-1-
คำว่า “รัฐธรรมนูญ” ประกอบด้วยคําว่า “รัฐ” หมายถึงบ้านเมืองหรือแผ่นดิน กับคําว่า “ธรรมนูญ” หมายถึงบทกฎหมายว่าด้วยระเบียบการ
รัฐธรรมนูญ จึงหมายถึงกฎหมายว่าด้วยระเบียบการปกครองแผ่นดินหรือรัฐ บางครั้งเรียกบทกฎหมายชนิดนี้ว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน หรือ รัฐ”
-2-
มีผู้เข้าใจผิดว่า ประเทศใดมีรัฐธรรมนูญ ประเทศนั้นก็มีการปกครองแบบประชาธิปไตย อันที่จริงนั้นรัฐธรรมนูญเป็นเพียงระเบียบการที่เขียนเป็นกฎหมายว่า ประเทศ (รัฐ) นั้น ๆ ปกครองกันแบบใด แทนที่จะปล่อยให้ผู้มีอํานาจปกครองกระทําตามความพอใจของตนโดยไม่มีข้อกําหนดไว้
รัฐธรรมนูญแต่ลําพังยังไม่เป็นแบบการปกครองประชาธิปไตยเสมอไป อาทิ บางประเทศปกครองตามแบบเผด็จการก็มีรัฐธรรมนูญเผด็จการของตน เช่น ประเทศอิตาลี สมัยมุโสลินีที่เป็นจอมเผด็จการก็มีรัฐธรรมนูญ ประเทศสเปนและปอร์ตุเกสสมัยที่ปกครองแบบเผด็จการก็มีกฎหมายซึ่งมีลักษณะเป็นรัฐธรรมนูญที่กําหนดระเบียบการปกครองประเทศทั้งสองนั้นตามแบบเผด็จการ รัฐบาลถนอม-ประภาส ปกครองตามแบบเผด็จการก็มีรัฐธรรมนูญที่เรียกว่า “รัฐธรรมนูญปกครองราชอาณาจักร”
-3-
ผู้ศึกษา “ความรู้เบื้องต้นแห่งกฎหมาย” ย่อมทราบว่า ในการแบ่งชนิดต่าง ๆ ของกฎหมายนั้น ได้มีการกล่าวถึงการแบ่งชนิดกฎหมายออกเป็น “กฎหมายที่ขีดเขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษร” (WRITTEN LAW) และ “กฎหมายที่ไม่ขีดเขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษร” (UNWRITTEN LAW) คือ ธรรมเนียมประเพณีที่ปวงชนซึ่งเป็นผู้ทรงอํานาจสูงสุดในแผ่นดินได้ปฏิบัติกันมาช้านาน จึงเป็นข้อบังคับของผู้มีอํานาจสูงสุดซึ่งบุคคลจําต้องประพฤติตาม ดังนั้น “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” (CONSTITUTION LAW) จึงมีเพียงแต่ตัวบท “รัฐธรรมนูญ” (CONSTITUTION) ที่ขีดเขียนเป็นลายลักษณ์อักษรเท่านั้น หากยังรวมถึง “ธรรมเนียมประเพณีรัฐธรรมนูญ” (CONSTITUTIONAL CUSTOMS) ที่มิได้ขีดเขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษรด้วย
ก. รัฐธรรมนูญที่ขีดเขียนเป็นลายลักษณ์อักษร
รัฐธรรมนูญที่ขีดเขียนเป็นลายลักษณ์อักษร (WRITTEN CONSTITUTION) นั้น ก็มิใช่เจาะจงเอาเฉพาะกฎหมายที่ระบุชื่อว่า “รัฐธรรมนูญ” หรือ “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน หรือ รัฐ” เท่านั้น หากยังหมายถึงข้อความที่ขีดเขียนเป็นลายลักษณ์อักษรซึ่งมีลักษณะเป็นระเบียบการปกครองรัฐและการให้สิทธิแก่พลเมือง อาทิ
(1) “กฎบัตร” ซึ่งเป็นคําไทยมาตั้งแต่โบราณกาล คําว่า “กฎ” หมายถึงข้อกําหนด คําบังคับ คําว่า “บัตร” หมายถึงแผ่นที่เขียนเป็นหนังสือ พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานให้ความหมายของคําว่า “กฎบัตรกฎหมาย” ไว้ว่า “กระบวนกฎหมาย”
คําว่า “กฎบัตร” ตรงกับภาษาอังกฤษว่า “CHARTER” ตรงกับภาษาฝรั่งเศส “CHARTRE” ตรงกับภาษาเยอรมัน “CHARTA” คําทั้งสามภาษานี้แผลงมาจากคําลาติน “CHARTA”
