สภาสูงสุดแห่งชาติ กับทัศนะทางกฎหมายของปรีดี พนมยงค์*

“...คณะราษฎรเห็นว่า การที่จะแก้ความชั่วร้ายนี้ได้ ก็โดยที่จะต้องจัดการปกครองโดยมีสภา จะได้ช่วยกันปรึกษาหารือหลายๆ ความคิด ดีกว่าความคิดเดียว ส่วนผู้เป็นประมุขของประเทศนั้น คณะราษฎรไม่ประสงค์ทำการแย่งชิงราชสมบัติ ฉะนั้น จึงได้อัญเชิญให้กษัตริย์องค์นี้ดำรงตำแหน่งกษัตริย์ต่อไป แต่จะต้องอยู่ใต้กฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน จะทำอะไรโดยลำพังไม่ได้ นอกจากด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร...”[1]

ความเบื้องต้น

สำหรับผู้เขียนแล้ว แนวความคิดทางกฎหมายรัฐธรรมนูญของ นายปรีดี พนมยงค์ ที่สำคัญและน่าสนใจที่สุด คือ แนวความคิดว่าด้วย “สภาผู้แทนราษฎร” เพราะเป็นแนวความคิดที่นายปรีดีได้รับรู้ซึมซับและปลูกฝังมาตั้งแต่สมัยที่ยังเป็นเด็ก มีความต่อเนื่องของแนวความคิดและมีพัฒนาการสืบต่อมาตลอดช่วงชีวิตของนายปรีดี

แนวความคิดของนายปรีดีในเรื่องนี้นับว่ามีความหนักแน่นมั่นคงสืบเนื่องตลอดมาไม่เสื่อมคลาย ไม่ว่ากาลเวลาในทางประวัติศาสตร์และชีวิตของนายปรีดีจะผ่านไปนานสักเท่าใด นายปรีดียังคงยืนยันในแนวความคิดที่ว่า สภาผู้แทนราษฎรต้องเป็นสภาที่มีความเป็นประชาธิปไตย คือ ต้องมาจากการเลือกตั้งโดยราษฎร ไม่ว่าจะเป็นการเลือกตั้งโดยทางตรงหรือทางอ้อมก็ตาม

อาจกล่าวได้ว่า แนวความคิดว่าด้วยสภาผู้แทนราษฎรนี้ เป็นแนวความคิดเรื่องแรกที่ได้เข้ามาหย่อนเมล็ดพันธุ์ลงในห้วงสำนึกเกี่ยวกับแนวความคิดทางกฎหมายรัฐธรรมนูญของนายปรีดีเลยก็ว่าได้ เรื่องราวนี้ได้เกิดขึ้นในขณะที่นายปรีดีกำลังเรียนอยู่ชั้นประถม

นายปรีดีได้ยิน นายเสียง ผู้เป็นบิดาซึ่งเป็นชาวนาที่มีหัวคิดก้าวหน้า สนทนากับเพื่อนชาวนาด้วยกัน เพื่อปรับทุกข์ถึงความเดือดร้อนในการทำมาหากิน โดยบิดาบอกแก่เพื่อนชาวนาถึงเรื่องที่ตนได้ยินพระยาไชยวิชิตสิทธิสาตรา (นาค ณ ป้อมเพชร์) ผู้เคยร่วมกับกลุ่มเจ้านายและข้าราชการ (ตั้งแต่เป็นหลวงวิเศษสาลี) เรียกร้องรัฐธรรมนูญจากพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ในปี ร.ศ. 103 เล่าให้ฟังว่า ที่อังกฤษมี “สภาผู้แทนราษฎร คือ สภาที่ราษฎรเลือกผู้แทนไปประชุม ผู้ใดมีความทุกข์ร้อนอย่างใดก็แจ้งแก่ผู้แทนของตนไปขอร้องรัฐบาลได้”[2]

เหตุการณ์นี้แม้จะเป็นเพียงสำนึกที่นายปรีดีพอจำได้เป็นเค้ารางๆ แต่ก็มีผลต่อพัฒนาการทางความคิดในระยะเวลาต่อมาอย่างมีนัยสำคัญ เพราะการที่นายปรีดีได้ยินและได้ทราบถึงวิธีการปกครองแบบมีสภาผู้แทนราษฎรอันจะประโยชน์แก่ราษฎรในขณะนั้น ก็เปรียบเสมือนว่า เมล็ดพันธุ์ที่เรียกว่า สภาผู้แทนราษฎร ได้หว่านลงในจิตสำนึกของเด็กชายนายปรีดีแล้ว

