหารโดยแท้นั้น คือกรมอาสา 8 เหล่า กรมพระตำรวจ กรมกองมอญ เป็นต้น

ส่วนกรมที่มีหน้าที่ฝ่ายทหาร แต่ถือว่าเป็นทบวงการฝ่ายพลเรือนนั้น คือกรมล้อมพระราชวัง กรมแสงปืนโรงใหญ่ กรมช้าง กรมม้า เป็นต้น

ส่วนกรมที่มีหน้าที่ฝ่ายพลเรือน แต่ถือว่าเป็นทบวงการฝ่ายทหารนั้น คือกรมช่าง 10 หมู่ เป็นต้น

ในจำพวกที่ 1 “กรมพระสุรัสวดี” เป็นพนักงานที่จะรักษาทะเบียนหางว่าว บัญชีไพร่พลทั้งฝ่ายทหารและพลเรือนในกรุงและหัวเมือง เป็นบัญชีกลางที่สำหรับจะกำกับมหาดไทย กลาโหม จ่ายเลข มีศาลสำหรับพิจารณาความในคดีที่แบ่งสังกัดหมู่หมวดไพร่พล เป็นพนักงานที่สำหรับจะเก็บเงินแทนราชการซึ่งไพร่ไม่ได้ทำ เป็นพนักงานที่จะออกโฉนดบัตรหมาย ในข้าราชการทั้งปวงที่จะให้รู้ทั่วไป

“กรมลูกขุน” มีหน้าที่ชี้ขาดในคดี แต่ไม่ใช่เป็นผู้พิจารณา ให้ดูข้อความโดยละเอียดในคำอธิบายพระธรรมนูญศาลยุติธรรม

“กรมธรรมการ” มีหน้าที่พิจารณาพระสงฆ์ต่อพระสงฆ์ หรือพระสงฆ์เกี่ยวข้องกับคฤหัสถ์ ส่วนการศึกษาขึ้นอยู่ในกรมราชบัณฑิต

“กรมหมอ” แต่เดิมมี 2 แผนก คือหมอสำหรับว่าความ และหมอโรงพระโอสถ แต่พวกแรกนั้นเลิกเสีย เหลือแต่หมอรักษาโรค เป็นหมอสำหรับพระเจ้าแผ่นดิน พระบรมวงศานุวงศ์ ข้าราชการ

“กรมพระอาลักษณ์” มีหน้าที่รักษากฎหมายฉบับหลวงหนึ่งจบ เป็นผู้จารึกสุพรรณบัตร์ หมายตั้งขุนนาง เขียนพระราชสารกับคัดเขียนหนังสือต่างๆ มีบทกลอนเป็นต้น

“กรมพระคลัง” ต่างๆ ซึ่งมีหน้าที่เกี่ยวกับเรียกเร่งพระราชทรัพย์ รับของส่วนบรรณาการ ภาษีอากรต่างๆ

“กรมภูษามาลา” มีหน้าที่เกี่ยวด้วยเครื่องต้น เครื่องทรงของพระเจ้าแผ่นดิน รวมทั้งกรมแสง ต่อมากรมแสงได้มีเจ้านายไปควบคุม จึงได้แยกกิจการออกจากกรมภูษามาลา

จำพวกที่ 2 กรมซึ่งมีหน้าที่ฝ่ายทหารและถือว่าเป็นทบวงการฝ่ายทหารคือกรมอาสา 8 เหล่า อาสาใหญ่ซ้ายขวา อาสารองซ้ายขวา เขนทองซ้ายขวา ทวนทองซ้ายขวาทั้ง 8 กรมนี้เป็นทหารหน้าสำหรับรักษาพระนครและพระราชอาณาเขต นอกจากนี้ยังมีกรมทหารอื่นๆ ถ้าจะทราบโดยละเอียดให้ดูหนังสือพระราชดำรัสหน้า 46 ถึง 55

