ความมีอยู่ และการบอกล้างผลทางกฎหมายแห่งการใช้อำนาจ “รัฏฐาธิปัตย์” โดยผู้มาจากการทำรัฐประหาร (ตอนที่ 1)

 

การยกเลิกบรรดาประกาศ คำสั่ง และการกระทำของ คสช. ในฐานะรัฏฐาธิปัตย์เดิมที่มาตรา 279 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 รับรองการกระทำของคณะรัฐประหารและการกระทำตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวว่าชอบธรรมแล้วนั้น กำหนดให้กระทำได้ก็โดยมาตรานี้ ด้วยการให้ตราเป็นพระราชบัญญัติ เว้นแต่ประกาศหรือคำสั่งที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางบริหาร จึงจะกระทำได้โดยคำสั่งนายกรัฐมนตรีหรือมติคณะรัฐมนตรี

 

 

คำตอบของนายสัตวแพทย์ชัย วัชรงค์ โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ต่อคำถามจากสื่อมวลชนเกี่ยวกับการที่รัฐบาลนี้จะยกเลิกคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่เห็นว่าเป็นอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดิน หรือต้องการที่จะยกเลิกแก้ไขให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลว่าจะเป็นไปด้วยวิธีการใดที่ว่า “มติคณะรัฐมนตรีก็ยกเลิกได้ ตอนนี้รัฐบาลนี้เป็นรัฏฐาธิปัตย์ ยกเลิกได้อยู่แล้ว” นั้น แม้โดยที่จริงแล้วเป็นคำพูดที่มีเจตนาดีแท้ๆ

หากปัญหาอยู่ที่ประโยครองสั้นๆ ที่ว่า “รัฐบาลนี้เป็นรัฏฐาธิปัตย์” แท้ๆ ประกอบกับการที่รัฐบาลพรรคเพื่อไทยในขณะนี้ตกที่นั่ง “คนไม่ใช่ ทำอะไรก็ผิด” ทำให้คำพูดนี้กลับถูกเอามาขยายความไปในทางล้อเลียน เสียดสี แม้แต่ฝ่ายที่เห็นด้วยในหลักการว่าควรยกเลิกคำสั่ง คสช. ก็ตาม

เช่นนี้แล้ว “รัฏฐาธิปัตย์” ไซร้ คือใครกัน ?
 

“รัฏฐาธิปัตย์” และผู้ทรงไว้ซึ่งอำนาจนั้น

ตามความหมายแห่งพจนานุกรมศัพท์รัฐศาสตร์ของราชบัณฑิตยสถาน ประกอบคำอธิบายของสารานุกรมฐานข้อมูลการเมืองการปกครองของสถาบันพระปกเกล้าให้คำนิยามของ “รัฏฐาธิปัตย์” ไว้ว่า รัฏฐาธิปัตย์ เป็นคำเดียวกับ Sovereignty ในภาษาอังกฤษที่หมายถึงอำนาจสูงสุดในการปกครองรัฐที่ไม่มีอำนาจยิ่งกว่าหรือขัดต่ออำนาจอธิปไตยของรัฐนั้น โดยอำนาจอธิปไตยย่อมมีความแตกต่างกันไปในแต่ละระบอบการปกครองเช่นในระบอบประชาธิปไตย อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน หรือในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อำนาจอธิปไตยเป็นของพระมหากษัตริย์

ส่วนในการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันเป็นพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขนั้นออกจะมีข้อพิจารณาที่ซับซ้อน กล่าวคือ โดยสถานะถือว่า “องค์รัฏฐาธิปัตย์” คือ พระมหากษัตริย์ อำนาจรัฐระดับอำนาจอธิปไตยต่างๆ เช่น การตรากฎหมายการใช้อำนาจรัฐอย่างสำคัญรวมถึงการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งของรัฐชั้นสูงถือเป็นการกระทำของพระมหากษัตริย์ รวมถึงการพิจารณาพิพากษาของศาลก็ถือว่ากระทำในนามของพระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นเหตุผลทางประวัติศาสตร์ แต่โดยรัฐธรรมนูญและประเพณีทางการเมืองแล้ว พระมหากษัตริย์จะไม่ริเริ่มหรือไม่กระทำการอันเป็นอำนาจอธิปไตยนั้นด้วยตนเอง แต่จะกระทำภายใต้คำแนะนำขององค์อำนาจที่มีที่มาจากประชาชนผ่านกระบวนการเลือกตั้งหรือสรรหาเห็นชอบ ดังนั้นแม้จะกล่าวได้ว่า พระมหากษัตริย์คือองค์รัฏฐาธิปัตย์ แต่ผู้ใช้อำนาจรัฏฐาธิปัตย์ที่แท้จริง คือรัฐสภาและคณะรัฐมนตรี

