เจตจำนงปวงประชา จักคือปราการต้านรัฐประหาร

ในช่วงหลายสัปดาห์ที่ผ่านมา หลายฝ่ายต่างออกมาวิพากษ์ข้อเสนอในคำแถลงการณ์เนื่องในโอกาสครบรอบ 1 ปีนิติราษฎร์ ส่วนใหญ่มุ่งประเด็นไปยังเรื่อง “การลบล้างผลพวงของการรัฐประหาร 19 กันยายน 2549” ซึ่งปรากฏข้อวิจารณ์อย่างอึกทึกครึกโครม ทั้งที่ยังมีข้อเสนออีกหลายประการในคำแถลงการณ์ และในวันที่ได้ออกแถลงการณ์เป็นครั้งแรก (วันอาทิตย์ที่ 18 กันยายน 2554) นั้น นิติราษฎร์ก็ได้อธิบายให้เห็นความชัดเจนของข้อเสนออื่น ๆ ไปบ้างแล้วในระดับหนึ่ง แต่เพื่อเน้นย้ำให้เห็นถึงจุดยืนในเรื่องการปฏิเสธรัฐประหารอย่างถึงที่สุด จึงขอหยิบยกข้อเสนออีกประเด็นหนึ่งในคำแถลงการณ์ (แต่ไม่เป็นที่สนใจของสื่อสาธารณะ) มาบอกเล่าให้ทราบกัน ณ ที่นี้อีกครั้ง

หากผู้อ่านได้อ่านข้อเสนอในเรื่องการลบล้างผลพวงของการรัฐประหารฯ ซึ่งอยู่ในคำแถลงการณ์ฯ ประเด็นที่ 1 ประกอบกับคำแถลงการณ์ฯ ประเด็นที่ 4 เรื่องการยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในข้อที่ 4 และข้อที่ 5 ก็จะเห็นประเด็นสำคัญที่เกี่ยวข้องกันอีกประเด็นหนึ่งซึ่งนิติราษฎร์เสนอให้มีการจัดทำ “คำประกาศว่าด้วยคุณค่าอันเป็นรากฐานของระบอบเสรีประชาธิปไตย” ประกอบกันไปด้วย แท้จริงแล้ว ข้อเสนอในเรื่องการลบล้างผลพวงของการรัฐประหารฯ นั้นย่อมเป็นสิ่งอันพึงกระทำก่อน อีกนัยหนึ่งก็คือ เราจะต้องหันกลับไปปฏิเสธ “สิ่งตกค้าง” ที่สืบเนื่องมาจากรัฐประหาร 19 กันยาย 2549 ประการต่อมา ข้อเสนอที่ให้มีการจัดทำ “คำประกาศว่าด้วยคุณค่าอันเป็นรากฐานของระบอบเสรีประชาธิปไตย” นั้น นิติราษฎร์คาดหวังว่า จะเป็นการวางรากฐานที่สำคัญสำหรับอนาคตที่จะยับยั้งมิให้เกิดการรัฐประหารขึ้นได้อีกต่อไปหรือหากเกิดมีขึ้นจะต้องมีมาตรการซึ่งจะทำให้การรัฐประหารนั้นไร้ผลและไร้ความหมายโดยสิ้นเชิง ทั้งในทางการเมืองและในทางกฎหมาย

ในข้อเขียนนนี้ ผู้เขียนจึงประสงค์จะขยายความข้อเสนอในเรื่องนี้ให้ชัดเจนยิ่งขึ้น เพื่อประกอบการพิจารณาของสาธารณชนทั้งหลายผู้ใฝ่ใจในระบอบประชาธิปไตย

1. วัตถุประสงค์ของข้อเสนอดังกล่าว

1.1 สภาพการณ์ทางกฎหมายที่เกิดขึ้นภายหลังการรัฐประหาร : ธรรมเนียมการฉีกรัฐธรรมนูญ

เราจะเห็นว่า เมื่อการกระทำรัฐประหารได้สำเร็จลง นอกเหนือจากการออกกฎหมายนิรโทษกรรมให้แก่การกระทำของคณะรัฐประหารเองแล้ว คณะรัฐประหารยังออกประกาศให้กฎหมายรัฐธรรมนูญที่มีผลบังคับใช้อยู่ในขณะนั้นสิ้นสุดลง กล่าวคือ คณะรัฐประหารถือธรรมเนียมในอันที่จะยกเลิกหรือ “ฉีก” กฎหมายสูงสุดของประเทศทิ้งด้วยเสมอ