จำพวกที่ 3 กรมที่มีหน้าที่ฝ่ายทหาร แต่ถือว่าเป็นทบวงการฝ่ายพลเรือน เช่นกรมล้อมพระราชวังที่ไม่ได้ถือว่าเป็นทบวงการฝ่ายทหารนั้น เพราะคนพวกนี้ ไม่ต้องไปราชการทัพ คือมีหน้าที่แต่จะรักษาพระราชวังอย่างเดียว นอกจากนี้ยังมีกรมแสงปืนโรงใหญ่ กรมช้าง กรมม้า ถ้าจะทราบโดยละเอียดให้ดูหนังสือพระราชดำรัสหน้า 44 ถึง 46

จำพวกที่ 4 กรมซึ่งมีหน้าที่ฝ่ายพลเรือน แต่ถือว่าเป็นทบวงการฝ่ายทหารนั้น คือกรมช่างสิบหมู่ ที่ถือว่าเป็นทบวงการฝ่ายทหาร ก็คงจะเป็นด้วยช่างเกิดขึ้นในหมู่ทหารเหมือนทหารช่างเดี๋ยวนี้ แต่ภายหลังมาเมื่อทำการต่างๆ มากขึ้นจนถึงเป็นการละเอียด เช่น เขียน ปั้น แกะ สลัก ก็เลยติดอยู่ในฝ่ายทหาร ให้ดูพระราชดำรัสหน้า 55 ถึง 56

กรมต่างๆ ที่ได้ตั้งขึ้นใหม่นี้แม้จะเป็นกรมอิสระ ผู้บังคับบัญชากรมก็ไม่มีตำแหน่งประจำในที่ประชุมเสนาบดี หรือลูกขุน ณ ศาลา ผู้ที่มีตำแหน่งประจำในที่ประชุมเสนาบดีเช่นนี้ก็คือ อัครมหาเสนาบดี 2 ตำแหน่ง และเสนาบดี 4 ตำแหน่ง รวมเป็น 6 ตำแหน่งตามที่ได้กล่าวมาแล้วในตอนต้น

ส่วนที่ 2
การแบ่งแยกประเภทแห่งอำนาจบริหารตั้งแต่สมัยเปลี่ยนแปลงแก้ไขการปกครองแผ่นดิน ในรัชกาลที่ 5 จนสิ้นรัชกาลที่ 6

เมื่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวในรัชกาลที่ 5 ได้เสด็จเถลิงถวัลยราชสมบัติใหม่ การแบ่งแยกอำนาจบริหารได้มีเหมือนดังที่ได้กล่าวแล้วในส่วนที่ 1 แต่การแบ่งแยกเช่นนั้นยังไม่เหมาะสมแก่กาลสมัย จึงได้ทรงเปลี่ยนแปลงแก้ไขเริ่มแต่การแยกกระทรวงพระคลังออกจากกระทรวงการต่างประเทศตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ขึ้น ขอให้ดูประกาศตั้งตำแหน่งเสนาบดี ลงวันที่ 1 เมษายน ร.ศ. 111 ซึ่งในตอนกลางมีความว่าดังนี้