จะเห็นได้ว่าอำนาจ “รัฏฐาธิปัตย์” เป็นอำนาจเชิงนามธรรม ต้องอาศัย “บุคคล” ที่จะใช้อำนาจนั้นให้ปรากฏผลขึ้นในทางความเป็นจริงหรือในทางรูปธรรมแห่งการใช้อำนาจรัฐ เพราะความที่อำนาจรัฐจะต้องใช้โดย “บุคคล” นี่เอง จึงเกิดหลักการแบ่งแยกองค์กรหรือบุคคลผู้ใช้อำนาจขึ้น สืบเนื่องมาจากแนวคิดที่ไม่ต้องการให้อำนาจรวมศูนย์อยู่ที่บุคคลคนเดียวหรือองค์กรเดียวกัน เพราะบุคคลหรือองค์กรเดียวผูกขาดอำนาจไว้โดยไม่มีองค์กรใดมาตรวจสอบและถ่วงดุล และอาจเกิดการใช้อำนาจตามอำเภอใจได้ แนวคิดในการแบ่งแยกอำนาจที่ได้รับการยอมรับที่มาจาก มองเตสกิเออ (Montesquieu) (1689-1755) นักปราชญ์ชาวฝรั่งเศสผู้นำเสนอแนวคิดในการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตยออกเป็นสามอำนาจคือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ โดยสามอำนาจนี้สามารถดุลและคานต่อกันได้ (checks and balances) เพื่อป้องกันการใช้อำนาจโดยมิชอบ

อำนาจอธิปไตยหรืออำนาจรัฏฐาธิปัตย์จึงถูกแยกแบ่งไปให้แก่สถาบันการเมืองสามองค์กร โดยให้องค์กรนิติบัญญัติ (รัฐสภา) เป็นองค์กรที่มีอำนาจในการตรากฎหมาย องค์กรบริหาร (คณะรัฐมนตรี) เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจบริหารปกครองประเทศ และองค์กรตุลาการ (ได้แก่ศาลต่างๆ) เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจในการอำนวยความยุติธรรมเมื่อมีข้อพิพาทเกิดขึ้น ซึ่งการแบ่งแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจนี้จะปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศ ที่จะกำหนดถึงที่มาและวิถีทางแห่งการใช้อำนาจในแต่ละเรื่องที่แตกต่างกันออกไป

แต่การแบ่งแยกนี้ก็จะสิ้นลงทันทีเมื่อมีการทำรัฐประหารโดยผู้มีกองกำลังและอาวุธ อำนาจที่ได้รับการจัดแบ่งโดยรัฐธรรมนูญนั้นก็เป็นอันสิ้นสลายกลับสู่ “อำนาจตามความเป็นจริง” อันมีที่มาโดยปราศจากความชอบธรรมแต่มีอำนาจตามความเป็นจริง อำนาจอธิปไตยทั้งสามจะกลับมารวมกันอีกครั้งเป็นอำนาจเบ็ดเสร็จที่ไม่มีการแบ่งแยกในมือของผู้ก่อการ ซึ่งอาจจะเป็นบุคคลหรือคณะบุคคลก็ได้ โดยผู้ถืออำนาจเช่นนั้น ก็จะทำลายองค์กรที่เคยมีอำนาจ ทำลายกฎเกณฑ์แห่งการใช้อำนาจนั้นลงไปจนสิ้น ด้วยการยกเลิกรัฐธรรมนูญที่เป็นแม่บทแห่งการก่อตั้งองค์กรและกำหนดวิธีการใช้อำนาจทางการเมืองนั้น อาจจะทั้งหมดหรือบางส่วนตามแต่ที่คณะรัฐประหารนั้นเห็นควรตามสถานการณ์

 

การใช้อำนาจ “รัฏฐาธิปัตย์” ในประเพณีการปกครองใน “ระบอบรัฐประหาร”

