PRIDI's Law Lecture: การแบ่งแยกอำนาจบริหารของรัฐบาล : การบริหารงานท้องถิ่น

 

 

การแบ่งแยกอำนาจบริหารบางอย่างออกจากรัฐบาลกลางเพื่อให้ท้องถิ่นจัดทำเอง (มัธยวิภาค)

ในหมวดนี้จะกล่าวถึงการแบ่งแยกอำนาจบริหารหรือธุรการในท้องถิ่นบางอย่างให้แก่คณะซึ่งราษฎรในท้องถิ่นนั้นได้เลือกตั้งขึ้นเป็นผู้ใช้อำนาจเอง (มัธยวิภาค Décentralisation)

การแบ่งแยกเช่นนี้ต่างกับที่ได้กล่าวในหมวด 2 อย่างไร มีผลดีอย่างไร ผลร้ายอย่างไร วิธีแก้ผลร้ายมีอย่างไร ได้กล่าวมาแล้วในหนังสือนิติสาส์นปีที่ 4 เล่ม 8 หน้า 612-617

บทที่ 1
ระเบียบการปกครองท้องถิ่น

ข้อ 1 ลำดับชั้น

ท้องถิ่นต่างๆ ในประเทศหนึ่งย่อมมีสภาพและฐานะต่างกัน เหตุฉะนั้นท้องถิ่นที่จะมีการปกครองชนิดนี้จึงต้องแบ่งออกเป็นหลายประเภท

ตามพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ได้แบ่งแยก ออกเป็นสุขาภิบาลเมืองซึ่งถ้าการนั้นได้จัดในที่ตั้งเมือง และสุขาภิบาลท้องที่ซึ่งถ้าการนั้นได้จัดในที่ตั้งตำบล

ตามร่างพระราชบัญญัติเทศบาลได้แบ่งเทศบาลออกเป็นชั้น เอก โท ตรี ตามจำนวนพลเมืองในท้องถิ่นนั้น และยังมีเทศบาลชนบทอีกชนิดหนึ่ง

สำหรับประเทศญี่ปุ่นได้แบ่งออกเป็นเทศบาลสำหรับนคร และเทศบาลตามหัวเมืองซึ่งเทศบาลตามหัวเมืองยังแยกออกอีกเป็น 2 ชนิด คือ เทศบาลในที่ชุมนุมชนแห่งเมืองและเทศบาลในชนบท

ข้อ 2 การก่อให้เกิดการปกครองท้องถิ่น

วิธีก่อให้เกิดการปกครองชนิดนี้อาจกระทำได้โดย 2 ประการ

ก. โดยอนุญาตแห่งรัฐบาลกลางให้แก่ชุมนุมชนเป็นรายๆ ไปดั่งที่ปรากฏในพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง มิใช่มีขึ้นตามสภาพแห่งท้องถิ่นนั้นเอง

ข. ในบางประเทศเช่นประเทศฝรั่งเศสและญี่ปุ่น การปกครองชนิดนี้มีขึ้นโดยสภาพแห่งท้องถิ่นนั้นๆ เอง ซึ่งกฎหมายได้บัญญัติไว้ว่าชนิดใดจะต้องมีการปกครอง โดยราษฎรในท้องถิ่นได้รับมอบอำนาจธุรการบางชนิดมาจัดทำเอง เช่น ตำบล (Commune) และมณฑล ( Départment) ของประเทศฝรั่งเศสและญี่ปุ่นได้มีการปกครองชนิดนี้โดยสภาพและโดยกฎหมาย

ข้อ 3 พนักงาน

พนักงานแห่งการปกครองชนิดนี้อาจได้เข้ารับตำแหน่งโดย 2 วิธี

ก. โดยการแต่งตั้งของรัฐบาลกลาง ซึ่งวิธีนี้จะจำเป็นก็สำหรับในเบื้องแรกหรือในขณะที่ราษฎรในท้องถิ่นยังมีความอบรมไม่เพียงพอ แต่เมื่อใดที่ราษฎรในท้องถิ่นได้มีความอบรมสำหรับในการปกครองเช่นนี้แล้ว การแต่งตั้งพนักงาน ก็จะต้องกระทำโดยวิธีที่ 2 คือ

ข. ราษฎรเป็นผู้เลือกตั้ง วิธีนี้ย่อมเหมาะสมแก่การปกครองชนิดนี้ ให้ดูข้อความทั่วไปแห่งคำอธิบายลักษณะ 3 นี้

ข้อ 4 การดูแลควบคุม

การดูแลควบคุมอาจมีได้ ดั่งนี้

ก. กรรมการหรือมนตรีซึ่งราษฎรจะได้เลือกตั้งขึ้นไว้ อาจมีอำนาจและหน้าที่ในการดูแลควบคุมให้พนักงานปฏิบัติการไปโดยชอบ และการกระทำบางชนิดจะต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการหรือคณะมนตรีนี้

ข. รัฐบาลกลางอาจดูแลควบคุมโดยบัญญัติให้การปกครองท้องถิ่น ได้ปรึกษาหารือในกิจการบางชนิด และดูแลมิให้การปกครองท้องถิ่นทำนอกเหนือบทกฎหมาย และในบางประเทศรัฐบาลกลางมีอำนาจสั่งให้เพิกถอนกิจการ ซึ่งการปกครองท้องถิ่นได้กระทำไปอันเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย

บทที่ 2
กิจการแห่งการปกครองในท้องถิ่น

ข้อ 1 ประเภทแห่งกิจการ

การปกครองท้องถิ่น อาจมีกิจการที่พึงกระทำ หรือวัตถุที่ประสงค์ 2 ชนิด คือ

ก. กิจการอันเกี่ยวด้วยท้องถิ่นนั้นโดยเฉพาะ เช่นการสุขาภิบาลตามพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมืองและกิจการอย่างอื่นๆ ซึ่งนิยมกันว่าเป็นกิจการแห่งท้องถิ่น ไม่ใช่กิจการแห่งรัฐบาลกลาง แต่ปัญหาอาจเกิดขึ้นได้ในการที่จะแบ่งแยกอำนาจเช่นนี้ซึ่งต้องแล้วแต่กาลเทศะ

ข. กิจการของรัฐบาลกลางซึ่งได้มอบให้การปกครองท้องถิ่น เป็นผู้กระทำแทน เช่นในเรื่องทะเบียนและในการตำรวจบางชนิด

ข้อ 2 วิธีปฏิบัติกิจการ

วิธีปฏิบัติกิจการตามวัตถุที่ประสงค์คล้ายกันกับวิธีที่ปฏิบัติโดยรัฐบาลกลาง กล่าวคืออาจเป็นโดยนิติกรรม หรือการกระทำในทางปกครอง เช่นในการออกคำสั่ง ออกบทบัญญัติเมื่อมีกฎหมายสนับสนุน (ให้เทียบดูในเรื่องคำสั่งและกฎเสนาบดี ซึ่งคงจะได้ศึกษาในทางธรรมศาสตร์)

บทที่ 3
การเงินแห่งการปกครองท้องถิ่น

การปกครองชนิดนี้ย่อมมีสภาพเป็นนิติบุคคล เหตุฉะนั้นจึงมีสิทธิและหน้าที่หรือมีกองทรัพย์สินต่างหากจากรัฐอันเป็นอีกนิติบุคคลหนึ่ง

การเงินอาจแยกออกเป็นรายได้อย่างหนึ่งและรายจ่ายอีกอย่างหนึ่ง

ข้อ 1 รายได้

รายได้อาจเป็นรายได้ตามธรรมดาและรายได้พิเศษ

ก. รายได้ธรรมดา

รายได้ชนิดนี้มีภาษีอากรหรือจังกอบ คือ การบังคับให้ราษฎรนำเงินมาให้ตามกำหนด ภาษีอากรอย่างใดจะควรได้แก่ท้องถิ่นย่อมเป็นปัญหาที่ยุ่งยากในการที่จะกำหนดให้แน่นอน แต่อาจมีบทกฎหมายได้กำหนดลงไว้ นอกจากนี้ยังมีรายได้ธรรมดาอีกประเภทหนึ่ง คือเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลาง รวมความว่ารายได้ตามธรรมดาก็หมายความถึงรายได้ซึ่งท้องถิ่นนั้นจะได้รับอยู่ตามปกติ อีกอย่างหนึ่งถ้าท้องถิ่นใดกระทำการค้าอยู่ด้วย เช่นการไฟฟ้า การรถราง ฯลฯ รายได้จากการค้านั้นอันเป็นปกติก็อาจเป็นรายได้ตามธรรมดา

ข. รายได้พิเศษ

รายได้ชนิดนี้หมายถึงรายได้ซึ่งไม่ใช่ตามปกติ คือ ท้องถิ่นอาจที่จะได้รับเป็นครั้งคราว หรือในเหตุพิเศษ เช่นมีบุคคลได้ยกทรัพย์สินให้แก่ท้องถิ่นโดยเสน่หา แต่ในบางคราวรายได้ของท้องถิ่นไม่พอแก่รายจ่ายหรือทรัพย์สินไม่พอแก่การที่จะลงทุนในการค้า การปกครองท้องถิ่นก็จำต้องหาเงินอันเป็นรายได้พิเศษ เช่นการเรี่ยไร การออกสลากกินแบ่ง หรือใช้วิธีกู้เงิน การกู้เงินอาจจะกระทำได้โดยหลายวิธี