“จะกล่าวตั้งแต่เสนาบดี 6 ตำแหน่ง ที่มีอยู่แต่แรกได้เสด็จเถลิงถวัลย์ราชสมบัติมา มีอัครมหาเสนาบดี คือ (1) เสนาบดี กรมมหาดไทย ที่สมุหนายกได้บังคับบัญชาการหัวเมืองฝ่ายเหนือทั้งปวง (2) เสนาบดีกรมพระกลาโหม ที่สมุหพระกลาโหม ได้บังคับบัญชาการหัวเมืองปักษ์ใต้ทั้งปวง แลการทหารบกทหารเรือ จตุสดมภ์ 4 คือ (1) เสนาบดีที่พระคลัง ได้บังคับบัญชาการต่างประเทศ แลกรมพระคลัง (2) เสนาบดีกรมเมือง ได้บังคับบัญชาการรักษาพระนคร แลความนครบาล (3) เสนาบดีกรมวัง ได้บังคับบัญชาการในพระบรมมหาราชวัง (4) เสนาบดีกรมนาที่เกษตราธิบดี ได้บังคับบัญชาการไร่นารวมเป็น 6 ตำแหน่ง นับว่าเป็นตำแหน่งประจำในที่ประชุมเสนาบดี ฤาลูกขุน ณ ศาลา แลในที่ประชุมนี้ บางทีมีพระบรมวงษานุวงษ์บางพระองค์ แลขุนนางผู้ใหญ่บางท่าน อย่างเช่นสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงษ์ แลเจ้าพระยาทิพากรวงษ์นั้นเป็นต้น อยู่ในที่ประชุมนี้ด้วย ครั้นต่อมาในปีกุนสัปตศกจุลศักราช 1237 (ร.ศ. 94) ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้แยกกระทรวงพระคลัง ออกจากกระทรวงการต่างประเทศ ตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ขึ้น แลในปีมะแมเบญจศก จุลศักราช 1245 ( ร.ศ. 102) ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เติมกระทรวงโทรเลขแลไปรษณีย์ขึ้นใหม่ แลในปีกุนนพศก จุลศักราช 1249 (ร.ศ. 106) ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้แยกกรมทหารบกทหารเรือออกจากกรมพระกลาโหม ตั้งกรมยุทธนาธิการขึ้น แลในรัตนโกสินทรศก 109 ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้รวมการโยธาต่างๆ ที่อยู่ในกระทรวงต่างๆ มาตั้งเป็นกระทรวงโยธาธิการขึ้น แลรวมกรมโทรเลขไปรษณีย์ เข้าในกระทรวงโยธาธิการ แลทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยกกรมธรรมการแลสังฆการีย์ที่ขึ้นอยู่ในกรมมหาดไทยมารวมกับกรมศึกษาธิการ เป็นกระทรวงหนึ่งต่างหากแล้ว บัดนี้ทรงพระราชดำริเห็นว่ากระทรวงเมือง ซึ่งได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้พระบรมวงษานุวงษ์แลข้าราชการเป็นกอมมิตตี บังคับการมาแต่ปีจออัฐศก จุลศักราช 1248 (ร.ศ. 105) นั้นได้จัดการแก้ไขเป็นแบบแผนขึ้นใหม่ ควรให้เลิกกอมมิตตีนั้นเสีย ให้คงเป็นเสนาบดีไปตามเดิม แลกระทรวงเกษตราธิการที่ได้บังคับการโรงภาษีสินค้าเข้าออกนั้น ให้ยกไปขึ้นกระทรวงคลัง ให้คงแต่เกษตรพานิชการ แลการเกษตรากรที่จะจัดขึ้นใหม่ต่อไป แลกระทรวงยุติธรรม ที่จะได้รวบรวมผู้พิพากษา แลตระลาการพิจารณาคดีความนั้น ก็ได้จัดการชั้นต้นพอจะให้ราชการเป็นไปได้ในแห่งเดียวแล้ว จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตั้งเป็นกระทรวงใหญ่ขึ้น แลกรมพระอาลักษณ์มีราชการหน้าที่มากยิ่งขึ้นกว่าแต่ก่อนหลายเท่า จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยกขึ้นเป็นกระทรวงใหญ่ เรียกว่ากระทรวงมุรธาธร แลกระทรวงยุทธนาธิการนั้น ทรงพระราชดำริเห็นว่าราชการจัดลงเป็นแบบแผน แลควรให้แก้กระทรวงเป็นกรมยุทธนาธิการ บังคับบัญชากรมทหารบกทั้งปวง มีผู้บัญชาการให้มียศเสมอเสนาบดี แลให้เข้าในที่ประชุมเสนาบดีด้วย แต่การบาดหมายราชการทั้งปวงนั้น ให้กรมพระกลาโหมเป็นเจ้าหน้าที่ไปตามธรรมเนียมเดิม แลกรมทหารเรือ กรมช้าง กรมแสง ซึ่งยกไปกระทรวงยุทธนาธิการนั้น ให้ยกมาขึ้นกรมพระกลาโหม เมื่อได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้จัดการมีกระทรวงใหญ่ ให้ประชุมกันปรึกษาราชการตามหน้าที่ ซึ่งเกี่ยวข้องกันเป็นที่ประชุมเสนาบดี 12 ตำแหน่ง เรียกว่าเสนาบดีสภา ฤาลูกขุน ณ ศาลาอันจะมีหน้าที่รวมกันแลต่างกันโดยแผนก ซึ่งมีพระราชบัญญัติต่างหาก จะประกาศต่อไปภายหลังแล้วดังนี้ จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ สั่งว่าให้บรรดาเสนาบดีทั้งปวงนี้ ให้มียศเสมอเหมือนกันทั้งสิ้นไม่ให้ถือว่าเป็นอัครมหาเสนาบดี ฤาเป็นจตุสดมภ์ ฤาเป็นเสนาบดีตำแหน่งใหม่ แลพนักงานหน้าที่ของกระทรวงต่างๆ ทั้งปวงนี้ จะได้มีพระราชบัญญัติออกต่อไปในภายหลังด้วย”