ในประเพณีทางการเมืองของไทยเมื่อการรัฐประหารเกิดขึ้น องค์กรที่ใช้อำนาจบริหารจะถูกทำลายลงในเบื้องแรกด้วยการจับตัวหรือควบคุมตัวหัวหน้ารัฐบาลไว้ จากนั้นองค์กรนิติบัญญัติก็จะถูกทำให้สลายตามไปโดยการประกาศยุบสภาหรือให้มีสภาอยู่ต่อไปก็ภายใต้ข้อจำกัดที่คณะรัฐประหารนั้นกำหนดขึ้น อย่างไรก็ตาม โดยประเพณีแห่งการรัฐประหารของไทยจะไม่แตะต้องยุ่งเกี่ยวกับสถาบันประมุขรัฐคือพระมหากษัตริย์ รวมถึงองค์กรตุลาการ ซึ่งก็จะมีประกาศคณะรัฐประหารที่ประกาศให้ศาลทั้งหลายคงมีอำนาจดำเนินการพิจารณาและพิพากษาอรรถคดีต่อไปได้ตามกฎหมาย หรืออาจจะมีกรณีที่กำหนดยกเว้นให้องค์กรหรือสถาบันทางรัฐธรรมนูญใดยังปฏิบัติหน้าที่ต่อไปก็ได้ ดังนั้นในทางความเป็นจริงที่มาอำนาจในการปกครองประเทศของคณะรัฐประหารไทยอย่างน้อยจึงประกอบด้วยอำนาจในทางบริหารและอำนาจทางปกครองของคณะรัฐมนตรีเดิม และอำนาจนิติบัญญัติของรัฐสภา

คณะรัฐประหาร เมื่อสามารถยึดอำนาจการปกครองประเทศไปได้ในทางความเป็นจริงจึงมีฐานะเป็น “รัฏฐาธิปัตย์” ซึ่งเราอาจแบ่งแยกอำนาจในฐานะของ “รัฏฐาธิปัตย์” ของคณะรัฐประหารออกได้เป็นสองช่วงเวลา คือ “ช่วงเวลาที่คณะรัฐประหารใช้อำนาจรัฏฐาธิปัตย์โดยตรง” และ “ช่วงเวลาที่คณะรัฐประหารใช้อำนาจรัฏฐาธิปัตย์ในฐานะขององค์กรหรือสถาบันหนึ่งตามรัฐธรรมนูญชั่วคราวของตนเอง”

ช่วงเวลาที่คณะรัฐประหารใช้อำนาจรัฏฐาธิปัตย์โดยตรง เริ่มต้นขึ้นเมื่อคณะรัฐประหารได้ล้มล้างรัฐธรรมนูญฉบับเดิมเป็นที่เรียบร้อยแล้ว ในระยะจากนี้ คณะรัฐประหารจะใช้อำนาจอย่างรัฏฐาธิปัตย์ คือมีอำนาจล้นพ้นทุกประการ โดยไม่มีขอบเขตไม่มีประมาณ เนื่องจากไม่มีบทบัญญัติหรือกติกาว่าด้วยขอบเขตและวิธีการใช้อำนาจรัฐอันเป็นสิ่งที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนั้นอยู่แล้วเนื่องจากถูกคณะรัฐประหารล้มล้างลงไป เช่นนี้คณะรัฐประหารจะสามารถใช้อำนาจของตนได้ โดยไม่จำเป็นต้องแยกแยะว่าเป็นการใช้อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร (ซึ่งรวมถึงอำนาจปกครอง) หรืออำนาจตุลาการ โดยประกาศหรือคำสั่งคณะรัฐประหารในระยะนี้จะไม่มีการอ้างอำนาจจากบทบัญญัติใดๆ ทั้งสิ้น เป็นการใช้อำนาจอันล้นพ้นทั้งในทางความเป็นจริงและในทางทฤษฎี คณะรัฐประหารจึงไม่จำเป็นต้องอาศัยอ้างอำนาจใด ดังได้เห็นจากการที่หัวหน้าคณะรัฐประหารจะเป็นผู้ลงนามในประกาศต่างๆ ที่มีผลเป็นการสั่งการหรือการออกกฎหมายต่างๆ ภายในนามและลายมือชื่อของตนเอง โดยการใช้อำนาจดังกล่าวจึงไม่มีข้อจำกัดใดๆ ทั้งสิ้น