ครั้นเมื่อนายปรีดีเข้าเรียนชั้นมัธยม นายปรีดีได้พบกับเหตุการณ์ซึ่งเป็นการนำพาประเทศไปสู่การมีสภาผู้แทนราษฎรโดยการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบที่มีกษัตริย์อยู่เหนือกฎหมายมาเป็นระบอบประชาธิปไตย เหตุการณ์แรก คือ การล้มระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์และสถาปนาระบอบสาธารณรัฐในประเทศจีน และเหตุการณ์ต่อมา คือ “กบฏ ร.ศ. 130”

ทั้งสองเหตุการณ์ดังกล่าวน่าจะมีอิทธิพลต่อการกระตุ้นจิตสำนึกของนายปรีดีอยู่ไม่น้อย ประกอบกับความรู้ทางทฤษฎีที่นายปรีดีได้เรียนรู้จากห้องเรียนมัธยมและจากการกระตุ้นจากครูผู้สอนให้เห็นถึงการเปลี่ยนแปลงของประเทศทั้งหลายที่จะต้องมีรัฐบาลที่มาจากความยินยอมและเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร และมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งของราษฎร ระบอบที่มีกษัตริย์เป็นเจ้าของอำนาจสูงสุดในขณะนั้นถือว่าเป็นระบอบที่ล้าสมัยไปแล้ว การเกิดขึ้นของเหตุการณ์ทั้งสองอันอยู่ในความสนใจและการติดตามของนายปรีดีโดยตลอด ยิ่งทำให้ความรู้ในทางทฤษฎีของนายปรีดีมีความชัดเจนมากขึ้น

ต่อมาขณะที่นายปรีดีกำลังศึกษาอยู่โรงเรียนกฎหมาย นายปรีดีได้รับรู้ถึงการเปลี่ยนแปลงการปกครองในรัสเซียในสมัยพระเจ้าซาร์นิโคลัสที่ 2 ส่งผลให้เขาหวังอย่างแรงกล้าว่า เหตุการณ์เช่นเดียวกันนี้คงจะเกิดขึ้นในสยามบ้าง กระทั่งได้คุยอย่างลับๆ ถึงวัตถุประสงค์นี้กับเพื่อนคนหนึ่งในขณะเป็นนักเรียนกฎหมายนั่นเอง

ขณะเดียวกันในช่วงเวลานั้นนายปรีดีก็สังเกตความเป็นไปของราชสำนัก รวมทั้งการบริหารงานภายใต้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และตั้งได้ความปรารถนาไว้ว่า จะต้องก่อตั้งระบอบประชาธิปไตยขึ้นในสยามให้ได้ แม้ว่าในตอนนั้นยังไม่ทราบว่า จะทำได้อย่างไร[3] ประกอบกับเมื่อครั้งที่นายปรีดีได้มีโอกาสช่วยบิดาทำนา ทำให้นายปรีดีได้สัมผัสถึงสภาวะความเป็นอยู่ในความเป็นจริง อันทำให้ได้ทราบถึงความยากลำบากอัตคัดขัดสนของชาวนาในทุกๆ ด้าน จนในที่สุดแนวความคิดของนายปรีดีในขณะนั้นจึงได้ข้อสรุปที่ชัดเจนว่า

“...ถ้าเมืองไทยมี parliament คือ สภาที่ราษฎรเลือกผู้แทนไปประชุมเพื่อเรียกร้องรัฐบาลให้บำบัดทุกข์บำรุงสุขของราษฎรได้แล้ว ก็จะแก้ไขความเดือดร้อนของราษฎรได้...”[4]

จนในที่สุดเมื่อนายปรีดีไปเรียนที่ประเทศฝรั่งเศส นายปรีดีและเพื่อนร่วมอุดมการณ์จึงประชุมก่อตั้งและกำหนดวัตถุประสงค์ของคณะราษฎรเพื่ออภิวัฒน์ประชาธิปไตย เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยที่มีกษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ กระทั่งได้นำมาสู่การถือกำเนิดขึ้นของ “สภาผู้แทนราษฎร” ในสยามหลังจากการประกาศใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2475

กระทั่งต่อมาได้จัดให้มีการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งแรก ในวันรุ่งขึ้น คือ วันที่ 28 มิถุนายน 2475 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม โดยมีเจ้าพระยาธรรมศักดิ์มนตรี เป็นประธานสภาผู้แทนราษฎร และนายปรีดีเป็นเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร โดยในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งแรก ในวันนั้นนายปรีดีได้กล่าวถ้อยคำที่แสดงถึงความศักดิ์สิทธิ์ของสภาผู้แทนราษฎรไว้ด้วยความเข้มขลังตอนหนึ่งว่า

“...บัดนี้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินก็ได้สร้างขึ้นและประกาศใช้แล้ว สภาผู้แทนราษฎรก็ได้ตั้งขึ้นแล้ว ผู้แทนราษฎรก็ได้ประจำตำแหน่งแล้ว เป็นอันว่า สภานี้เป็นสภาอันทรงอำนาจสูงสุดในประเทศ มีอำนาจที่จะประชุมปรึกษาใดๆ กันได้แล้ว...”[5]