กฎหมายรัฐธรรมนูญอังกฤษถือว่า “กฎบัตรใหญ่” (MAGNA CHARTA หรือเขียนว่า MAGNA CARTA) ค.ศ. 1215 ที่ให้ประกันเสรีภาพบางประการแก่พลเมืองอังกฤษนั้นเป็น แม่บทสําคัญของกฎหมายรัฐธรรมนูญอังกฤษ
สมาชิกสหประชาชาติรวมทั้งสยามที่เป็นภาคีแห่งองค์การนั้นได้ปฏิญาณรับรองผูกพันธ์ “กฎบัตรแห่งสหประชาชาติ” (CHARTER OF THE UNITED NATIONS) ซึ่งมีบทบัญญัติเริ่มต้นว่า “เราประชาชนแห่งสหประชาชาติได้ตกลงเด็ดขาด...ยืนยันความเชื่อถือในหลักการพื้นฐานสิทธิมนุษยชน ในศักดิ์ศรี และคุณค่าของมนุษย์ ในสิทธิเสมอภาคระหว่างชายและหญิง และระหว่างชาติไม่ว่าใหญ่หรือเล็ก”
ต่อมาสมัชชาใหญ่สหประชาชาติซึ่งสยามเข้าร่วมด้วยใน ค.ศ. 1948 นั้นได้ตกลงรับรอง “ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิแห่งมนุษยชน” (UNIVERSAL DECLARATION OF HUMAN RIGHTS) ซึ่งบัญญัติสิทธิของพลเมืองไว้หลายประการ อาทิ ชีวิต เสรีภาพ ความปลอดภัยในตัวบุคคล เสรีภาพจากการไม่ถูกจับกุมคุมขังเนรเทศโดยพละการของเจ้าหน้าที่ สิทธิในการได้รับการพิจารณาโดยเที่ยงธรรมและเปิดเผยจากศาลที่เป็นอิสระและไม่ลําเอียง เสรีภาพในความคิด ความเชื่อถือและศาสนา เสรีภาพในการประชุมและการร่วมกันเป็นสมาคมอย่างสันติ ฯลฯ
รัฐบาลสยามได้รับรองกฎบัตรและปฏิญญาดังกล่าวแล้วโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา และสถานีวิทยุกระจายเสียงกรมประชาสัมพันธ์ได้เคยประกาศซ้ำแล้วซ้ำเล่าทุก ๆ วัน วันละข้อติดต่อกันมาหลายปี ดังนั้น “กฎบัตรแห่งสหประชาชาติ” และ “ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน” ดังกล่าวนี้จึงเป็นส่วนสําคัญของ “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” ของสยามหรือประเทศไทยด้วย พระราชบัญญัติและบทกฎหมายใดที่ขัดต่อกฎบัตรและปฏิญญาดังกล่าวแล้วจึงเป็น “โมฆะ”
ส่วนปัญหาที่ว่ารัฐธรรมนูญใดที่เขียนขัดต่อกฎบัตรและปฏิญญานั้น จะเป็นโมฆะหรือไม่นั้น ปวงชนซึ่งเป็นผู้ทรงอํานาจสูงสุดย่อมวินิจฉัยได้ว่า รัฐธรรมนูญชนิดตัดสิทธิหรือไม่ให้สิทธิแก่ราษฎรตามกฎบัตรและปฏิญญานั้นเป็น “รัฐธรรมนูญโมฆะ”
(2) “ปฏิญญา” (Declaration) ชนิดที่เป็นหลักสําคัญของสิทธิประชาธิปไตยซึ่งระบบประชาธิปไตยต้องให้แก่ราษฎรนั้นและชนิดที่เป็นหลักการสําคัญประกอบรัฐธรรมนูญ เช่น คำปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิแห่งมนุษยชนดังกล่าวแล้ว และเทียบได้กับ “ปฏิญญาว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมือง” (DECLARATION DES DROITS DE L'HOMME ET DU CITOUEN) ของฝรั่งเศสซึ่งผู้แทนราษฎรที่เป็นคนสามัญ และขุนนางประชาธิปไตยได้ร่วมกัน แถลงเมื่อ ค.ศ. 1789 นั้น เป็นแม่บทของประชาธิปไตยในฝรั่งเศสซึ่งศาลยุติธรรมและศาลปกครองว่าจะต้องตัดสินคดีมิให้ขัดต่อปฏิญญาอันเป็นแม่บทประชาธิปไตยนั้น
