มนุษย์ไม่ได้กินแกลบ: ฐานะของรัฐบาล “สถานการณ์” (ตอนที่ 33)

สถาบันปรีดี พนมยงค์ 11 January 2025

กุหลาบ สายประดิษฐ์ หรือศรีบูรพา

ลายมือต้นฉบับบทความของกุหลาบ สายประดิษฐ์

ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณเพิ่มเติม พ.ศ. ๒๔๙๒ ซึ่งได้ผ่านสภาผู้แทนมาโดยการคัดค้านอย่างแข็งแรงของฝ่ายค้านนั้น เมื่อมาถึงวุฒิสภา ก็ได้รับการคัดค้านไม่หย่อนไปกว่า ถ้าไม่ยิ่งไปกว่าการคัดค้านในสภาผู้แทน ข้อที่ยิ่งกว่าอันเห็นได้แน่ชัดก็คือ ในการประชุมของวุฒิสภาเมื่อบ่ายวันที่ ๒๙ พฤศจิกายนนั้น วุฒิสภาได้ลงมติไม่ผ่านร่างงบประมาณนั้นทีเดียว ในเบื้องต้นนี้จึงควรพิจารณาว่าการที่วุฒิสภาไม่ผ่านร่าง พ.ร.บ.งบประมาณเพิ่มเติมมีความหมายอย่างไร

รัฐธรรมนูญมาตรา ๑๒๔ ได้บัญญัติอำนาจยับยั้งของวุฒิสภาในกรณีร่างพระราชบัญญัติทั่วไปไว้ว่า วุฒิสภามีอำนาจยับยั้งไว้ได้หนึ่งปี ส่วนในกรณีร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินนั้น ถึงแม้ในรัฐธรรมนูญจะใช้คำว่า “ยับยั้ง” ก็ดี แต่ตามจริงแล้ววุฒิสภาก็ไม่มีอำนาจยับยั้งอันแท้จริง วุฒิสภามีแต่เพียงสิทธิจะแสดงความไม่เห็นชอบให้ปรากฏออกมาดังที่ได้แสดงไปแล้วเท่านั้น เพราะว่าเมื่อวุฒิสภาไม่ผ่านร่าง พ.ร.บ.เกี่ยวด้วยการเงินแล้ว “สภาผู้แทนอาจยกร่างพระราชบัญญัตินั้นขึ้นพิจารณาใหม่ได้ทันที” ไม่จำต้องรอไว้จนกว่า “เมื่อเวลาหนึ่งปีได้ล่วงพ้นไป” ดังในกรณีว่าพระราชบัญญัติทั่วไป และในกรณีร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินนั้น “ถ้าทางสภาผู้แทนลงมติยืนยันร่างเดิมหรือร่างที่คณะกรรมาธิการร่วมกันพิจารณา ด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งจำนวนสมาชิกทั้งหมดของสภาแล้ว ก็ให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา”

ตามนี้จึงเปนอันสรุปได้ว่า อำนาจยับยั้งของวุฒิสภานั้น มีอยู่ในกรณีร่างพ.ร.บ.ทั่วไปเท่านั้น ส่วนในกรณีเกี่ยวกับการเงินนั้น วุฒิสภาหามีอำนาจยับยั้งแท้จริงไม่ ดังที่วุฒิสภาไม่ผ่านร่าง พ.ร.บ.งบประมาณเพิ่มเติม พ.ศ. ๒๔๙๒ นี้ เมื่อสภาผู้แทนได้พิจารณาร่างนั้นใหม่อีกครั้งหนึ่ง และเมื่อรัฐบาลมีเสียงสนับสนุนข้างมากอยู่ในสภาผู้แทนแล้ว ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณเพิ่มเติม พ.ศ. ๒๔๙๒ ก็คงจะผ่านสภาผู้แทนออกเปนกฎหมายต่อไปได้

เมื่อเปนดังนั้น การที่วุฒิสภาไม่ผ่านร่าง พ.ร.บ.งบประมาณเพิ่มเติมนั้น จะมีความหมายอะไรบ้างเล่า ความหมายควรจะมีดังต่อไปนี้

๑. เปนการแสดงมติของวุฒิสภาว่า ไม่เห็นชอบด้วยกับการกระทำของรัฐบาลในการใช้จ่ายเงินของแผ่นดิน

๒. เปนการแสดงว่า ในวุฒิสภานั้น รัฐบาลไม่มีเสียงสนับสนุนข้างมาก ดังที่ได้มีอยู่ในสภาผู้แทน