“อำนาจรัฏฐาธิปัตย์” ของคณะรัฐประหารในระยะนี้ นับว่าเริ่มมีขึ้นตั้งแต่การทำรัฐประหารได้สำเร็จและยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับเดิมลงได้สำเร็จ และอำนาจของคณะรัฐประหารจะเบ็ดเสร็จอยู่ดังนี้ จนกระทั่งพวกเขาได้ “ก่อตั้ง” รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวขึ้น เพื่อจัดแจงการใช้อำนาจและสถาปนาองค์กรผู้ใช้อำนาจขึ้นมาใหม่ โดยระยะเวลาระหว่างช่วงที่คณะรัฐประหารมีอำนาจรัฏฐาธิปัตย์เบ็ดเสร็จไปจนถึงมีรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวนี้สั้นยาวแตกต่างกันออกไปตามเหตุปัจจัยทางการเมือง ความสลับซับซ้อนของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวที่ต้องจ้างวานบุคคลร่างขึ้น ประกอบกับความรู้สึกละอายเกรงใจของหัวหน้าคณะรัฐประหารแต่ละคณะที่ไม่เท่ากัน เช่นกรณีของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ใช้เวลาเพียง 6 วัน นับจากการทำรัฐประหารในวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2534 ส่วนคณะรัฐประหารบางคณะก็ทอดระยะเวลาการประกาศรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวออกไปอย่างยาวนาน ในกรณีของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ใช้เวลาถึงสองเดือนเต็ม นับแต่การทำรัฐประหารในวันที่ วันที่ 22 พฤษภาคม 2557 โดยประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พุทธศักราช 2557 ในวันที่ 22 กรกฎาคมปีเดียวกันพอดี

เมื่อคณะรัฐประหารได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวแล้ว “ในทางทฤษฎี” ถือว่า คณะรัฐประหารนั้นยอมตนจำกัดอำนาจอยู่ใต้รัฐธรรมนูญชั่วคราวที่ตนประกาศขึ้นนั้นเอง โดยคณะรัฐประหารจะถือเป็นสถาบันทางรัฐธรรมนูญหนึ่งที่ได้รับการบัญญัติอำนาจหน้าที่ไว้ในรัฐธรรมนูญชั่วคราว เช่นที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 มาตรา 42 ที่บัญญัติให้คณะรักษาความสงบแห่งชาติยังคงเป็นคณะรักษาความสงบแห่งชาติต่อไปโดยมีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติการตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับนั้น ส่วนการใช้อำนาจอธิปไตยอื่น จะมีการจัดตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติขึ้นมาเพื่อใช้อำนาจนิติบัญญัติ และคณะรัฐมนตรีขึ้นมาเพื่อใช้อำนาจบริหาร ตามที่รัฐธรรมนูญชั่วคราวนั้นกำหนด ส่วนอำนาจตุลาการนั้นเคยเป็นของศาลอย่างไรก็เป็นเช่นนั้น ซึ่งการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญชั่วคราวของคณะรัฐประหารนี้อาจจะคล้ายการใช้อำนาจรัฐในสภาพปกติ คือมีรัฐสภาและคณะรัฐมนตรี แต่รัฐสภานั้นก็เป็นเพียง “สภานิติบัญญัติแห่งชาติ” ที่ตั้งขึ้นโดยคณะรัฐประหาร ส่วนคณะรัฐมนตรีนั้นอาจจะเป็นบุคคลที่คณะรัฐประหารได้แต่งตั้งขึ้นให้เป็นนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี หรือบางครั้ง หัวหน้าคณะรัฐประหารก็อาจจะรับตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรีโดยมีบุคคลสำคัญในคณะรัฐประหารนั้นเป็นรัฐมนตรีในตำแหน่งสำคัญๆ ก็ได้