คําประกาศหลัก 6 ประการของคณะราษฎรเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ก็เป็นปฏิญญาแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญของสยาม เพราะเหตุว่า เมื่อได้ประกาศธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2475 แล้ว รุ่งขึ้นวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ได้มีประชุมสภาผู้แทนราษฎร 70 คน ซึ่งประกอบด้วยผู้ที่มิใช่สมาชิกคณะราษฎร 39 คน และที่เป็นสมาชิกคณะราษฎร 31 คน ในบรรดาผู้ที่มิใช่สมาชิกคณะราษฎรนั้นมีหลายท่านดํารงฐานันดรศักดิ์สูงตามระบบศักดินา อาทิ (1) เจ้าพระยาวงศานุประพันธ์ (ม.ร.ว. สะท้าน สนิทวงศ์) ผู้เป็นพระอัยกา (ท่านตา) ของสมเด็จพระบรมราชินีนาถองค์ปัจจุบัน (2) เจ้าพระยาพิชัยญาติ (ดั่น บุนนาค) (3) เจ้าพระยาธรรมศักดิ์มนตรี (สนั่น เทพหัสดิน) รองลงมาเป็นพระยา พระ หลวง อีกหลายคน ซึ่งแทนหลายราชตระกูล ผู้ไม่มีบรรดาศักดิ์นั้นมีนักเรียนกฎหมาย ทนายความ ชาวนา พ่อค้า ฯลฯ ผู้แทนราษฎรทั้ง 70 คนได้พร้อมใจกันปฏิญาณในที่ประชุมสภาดังต่อไปนี้
“ข้าพเจ้า (ออกนามผู้ปฏิญาณ) ขอให้คําปฏิญาณว่า จะซื่อสัตย์ต่อคณะราษฎรและจะช่วยกันรักษาหลัก 6 ประการของคณะราษฎรไว้ให้มั่นคง
1. จะต้องรักษาความเป็นเอกราชทั้งหลาย เช่น เอกราชในทางการเมือง ในทางศาล ในทางเศรษฐกิจ ฯลฯ ของประเทศไว้ให้มั่นคง
2. จะรักษาความปลอดภัยในประเทศ ให้การประทุษร้ายต่อกันลดน้อยลงให้มาก
3. จะต้องบํารุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะพยายามหางานให้ราษฎรทําโดยเต็มความสามารถ จะร่างโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก
4. จะต้องให้ราษฎรได้มีสิทธิเสมอภาคกัน
5. จะต้องให้ราษฎรได้มีเสรีภาพ มีความเป็นอิสระ เมื่อเสรีภาพนี้ไม่ขัดต่อหลัก 4 ประการ ดังกล่าวแล้วข้างต้น
6. จะต้องให้การศึกษาอย่างเต็มที่แก่ราษฎร”
เมื่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ปฏิญาณในที่ประชุมแล้ว เจ้าพระยามหิธร เสนาบดี กระทรวงมุรธาธร (ขณะนั้นยังมิได้ยุบกระทรวงนี้เปลี่ยนเป็นกรมราชเลขาธิการ) ได้อัญเชิญพระราชกระแสรับสั่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมาอ่านในที่ประชุมสภาดังต่อไปนี้
“วันนี้สภาผู้แทนราษฎรได้ประชุมเป็นครั้งแรก นับว่าเป็นการสําคัญอันหนึ่งในประวัติการณ์ของประเทศอันเป็นที่รักของเรา ข้าพเจ้าเชื่อว่า ท่านทั้งหลายคงจะตั้งใจที่จะช่วยกันปรึกษาการงาน เพื่อนําความเจริญรุ่งเรืองมาสู่ประเทศสยามสืบไป และเพื่อรักษาความอิสรภาพของไทยไว้ชั่วฟ้าและดิน ข้าพเจ้าขออํานวยพรแก่บรรดาผู้แทนราษฎรทั้งหลายให้บริบูรณ์ด้วยกําลังกาย กําลังปัญญา เพื่อจะได้ช่วยกันทําการให้สําเร็จตามความประสงค์ของเราและของท่านซึ่งมีจุดมุ่งหมายอันเดียวกันทุกประการเทอญ”
พระราชกระแสรับสั่งซึ่งเจ้าพระยามหิธรอัญเชิญมาอ่านในที่ประชุมนั้น พระปกเกล้าฯ ได้ทรงพระกรุณาพระราชทานเอง ซึ่งแสดงว่า พระองค์เต็มพระทัยพระราชทานพระบรมราชานุมัติเป็นปฏิญญาแห่งระบบปกครองประชาธิปไตย