การกู้เงินอาจเป็นการกู้ต่อเอกชนเหมือนดั่งกับที่เอกชนได้กระทำในระหว่างกันโดยให้ประกันหรือจำนองทรัพย์สินก็ตามแต่ความสะดวก หรือความเหมาะสม หรืออาจเป็นการกู้ต่อมหาชนโดยออกกรมธรรม์กู้ คือออกหนังสือตราสารซึ่งแต่ละฉบับมีมูลค่าเท่ากับมอบให้แก่ผู้ให้กู้เป็นผู้ถือไว้ และให้ได้รับดอกเบี้ยตามอัตราและกำหนดในกรมธรรม์กู้นั้น แต่เพื่อที่จะล่อใจให้มหาชนนิยมการกู้เงิน การปกครองท้องถิ่นในบางประเทศได้ให้สิทธิแก่ผู้ถือกรมธรรม์กู้ที่จะได้รับรางวัลโดยออกสลากกินแบ่ง ส่วนดอกเบี้ยก็ยังคงได้ตามเดิม

(การกู้เงินของรัฐบาลให้ดูในภาค 3)

การที่การปกครองท้องถิ่นก็ดีได้กระทำการกู้เงินนั้น มีปัญหาเกิดขึ้นว่าการกู้เงินอย่างไรจึงจะเป็นการยุติธรรม หลักที่นิยมกันก็ คือ ถ้าการรู้เงินนั้นเพื่อจะได้เงินมาลงทุนในสิ่งที่เป็นสาธารณูปโภค อันเป็นประโยชน์ต่อพลเมือง การกู้เงินโดยเหตุเช่นนั้นก็ควรที่จะกระทำ แต่ถ้ากู้มาเพื่อไปใช้จ่ายสุรุ่ยสุร่าย หรือจ่ายในสิ่งที่ไม่จำเป็นก็ย่อมจะเป็นการที่ไม่สมควร เพราะจะกระทำให้ผู้ที่ต้องเสียภาษีอากรต้องรับภาระฝ่ายเดียวโดยไม่ได้ประโยชน์แม้แต่เล็กน้อยตอบแทน

อนึ่งการกู้เงินต่อมหาชนเป็นจำนวนมากๆ ท้องถิ่นก็ไม่สามารถจะชำระให้แก่ผู้ให้กู้ได้ในคราวเดียว การใช้หนี้จึงต้องกระทำกันเป็นเวลานานปี ปัญหาจึงเกิดขึ้นว่า วิธีเช่นนี้ไม่เป็นการยุติธรรมสำหรับบุคคลในชั้นหลัง ซึ่งจะต้องรับภาระในการใช้หนี้ แต่ความจริงการลงทุนทำสิ่งอันเป็นสาธารณประโยชน์ บุคคลชั้นหลังก็ได้รับประโยชน์ด้วย เหตุฉะนั้นการกู้เงินจึงได้แบ่งเฉลี่ยการใช้เงินเป็นจำนวนปีนับตั้งแต่ปีที่กู้เงิน หรืออีก 2-3 ปีภายหลัง จนกระทั่งถึงเวลาที่จะใช้เงินเสร็จ กล่าวคือ บุคคลทุกๆ สมัยได้ช่วยกันรับภาระในการใช้เงินและแบ่งเฉลี่ยตามส่วน

ข้อ 2 รายจ่าย

รายจ่ายของท้องถิ่นอาจเป็น

ก. รายจ่ายตามธรรมดา เช่นค่าจ้างหรือเงินเดือนของพนักงานของท้องถิ่นนั้นเอง

ข. รายจ่ายพิเศษ เช่นในส่วนที่เกี่ยวแก่การลงทุนในการบำรุง หรือก่อสร้างสิ่งที่เป็นสาธารณประโยชน์ หรือสาธารณูปโภค

บทที่ 4
คดีปกครองของท้องถิ่น

ในบางประเทศได้มีศาลปกครองเพื่อวินิจฉัยคดี อันเกี่ยวแก่ทางปกครองและถ้าหากไม่มีศาลปกครองก็จะต้องมีวิธีอย่างใดอย่างหนึ่ง เพื่อป้องกันมิให้การปกครองท้องถิ่นได้ทำนอกเหนือกฎหมาย

 

ที่มา : ปรีดี พนมยงค์, “การแบ่งแยกอำนาจบริหารบางอย่างออกจากรัฐบาลกลาง (มัธยวิภาค),” ใน คำอธิบายกฎหมายปกครอง (พระนคร: สำนักงานทนายพิมลธรรม, ม.ป.ป.) น.134-140.

หมายเหตุ :

• ตั้งชื่อบทความใหม่โดยกองบรรณาธิการ
• ปรับอักขรวิธี (โดยส่วนใหญ่) เป็นปัจจุบัน