เช่นนี้แล้ว “ในทางทฤษฎี” การใช้อำนาจเต็มที่อย่างรัฏฐาธิปัตย์ของคณะรัฐประหารนั้นก็จะไม่สามารถกระทำได้ด้วยถูกจำกัดไว้ตามรัฐธรรมนูญ และโดยคณะรัฐประหารเองก็จะถือว่าเป็นองค์กรหรือสถาบันทางรัฐธรรมนูญที่ตัวเองเขียนขึ้น ดังนั้น ในกรณีที่คณะรัฐประหารที่ยังคงประสงค์จะใช้ “อำนาจอย่างรัฏฐาธิปัตย์” อยู่จึงต้องใช้วิธีการ “เจาะช่อง” ในรัฐธรรมนูญเพื่อให้ตัวเองยังสามารถใช้อำนาจระดับเดียวกับ “รัฏฐาธิปัตย์” โดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญด้วย ซึ่งระยะนี้ถือเป็น ช่วงเวลาที่คณะรัฐประหารใช้อำนาจรัฏฐาธิปัตย์ในฐานะขององค์กรหรือสถาบันหนึ่งตามรัฐธรรมนูญชั่วคราวของตนเอง โดยใช้อำนาจนี้ในลักษณะของ “บทยกเว้นอำนาจพิเศษ” โดยในรัฐธรรมนูญของคณะรัฐประหารนี้ จะมีมาตราหนึ่งที่บัญญัติไว้เพื่อ “สงวนอำนาจ” อย่างรัฏฐาธิปัตย์ของคณะรัฐประหารเอาไว้ ปรากฏครั้งแรกในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2502 โดยอ้างว่าได้รับอิทธิพลมาจากรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ค.ศ. 1958 มาตรา 16

บทบัญญัติดังกล่าวนั้นอยู่ในมาตรา 17 ของธรรมนูญการปกครองฉบับปี 2502 ที่บัญญัติว่า “ในระหว่างที่ใช้ธรรมนูญนี้ ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีเห็นสมควรเพื่อประโยชน์ในการระงับหรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักรหรือราชบัลลังก์ หรือการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลาย ก่อกวนหรือคุกคามความสงบที่เกิดขึ้นภายใน หรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร ให้นายกรัฐมนตรีโดยมติของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการ หรือกระทำการใดๆ ได้ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำเช่นว่านั้นเป็นคำสั่งหรือการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย” และวรรคสองบัญญัติว่า “เมื่อนายกรัฐมนตรีได้สั่งการหรือกระทำการใดไปตามความในวรรคก่อนแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีแจ้งให้สภาทราบ” ซึ่งการ “สั่งการ หรือกระทำการใดๆ” นั้นไม่ได้แยกว่าเป็นอำนาจนิติบัญญัติ บริหาร หรือตุลาการ หรือแม้แต่การใช้อำนาจนี้รวมกันในครั้งเดียว อำนาจตามมาตรา 17 นี้ จึงสามารถใช้อำนาจนี้อย่างไรก็ได้ แม้แต่การตัดสินประหารชีวิตผู้คนโดยไม่ผ่านกระบวนการยุติธรรม ดังที่ใช้ประหารชีวิตผู้ถูกกล่าวหาว่าวางเพลิงเผาเคหสถาน 4 ครั้ง ด้วยวิธีการยิงเป้าในที่เกิดเหตุ หรือใช้เพื่อการจับกุม คุมขัง ศัตรูทางการเมืองโดยไม่ต้องแจ้งข้อกล่าวหาหรือมีการดำเนินการตามกฎหมายใด

บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรานี้ถูกจดจำต่อกันมาจนปัจจุบันในชื่อของ “ม.17” ซึ่งเป็นหนึ่งในตำนานเล่าขานเกี่ยวกับการใช้อำนาจล้นฟ้าของจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ และบทบัญญัติที่เป็นช่องทางให้หัวหน้าคณะรัฐประหารสามารถใช้อำนาจพิเศษนี้ได้รับการบัญญัติต่อๆ กันมาในรัฐธรรมนูญชั่วคราวของคณะรัฐประหารทุกคณะหลังจากนั้นเป็นมาตรา 21 ของรัฐธรรมนูญฯ ปี 2519 มาตรา 27 ของธรรมนูญการปกครองฯ ปี 2534 และมาตราเดียวกันในรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2549 รวมถึงมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2557 ที่เป็นปัญหาซึ่งจะได้กล่าวถึงกันต่อไป

 