(3) “แผนการร่วม” (COMMON PROGRAM) ชนิดที่เป็นข้อบังคับกําหนดระเบียบปกครองรัฐ เช่น แผนการร่วมของจีนซึ่งกรรมกร ชาวนา นายทุนน้อย นายทุนแห่งชาติ (หลายคนเป็นมหาเศรษฐี เช่น ตันกากี และบางคนเป็นลูกขุนนางเก่าสมัยราชวงศ์เช็งหลายคนเคยเป็นขุนศึก หลายคนเป็นก๊กมินตั๋ง เช่น จอมพลหลี ซี ซิน มาดามซุน ยัดเซ็น ฯลฯ) ได้ร่วมกันจัดทําประกาศเป็นระเบียบการปกครองสาธารณรัฐราษฎรจีน เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม ค.ศ. 1949 และจัดตั้ง “รัฐบาลกลางของราษฎรจีน” ในระยะเวลาหัวต่อระหว่างระบบเก่ากับระบบใหม่ก่อนมีรัฐธรรมนูญจีนใน ค.ศ. 1954 ในทางวิชาการรัฐธรรมนูญ “แผนการร่วม” นี้มีลักษณะเป็น “รัฐธรรมนูญชั่วคราว” ของจีน ผู้มีฐานะตามระบบเก่าและฐานะตามระบบใหม่ร่วมมือกันในระยะหัวต่อนั้น เป็นการนําทฤษฎีวิทยาศาสตร์สังคมมาประยุกต์ถูกต้องตามสภาพท้องที่กาลสมัยของจีน เหมาเจ๋อตุงมิได้ประณามนายทุนไปทั้งหมด เพราะตามการพัฒนาของระบบสังคมจีนสมัยก่อนนั้นย่อมก่อให้เกิดชนชั้นวรรณะนายทุน เหมาเจ๋อตุงถือว่านายทุนจํานวนน้อยหยิบมือเดียวเท่านั้นที่เป็นศัตรูของราษฎร แต่นายทุนหลายคนเป็นนายทุนรักชาติ
ผู้เคยไปเยือนประเทศจีนจะสังเกตเห็นอนุสาวรีย์ประวัติการอภิวัฒน์จีนซึ่งประเทศจีนใหม่สร้างขึ้นว่า มีภาพขบวนการชาวนา “ไท่ผิง” ระหว่าง ค.ศ. 1851-1461 ซึ่งเหมาเจ๋อตุงยกย่องว่าเป็นขบวนการอภิวัฒน์ แม้ว่าขบวนการนั้นสถาปนา “หงชิ่วฉวน” หัวหน้าขึ้นเป็น “พระจักรพรรดิ” แต่สภาพของประเทศจีนสมัยนั้นคนจีนยังนับถือสถาบันพระมหากษัตริย์และยังไม่รู้เรื่องสาธารณรัฐ (ส่วนหลิวเซ่าฉีกับพวกนั้น แม้ตนเป็นนายทุนน้อยซึ่งไม่ ใช่กรรมกรแท้จริงดําเนินคติอย่างนายทุนใหญ่ปฏิกิริยา คือมี “ทัศนะผูกขาด” (MONOPOLY) ที่ต้องการผูกขาดการอภิวัฒน์ไว้เป็นของพวกตนโดยเฉพาะ ดังนั้นจึงขัดต่อความคิดเหมาเจ๋อตุงที่พิจารณาตามสภาพท้องที่กาลสมัยของจีนเห็นว่าทุกชนชั้นวรรณะรักชาติที่มีอยู่นั้นสมควรเข้าอยู่ในแนวร่วมเพื่อร่วมมือในการสถาปนาประชาธิปไตยแผนใหม่)
ข. ธรรมเนียมประเพณีรัฐธรรมนูญ
ธรรมเนียมประเพณีรัฐธรรมนูญ (CONSITUTIONAL CUSTOMS) จัดอยู่ในประเภทกฎหมายรัฐธรรมนูญที่ไม่ขีดเขียนเป็นลายลักษณ์อักษร (UNWRITTEN CONSTITUTION)
ในบางประเทศเช่นประเทศอังกฤษนั้น นอกจากมีตัวบทที่เขียนเป็นลายลักษณ์อักษรไว้ส่วนหนึ่ง อาทิ กฎบัตรใหญ่ ค.ศ. 1215 คําร้องขอสิทธิ ค.ศ. 1628 บทบัญญัติว่าด้วยสิทธิ ค.ศ. 1689 พระราชบัญญัติว่าด้วยรัฐสภา ค.ศ. 1911 และ ค.ศ. 1949 แล้วระบบรัฐธรรมนูญอังกฤษอาศัยธรรมเนียมประเพณีรัฐธรรมนูญที่เป็นมาช้านาน ดังนั้น จึงมีผู้จัดระบบรัฐธรรมนูญเข้าอยู่ในประเภท “รัฐธรรมนูญที่ไม่ขีดเขียนเป็นลายลักษณ์อักษร”
ส่วนในสยามนั้น ปรากฏในรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรซึ่งบันทึกคําอภิปรายร่างรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ว่า ธรรมเนียมประเพณีประชาธิปไตยยังคงใช้ได้ต่อไป ข้าพเจ้าจึงขอคัดรายงานการประชุมสภาตอนที่เกี่ยวกับเรื่องนี้ไว้ดังต่อไปนี้