ดังนั้น วิญญูชนทั่วไปจึงเห็นได้โดยไม่ยากว่า เพราะเหตุใด ในประเทศไทยเรานับจากปี 2490 เป็นต้นมา จึงมีกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือธรรมนูญการปกครองแผ่นดินใช้เป็นจำนวนมาก เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่เป็นประชาธิปไตยอื่น ๆ ในโลก นั่นย่อมแสดงให้เห็นว่า ประเทศไทยต้องทนรับการรัฐประหารและผลพวงของการนั้นอย่างยอมจำนนมาโดยตลอด

กรณีที่ว่ามานี้ เมื่อพิจารณาในแง่ระบบกฎหมายย่อมเป็นคำตอบอยู่ในตัวเองแล้วว่า หลักการพื้นฐานที่ว่าด้วย “กฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ” นั้น มีผลบังคับอย่างแท้จริงเพียงใดในระบบกฎหมายของประเทศนี้ โดยยังไม่จำต้องคำนึงถึงคำวินิจฉัยฝ่ายตุลาการที่ยอมรับคณะรัฐประหารว่ามีฐานะเป็นรัฏฐาธิปัตย์ (เมื่อยึดอำนาจการปกครองประเทศไว้ได้แล้ว) ซึ่งเป็นการใช้ตรรกะทางกฎหมายที่ทำลายล้างหลักการข้างต้นลงอย่างสิ้นเชิง

1.2 นิติราษฎร์เสนอให้มีการจัดทำ “คำประกาศฯ” เพื่ออะไร

• เพื่อให้ “คำประกาศฯ” เป็นวิธีการอันถาวร มั่นคงและยืนนาน ในอันที่จะยับยั้งและต่อต้านรัฐประหาร
• เพื่อเป็นคำประกาศเจตจำนงและความเข้าใจร่วมกันของปวงชนชาวไทยว่า ในระบอบการเมืองการปกครองจะต้องมีหลักการพื้นฐาน ซึ่งถือเป็นแก่น เป็นหัวใจหรือเป็นสาระสำคัญ โดยหลักการพื้นฐานเหล่านี้จะถูกยกเลิกเพิกถอนหรือก้าวล่วงโดยองค์กรหรือสถาบันการเมืองใด ๆ มิได้เป็นอันขาด
• เพื่อเสนอให้ระบอบการเมืองการปกครองไทย มีบรรทัดฐานการอ้างอิงที่ชัดเจน ทั้งหลักการและเจตนารมณ์ในการก่อตั้งและการดำรงอยู่ขององค์กรและสถาบันการเมืองการปกครองทั้งปวง

2. คำประกาศฯ ดังกล่าวจะช่วยยับยั้งและต่อต้านรัฐประหารได้อย่างไรบ้าง

เราอาจพิจารณาแนวทางใช้ประโยชน์จากคำประกาศฯ ได้ใน 2 ลักษณะคือ

2.1 ในแง่รูปแบบ ต้องทำให้สถานะของคำประกาศฯ มีความชอบธรรมอันบริบูรณ์โดยปราศจากเงื่อนไข ในฐานะที่เป็นเจตจำนงสูงสุดของปวงชนชาวไทยในทางการเมืองการปกครอง และอยู่เหนือการกระทำรัฐประหาร และอยู่เหนือการใช้อำนาจทางกฎหมายของคณะรัฐประหาร ไม่ว่าจะในรูปแบบใดก็ตาม

2.2 ในแง่เนื้อหา ต้องประกาศเจตจำนงสูงสุดของปวงชนชาวไทยอย่างชัดเจน อันจะมีผลให้หากมีการใช้อำนาจนอกระบบกฎหมายเข้าแทรกแซงทางการเมือง การกระทำนั้นจะเป็นปฏิปักษ์กับเจตจำนงที่แสดงออกผ่านทางคำประกาศฯ ข้างต้นทันที

ซึ่งจะได้ขยายความในแง่วิธีการให้เป็นรูปธรรมยิ่งขึ้นดังนี้

2.1 ต้องกำหนดให้คำประกาศฯ มีรูปแบบแยกออกต่างหากจากระบบกฎหมายและไม่มีสถานะในโครงสร้างของระบบกฎหมายของประเทศ

