การพัฒนาสวัสดิการสำหรับแรงงานอิสระ มุมมองและผลปฏิบัติจริงจากคณะกรรมการประกันสังคมจากการเลือกตั้ง

ในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมาผมได้รับมอบหมายให้ ดำรงตำแหน่งประธาน “อนุกรรมการพัฒนาสิทธิประโยชน์แรงงานนอกระบบ” โดยสำนักงานประกันสังคม หรือที่เรารู้จักกันในนามประกันสังคม มาตรา 40

เมื่อพูดถึงประกันสังคม ‘ม.40’ หรือประกันสังคมภาคสมัครใจซึ่งถูกพัฒนาขึ้นมาเมื่อสิบกว่าปีก่อน ผู้ที่สามารถสมทบได้ คือกลุ่มที่ไม่ใช่ข้าราชการ และผู้ประกันตน ‘ม.33’ หรือการประกันสังคมแบบปกติที่ทุกท่านคุ้นเคย

ประกันสังคม มาตรา 40 แม้จะครอบคลุมผู้คนจำนวนมหาศาล แต่ไม่ค่อยได้รับการพูดถึง ผู้เขียนขอเรียบเรียงข้อดี ข้อจำกัด รวมถึงสิ่งที่คณะกรรมการประกันสังคมจากการเลือกตั้งได้พัฒนาขึ้นเพื่อยกระดับผู้ประกันตน มาตรา 40 แรงงานอิสระที่มีความเปราะบางในหลากหลายแง่มุม

เมื่อพูดถึงกลุ่มแรงงานอิสระ สภาพปัญหาสำคัญคือ รายได้ สุขภาพ สวัสดิการ และหนี้สิน ซึ่งจะพบว่ากลุ่มแรงงานอิสระมีรายได้โดยเฉลี่ยต่ำกว่ากลุ่มแรงงานที่มีการจ้างงานแบบประจำ โดยได้รับค่าจ้างเฉลี่ยต่ำกว่าราวร้อยละ 50 พร้อมกันนี้ชั่วโมงการทำงานที่สูงมากกว่าราวร้อยละ 30-40 ส่งผลต่อปัญหาด้านสุขภาพ เวลาพักผ่อนที่ไม่ชัดเจน โอกาสการพักร้อนระยะยาวจำกัด ด้วยรายได้ที่ไม่แน่นอน ยังส่งผลต่อปัญหาหนี้สิน อันเกิดจากการไม่สามารถเข้าถึงสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำได้ รวมถึงรายได้ที่ไม่แน่นอนทำให้ต้องพึ่งพาแหล่งเงินกู้นอกระบบ  หรือญาติมิตรเพื่อรองรับรายได้ที่ไม่มั่นคง และรายจ้างที่เท่าเดิมและทวีคูณสูงขึ้นตามความเปราะบางของอาชีพ แรงงานอิสระมีสูงถึงร้อยละ 60 ของกำลังแรงงานซึ่งมีรายได้ที่ไม่แน่นอน ยังไม่นับรวมถึงสภาพอำนาจการต่อรองที่ต่ำในระหว่างการทำงาน

สิ่งที่รัฐไทยสร้างกลไกขึ้นมาคือ การประกันตนตามมาตรา 40 หรือภาคสมัครใจ กลไกคือเมื่อผู้ประกันตนสมทบแล้วรัฐจะสมทบในอัตราส่วนหนึ่ง เพื่อนำสู่การบริหารจัดการเป็นสิทธิประโยชน์ของผู้ประกันตน การส่ง ‘ม.40’ ไม่มีกฎหมายบังคับ ต่างจาก ‘ม.33’ ดังนั้นเงื่อนไขการเกิดสิทธิ์จึงขึ้นกับความต่อเนื่องของการสมทบ เช่น 3 เดือน ใน 6 เดือน หรือ 12 เดือนใน 20 เดือนจึงจะสามารถเกิดสิทธิ์ได้ ประกันสังคมเองไม่สามารถจำหน่ายผู้ที่ไม่ได้สบทบเงินออกจากระบบได้ เพราะก็ยังมีส่วนเงินออมบำเหน็จอยู่ด้วยที่ผู้ประกันตนจะได้รับสิทธิ์เมื่ออายุถึงเกณฑ์แม้จะเลิกสมทบไปแล้วก็ตาม การคุ้มครองของมาตรา 40 เน้นไปที่การชดเชยรายได้ไม่ว่าจากทุพพลภาพ การเจ็บป่วย เดินทางพบแพทย์ เสียชีวิต ส่วนที่ต่างจาก ‘ม.33’ และ ‘ม.39’