ลักษณะการใช้อำนาจ “รัฏฐาธิปัตย์” ของคณะรัฐประหาร

เมื่อการใช้อำนาจสถานะเป็น “อำนาจรัฏฐาธิปัตย์” รูปแบบของการใช้อำนาจของคณะรัฐประหารมักจะอยู่ในรูปแบบของ “ประกาศ” หรือ “คำสั่ง” (ซึ่งก็ไม่ได้มีหลักเกณฑ์แบ่งชัดว่าเมื่อไรจะใช้อำนาจนั้นในรูปแบบของประกาศหรือเมื่อใดจะใช้อำนาจนั้นในรูปแบบของคำสั่ง) แต่ “อำนาจรัฏฐาธิปัตย์” นั้นมีความเป็นล้นพ้นและมีลักษณะที่รวมเอาอำนาจที่เราคุ้นเคยกันสามรูปแบบ คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการเข้าไว้ด้วยกัน เช่นนี้แล้ว เมื่อกลับไปสู่ระบอบที่มีการแบ่งแยกอำนาจที่มีคณะรัฐมนตรีและสภาแล้ว สถานะของประกาศหรือคำสั่งของคณะรัฐประหารนั้นจึงต้องพิจารณาตามแต่ความมุ่งหมายและสภาพบังคับแห่งการใช้อำนาจนั้น

ถ้าคำสั่งของคณะรัฐประหารนั้น มีลักษณะเป็นคำสั่งเฉพาะเรื่องเฉพาะคราวที่มีผลให้บุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่เฉพาะเจาะจงให้ต้องกระทำการอย่างหนึ่งอย่างใดให้มี ไม่ให้มี หรือเปลี่ยนแปลงซึ่งสิทธิหน้าที่สถานะอะไรอย่างไร คำสั่งนั้นก็เป็นการใช้อำนาจบริหาร โดยในบางกรณีอาจจะเป็นคำสั่งทางปกครองอย่างหนึ่ง เช่น คำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 1/2557 ลงวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 เรื่อง ให้บุคคลมารายงานตัว คำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 77-79/2557 ลงวันที่ 27 มิถุนายน 2557 เรื่อง การกำหนดตำแหน่งเพิ่มและการแต่งตั้งข้าราชการให้ดำรงตำแหน่ง

หากคำสั่งนั้นมีลักษณะเป็นการออกกฎเกณฑ์เป็นการทั่วไปไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับกับบุคคลใดบุคคลหนึ่ง หรือกรณีใดกรณีหนึ่ง คำสั่งนั้นก็เป็นการใช้อำนาจนิติบัญญัติ และคำสั่งดังกล่าวก็จะมีศักดิ์เสมอด้วยกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ เช่น ประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ 37/2557 ลงวันที่ 25 พ.ค. 2557 เรื่อง ความผิดที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลทหาร และ ฉบับที่ 38/2557 ลงวันที่ 25 พ.ค. 2557 เรื่อง คดีที่ประกอบด้วยการกระทำหลายอย่างเกี่ยวโยงกันให้อยู่ในอำนาจของศาลทหารนั้น เป็นการกำหนดว่าให้คดีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญาในความผิดต่อองค์พระมหากษัตริย์ พระราชินี รัชทายาท และผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และความผิดต่อความมั่นคงของรัฐภายในราชอาณาจักร คดีความผิดตามประกาศหรือคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ และคดีที่ประกอบด้วยการกระทำหลายอย่างเกี่ยวโยงกัน ให้อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลทหาร

ประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติทั้งสองฉบับนี้จึงมีผลทางกฎหมายเท่ากับเป็นการเพิ่มเติมพระราชบัญญัติธรรมนูญศาลทหาร พ.ศ. 2498 ลักษณะ 2 อำนาจศาลทหารนั่นเอง เช่นนี้ประกาศทั้งสองฉบับดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจนิติบัญญัติ และตัวประกาศนั้นก็มีศักดิ์เท่ากับพระราชบัญญัติฉบับหนึ่ง อย่างไรก็ตาม ยังไม่ปรากฏว่าคณะรัฐประหารจะใช้อำนาจเบ็ดเสร็จนี้ในทางตุลาการโดยตรง แต่ถ้าเราพิจารณาจากประวัติศาสตร์ที่มีการใช้อำนาจตาม “ม.17” หรือธรรมนูญการปกครองปี 2502 มาตรา 17 ประหารชีวิตผู้ต้องสงสัยว่าวางเพลิงเผาเคหสถาน (หรือที่เรียกว่าไฟไหม้ตรุษจีน) นั้น หากเราค่อยๆ แยกแยะองค์ประกอบนั้น จะพบว่า การใช้อำนาจของหัวหน้าคณะรัฐประหารดังกล่าวเท่ากับเป็นการใช้ “อำนาจนิติบัญญัติ” ในการกำหนดความผิดฐานวางเพลิงเผาเคหสถานในกรณีดังกล่าวขึ้นก่อนว่าให้ระวางโทษประหารชีวิต แล้วจึงใช้ “อำนาจตุลาการ” ในการตัดสินพิพากษาผู้ต้องสงสัยที่จับตัวมาได้ (ส่วนใหญ่เป็นเจ้าของหรือผู้ครอบครองบ้านต้นเพลิง) จากนั้นก็ใช้ “อำนาจบริหาร” บังคับตามคำพิพากษาด้วยการนำตัวมาประหาร ณ ที่เกิดเหตุนั้นทันที