ในกรณีนี้ เราต้องเข้าใจแนวคิด (เชิงเทคนิค) ว่าด้วยโครงสร้างของระบบกฎหมายสักเล็กน้อย กล่าวคือ ในโครงสร้างของระบบกฎหมายในประเทศไทยนั้น บนยอดสุดของโครงสร้างได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ (ตามหลักการที่ว่าด้วยกฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด) ส่วนกฎหมายอื่น ๆ (เช่น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ (ทั่วไป) พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกา เป็นต้น) จะไล่ลำดับศักดิ์หรือชั้นของกฎหมายลดหลั่นกันลงมา แต่ไม่ว่าบทกฎหมายเหล่านี้จะมีลำดับชั้นอย่างไรก็ตาม กฎหมายทั้งหมดล้วนอยู่ในโครงสร้างของระบบกฎหมายทั้งสิ้น นั่นหมายถึง บทกฎหมายต่าง ๆ อาจมีถูกเปลี่ยนแปลง แก้ไขเพิ่มเติมโดยอาศัยอำนาจและหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในกฎหมายลำดับชั้นที่สูงกว่าได้ตามความเหมาะสม

ดังนี้ เราจึงเข้าใจได้ไม่ยากว่า เมื่อคณะรัฐประหารสามารถยึดอำนาจการปกครองประเทศและฉีกกฎหมายรัฐธรรมนูญซึ่งสถาปนาอำนาจการปกครองไว้ในรูปแบบโครงสร้างทางกฎหมายทิ้งไปแล้ว ในทางข้อเท็จจริง คณะรัฐประหารจึงสามารถบัญญัติกฎหมายใหม่ ออกคำสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลง หรือประกาศยกเลิกกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งที่มีอยู่ในโครงสร้างระบบกฎหมายเหล่านั้นได้ เนื่องจากอำนาจที่คณะรัฐประหารใช้ขณะนั้นมีลักษณะเป็นอำนาจ (เถื่อนที่เกิดจากปลายกระบอกปืน) ตามความเป็นจริงนั้นเอง

ดังนั้น นิติราษฎร์จึงเสนอให้ “คำประกาศฯ” แยกออกต่างหากจากระบบกฎหมายและไม่มีสถานะอยู่ในโครงสร้างของระบบกฎหมายที่ว่ามาข้างตัน ซึ่งหากมีการรัฐประหารก็อาจถูกยกเลิกหรือถูกประกาศให้สิ้นสุดลงได้ด้วยประกาศหรือคำสั่งของคณะรัฐประหาร ทั้งนี้ เพื่อปิดทางมีให้ “คำประกาศฯ” ถูกฉีกทิ้งได้ได้ง่ายในทำนองเดียวกับกฎหมายรัฐธรมนูญอีกต่อไป นั่นหมายถึงแม้หากจะมีการรัฐประหารและฉีกกฎหมายรัฐธรรมนูญทิ้งแล้วก็ตาม แต่คณะรัฐประหารจะไม่สามารถฉีก “คำประกาศฯ” ข้างตันได้เป็นอันขาด เพราะ “คำประกาศฯ” มีลักษณะที่แยกออกจากระบบกฎหมายและไม่มีสถานะใด ๆ อยู่ในโครงสร้างของระบบกฎหมายในประเทศนั้นเอง

2.2  ต้องกำหนดเนื้อหาในคำประกาศฯ ในลักษณะการวางหลักการพื้นฐานที่สำคัญประการต่าง ๆ เพื่อเป็นการประกาศคุณค่าอันสูงสุดของระบอบการเมืองการปกครองแบบประชาธิปไตยต่อหน้าพลเมืองทุกคน

ในที่นี้ คำประกาศฯ จึงมีสถานะเป็นการประกาศเจตนารมณ์ทางการเมืองร่วมกันของปวงชนชาวไทย ต้องถือเป็นหลักใหญ่ใจความในการปกครองประเทศ หรืออีกนัยหนึ่ง มีลักษณะเป็นสัญญาประชาคมร่วมกันของพลเมืองซึ่งเป็นเสมือนหลักการ พื้นฐานอันศักดิ์สิทธิ์ที่องค์กรและสถาบันการเมืองใด ๆ จะก้าวล่วงมิได้เป็นอันขาด และเพื่อให้เนื้อหาของคำประกาศฯ ตอบสนองและดำรงคุณค่าทางการเมืองการปกครองอย่างมั่นคงและถาวร จึงควรกำหนดประเด็นสำคัญในเนื้อหา (อย่างน้อย) 2 ประการได้แก่