นายหงวน ทองประเสริฐ กล่าวว่า “ในหมวดสภาผู้แทนราษฎรว่า ผู้แทนราษฎรต้องปฏิญาณก่อนเข้ารับหน้าที่ อยากทราบความประสงค์ของท่านประธานอนุกรรมการว่า พระมหากษัตริย์ต้องทรงปฏิญาณไหม”
ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (พระยามโนปกรณ์ฯ) ตอบว่า “ผู้ที่เป็นสมาชิกสภานี้ก่อนที่จะเข้ามารับหน้าที่ ต้องปฏิญาณและตามประเพณีราชาภิเศกก็มีการปฏิญาณอยู่แล้ว”
นายหงวน ทองประเสริฐ กล่าวว่า “ควรบัญญัติไว้”
พระยาราชวังสัน กล่าวว่า “ในประเทศเด็นมารคถึงเป็นรัชทายาท ก็ต้องปฏิญาณเหมือนกัน เพราะในโอกาสบางคราวต้องทําการเป็นผู้แทนพระเจ้าแผ่นดิน แต่ความคิดของเรานี้ก็เพื่อวางระเบียบ ว่าสิ่งใดที่เป็นแบบธรรมเนียมอยู่แล้ว เราไม่อยากพูดมากนัก ตามความคิดเดิมในการร่างรัฐธรรมนูญนี้ ประสงค์ไม่ให้ยาวเกินไป สิ่งใดที่มีและพิจารณาแล้ว เห็นว่าเหมือนกัน ฉะนั้นจึงไม่บัญญัติไว้ เพราะความคิดเช่นนั้นเราวางไว้ เห็นว่าไม่เป็นอะไร ทั้งเห็นความสะดวกกว่าการบัญญัติเช่นนี้จะดีกว่า”
นายหงวน ทองประเสริฐ ตอบว่า “ความจริงเห็นด้วย แต่ธรรมเนียมนั้นไม่ใช่บทบังคับ อีกประการหนึ่งสิ่งนี้เป็นคราวแรกไม่เคยใช้มา”
พระยามนธาตุราช กล่าวว่า “ประเทศอื่น ๆ ที่จะผลัดเปลี่ยนพระเจ้าแผ่นดินเขามีในธรรมนูญฯ”
พระยาราชวังสัน ตอบว่า “ในธรรมนูญบางฉบับได้บัญญัติคําไว้ว่าจะปฏิญาณอย่างนั้น ของเราทราบว่า พระเจ้าแผ่นดินต้องทรงปฏิญาณต่อหน้าเทวดาทั้งหลายและพระพุทธรูปเป็นต้น เราอยากจะเงียบเสีย”
นายหงวน ทองประเสริฐ กล่าวว่า “ขอเรียนถามว่าควรจะแก้ไขอย่างไรหรือไม่”
ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญตอบว่า “ไม่เห็นจําเป็น เพราะไม่ทําให้ดีขึ้นหรือเลวลง มีอยู่แล้วจะไปล้างเสียทําไม ถ้าแม้ว่าความข้อนี้ตัดความหรือเพิ่มสิทธิก็ควรอยู่ การที่บัญญัติไว้เช่นนี้เพื่อเขียนไว้ให้หรูๆ ถึงไม่เขียนก็รู้อยู่แล้ว”
นายหงวน ทองประเสริฐ กล่าวว่า “เพื่อความเข้าใจของราษฎรทั้งหลาย ให้ลงมติว่าจะสมควรหรือไม่”
หลวงประดิษฐ์มนูธรรม กล่าวว่า “ข้าพเจ้าขอแถลงให้ที่ประชุมทราบ เท่าที่นายหงวน ทองประเสริฐ ได้ร้องให้เติมร่างว่า พระมหากษัตริย์ต้องทรงปฏิญาณนั้น การที่ไม่เขียนไว้ก็ดี ก็ให้ถือว่า เวลาขึ้นเสวยราชย์ต้องทรงกระทําตามพระราชประเพณี การที่ไม่เขียนไว้นี้ไม่ใช่เป็นการยกเว้นที่พระองค์จะไม่ต้องทรงปฏิญาณ ขอให้จดบันทึกข้อความสําคัญนี้ไว้ในรายงาน”
ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ กล่าวว่า “เนื่องจากหลวงประดิษฐ์มนูธรรมได้กล่าวแล้ว ข้าพเจ้าขอแถลงว่า ได้เคยเฝ้าและทรงรับสั่งว่า พระองค์เองได้ทรงปฏิญาณเวลาเสวยราชสมบัติ และเวลาขึ้นรับเป็นรัชทายาทก็ต้องปฏิญาณชั้นหนึ่งก่อน ความข้อนี้เมื่อพระองค์เองทรงรับสั่งเช่นนี้ เพราะฉะนั้นรับรองได้อย่างที่หลวงประดิษฐ์มนูธรรมว่าเป็นพระราชประเพณีทีเดียว”