ในสมัยเปลี่ยนแปลงแก้ไขการปกครองใน ร.ศ. 111 เสนาบดีจึงรวมด้วยกันมี 12 ตำแหน่ง ดังต่อไปนี้

ก) 6 ตำแหน่งเดิม

1. มหาดไทย
2. กลาโหม
3. การต่างประเทศ
4. วัง
5. นครบาล
6. เกษตร

ข) 6 ตำแหน่งใหม่ 

7. คลัง
8. ยุติธรรม
9. ยุทธนาธิการ
10. ธรรมการ
11. โยธาธิการ
12. มุรธาธิการ หรือ มุรธาธร

ให้พึงสังเกตว่าที่จะเห็นได้จากประกาศตั้งเสนาบดี ร.ศ. 111 นี้ว่า ในครั้งนั้นหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทยกับกระทรวงกลาโหม ยังหาได้แบ่งแยกชนิดแห่งหน้าที่จากกันไม่ คงแบ่งแยกแต่อาณาเขตแห่งการบังคับบัญชาในประเทศ

ครั้นต่อมาใน ร.ศ. 113 จึงได้มีประกาศจัดปันหน้าที่กระทรวงกลาโหมและมหาดไทย คือ ให้กระทรวงมหาดไทยมีหน้าที่รักษาการภายในพระราชอาณาเขต เว้นแต่ใน กรุงเทพมหานครเป็นหน้าที่กระทรวงนครบาล ส่วนกระทรวงกลาโหมเปลี่ยนมามีหน้าที่รักษาการภายในเหมือนดังแต่ก่อน ส่วนกรมยุทธนาธิการให้ขึ้นกระทรวงกลาโหม แต่ผู้บัญชาการกรมยุทธนาธิการคงมียศเสมอเสนาบดีเป็นสมาชิกในเสนาบดีสภา

ใน ร.ศ. 115 ได้ยกเลิกกระทรวงมุรธาธรสมทบงานกระทรวงนี้เข้ากับกรมราชเลขาธิการ

ส่วนที่ 3
การแบ่งแยกประเภทแห่งอำนาจบริหารในรัชกาลที่ 6

เมื่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลนี้ ได้เสด็จเถลิงถวัลยราชสมบัติแล้ว ต่อมาได้มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขเพิ่มเติม การแบ่งแยกประเภทแห่งอำนาจบริหารดังต่อไปนี้