 

การยกเลิกเพิกถอนผลพวงการใช้อำนาจ “รัฏฐาธิปัตย์” ของคณะรัฐประหาร คสช.

จากที่กล่าวมาข้างต้นจะเห็นว่า ตามประเพณีการปกครองในระบอบรัฐประหารนั้น คณะรัฐประหารทุกยุคทุกสมัยจะมีการใช้ “อำนาจอย่างรัฏฐาธิปัตย์” ในการสั่งการ กำหนดกฎเกณฑ์ และบริหารราชการแผ่นดิน และประเพณีการใช้อำนาจดังกล่าวก็ได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญสืบต่อกันมา

ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันและต้องรวมถึงรัฐธรรมนูญชั่วคราว ปี 2557 อำนาจในลักษณะนี้ของคณะรัฐประหารนั้นได้รับการบัญญัติไว้อย่างพิสดารและมีรายละเอียดยิ่งกว่าในรัฐธรรมนูญฉบับไหนๆ ทั้งหมด

โดยมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว บัญญัติว่า “ในกรณีที่หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติเห็นเป็นการจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปในด้านต่าง ๆ การส่งเสริมความสามัคคีและความสมานฉันท์ของประชาชนในชาติ หรือเพื่อป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความสงบเรียบร้อย หรือความมั่นคงของชาติ ราชบัลลังก์ เศรษฐกิจของประเทศ หรือราชการแผ่นดิน ไม่ว่าจะเกิดขึ้นภายในหรือภายนอกราชอาณาจักร ให้หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติโดยความเห็นชอบของคณะรักษาความสงบแห่งชาติมีอำนาจสั่งการ ระงับยับยั้ง หรือกระทำการใดๆ ได้ ไม่ว่าการกระทำนั้นจะมีผลบังคับในทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำ รวมทั้งการปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าว เป็นคำสั่งหรือการกระทำหรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญนี้และเป็นที่สุด ทั้งนี้ เมื่อได้ดำเนินการดังกล่าวแล้ว ให้รายงานประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติและนายกรัฐมนตรีทราบโดยเร็ว”

สังเกตว่า เหตุแห่งการใช้อำนาจพิเศษของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาตินี้นอกจากเป็นไปเพื่อป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความสงบเรียบร้อย หรือความมั่นคงของชาติ ฯลฯ แล้ว ยังสามารถใช้เมื่อ “เห็นเป็นการจำเป็น” เพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปในด้านต่างๆ การส่งเสริมความสามัคคีและความสมานฉันท์ของประชาชนในชาติอีกด้วย เช่นนี้ มาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญ ฉบับชั่วคราว 2557 นี้จึงเป็นมาตราสารพัดประโยชน์ที่เอาไว้ใช้ทำอะไรก็ได้แทบทั้งสิ้น ตั้งแต่การเพิ่มเติมขยายรายละเอียดในร่างรัฐธรรมนูญ ป้องกันการนำช้างป่ามาสวมสิทธิเป็นช้างบ้าน ไปจนถึงการปราบปรามการขายสลากกินแบ่งเกินราคา หรือการปราบปรามการแข่งรถยนต์หรือรถจักรยานยนต์ในทาง ฯลฯ