นายจรูญ สืบแสง กล่าวว่า “เป็นที่เข้าใจแล้วว่า พระเจ้าอยู่หัวต้องทรงปฏิญาณตามนี้ แต่นี่เป็นรัฐธรรมนูญสําคัญอย่างยิ่ง เท่าที่ได้จดบันทึกรายงานยังน้อยไป ถ้าอย่างไรให้มีไว้ในรัฐธรรมนูญจะดียิ่ง”
หลวงประดิษฐ์มนูธรรม ตอบว่า “สภาผู้แทนราษฎรต้องเห็นชอบในการอัญเชิญพระมหากษัตริย์ขึ้นเสวยราชย์หรือในการสมมตรัชทายาท ถ้าองค์ใดไม่ปฏิญาณเราคงไม่ลงมติให้”
นายจรูญ สืบแสง กล่าวว่า “องค์ต่อๆ อาจไม่ปฏิญาณ”
พระราชวังสัน ตอบว่า “ตามหลักการในที่ประชุมต่าง ๆ ถ้ามีคําจดในรายงานแล้ว เขาถือเป็นหลักการเหมือนกัน”
ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญแถลงให้สมาชิกลงมติมาตรา 9 ว่า “การสืบราชสมบัติท่านว่าให้เป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในกฎมณเฑียรบาล หรือให้เติมคําว่า “จะต้องปฏิญาณ”
ประธานสภาฯ กล่าวว่า “บัดนี้มีความเห็น 2 ทาง คือ ทางหนึ่งเห็นว่า ควรคงตามร่างเดิม อีกทางหนึ่งว่า ควรเติมความให้ชัดยิ่งขึ้น”
ที่ประชุมลงมติตามร่างเดิม 48 คะแนน ที่เห็นว่าให้เติมความให้ชัดขึ้นมี 7 คะแนน เป็นอันตกลงว่าไม่ต้องเติมความอีก
-4-
ปัจจุบันนี้มีบางคนได้เขียนและกล่าววิจารณ์ว่า รัฐธรรมนูญฉบับนั้นฉบับนี้เป็นประชาธิปไตยบ้าง เป็นอํามาตยาธิปไตยบ้าง ฉะนั้น จึงเป็นการสมควรที่นิสิต นักศึกษา นักเรียน และราษฎรซึ่งต้องการสัจจะโดยไม่มีอคติอุปาทานอาศัยหลักตามสามัญสํานึกอันเป็นตรรกวิทยาเบื้องต้นของมนุษยชนประกอบด้วยความหมายของภาษาไทยประยุกต์แก่รัฐธรรมนูญแต่ละฉบับโดยความเที่ยงธรรม
ก. ถ้ารัฐธรรมนูญใดมีบทถาวรและบทเฉพาะกาล สามัญชนที่รู้ภาษาไทยพอสมควร ย่อมเข้าใจคําว่า “เฉพาะกาล” นั้นหมายถึงระยะเวลาชั่วคราว ซึ่งเมื่อพ้นกําหนดนั้นแล้วก็เหลือแต่บทถาวรที่ใช้เป็นแบบการปกครองถาวรต่อไป ฉะนั้น จึงต้องพิจารณาด้วยบทถาวรของรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับว่ามีลักษณะเป็นประชาธิปไตยหรือไม่
ส่วนบทเฉพาะกาลเป็นเรื่องระยะหัวต่อระหว่างระบบเก่ากับระบบใหม่ ซึ่งย่อมมีส่วนที่เป็นระบบเก่าผสมอยู่กับระบบใหม่ในชั่วระยะเวลาหนึ่ง ปัญหาวินิจฉัยลักษณะบทเฉพาะกาลนั้นต้องพิจารณาว่าบทนั้นมีไว้เพื่อนําไปสู่บทถาวรประชาธิปไตยหรืออํามาตยาธิปไตย
(บางคนที่สําเร็จการศึกษาชั้นสูงย่อมรู้ภาษาไทยดีกว่าสามัญชนกลับแสร้งทําเป็นไม่รู้คําว่า “เฉพาะกาล” นั้นหมายถึงเรื่องชั่วคราว ดังนั้น บางคนจึงถือเอาบทเฉพาะกาลเป็นหลัก เช่น เราจะได้อ่านได้ฟังว่าบางคนถือเอา “บทเฉพาะกาล” ของรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 เรื่องการมีสมาชิกประเภทที่ 2 นั้นเป็นเรื่องถาวร แต่ถ้าเป็นบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญที่พวกเขาทําขึ้นนั้น พวกเขาก็ไม่นําเอาเรื่องเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญนั้น มาเป็นหลักวินิจฉัยลักษณะของรัฐธรรมนูญนั้น เช่นรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ซึ่งมี บทเฉพาะกาลยกยอดวุฒิสมาชิกซึ่งได้รับแต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับ 9 พ.ย. 2490 (ใต้ตุ่ม) ให้มาเป็นวุฒิสมาชิกของฉบับ 2492 พวกเขาก็ไม่เอ่ยถึงบทเฉพาะกาลนี้)