บทที่ 1
ทบวงการเมือง

1. ใน ร.ศ. 129 ให้แยกกรมทหารเรือออกจากกระทรวงกลาโหม ตั้งเป็นกระทรวงทหารเรือ ส่วนกระทรวงกลาโหมคงมีหน้าที่เกี่ยวเฉพาะทหารบกและการเกณฑ์คนเข้ารับราชการทหาร
2. ใน ร.ศ. 130 ได้ทรงแยกราชการกรมพระอาลักษณ์ออกจากกรมราชเลขาธิการตั้งขึ้นเป็นกระทรวง เรียกว่ากระทรวงมุรธาธร มีหน้าที่เกี่ยวแก่การรักษาทะเบียนฐานันดรศักดิ์ เครื่องราชอิสริยาภรณ์ รักษาทะเบียนดวงตรา
3. ในปี ร.ศ. 130 นี้ยังได้ทรงจัดราชการกระทรวงโยธาธิการใหม่ คือยกกรมคลองจากกระทรวงเกษตรมาขึ้นอยู่ในกระทรวงโยธา ให้ยกเลิกกรมโยธาในกระทรวงโยธา แยกแผนกการช่างก่อสร้างส่วนหนึ่งมาขึ้นกระทรวงนครบาล ให้กระทรวงโยธามีหน้าที่เกี่ยวแก่การสื่อสาร การคมนาคม คือ การรถไฟ ไปรษณีย์ โทรเลข ทาง และเปลี่ยนนามกระทรวงโยธาธิการว่า “กระทรวงคมนาคม”
4. ใน พ.ศ. 2462 ได้แยกกรมธรรมการมาขึ้นในพระราชสำนักเปลี่ยนนามกระทรวงธรรมการเดิมว่า กระทรวงศึกษาธิการมีหน้าที่เกี่ยวแก่การศึกษา
5. ใน พ.ศ. 2463 โปรดเกล้าฯ ให้ตั้งสภาเผยแผ่พาณิชย์ ยกกรมพาณิชย์และสถิติพยากรณ์ในกระทรวงพระคลังขึ้นสู่ฐานะกระทรวง อยู่ในบังคับบัญชาสภาเผยแผ่พาณิชย์ให้มีหน้าที่เกื้อหนุนการพาณิชย์ 

ใน พ.ศ. 2464 ได้มีประกาศเพิ่มเดิมว่าด้วยสภาเผยแผ่พาณิชย์หรือกระทรวงพาณิชย์แบ่งกิจการออกเป็นสองส่วน

ก. คิดและปรึกษาการตกเป็นหน้าที่ของสภาเผยแผ่พาณิชย์

ข. กระทำการ คือ ปฏิบัติการตามที่คิดและปรึกษาการตกเป็นหน้าที่ของกระทรวงพาณิชย์

6. ใน พ.ศ. 2465 ได้โปรดเกล้าฯ ให้โอนราชการในกระทรวงนครบาลมารวมในกระทรวงมหาดไทย เว้นแต่กรมราชทัณฑ์ให้โอนมาขึ้นกระทรวงยุติธรรม และให้โอนกรมอัยการในกระทรวงยุติธรรมไปขึ้นกระทรวงมหาดไทย

บทที่ 2
คณะที่ปรึกษาในส่วนอำนาจบริหารบางอย่าง

นอกจากการแบ่งแยกประเภทแห่งอำนาจบริหารดังได้กล่าวมาแล้ว คณะหรือสภาฝ่ายที่ทรงปรึกษาก็คงมีเสนาบดีสภา ซึ่งสืบเนื่องมาแต่ในครั้งก่อนๆ อันเป็นสภาที่ปรึกษาในส่วนอำนาจบริหารโดยทั่วๆ ไป นอกจากนี้ยังได้ทรงสถาปนาคณะที่ปรึกษาในส่วนอำนาจบริหารบางอย่าง (ซึ่งเราไม่จัดเข้าอยู่ในสภาการแผ่นดิน) คือ

1. สภาป้องกันพระราชอาณาจักรซึ่งได้ทรงตั้งขึ้นใน ร.ศ. 129 เมื่อคราวแยกกรมทหารเรือออกจากกระทรวงกลาโหมตั้งเป็นกระทรวงทหารเรือ ซึ่งจะได้ปรึกษาในการดำริจัดการป้องกันพระราชอาณาจักร (ซึ่งต่อมาได้มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขในรัชกาลปัจจุบัน)
2. สภาเผยแผ่พาณิชย์ซึ่งได้ตั้งขึ้นใน พ.ศ. 2463 เพื่อคิดแลปรึกษาการเผยแผ่พาณิชย์
3. สภากรรมการรถไฟมีหน้าที่กำกับตรวจตราการรถไฟ ( ดูพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พ.ศ. 2464)
4. สภาการคลังตั้งใน พ.ศ. 2465 มีหน้าที่พิจารณาปัญหาทั้งปวงในเรื่องที่เกี่ยวกับพระราชทรัพย์สำหรับแผ่นดิน