• การปฏิเสธอย่างสิ้นเชิงและถึงที่สุดต่อการใช้อำนาจนอกระบบกฎหมาย (เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองอันเป็นการล้มล้างเจตจำนงอันเป็นอิสระของพลเมืองผ่านกระบวนการตามระบอบประชาธิปไตย) พร้อมด้วยสิทธิธรรมอันบริบูรณ์ของพลเมืองทั้งปวงในอันที่จะต่อต้านการใช้อำนาจนอกระบบเช่นว่านั้น เพื่อธำรงไว้ซึ่งระบอบการปกครอง รวมทั้งสิทธิธรรมของพลเมืองทั้งปวงในการพิทักษ์รัฐธรรมนูญด้วยมาตรการต่าง ๆ ที่จำเป็น
• การเน้นย้ำและวางหลักการพื้นฐานที่สำคัญของระบอบการปกครองของประเทศไว้ให้มั่นคง โดยองค์กรและสถาบันการเมืองทั้งปวงจะต้องผูกพันตนเข้ากับหลักการพื้นฐานที่สำคัญในคำประกาศฯ นอกเหนือไปจากภารกิจและหน้าที่ซึ่งบทบัญญัติในกฎหมายรัฐธรรมนูญพึงได้กำหนดไว้แล้วอีกส่วนหนึ่ง
  
  ดังนั้น คำแถลงการณ์ของนิติราษฎร์ ในข้อ 5 (ของประเด็นที่ 4) จึงเสนอ “ตัวอย่างเนื้อหา” ของคำประกาศฯเพื่อเป็นการนำร่องเกี่ยวกับหลักการพื้นฐานต่าง ๆ อาทิเช่น
  • มนุษย์ทั้งปวงเกิดมามีอิสระ มีสิทธิ เสรีภาพและเสมอภาคกันในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์
  • อำนาจสูงสุดเป็นของราษฎรทั้หลาย ไม่มีผู้ใดหรือไม่มีวิธีการใดที่จะพรากไปจากราษฎรได้
  • การปกครองโดยกฎหมายที่ยุติธรรมเป็นคุณค่าพื้นฐานของรัฐ การแบ่งแยกอำนาจเป็นอุดมการณ์ในการจัดรูปการปกครองที่ต้องธำรงไว้ให้มั่นคงตลอดกาล เป็นต้น

แนวความคิดในเรื่องสถานะพิเศษของคำประกาศฯ เช่นว่านี้ หากเราต้องการดูตัวอย่างจากประสบการณ์ของประเทศประชาธิปไตยในโลก ก็อาจจะพิจารณาได้ เช่น กรณี “คำประกาศฯ ว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมือง 1789” ที่เกิดขึ้นภายหลังการปฏิวัติใหญ่ในฝรั่งเศสปี 1789 ซึ่งยังคงมีผลผูกพันและได้รับการยอมรับเชิงคุณค่าว่าเทียบเท่าหรือสูงกว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสสืบมาจนกระทั่งปัจจุบัน

3. ผลของการมีคำประกาศฯ

3.1 ในสถานการณ์รัฐประหารล้มล้างรัฐบาลที่ชอบด้วยกฎหมายและล้มล้างกฎหมายรัฐธรรนูญ

• คณะรัฐประหารย่อมไม่สามารถใช้อำนาจประกาศยกเลิกหรือฉีกคำประกาศฯ ดังกล่าวได้ แม้จะใช้อำนาจประกาศยกเลิกกฎหมายรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับในขณะนั้นได้แล้วก็ตาม
• การกำหนดเนื้อหาไว้ในคำประกาศฯ ว่าด้วยการปฏิเสธอย่างสิ้นเชิงและถึงที่สุดต่อการใช้อำนาจนอกระบบกฎหมายและสิทธิธรรมของพลเมืองในอันที่จะต่อต้านรัฐประหาร เพื่อธำรงไว้ซึ่งระบอบการปกครองและเพื่อพิทักษ์รัฐธรรมนูญด้วยมาตรการต่าง ๆ ที่จำเป็น ย่อมทำให้การรัฐประหารเป็นการกระทำที่เป็นปฏิปักษ์อย่างชัดเจนกับเจตจำนงของปวงชนชาวไทยซึ่งแสดงออกผ่านคำประกาศฯ ดังนั้น พลเมืองย่อมมีความชอบธรรมในการลุกขึ้นต่อต้านรัฐประหารโดยสามารถใช้ทุกวิถีทางที่จำเป็นแก่การนั้น
• การใด ๆ ที่คณะรัฐประหารได้ก่อให้เกิดขึ้น (เช่น การกระทำ ประกาศ คำสั่ง เป็นต้น) ย่อมถือว่ามิชอบด้วยกฎหมายโดยปราศจากเงื่อนไขใด ๆ ทั้งสิ้น เพราะเป็นปฏิปักษ์หรือขัดกับเจตจำนงของปวงชนชาวไทยหากสังคมไทยเห็นพ้องต้องกันในมาตรการลบล้างผลพวงของรัฐประหาร (ดังคำแถลงการณ์ในประเด็นที่1) ก็สามารถดำเนินการในลักษณะดังกล่าวกับการรัฐประหารได้เช่นกัน เมื่อสถานการณ์รัฐประหารได้ผ่านพ้นไปแล้ว ทั้งนี้ ย่อมรวมถึงการดำเนินคดีอาญากับคณะบุคคลที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการรัฐประหารด้วย
• ในแง่ระบบกฎหมาย การมีคำประกาศฯ จึงมีผลทำให้การรัฐประหารเป็นการอันมิชอบด้วยกฎหมายตลอดสาย ดังนั้น คำประกาศฯ จึงมีฐานะอันเป็น “ความชอบธรรมอันสูงสุดทางการเมืองและอยู่เหนือการกระทำของคณะรัฐประหาร” และแม้คำประกาศฯ จะไม่สามารถขัดขวางการกระทำใด ๆ ของคณะรัฐประหารที่เกิดขึ้นตามความเป็นจริง (พฤตินัย) ได้ แต่คำประกาศฯ จะมีผลเป็นการปฏิเสธความชอบธรรมและล้มล้างผลในทางกฎหมายของการกระทำนั้น (นิตินัย) โดยสิ้นเชิงและปราศจากเงื่อนไขใด ๆ ทั้งสิ้น