สภาสูงสุดแห่งชาติ

นายปรีดีในฐานะผู้นำคณะราษฎรสายพลเรือนบันทึกไว้ด้วยตนเองว่า เป็นผู้ยกร่างพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ด้วยตนเอง[6] รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีความสำคัญอย่างยิ่งในทางประวัติศาสตร์กฎหมายรัฐธรรมนูญของไทย เนื่องจากมีฐานะเป็น “ปฐมรัฐธรรมนูญ”[7] ของประเทศสยาม แม้อันที่จริงแล้วนายปรีดีจะได้กล่าวอ้างถึงและให้ความเห็นต่อบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับนี้น้อยกว่าอีก 2 ฉบับต่อมาก็ตาม แต่ก็ถือเป็นรัฐธรรมนูญที่ได้บรรจุไว้ซึ่งแนวความคิด อุดมการณ์และความใฝ่ฝันของนายปรีดีได้ชัดเจนที่สุด ก่อนที่จะมีการประนีประนอมกับฝ่ายอำนาจเก่า ตลอดจนมีปัจจัยทางการเมืองอื่นๆ เข้ามาแทรกแซง แล้วนำไปสู่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับนี้อย่างรวดเร็วในเวลาต่อมา

รัฐบาลโดยสภาอย่างบริบูรณ์

ด้วยเหตุที่ยังเป็นระยะหัวเลี้ยวหัวต่อของการเปลี่ยนระบอบการปกครอง นายปรีดีจึงเขียนรัฐธรรมนูญโดยให้ความสำคัญกับ “สภาผู้แทนราษฎร” เป็นอย่างมาก กล่าวคือ นายปรีดีกำหนดโครงสร้างการปกครองใน “ปฐมรัฐธรรมนูญ” ให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นองค์กรที่มีลักษณะเป็นดัง “สภาสูงสุดแห่งชาติ”[8] มีอำนาจสูงสุดในบรรดาองค์กรทางรัฐธรรมนูญต่างๆ ซึ่งหากมองจากมุมมองเรื่องการแบ่งแยกอำนาจแล้ว อาจเรียกระบบการปกครองในลักษณะนี้ว่าเป็น “รัฐบาลโดยสภาอย่างบริบูรณ์” (Gouvernement d'Assemblée ou Gouvernement conventionnel)[9] ซึ่งเป็นระบบที่รัฐธรรมนูญให้อำนาจแก่องค์กรนิติบัญญัติอยู่เหนือองค์กรฝ่ายบริหาร ระบบดังกล่าวแตกต่างจากการปกครองในระบบรัฐสภาที่เป็นการปกครองโดยให้อำนาจนิติบัญญัติเป็นผู้ควบคุมฝ่ายบริหารและเป็นอิสระแก่กัน แต่ต้องดำเนินกิจการร่วมกัน คอยควบคุมไว้ซึ่งกันและกัน โดยที่ฝ่ายบริหารต้องรับผิดชอบต่อฝ่ายนิติบัญญัติ ในขณะที่ฝ่ายบริหารก็มีอำนาจยุบสภาได้

แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นการปกครองที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้อำนาจนิติบัญญัติ (สภาผู้แทนราษฎร) อยู่เหนือฝ่ายบริหาร (คณะกรรมการราษฎร) หรือเป็นระบบการปกครองที่กำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นใหญ่ เป็นการจัดวางโครงสร้างการบริหารจัดการรัฐโดยเน้นไปที่สภาผู้แทนราษฎร[10] โดยให้สภาผู้แทนราษฎรทำหน้าที่เป็นองค์กรที่มีอำนาจสูงสุดในบรรดาองค์กรทางรัฐธรรมนูญต่างๆ มีอำนาจดูแลควบคุมกิจการของประเทศ ตลอดจนมีอำนาจประชุมกันถอดถอนกรรมการราษฎรหรือพนักงานรัฐบาลผู้หนึ่งผู้ใดก็ได้[11]