ข. คําว่า “ประชาธิปไตย” นั้นข้าพเจ้าได้กล่าวมาแล้วในข้อ 1 [ดู https://pridi.or.th/th/content/2020/10/441] คือ หมายถึงการปกครองที่ถือมติปวงชนเป็นใหญ่ ส่วนคําว่า “อํามาตยาธิปไตย” นั้นมีบางคนตั้งเป็นศัพท์ใหม่ขึ้น โดยยังไม่มีพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานหรือฉบับสําหรับนักเรียน แต่ผู้ตั้งศัพท์ใหม่นี้ก็มีสิทธิที่จะตั้งเป็นศัพท์ใหม่ได้โดยเอาคําว่า “อํามาตย์” สนธิกับคําว่า “อธิปไตย”
พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานให้ความหมายของคําว่า “อำมาตย์” ไว้ว่า หมายถึง “ข้าราชการ, ข้าเฝ้า, ที่ปรึกษา” ดังนั้น คําว่า “อํามาตยาธิปไตย” ย่อมหมายถึงการปกครองโดยข้าราชการ, ข้าเฝ้า, ที่ปรึกษา ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งโดยพระองค์เอง หรือโดยคําเสนอของรัฐบาลหรือองคมนตรีซึ่งเป็นที่ปรึกษาของพระองค์
ค. โดยอาศัยหลักการและความหมายในภาษาไทยดังกล่าวข้างบนนั้น เราอาจวินิจฉัยลักษณะของรัฐธรรมนูญบางฉบับได้ดังต่อไปนี้
(1) ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินชั่วคราวฉบับ 27 มิถุนายน 2475 ไม่ใช่อํามาตยาธิปไตย เพราะตัวบทถาวรของธรรมนูญนั้นกําหนดไว้ว่าเมื่อสิ้นบทเฉพาะกาลแล้ว สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกประเภทเดียว คือ ประเภทที่ราษฎรเป็นผู้เลือกตั้งขึ้นมา ส่วนบทเฉพาะกาลเป็นเรื่องชั่วคราวในระยะหัวต่อระหว่างระบบศักดินาที่เป็นมาหลายพันปีกับระบบประชาธิปไตยซึ่งเพิ่มเริ่มเกิดขึ้น จึงในสมัยแรกภายในเวลา 6 เดือน สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกซึ่งผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารแต่งตั้งขึ้นในนามคณะราษฎร สมัยที่ 2 ภายในเวลา 10 ปี สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิก 2 ประเภท คือ ประเภทที่ 1 ราษฎรเป็นผู้เลือกตั้ง กับประเภทที่ 2 ผู้แทนราษฎรสมัยที่ 1 เป็นผู้เลือกตั้ง สมัยที่ 3 เป็นบทถาวรคือเมื่อพ้น 10 ปีแล้วสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้น
(2) รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ไม่ใช่อํามาตยาธิปไตยเพราะมาตรา 16 อันเป็นบทถาวรบัญญัติไว้ว่า “สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรเป็นผู้เลือกตั้ง” ส่วนบทเฉพาะกาลเป็นเรื่องชั่วคราวในระยะหัวต่อระหว่าง 2 ระบบดังกล่าวแล้วนั้น มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 2 ประเภท คือ ประเภทที่ 1 ราษฎรเป็นผู้เลือกตั้ง กับประเภทที่ 2 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง โดยรัฐบาลเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ในระหว่าง บทเฉพาะกาลนี้ผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1 ซึ่งแม้ก่อนสมัครรับเลือกตั้งนั้นบางคนเป็นข้าราชการประจํา แต่กฎหมายเลือกตั้งได้กําหนดไว้ว่า ถ้าได้รับเลือกตั้งแล้วต้องลาออกจากตําแหน่งข้าราชการประจํา ฉะนั้นสมาชิกประเภทที่ 1 ซึ่งมีจํานวนกึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทั้งหมดแห่งสภาผู้แทนราษฎรนั้นจึงไม่ใช่อํามาตย์