ส่วนที่ 4
การแบ่งแยกประเภทแห่งอำนาจบริหารในรัชกาลปัจจุบัน

เมื่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลปัจจุบัน ได้เสด็จขึ้นเสวยราชสมบัติแล้ว ในปี พ.ศ. 2468 นั้นเองได้เริ่มมีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขเพิ่มเติมการแบ่งแยกประเภทแห่งอำนาจบริหารดังต่อไปนี้

บทที่ 1
ทบวงการเมือง

1. ได้ประกาศเลิกกระทรวงมุรธาธร ยกการงานทั้งปวงไปรวมกับกรมราชเลขาธิการ เหมือนดังในรัชกาลที่ 5
2. รวมหน้าที่ราชการกระทรวงคมนาคมและพาณิชย์ การตั้งเป็นกระทรวงคมนาคมและพาณิชย์การ ภายหลังเปลี่ยนนามเป็น “กระทรวงพาณิชย์และคมนาคม”
3. รวมกรมธรรมการกับกระทรวงศึกษาธิการ ตั้งเป็นกระทรวงธรรมการตามเดิมเหมือนดังในรัชกาลที่ 5
4. ใน พ.ศ. 2469 ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ตั้งราชบัณฑิตยสภาตามข้อ 1 แห่งประกาศตั้งแห่งสภานี้ มีความอยู่ตอนหนึ่งว่า บรรดาการซึ่งกรรมการหอพระสมุดสำหรับพระนครได้ทำอยู่แต่ก่อนก็ดี อำนาจหน้าที่กรรมการหอพระสมุดสำหรับพระนคร อันมีอยู่ในพระราชกำหนดกฎหมายที่ได้ตั้งไว้ก็ดี และหน้าที่ของกรมราชบัณฑิตซึ่งยังคงมีอยู่ก็ดี ให้รวมมาเป็นอำนาจหน้าที่ของราชบัณฑิตยสภาทั้งสิ้น

อนึ่งในพระราชปรารภมีความว่า ควรจะพื้นหน้าที่กรมราชบัณฑิต ซึ่งเป็นกระทรวงราชการฝ่ายพลเรือนแต่โบราณ

เหตุฉะนั้นราชบัณฑิตยสภาจึงเป็นกระทรวงการเมือง หาใช่เป็นแต่เพียงที่ประชุมสำหรับปรึกษากิจการเท่านั้นไม่ กล่าวคือ มีอำนาจและหน้าที่ปฏิบัติในทางธุรการหรือในทางบริหาร แต่จะมีฐานะเป็นกระทรวงหรือไม่นั้นไม่มีตัวบทได้กล่าวถึง ส่วนสภานายกของราชบัณฑิตยสภาในทุกวันนี้ก็ได้เป็นองค์อภิรัฐมนตรี และซึ่งเข้าในที่ประชุมอภิรัฐมนตรีสภาและเสนาบดีสภาตามที่ได้กล่าวมาแล้วในตอนต้น

5. ใน พ.ศ. 2474 ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้รวมราชการกระทรวงทหารเรือเข้ากับกระทรวงกลาโหม

นอกจากการเปลี่ยนแปลงแก้ไขที่สำคัญดังได้กล่าวมาแล้ว ยังได้มีการแก้ไขระเบียบภายในของกระทรวงต่างๆ และโอนการงานสับเปลี่ยนในระหว่างกระทรวง ทบวงการเหล่านั้น

ในปัจจุบันนี้กระทรวงทบวงการเมืองอันเป็นสาขาของอำนาจธุรการ หรือ อำนาจบริหาร ซึ่งได้แบ่งแยกออกมานั้นจึงคงเป็นดังนี้ 