ส่วนคณะกรรมการราษฎรซึ่งเป็นฝ่ายบริหารไม่มีอำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎรแต่อย่างใด เป็นรูปแบบการปกครองของประเทศที่เพิ่งเปลี่ยนแปลงการปกครองใหม่ๆ ในระหว่างหัวเลี้ยวหัวต่อ ที่จะต้องกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจสูงสุดและไม่ไว้วางใจฝ่ายบริหาร สภาผู้แทนราษฎรเป็นองค์กรผู้มีอำนาจวินิจฉัยเด็ดขาด ฝ่ายบริหารเป็นแต่เพียงผู้รับใช้สภาเท่านั้น[12] โดยฝ่ายบริหารหรือคณะกรรมการราษฎรเป็นเพียง “สภาการบริหารราชการแผ่นดิน” ทำหน้าที่วางโครงการและนโยบายแห่งชาติเพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของสภาผู้แทนราษฎร โดยมีเสนาบดีกระทรวงต่างๆ ซึ่งกษัตริย์เป็นผู้แต่งตั้งตามคำแนะนำของคณะกรรมการราษฎร เป็นผู้ปฏิบัติตามโครงการและนโยบายนั้นในลักษณะเจ้าหน้าที่หรือข้าราชการประจำและรับผิดชอบต่อคณะกรรมการราษฎรในกิจการทั้งปวงอีกชั้นหนึ่ง ทั้งนี้ การดำเนินการใดๆ ของเสนาบดีซึ่งเป็นการฝ่าฝืนต่อคำสั่งหรือระเบียบการของคณะกรรมการราษฎร หรือกระทำไปโดยที่รัฐธรรมนูญไม่อนุญาตให้ทำได้ รัฐธรรมนูญได้กำหนดผลของการนั้นไว้ในขั้นสูงสุด คือ ให้ถือว่าการนั้นเป็นโมฆะ[13]

โครงสร้างองค์กรของสภาผู้แทนราษฎรในลักษณะที่เป็น “สภาสูงสุดแห่งชาติ” ที่มีอำนาจสูงสุดในบรรดาองค์กรทางรัฐธรรมนูญต่างๆ หรือที่เรียกว่า รัฐบาลโดยสภาอย่างบริบูรณ์นี้ เป็นลักษณะของรัฐสภาที่มีความคล้ายคลึงกับรูปแบบรัฐสภาของประเทศสวิตเซอร์แลนด์อย่างมาก ทั้งนี้ แม้ประเทศสวิตเซอร์แลนด์จะปกครองแบบสหพันธรัฐ ที่รัฐสภาหรือสมัชชาแห่งสหรัฐ (Assemblée fédéral) ของประเทศประกอบด้วย 2 สภา คือ สภาแห่งชาติหรือสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของราษฎรทั้งประเทศ และสภาแห่งรัฐหรือสภาผู้แทนรัฐ ประกอบด้วยสมาชิกซึ่งรัฐต่างๆ ส่งมาเป็นผู้แทนรัฐละ 2 คน ก็ตาม แต่รัฐสภาของประเทศสวิตเซอร์แลนด์ถือเป็นองค์กรที่เป็นที่มาของฝ่ายบริหารและบังคับบัญชาฝ่ายบริหารที่เรียกว่า “คณะกรรมการสหรัฐ” (Conseil federal) ซึ่งมาจากการเลือกของรัฐสภาหรือสมัชชาแห่งสหรัฐนั่นเอง โดยคณะกรรมการสหรัฐนี้มีอำนาจบริหารในลักษณะที่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของอำนาจนิติบัญญัติหรือรัฐสภามากกว่าที่จะมีอำนาจแยกออกเป็นอิสระส่วนหนึ่ง คือ คำสั่งหรือคำบังคับของคณะกรรมการสหรัฐนี้อาจถูกเปลี่ยนแปลงแก้ไขโดยรัฐสภาได้ แต่ทั้งนี้ไม่ได้มีผลให้คณะกรรมการสหรัฐต้องลาออกจากตำแหน่งแต่อย่างใด[14]

ดังนั้น จึงมีความเป็นไปได้ว่า นายปรีดีอาจได้รับแนวความคิดที่ใช้รูปแบบรัฐบาลโดยสภาอย่างบริบูรณ์นี้ มาจากรัฐธรรมนูญของประเทศสวิตเซอร์แลนด์ ทั้งนี้ ต้องไม่ลืมว่าในระหว่างที่ศึกษาอยู่ในฝรั่งเศสนั้น ในช่วงปี พ.ศ. 2466 - 2467 (ค.ศ. 1924 - 2925) นายปรีดีได้ร่วมกับนักเรียนไทยในฝรั่งเศสกับสวิตเซอร์แลนด์และนักเรียนไทยในประเทศอื่น ในส่วนที่ขึ้นต่อสถานทูตสยาม ณ กรุงปารีส เพื่อจัดตั้งสมาคมเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของนักเรียนไทย โดยเรียกชื่อว่า “สามัคยานุเคราะห์สมาคม” การที่ปรีดีมีเพื่อนที่เป็นนักเรียนไทยในสวิตเซอร์แลนด์และร่วมกิจกรรมดังกล่าวนี้เอง อาจทำให้ปรีดีได้รับแนวคิดมาจากรัฐธรรมนูญของประเทศสวิตเซอร์แลนด์ก็เป็นได้ เพราะสมาคมดังกล่าวมีกิจกรรมที่เป็นการให้ความรู้แก่เพื่อนนักเรียน รวมถึงการประชุมโต้เถียง แสดงความคิดเห็นทั้งในทางเศรษฐกิจและการเมืองด้วย