๓. รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้ตราไว้เมื่อวันที่ ๒๓ มีนาคม พ.ศ. ๒๔๙๒ ดังนั้นในชั่วเวลาเพียง ๘ เดือนเท่านั้น อำนาจยับยั้งหรือคัดค้าน พ.ร.บ.เกี่ยวด้วยการเงินตามมาตรา ๑๒๔ ก็ไม่ถูกนำออกใช้โดยวุฒิสภา ในข้อนี้ ถ้าพิจารณาตามทางปฏิบัติของรัฐธรรมนูญอังกฤษแล้ว ก็เปนพฤตติการณ์ที่สดุดตาอยู่

ในประเทศอังกฤษ เมื่อปี ศ.ศ. ๑๙๑๑ รัฐสภาได้ตรากฎหมายบั่นทอนอำนาจของสภาขุนนางลงมา คงเหลืออำนาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติทั่วไปไว้ได้มีกำหนด ๒ ปี ส่วนร่างพระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับการเงินนั้น ตั้งแต่ปี ค.ศ. ๑๙๑๑ เปนต้นมา กล่าวได้ว่า ขุนนางไม่มีอำนาจยับยั้งเลย ในกรณีร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการเงินนั้นกฎหมายปี ค.ศ. ๑๙๑๑ บัญญัติว่า เมื่อร่างพระราชบัญญัติการเงินผ่านสภาผู้แทน และได้เสนอไปยังสภาขุนนางอย่างน้อยหนึ่งเดือนก่อนปิดสมัยประชุม หากว่าสภาขุนนางไม่ผ่านร่างพระราชบัญญัตินั้นโดยไม่มีการแก้ไขภายในหนึ่งเดือนนับแต่ได้รับร่าง และถ้าสภาผู้แทนไม่ปฏิบัติการอย่างอื่น ก็ตกเปนกฎหมายได้ทันที แม้ว่าสภาขุนนางจะไม่ให้ความเห็นชอบก็ตาม ข้อแตกต่างกับรัฐรรมนูญไทยก็คือรัฐธรรมนูญไทยบัญญัติให้สภาผู้แทนต้องพิจารณาลงมติผ่านอีกครั้งหนึ่ง และต้องได้รับเสียงมากกว่ากึ่งจำนวนสมาชิกทั้งหมดของสภาจึงจะประกาศใช้เปนกฎหมายได้

อย่างไรก็ดี ตำราเล่มหนึ่งกล่าวว่า ตั้งแต่รัฐสภาอังกฤษได้ตรากฎหมายบัญญัติอำนาจยับยั้งของสภาขุนนางไว้แล้ว จนกระทั่งเวลาล่วงไป ๒๕ ปี สภาขุนนางก็มิได้ได้ใช้อำนาจยับยั้งกฎหมายเลย ไม่ว่าจะเปนในกรณีกฎหมายการเงินหรือกฎหมายทั่วไปก็ดี รัฐธรรมนูญของประเทศไทย ถึงว่าจะยึดหลักรัฐธรรมนูญอังกฤษก็ดี แต่ในทางปฏิบัติแล้วยังอยู่ห่างไกลกับที่จะเรียกได้ว่า เปนการปกครองโดยประชาชน ดังที่ได้เปนอยู่ในประเทศอังกฤษ อาทิคือ พรรคการเมืองที่มีระเบียบปึกแผ่นอันจะเปนบ่อเกิดแห่งกำลังมติมหาชนก็ยังไม่มี การออกเสียงเลือกตั้งก็ยังไม่สู้เปนโล้เปนพาย ในประการสำคัญนั้นคือนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีในตำแหน่งสำคัญ ๆมิได้มาจากผู้แทนราษฎร และรัฐบาลปัจจุบันก็เปนรัฐบาลที่ตั้งขึ้นโดยอาศัย “ความเหมาะสมแห่งสถานการณ์” เปนสำคัญ ความสนับสนับสนุนที่ได้รับจากนักการเมืองในสภาผู้แทน ก็เปนความสนับสนุนอย่างหลวม ๆ ไม่มีอุดมการณ์หรือหลักนโยบายที่มุ่งหมายจะบรรลุเปนเครื่องผูกพันแต่อย่างใด เหตุฉะนั้น จะเรียกตนเองว่า เปน
รัฐบาลของประชาชนหรือเปนตัวแทนมติมหาชนก็เรียกไม่ถนัดหรือเรียกไม่ได้ ดังที่รัฐบาลอังกฤษหรือรัฐบาลประชาธิปไตยอื่น ๆ ย่อมเรียกได้