ที่สำคัญคือ การรักษาพยาบาลที่ใช้สิทธิของหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ มาตรา 40 ได้ใช้มาแล้วมากกว่า 10 ปี เพื่อหวังที่จะคุ้มครองกลุ่มแรงงานที่มีความเปราะบางมากขึ้น

จากประสบการณ์ด้านการทำวิจัยแรงงานอิสระ และข้อมูลที่ได้รับจากการทำงานร่วมกับสำนักงานสิ่งที่ผมพอสรุปลักษณะเด่นของมาตรา 40 ได้ต่อไปนี้

1.แตกต่างจากประกันชีวิตและประกันสุขภาพเอกชนที่ ทุกคนไม่ว่ามีความเสี่ยงแบบใด ไม่ว่าทางสุขภาพ อายุ การทำงาน สามารถสมทบได้ในอัตราเดียวกัน และได้รับสิทธิประโยชน์ตามเงื่อนไขแบบเดียวกัน

2.ระบบ มาตรา 40 เป็นระบบ Pay as you go คือจ่ายเพื่อรับสิทธิ์มีความยืดหยุ่นเรื่องการบริหารจัดการ ดังนั้นรัฐเองไม่สามารถยกเลิกสิทธิ์ต่าง ๆ ได้ อันแตกต่างจากบริษัทประกันเอกชนที่อาจยกเลิกกรมธรรม์ของลูกค้าได้ทันที หากมียอดค่าใช้จ่ายสูง ‘ม.40’ ดูแลเงื่อนไขตลอดชีวิต

3.ค่าใช้จ่ายสำหรับการสมทบอยู่ในอัตราส่วนที่ต่ำ เพราะรัฐบาลอุดหนุนส่วนหนึ่ง และสำนักงานประกันสังคมเองไม่ได้มีเป้าหมายของการแสวงหากำไร จากสถิติแล้ว เงินสมทบประกันสังคม มาตรา 40 ประมาณ 4,000 ล้านบาทในปี 2566 เมื่อหักค่าใช้จ่ายสิทธิประโยชน์และค่าธรรมเนียมธนาคารและตัวแทนชำระ สำนักงานใช้งบประมาณบริหารจัดการ ‘ม.40’ เพียง 25 ล้านบาท หรือราวร้อยละ 0.625 เท่านั้น เป็นอัตราที่ต่ำมาก เมื่อเทียบกับประกันเอกชน ที่ต้องแสวงหากำไร และมีค่าดำเนินการสูง

ดังนั้นจะเห็นจุดเด่นของประกันสังคมมาตรา 40 อยู่อย่างมากแต่ก็เป็นที่น่าสงสัยว่าเหตุใด ประกันสังคมมาตรา 40 ถึงไม่ได้ก้าวเข้ามามีส่วนสำคัญในการลดความเปราะบางของกลุ่มคนทำงานอิสระอย่างมีนัยสำคัญ ผมขอสรุปประเด็นดังนี้

ประการแรกมีผู้อยู่ในระบบมาตรา 40 มากกว่า 10 ล้านคนด้วยเหตุผลที่ผมได้อธิบายไปแล้ว ว่าตัวเลขนี้ไม่ได้สะท้อนคนที่ส่งประกันสังคม ‘ม.40’ ต่อเนื่องจริง ซึ่งจากสถิติรายเดือนมีผู้ส่งประกันสังคม ‘ม.40’ ราว 1.4 ล้านคนเท่านั้น ตัวเลข 10 ล้านที่เพิ่มมานี้ก็มีความเกี่ยวพันกับการเยียวยาช่วงวิกฤติโควิดเมื่อราว 3-4 ปีก่อน แต่ผู้ที่ส่งต่อเนื่องมีราว 15% เท่านั้น สาเหตุไม่มีอะไรซับซ้อนคือ “ระบบสมัครใจ” เมื่อใช้กับกลุ่มที่มีความเปราะบางสูง จึงไม่แปลกใจที่กลุ่มแรงงานอิสระจะเลือกเก็บเงิน แม้จะหลัก 100 บาท เพื่อใช้ในการใช้จ่ายในชีวิตประจำวัน ใช้หนี้ หรือเติมน้ำมันมอเตอร์ไซค์มากกว่าการจ่ายประกันสังคมที่ยังเป็นส่วนที่เป็นความจำเป็นที่ยังเห็นในอนาคต