อำนาจพิจารณาคดีซึ่งกษัตริย์ต้องหาในคดีอาญา

อย่างไรก็ตาม ในส่วนของแนวความคิดในเรื่องอำนาจบางประการของสภาผู้แทนราษฎร เช่น อำนาจพิจารณาคดีซึ่งกษัตริย์ต้องหาในคดีอาญา นายปรีดีน่าจะได้รับอิทธิพลมาจากรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสในสมัยสาธารณรัฐที่ 3 มากกว่า

กล่าวคือ ปฐมรัฐธรรมนูญได้แสดงออกถึงความเป็นองค์กรสูงสุดของสภาผู้แทนราษฎรอย่างมีนัยสำคัญอีกประการหนึ่ง ผ่านบทบัญญัติที่แสดงถึงความไม่ไว้วางใจกษัตริย์ที่จะไม่ให้ถูกดำเนินคดีหรือถูกดำเนินการในทางใดๆ ในทางการเมือง โดยนายปรีดีต้องการให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจในการพิจารณาคดีซึ่งกษัตริย์ต้องหาในคดีอาญาดังที่บทบัญญัติในมาตรา 6 ได้บัญญัติไว้ว่า “กษัตริย์จะถูกฟ้องร้องคดีอาชญายังโรงศาลไม่ได้ เป็นหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎรจะวินิจฉัย” หมายความว่า แม้รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะกำหนดไว้ว่า กษัตริย์จะถูกฟ้องร้องคดีอาญาต่อศาลไม่ได้ กล่าวคือ ผู้ใดจะไปฟ้องร้องว่ากล่าวเอาแก่พระองค์โดยตรงมิได้ก็ตาม แต่สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจที่จะจัดการตามวิถีทางแห่งรัฐธรรมนูญเพื่อให้การเป็นไปโดยยุติธรรม[15]

ยิ่งไปกว่านั้น ยังมีผู้อธิบายต่อไปอีกว่า กรณีตามมาตรา 6 นี้ ไม่ใช่เฉพาะกรณีที่กษัตริย์กระทำความผิดอาญาเท่านั้น แต่ยังรวมถึงกรณีที่กษัตริย์ละเมิดรัฐธรรมนูญหรือละเมิดสนธิสัญญาระหว่างประเทศ อันจะนำความเสียหายมาสู่ประเทศบ้านเมืองและอาจถูกวินิจฉัยโดยสภาผู้แทนราษฎรให้เอาออกจากตำแหน่งได้อีกด้วย[16]

ระบบดังกล่าวมีความคล้ายคลึงกับระบบ “ศาลสูงพิเศษแบบสาธารณรัฐ” ซึ่งเคยกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกของฝรั่งเศส (ฉบับ ค.ศ. 1791) อยู่เหมือนกัน ระบบนี้เป็นระบบที่ให้สภาผู้แทนราษฎรทำหน้าที่เป็นศาลสูงพิเศษ เพื่อพิจารณาคดีการเมืองของประมุขของรัฐ โดยถือว่า ศาลสูงพิเศษดังกล่าว

อยู่ในฐานะที่เป็นผู้แทนของประเทศเช่นเดียวกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ต่างกันแต่เพียงว่า ศาลสูงพิเศษแบบสาธารณรัฐของฝรั่งเศสในยุคนั้นประกอบด้วยตุลาการในศาลยุติธรรมสูงสุดและลูกขุนชั้นสูง (hauts-jurés) แต่ทั้งนี้ ลูกขุนชั้นสูงก็ต้องมาจากการเลือกตั้งเช่นเดียวกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร[17]

อย่างไรก็ตาม ความเป็นไปได้ที่ใกล้เคียงที่สุดของการกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจพิจารณาคดีซึ่งกษัตริย์ต้องหาในคดีอาญาตามนัยมาตรา 6 นี้ ผู้เขียนเห็นว่า นายปรีดีน่าจะได้รับอิทธิพลแนวคิดมาจากรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสในสมัยสาธารณรัฐที่ 3 มากกว่า กล่าวคือ รัฐธรรมนูญฝรั่งเศสในสมัยสาธารณรัฐที่ 3 ฉบับลงวันที่ 24 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1875 และลงวันที่ 16 กรกฎาคม ค.ศ. 1875 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสที่มีผลใช้บังคับร่วมสมัยในขณะที่นายปรีดีเรียนอยู่ที่ฝรั่งเศส จนถึงในช่วงของการอภิวัฒน์ 2475 อีกด้วย

รัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสดังกล่าวกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรชั้นสูง (Le Sénat) อาจตั้งเป็นศาล เพื่อพิจารณาตัดสินในคดีที่ประธานาธิบดีเป็นจำเลยในคดีการเมือง คือ ความผิดฐานกบฏ โดยผู้ที่จะฟ้องร้องประธานาธิบดีได้ คือ สภาผู้แทนราษฎรชั้นล่าง (La Chambre des Députés)[18] ดังนั้น จึงมีความเป็นไปได้อีกเหมือนกันว่า นายปรีดีอาจได้รับอิทธิพลจากแนวความคิดดังกล่าวนำมาบัญญัติไว้ในปฐมรัฐธรรมนูญนี้ เพียงแต่นายปรีดีนั้นเป็นผู้ที่นิยมที่จะให้สภาซึ่งเป็นผู้แทนของราษฎรนั้นมีเพียงสภาเดียว โครงสร้างของระบบวิธีพิจารณาคดีที่ประมุขของรัฐถูกฟ้องร้องดำเนินคดีในปฐมรัฐธรรมนูญจึงต่างจากรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสในสมัยดังกล่าวที่มีทั้งสภาผู้แทนราษฎรชั้นสูงและสภาผู้แทนราษฎรชั้นล่าง

มีข้อสังเกตเพิ่มเติมสำหรับบทบัญญัติมาตรา 6 ของปฐมรัฐธรรมนูญนี้ว่า บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติรายละเอียดไว้ว่า เมื่อมีการฟ้องกษัตริย์ที่สภาผู้แทนราษฎรแล้ว โทษคืออะไรและจะลงโทษอย่างไร โทษนั้นคือโทษจำคุก หรือการเอาออกจากตำแหน่ง (Impeachment)

เพราะการฟ้องร้องในลักษณะดังกล่าวมักใช้กับประเทศที่มีประธานาธิบดีเป็นประมุขมากกว่า ในขณะที่ประเทศซึ่งมีกษัตริย์เป็นประมุขนั้นใช้หลัก The King can do no wrong ซึ่งกษัตริย์ไม่ต้องรับผิดชอบทางการเมือง อย่างไรก็ตาม ดังที่ทราบว่านับตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 เป็นต้นมาก็ไม่เคยปรากฏบทบัญญัติทำนองนี้อีกเลย

นอกจากนี้ ยังมีปัญหาควรพิจารณาต่อไปได้ว่า การที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจในการพิจารณาคดีซึ่งกษัตริย์ต้องหาในคดีอาญานั้น เท่ากับเป็นการตั้งให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นศาลซึ่งจะขัดต่อหลักความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการ อันเป็นการขัดต่อหลักนิติรัฐหรือไม่ เพราะเท่ากับให้องค์กรอื่นที่มิใช่ศาลมาใช้อำนาจตุลาการ ซึ่งถ้าตีความบทบัญญัตินี้ว่า สภาผู้แทนราษฎรอาจจะวินิจฉัยให้กษัตริย์พ้นจากราชสมบัติเหมือนกับการถอดถอนออกจากตำแหน่ง หลังจากนั้นจึงสามารถถูกฟ้องคดียังโรงศาลได้ การตีความเช่นนี้ย่อมไม่ขัดต่อหลักนิติรัฐ

แต่ถ้าตีความว่า สภาผู้แทนราษฎรเป็นศาล ก็อาจจะขัดต่อหลักนิติรัฐได้ เนื่องจากเป็นการตีความให้สภาผู้แทนราษฎรมีทั้งอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจตุลาการ ยิ่งกรณีนี้ เป็นการใช้อำนาจตุลาการเฉพาะกับกษัตริย์ด้วยแล้วย่อมไม่เป็นธรรม[19]

เห็นได้ว่า การที่นายปรีดีเขียนไว้ในปฐมรัฐธรรมนูญโดยกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจหน้าที่ดำเนินคดีเกี่ยวกับความผิดของกษัตริย์นั้น แม้ยังมีความคลุมเครือและยังเป็นที่ถกเถียงกันได้อยู่ว่า จะให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจหน้าที่กว้างขวางเพียงใดและดำเนินการไปในลักษณะใด ไม่ว่าจะทำหน้าที่เป็นศาลสูงพิเศษหรือทำหน้าที่ Impeachment ก็ตาม แต่ที่แน่นอนก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ไว้วางใจกษัตริย์ที่จะไม่ให้ถูกดำเนินคดีหรือถูกดำเนินการในทางใดๆ ในทางการเมือง กษัตริย์ยังต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในฐานะที่เป็นผู้แทนของราษฎรที่เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยอยู่[20] แต่เนื่องจากเหตุผลเกี่ยวกับการประนีประนอมทางการเมืองและสถานการณ์ในทางการเมืองในระยะเวลาต่อมา อำนาจของสภาผู้แทนราษฎรตามแนวความคิดของนายปรีดีในปฐมรัฐธรรมนูญจึงเปลี่ยนแปลงไปตามที่ได้ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา

การปฏิญาณของพระมหากษัตริย์ต่อสภาผู้แทนราษฎร

มีประเด็นที่น่าสนใจอีกประการหนึ่ง คือ นายปรีดีได้แสดงทัศนะไว้ว่า บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไทยนั้นไม่มีบทบัญญัติที่บังคับให้พระมหากษัตริย์ต้องปฏิญาณในที่ประชุมแห่งสภาผู้แทนราษฎรว่า “จะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญ” แต่อย่างใด รัฐธรรมนูญกำหนดให้แต่เพียงผู้ที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้นที่จะต้องปฏิญาณในที่ประชุมแห่งสภาว่า จะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญก่อนเข้ารับหน้าที่[21]

อย่างไรก็ตาม สำหรับพระมหากษัตริย์นั้น นายปรีดีเห็นว่าเรื่องนี้เป็น “ธรรมเนียมประเพณีทางรัฐธรรมนูญ” (Constitutional Customs) หรือ “จารีตประเพณีทางรัฐธรรมนูญ” ของสยามที่พระมหากษัตริย์ต้องปฏิญาณในที่ประชุมแห่งสภาว่า “จะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญ”[22] ดังนั้น ตามแนวความคิดของนายปรีดี พระราชฐานะและพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์นั้น นอกจากจะมีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญกำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุขสูงสุดของชาติและเป็นจอมทัพแล้ว พระองค์ยังทรงต้องผูกพันต่อธรรมเนียมหรือจารีตประเพณีทางรัฐธรรมนูญ ในอันที่พระมหากษัตริย์ต้องปฏิญาณในที่ประชุมแห่งสภาว่า “จะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญ” อีกด้วย

แนวความคิดของนายปรีดีในเรื่องนี้มีความใกล้เคียงกับกรณีที่เกิดขึ้นในประวัติศาสตร์กฎหมายรัฐธรรมนูญของประเทศสเปน ซึ่งมีความน่าสนใจอย่างยิ่ง คือ กรณีที่กษัตริย์ของสเปนทรงพิทักษ์รัฐธรรมนูญและต่อต้านการรัฐประหารด้วยพระองค์เอง กล่าวคือ ในวันที่ 24 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1981 พันโท Antonio Tejera นายทหารของสเปนคนหนึ่งได้เป็นผู้นำทำรัฐประหาร ด้วยการบุกยึดสภาตอนเที่ยงคืนของวันนั้น

อย่างไรก็ตามในวันที่ 24 กุมภาพันธ์ เวลา 01.14 นาฬิกา นั่นเอง พระเจ้าฆวน คาร์ลอส ที่ 1 (Juan Carlos I) กษัตริย์ของสเปนในขณะนั้น ทรงปฏิเสธการรัฐประหารและออกมาพิทักษ์รัฐธรรมนูญ โดยพระองค์มีพระราชดำรัสว่า “ราชบัลลังก์ สัญลักษณ์ของความสถาพรและความเป็นเอกราชของชาติ ไม่อาจอดทนอดกลั้นต่อการกระทำหรือความพยายามในการใช้กำลังใดที่จะหยุดกระบวนการประชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญซึ่งราษฎรสเปนได้ทำขึ้น” ทำให้หลังจากนั้นทหารก็ไม่กล้าทำรัฐประหารอีก และส่งผลให้พันโท Antonio Tejera ผู้นำคณะรัฐประหารต้องโทษจำคุกถึง 30 ปี[23]

อำนาจกษัตริย์ในการยับยั้งกฎหมาย

แน่นอนว่า สภาผู้แทนราษฎรย่อมมีอำนาจตราพระราชบัญญัติทั้งหลาย และเมื่อกษัตริย์ได้ประกาศให้ใช้แล้ว ให้เป็นอันใช้บังคับได้ แต่ความน่าสนใจของปฐมรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้อยู่ที่อำนาจในการยับยั้งกฎหมายของกษัตริย์ ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนี้ให้อำนาจกษัตริย์ในการยับยั้งกฎหมายเพียง 7 วัน นับแต่วันที่ได้รับพระราชบัญญัตินั้นจากสภา โดยหากสภามีมติยืนยันตามมติเดิมแล้วกษัตริย์ไม่เห็นพ้องด้วย สภามีอำนาจออกประกาศพระราชบัญญัตินั้นใช้บังคับเป็นกฎหมายได้[24]

ต่อมาในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 จึงกำหนดให้เป็นการปกครองแบบรัฐสภาที่สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ควบคุมฝ่ายบริหารและเป็นอิสระแก่กัน[25] แต่ต้องดำเนินกิจการร่วมกันคอยควบคุมไว้ซึ่งกันและกัน โดยที่ฝ่ายบริหารต้องรับผิดชอบต่อฝ่ายนิติบัญญัติ ในขณะที่ฝ่ายบริหารก็มีอำนาจยุบสภาได้[26]