อาจเปนด้วยอาศัยเหตุต่าง ๆ เหล่านี้ วุฒิสภาจึงได้ลงมติไม่ผ่านร่างพระราชบัญญัติการเงินและเพราะว่าพฤตติการณ์ในประเทศของเรามีอาการพิกลแตกต่างจากพฤตติการณ์ของประเทศประชาธิปไตยอื่น มติคัดค้านงบประมาณเพิ่มเติมของวุฒิสภาจึงอาจมีน้ำหนักอยู่ และเมื่อได้นำไปประกอบกับเสียงคัดค้านของนักการเมืองฝ่ายข้างน้อยในสภาผู้แทน รวมทั้งเสียงตำหนิวิพากษ์รัฐบาลในการจับจ่ายเงินแผ่นดิน ตามที่จะฟังได้จากหนังสือพิมพ์และจากวงการบางแห่งแล้ว ก็นับว่าข้อตำหนิวิพากษ์ในเรื่องนี้ เมื่อรวมกันเข้าก็มีน้ำหนักเอาการและทำให้ฐานะของรัฐบาลสั่นสะเทือนไม่น้อยทีเดียว

จุดอ่อนของ พ.ร.บ.งบประมาณเพิ่มเติมอยู่ที่ค่าใช้จ่ายในการรักษาความสงบ ซึ่งเปนจำนวนสูงกว่า ๖๒ ล้านบาท การใช้จ่ายเงินก้อนใหญ่นี้ไม่มีการชี้แจงรายละเอียด โดยทางรัฐบาลอ้างว่าเปนเรื่องลับ ข้อนี้ทำให้เปนที่ข้องใจกันอย่างยิ่งทั้งในสภาผู้แทนและในวุฒิสภา และความข้องใจนั้นก็นับว่าเปนความข้องใจที่มีเหตุผลไม่น้อย

รัฐบาลควรจะอ่านเหตุการณ์ การคัดด้าน พ.ร.บ.งบประมาณเพิ่มเติมของวุฒิสภาและสภาผู้แทนไปในทางที่ว่า การคัดค้านของสภาทั้งสอง รวมทั้งวงการต่าง ๆ นั้นมีมูลฐานมาแต่ความไม่เชื่อถือความสุจริตของวงการปกครองในกรณีการใช้เงินแผ่นดิน ประกอบกับความทุจริตในทางการเงินที่มีชุกชุมในวงราชการ รวมทั้งการขึ้นสู่ความมั่งคั่งอย่างรวดเร็ว และการเปนอยู่อย่างฟุ่มเฟือยของบรรดาบุคคลผู้ทรงอำนาจในราชการปัจจุบัน พฤตติการณ์เหล่านี้แหละที่เราเข้าใจว่าเปนเหตุให้วุฒิสภาถือว่า การไม่ผ่าน พ.ร.บ.งบประมาณเพิ่มนั้น มีเหตุผลสนับสนุนอยู่เพียงพอ

ถ้าพฤตติการณ์ต่าง ๆ แสดงให้ปรากฏหนักไปในทางที่ว่าประชามติสนับสนุนการคัดค้านของวุฒิสภา แล้วในทัศนะทางศีลธรรมรัฐบาลก็อยู่ในอาการหนักเต็มประดาถึงแม้ “ความเหมาะสมแห่งสถานการณ์” อาจบรรดาลให้รัฐบาลอยู่ต่อไปได้อย่างสง่าผ่าเผยก็ตาม

ที่มา : ไม่ทราบแหล่งพิมพ์ครั้งแรก
เวลา : 1 ธันวาคม พ.ศ. 2492

หมายเหตุ:

กองบรรณาธิการสถาบันปรีดี พนมยงค์ ได้รับอนุญาตให้เผยแพร่ต้นฉบับจากคุณสุชาติ สวัสดิ์ศรี บรรณาธิการหนังสือมนุษย์ไม่ได้กิน
แกลบฯ และคุณปรีดา ข้าวบ่อ แห่งสำนักพิมพ์ชนนิยมแล้ว
อักขรและวิธีสะกดคงไว้ตามต้นฉบับ
โปรดดูเพิ่มเติม หมายเหตุบรรณาธิการได้ที่ สุชาติ สวัสดิ์ศรี บรรณาธิการ, ฐานะของรัฐบาล “สถานการณ์”, มนุษย์ไม่ได้กินแกลบ ข้อเขียนการเมืองของกุหลาบ สายประดิษฐ์ (กรุงเทพฯ: แอล.ที.เพลส, 2548), น. 340-347.
ตัวเน้นโดยผู้เขียน

บรรณานุกรม :