ประการถัดมา ลักษณะแรงงานอิสระมีการเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่อง มากไปกว่าภาคเกษตร หรือเศรษฐกิจนอกระบบ แต่มีกลุ่มแรงงานรุ่นใหม่จำนวนมากที่เป็นแรงงานอิสระ ภาพจำของประกันสังคม ไม่สามารถสื่อสารถึงคนกลุ่มนี้ได้อย่างชัดเจนแม้คนกลุ่มนี้จะมีกำลังในการจ่ายก็ตาม

และประการที่สาม ระบบการบริหาร ‘ม.40’ มีลักษณะเหมือนประกันสังคมภาคส่วนอื่นคือการบริหารผ่านระบบราชการ ที่ทำให้ขาดความคล่องตัว และติดกฎระเบียบการแก้ไขเงื่อนไขต่างเป็นไปอย่างล่าช้า

ทั้งนี้ในตลอด 6 เดือนที่ผ่านมาเมื่อพิจารณาเห็นศักยภาพของ ‘ม.40’ แล้ว สิ่งที่ผมและเพื่อน ๆ ทีมประกันสังคมก้าวหน้าได้ผลักดัน โจทย์ใหญ่สำคัญคือการทำให้สิทธิประโยชน์จับต้องได้ เราเริ่มที่ขยายเงินค่าเดินทางพบแพทย์จาก 50 บาทเป็น 200 บาท และขยายสิทธิ์การชดเชยทุพพลภาพจาก 15 ปี เป็นตลอดชีวิต ซึ่งเพื่อเป้าประสงค์สำคัญในการรักษาและดึงให้ผู้ที่เคยสมทบกลับมาสมทบ

แต่โจทย์ใหญ่ที่สำคัญคือผู้ประกันตนจำนวนมากในระบบ คือคนที่อายุ 45 ปีขึ้นไป และ 23%ของรายจ่ายสิทธิประโยชน์คือค่าชดเชยการเสียชีวิต เป็นอัตราที่สูงเมื่อเทียบกับสิทธิประโยชน์ด้านอื่น

การออกแบบสิทธิประโยชน์ด้านอื่นที่สามารถดึงกลุ่มประชากรที่หลากหลายเข้ามาเพิ่มจึงสำคัญ เพราะหากมีประชากรอายุน้อยเข้ามาเป็นผู้ประกันตนมากขึ้นก็จะมีเงินสมทบเพื่ออกแบบสิทธิประโยชน์ที่หลากหลายมากขึ้น ดังนั้นคณะอนุกรรมการฯ จึงเสนอต่อคณะกรรมการประกันสังคม เพื่อพิจารณาเพิ่มการชดเชยการขาดรายได้จากการตั้งครรภ์ของผู้ประกันตนมาตรา 40 ถือเป็นก้าวสำคัญให้ผู้ประกันตนวัยหนุ่มสาวเข้ามาร่วมสมทบ โดยสิทธิประโยชน์สูงสุดคือ 3,000 บาทเป็นระยะเวลา 3 เดือน โดยคาดการณ์ว่าจะใช้งบประมาณ ราว 500 ล้านบาทต่อปี และจะดึงผู้ประกันตนอายุน้อยเพิ่มขึ้นได้ราวร้อยละ 20

แต่ทั้งหมดนี้คือเป้าหมายระยะสั้นเท่านั้น ระยะกลาง และระยะยาวคือการออกแบบให้มีระบบประกันสังคมถ้วนหน้าก้าวเข้ามาแทนการประกันภาคสมัครใจ เพราะจากงานวิจัยก็ยืนยันให้เห็นว่าการที่แรงงานอิสระมีระบบที่เป็นหลังพึ่งพิงในจุดเริ่มต้นจะสามารถสร้างความอุ่นใจและมั่นคงในมิติอื่น ๆ ได้

อันนับเป็นก้าวแรกสู่รัฐสวัสดิการ