การพ้นจากตำแหน่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ส่วนการพ้นจากตำแหน่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามปฐมรัฐธรรมนูญนี้ นอกจากการต้องพ้นจากตำแหน่งตามวาระแล้ว สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะต้องออกจากตำแหน่งเมื่อขาดคุณสมบัติตามมาตรา 11 อย่างใดอย่างหนึ่ง หรือเมื่อตาย หรือเมื่อสภาได้วินิจฉัยให้ออก ในเมื่อสภาเห็นว่าเป็นผู้ทำความเสื่อมเสียให้แก่สภา ส่วนการฟ้องร้องสมาชิกของสภาผู้แทนราษฎรเป็นคดีอาญายังศาลนั้น จะต้องได้รับอนุญาตจากสภาก่อนศาลจึงจะรับฟ้องได้[27]

สำหรับกรณีนี้เทียบเคียงได้กับรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศส ปี ค.ศ. 1875 ลงวันที่ 16 กรกฎาคม อีกเช่นกัน โดยมาตรา 14 บัญญัติว่าในระหว่างสมัยประชุมจะเป็นสมัยสามัญหรือวิสามัญก็ดี ผู้ใดจะฟ้องร้องจับกุมสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในคดีอาชญาแล้ว ต้องได้รับอนุญาตจากสภาผู้แทนราษฎร[28]

เห็นได้ว่า ในช่วงระยะเวลาเปลี่ยนผ่านดังกล่าว นายปรีดีกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นองค์กรที่มีอำนาจสูงสุด เพื่อเป็นกลไกในการเปลี่ยนผ่านประเทศไปสู่การเป็นประชาธิปไตย ทั้งนี้ เนื่องจากนายปรีดีต้องการใช้กลไกทางรัฐสภาในการดำเนินการใดๆ เพื่อบรรลุเป้าหมายทางอุดมการณ์ของตนเองและของคณะราษฎร ดังเช่นที่นายปรีดีได้เขียนไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจ โดยนายปรีดีมักกล่าวอยู่เสมอว่าต้องการใช้กลไกทางรัฐธรรมนูญ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือกลไกทางรัฐสภาในการดำเนินการใดๆ เพื่อบรรลุเป้าหมายนั้น

นายปรีดีเป็นผู้ที่ไม่นิยมใช้ความรุนแรงเพื่อการเปลี่ยนแปลงใดๆ วิธีการโดยสันติถือเป็นวิธีการที่นายปรีดีต้องการให้นำใช้มาเป็นอันดับแรก ดังที่นายปรีดีได้แสดงทัศนะโต้ตอบถึงวิธีการอภิวัฒน์โดยใช้ความรุนแรง ไม่ว่าจะเป็นยุทธวิธีสงครามกลางเมือง ยุทธวิธีป่าล้อมเมืองของพรรคคอมมิวนิสต์บางสาขาไว้ว่า การใช้ความรุนแรงมิใช่วิธีการเดียวที่จะนำไปสู่การอภิวัฒน์ การใช้วิธีการสันติโดยใช้กลไกทางรัฐสภาก็เป็นวิธีการหนึ่งที่จะนำไปสู่การอภิวัฒน์ได้เช่นเดียวกัน[29] และในบางประเทศก็ประสบความสำเร็จมาแล้ว เช่น ในประเทศฝรั่งเศสที่เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขมาเป็นระบอบสาธารณรัฐ ก็ใช้วิธีการออกเสียงโดยรัฐสภาเพื่อเปลี่ยนระบอบการปกครอง อันเป็นวิธีการโดยสันติโดยไม่จำเป็นต้องใช้วิธีการที่ใช้ความรุนแรงแต่อย่างใด เป็นต้น[30] นายปรีดีจึงเน้นย้ำอยู่เสมอถึงที่มาของสมาชิกรัฐสภาว่า จะต้องมาจากการเลือกตั้งของราษฎร ซึ่งจะเป็นการสะท้อนถึงความต้องการของราษฎรผ่านทางรัฐสภาที่เป็นตัวแทนของราษฎร

หมายเหตุ :

• * บางส่วนของบทความ แนวความคิดว่าด้วย “สภาผู้แทนราษฎร” ของปรีดี พนมยงค์ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของวิทยานิพนธ์เรื่อง “แนวความคิดทางกฎหมายรัฐธรรมนูญของปรีดี พนมยงค์” หลักสูตรนิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ปีการศึกษา 2559.
• ** พนักงานคดีปกครองชำนาญการ สำนักงานศาลปกครองสูงสุด.