นอกจากนี้ ถึงแม้ว่าในภายหลัง จะมีรัฐธรรมนูญ ฉบับถาวรใช้บังคับแล้วก็ตาม การใช้อำนาจพิเศษของหัวหน้า คสช. ตามมาตรา 44 นี้ก็ยังสามารถใช้ได้อยู่ต่อไป โดยอาศัย “หน้าต่าง” ช่องทางพิเศษ ตามมาตรา 265 วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญซึ่งบัญญัติรับรองให้ คสช. สามารถใช้อำนาจไปได้จนกว่าจะมีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเข้ามารับช่วง และวรรคสองก็ให้อำนาจอีกว่า ในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ตามวรรคหนึ่ง ให้หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติและคณะรักษาความสงบแห่งชาติยังคงมีหน้าที่และอำนาจตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ต่อไปอีกด้วย

ดังนั้น หลังจากที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจะมีผลใช้บังคับแล้ว แต่หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติก็ยังอาศัยช่องทางพิเศษนี้ ใช้อำนาจออกคำสั่งตามมาตรา 44 ต่อมาเรื่อยๆ อีกประมาณเกือบ 40 คำสั่ง

ส่วนผลทางกฎหมายแห่งการใช้อำนาจดังกล่าว รัฐธรรมนูญ มาตรา 279 ก็ยังบัญญัติรับรองให้ บรรดาประกาศ คำสั่ง และการกระทำของ คสช. นั้น มีผลในทางกฎหมายต่อไป และให้ถือเป็นประกาศ คำสั่ง การกระทำ หรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ซึ่งหากต้องการยกเลิกบรรดาผลิตผลแห่งการใช้อำนาจของ คสช. นี้ จะต้องตราเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ เว้นแต่ประกาศหรือคำสั่งที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางบริหาร จึงจะกระทำโดยคำสั่งนายกรัฐมนตรีหรือมติคณะรัฐมนตรีได้

การที่โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ได้แสดงความเห็นว่า คำสั่งหรือประกาศ คสช. นั้น อาจยกเลิกโดยมติคณะรัฐมนตรีก็ได้นั้นก็ไม่ผิด หากประกาศหรือคำสั่งที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางบริหาร เช่นการออกกฎหรือออกคำสั่งโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายหรือคำสั่งทางปกครอง แต่ถ้าเป็นกรณีการใช้อำนาจที่มีลักษณะเป็นการออกกฎเกณฑ์เป็นการทั่วไปไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับกับบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือกรณีใดกรณีหนึ่ง หรือคำสั่งนั้นมีลักษณะเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย ก็ต้องแก้ไขหรือยกเลิกด้วยการตราเป็นพระราชบัญญัติ ซึ่งแม้รัฐบาลจะไม่มีหน้าที่ออกกฎหมายโดยตรง แต่ในฐานะของรัฐบาลในระบบรัฐสภาที่มีเสียงข้างมากในสภาแล้ว การเสนอและผ่านกฎหมายก็เป็นเรื่องที่อยู่ในวิสัยที่จะกระทำได้

ดังนั้น ถ้าจะพิจารณาว่าประโยค “รัฐบาลนี้เป็นรัฏฐาธิปัตย์ ยกเลิก (คำสั่ง ประกาศ หรือการใช้อำนาจของ คสช.) ได้อยู่แล้ว” นั้นมีความถูกต้องมากกว่าคลาดเคลื่อนหรือไม่ จึงแล้วแต่ว่าจะพิจารณาจากแง่มุมไหน.

 

เอกสารอ้างอิงและอ่านเพิ่มเติม

• iLaw. (15 ก.ย. 2566). “มติครม. ยกเลิกประกาศ-คำสั่ง คสช. ได้แต่ไม่ทั้งหมด บางฉบับต้องให้สภายกเลิก”.
• กฎหมาย ประกาศ และคำสั่งของคณะรัฐประหารต่างๆ ค้นคว้าได้จาก. “เว็บไซต์สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา”.
• กล้า สมุทวณิช. (2564). “อำนาจตุลาการในการตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะรัฐประหารที่อยู่ในรูปของบทบัญญัติแห่งกฎหมาย,” ใน ดุลยพาห เล่มที่ 2 ปีที่ 68.
• ซันวา สุดตา. “รัฏฐาธิปัตย์,” ใน. ฐานข้อมูลการเมืองการปกครอง สถาบันพระปกเกล้า.