ก. กระทรวง

1. กระทรวงมหาดไทย
2. กระทรวงกลาโหม
3. กระทรวงการต่างประเทศ
4. กระทรวงวัง
5. กระทรวงเกษตร
6. กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ
7. กระทรวงยุติธรรม
8. กระทรวงธรรมการ
9. กระทรวงพาณิชย์และคมนาคม

ข. กรมซึ่งมีฐานะเท่ากระทรวง คือ กรมราชเลขาธิการ (ดูประกาศเลิกกระทรวงมุรธาธร พ.ศ. 2468)

ค. ทบวงการอิสระ คือ ราชบัณฑิตยสภา

นอกจากที่ได้กล่าวมาแล้วยังมีกรมหรือกระทรวงการ ซึ่งขึ้นต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว แต่มีหน้าที่ส่วนพระองค์ เช่นกรมพระคลังข้างที่ กรมราชองครักษ์เป็นต้น

บทที่ 2
คณะที่ปรึกษาในส่วนอำนาจบริหารบางอย่าง

คณะที่ปรึกษาในส่วนอำนาจบริหารบางอย่างที่ได้มีมาแล้ว แต่ในรัชกาลที่ 6 ก็ได้มีอยู่ต่อมา แต่ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ เปลี่ยนแปลงแก้ไขระเบียบการบ้าง เช่นเปลี่ยนระเบียบสภาการคลัง ใน พ.ศ. 2468 และเปลี่ยนแปลงแก้ไขระเบียบสภาป้องกันอาณาจักร

นอกจากนี้ยังได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ตั้งสภากรรมการรักษาพระราชบัญญัติข้าราชการพลเรือน ใน พ.ศ. 2471 มีหน้าที่รักษาการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัตินั้น (พระราชบัญญัตินี้จะได้กล่าวต่อไปในหมวดที่ 4)

ส่วนที่ 5
ระเบียบการปกครองของกระทรวงและทบวงการอิสระ
ข้อความทั่วไป

ตามที่ได้กล่าวมาแล้วในส่วนต่างๆ ซึ่งว่าด้วยการแบ่งแยกประเภทแห่งอำนาจบริหารออกเป็นกระทรวงและทบวงการอิสระนั้น ได้เกิดมีขึ้นโดยจารีต ประเพณี หรือโดยบทกฎหมายซึ่งอาจรวมเรียกได้ว่า มีขึ้นโดยกฎหมาย (คำว่ากฎหมายในที่นี้ให้เทียบดูประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 4)

แต่ระเบียบของกระทรวงทบวงการ จะพึงเป็นไปตามกฎหมายหรือไม่นั้นควรดูคำอธิบายของกรมหลวงราชบุรี ในหนังสือว่าด้วยพระราชบัญญัติในปัจจุบัน เล่ม 1 ในคำซึ่งว่าด้วยกระทรวงพระคลังมหาสมบัติมีความอยู่ตอนหนึ่งว่า

 

“ตามธรรมดาเสนาบดีส่วนธุรการมีอำนาจที่จะเป็นเจ้าพนักงานเป็นหมู่เป็นกรมได้ต่างๆ รับผิดชอบต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวพระองค์เดียว ถึงหมู่กรมในกระทรวงพระคลังมหาสมบัติจะได้เป็นไปเหมือนในพระราชบัญญัติก็ดี บางทีเสนาบดีชั้นหลังจะได้จัดแบ่งแปลงไปแล้วบ้าง ซึ่งมหาชนหาทราบได้ไม่ จึงเป็นการยากที่จะทราบว่า ทุกวันนี้พระราชบัญญัตินั้นๆ จะตรงกับความจริงอย่างไร เพียงไร ทั้งนี้ก็ไม่เป็นการสำคัญ เพราะโอกาสที่พระราชบัญญัติเหล่านี้จะเป็นข้อโต้เถียงกันในโรงศาลนั้นน้อยนักน้อยหนา ตามธรรมดาก็คงจะว่ากันในสภาที่ว่าราชการแผ่นดินทั้งสิ้น”