3.2 ในสถานการณ์ปกติ

คำประกาศฯ จะเป็นเสมือนสัญญาประชาคมร่วมกันของปวงชนชาวไทย เป็นการประกาศเจตนารมณ์ทางการเมืองที่ยึดถือหลักอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย หลักประชาธิปไตยและนิติรัฐ เป็นหลักการพื้นฐานในระบอบการเมืองการปกครอง และจะเป็นบรรทัดฐานสำหรับการร่างและแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายรัฐธรรมนูญตลอดกาล

4. สังคมไทยที่ผ่านมาในอดีตมีประสบการณ์ในเรื่องนี้มาก่อนแล้วหรือไม่

หากจะกล่าวว่า ข้อเสนอนี้เป็นสิ่งใหม่ที่สังคมไทยยังไม่คุ้นเคยกันมาก่อนเลยก็อาจคลาดเคลื่อนจากข้อเท็จจริงที่เคยเกิดขึ้นก็เป็นได้ เราจะต้องไม่ลืมว่า “การอภิวัฒน์ 2475” นั้นถูกประกาศอย่างเป็นทางการพร้อมด้วย “หลัก 6 ประการของคณะราษฎร” ซึ่งถือเป็นเจตนารมณ์ที่สำคัญในการอภิวัฒน์ เป็นหลักใหญ่ใจ ความในการบริหารและปกครองบ้านเมืองในเวลานั้น อีกนัยหนึ่ง “หลัก 6 ประการ” ถือเสมือนเป็น “สัญญาประชาคม” ที่คณะราษฎรผูกพันตนเองและชี้แจงแก่สาธารณชนว่าจะนำการอภิวัฒน์ 2475 ไปในทิศทางใดนั้นเอง กรณีนี้เราจะเห็นด้วยว่า คณะรัฐบาลที่มีขึ้นในช่วงแรกภายหลังการอภิวัฒน์ 2475 ยังถือเป็นธรรมเนียมที่จะปฏิญาณตนก่อนเข้าบริหารราชการแผ่นดินว่า จะยึดมันและปฏิบัติตามหลัก 6 ประการของคณะราษฎรสืบไปอีกด้วย

ดังนั้น ข้อเสนอให้มี “คำประกาศฯ” จึงมิใช่เรื่องใหม่สำหรับสังคมไทยแต่ประการใด เพราะเป็นสิ่งที่สังคมไทยเคยรับรู้และพยายามสร้างธรรมเนียมปฏิบัติทางการเมืองการปกครองในลักษณะเช่นว่านี้มาแล้วในอดีต เพียงแต่หลักการหรือเจตนารมณ์พื้นฐานของการปกครองในทำนองนี้อาจถูกลืมเลือนจากสาธารณชน (ด้วยเหตุปัจจัยหลายประการ) นอกจากนี้ การเสนอให้มี “คำประกาศฯ” ก็เพื่อสืบทอดและหยั่งรากจิตวิญญาณประชาธิปไตยให้มั่นคงแน่นหนามากขึ้นด้วยอีกประการหนึ่ง

หมายเหตุ : บทความชิ้นนี้เขียนขึ้นเมื่อวันที่ 5 ตุลาคม 2554 เผยแพร่ที่เวบไซต์นิติราษฎร์