 

แต่ในทุกวันนี้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 72-73 ได้สมมุติให้ทบวงการเมืองเป็นนิติบุคคล

ตามธรรมดากระทรวงและทบวงการก็ย่อมแยกประเภทแห่งการงานของตนออกเป็นหลายสาขา เรียกว่ากรมบ้าง กองหรือแผนกบ้าง สาขาเหล่านี้จะพึงมีฐานะเป็นนิติบุคคลหรือไม่นั้นนอกจากปัญหาที่จะทุ่มเถียงกันในเรื่องคำว่าทบวงการเมือง และกรมในรัฐบาลตามมาตรา 73 แล้ว ก็ยังจะต้องพิจารณาในเบื้องต้นเสียก่อนว่า กรมหรือสาขาของทบวงการเมืองมีระเบียบถูกต้องตามกฎหมาย กล่าวคือ ได้ตั้งขึ้นหรือได้เริ่มสภาพนิติบุคคลโดยถูกต้องหรือไม่ เหตุฉะนั้นการศึกษาถึงระเบียบแห่งการปกครองของกระทรวงและทบวงการอิสระจึงควรอาศัยหลักกฎหมาย

บรรดากระทรวงและทบวงการตามที่ได้กล่าวมาแล้วนี้ ย่อมวางระเบียบที่คล้ายกัน คือได้จัดแบ่งแยกชนิดแห่งการงานของกระทรวงทบวงการเหล่านั้นออกเป็นสาขาต่างๆ เช่นแบ่งออกเป็นกรม และในกรมหนึ่งแยกออกเป็นกรมย่อย หรือแยกออกเป็นกองเป็นแผนก และมีหัวหน้าเป็นผู้บังคับบัญชาสาขาแห่งกิจการซึ่งได้แบ่งแยกออกมานั้น

อีกประการหนึ่งกิจการของกระทรวงทบวงการย่อมมีกิจการอันเกี่ยวด้วยธุรการกลาง หรือการบัญชาการกลางอย่างหนึ่ง ซึ่งบังคับบัญชากิจการของกระทรวงทบวงการนั้นๆ และยังมีการปฏิบัติตามคำบังคับบัญชากลางไปในท้องถิ่นต่างๆ หรือตามส่วนแห่งอาณาเขตของประเทศ ซึ่งได้แบ่งแยกออกไป ในการนี้ก็ได้มีสำนักงานหรือผู้แทนของกระทรวงทบวงการเหล่านั้นไปประจำอยู่ แต่ทั้งนี้อาจมีข้อที่แตกต่างกัน กล่าวคือ บางกระทรวงทบวงการได้มีผู้แทนอยู่ในทุกส่วนแห่งอาณาเขตของประเทศที่ได้แบ่งแยกออกไปนั้น แต่บางกระทรวงทบวงการก็ไม่มีสำนักหรือผู้แทนไปประจำอยู่ในทุกส่วนแห่งอาณาเขต ทั้งนี้ก็แล้วแต่ความจำเป็นหรือประโยชน์แห่งระเบียบของกระทรวงทบวงการต่างๆ นั้น

รายการพิสดารแห่งการแยกสาขาต่างๆ ของกระทรวงนั้น จะงดไว้ไม่กล่าวเพราะคงทราบได้จากหนังสือที่เกี่ยวกับระเบียบ หรือทำเนียบกระทรวงทบวงการต่างๆ อยู่แล้ว

 

ที่มา : ปรีดี พนมยงค์, “รัฐบาลกลาง (มัธยภาค Centralisation),” ใน คำอธิบายกฎหมายปกครอง (พระนคร: สำนักงานทนายพิมลธรรม, ม.ป.ป.) น. 89-106.

หมายเหตุ :

• ตั้งชื่อบทความใหม่โดยกองบรรณาธิการ
• ปรับอักขรวิธี (โดยส่วนใหญ่) เป็นปัจจุบัน