(3) รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ไม่ใช่อํามาตยาธิปไตย เพราะพฤฒสมาชิกและสมาชิกสภาผู้แทนเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมาจึงไม่ใช่ “อํามาตย์” และมาตรา 24 กับ 29 กําหนดไว้ว่าพฤฒสมาชิกและสมาชิกสภาผู้แทนต้องไม่เป็นข้าราชการประจํา
(4) รัฐธรรมนูญฉบับ 9 พ.ย. 2490 (ใต้ตุ่ม) เป็นอํามาตยาธิปไตย เพราะวุฒิสมาชิกเป็นผู้ที่พระมหากษัตริย์แต่งตั้ง โดยรัฐบาลเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ
(5) รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 เป็นอํามาตยาธิปไตยครบถ้วนทั้งบทถาวรและบทเฉพาะกาล เพราะบทถาวรกําหนดไว้ว่า วุฒิสมาชิกเป็นผู้ที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งโดยประธานองคมนตรีรับสนองพระบรมราชโองการ และบทเฉพาะกาลได้ยกยอดวุฒิสมาชิก ซึ่งได้รับแต่งตั้งตามฉบับ 2490 (ใต้ตุ่ม) ให้เป็นวุฒิสมาชิกตามฉบับ 2492 ด้วย
ส่วนการที่บางคนอ้างว่าฉบับ 2492 เป็นประชาธิปไตยที่สุด เพราะมีบทบัญญัติไว้ว่า วุฒิสมาชิกและสมาชิกสภาผู้แทนต้องไม่เป็นข้าราชการประจํานั้น ท่านผู้อ่านอาจสอบสวนหาสัจจะได้ว่า การห้ามมิให้พฤฒสมาชิก (วุฒิสมาชิก) กับสมาชิกสภาผู้แทนเป็นข้าราชการประจํานั้นรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ได้บัญญัติห้ามเช่นนั้นไว้ก่อนแล้วตามมาตรา 24 และ 29 และได้มีการปฏิบัติจริงตามรัฐธรรมนูญซึ่งผู้อ่านที่ปราศจากอคติสอบสวนได้ว่า ระหว่างใช้รัฐธรรมนูญ 2489 นั้นไม่มีพฤฒสมาชิก หรือสมาชิกสภาผู้แทน หรือรัฐธรรมนูญคนใดเป็นข้าราชการประจํา ส่วนรัฐมนตรีที่แต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 นั้น เราท่านที่ไม่หลงเชื่อคําโฆษณาก็เห็นกันอยู่แล้วว่า จอมพล ป. พิบูลสงครามเป็นนายกรัฐมนตรีโดยความไว้วางใจของรัฐสภาตามฉบับ 2492 และหลายคนที่แม้ไม่ใช่นักวิชาการก็ย่อมรู้ว่า ผู้มียศเป็นจอมพลนั้นดํารงยศนั้นเป็นประจําการตลอดไปโดยไม่ต้องปลดเป็นกองหนุนจึงรับเงินเดือนตามยศจอมพลตลอดชีพ ฉะนั้น ตามทฤษฎีและตามการปฏิบัติของรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ทั้งในบทถาวรและบทเฉพาะกาลจึงเป็นอํามาตยาธิปไตย
ส่วนการที่บางคนโฆษณาว่า รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 บัญญัติไว้ห้ามมิให้วุฒิสมาชิกและสมาชิกสภาผู้แทนเป็นผู้จัดการ กรรมการ ที่ปรึกษา ตัวแทนของห้างหุ้นส่วนที่รัฐ หรือหน่วยราชการของรัฐเป็นผู้ลงทุน หรือถือหุ้นส่วนข้างมากก็ดี รับสัมปทานหรือคงไว้ซึ่งสัมปทาน หรือเป็นคู่สัญญากับรัฐอันมีลักษณะผูกขาดตัดตอนก็ดี หรือไม่รับเงินเดือนหรือประโยชน์ใดจากรัฐนอกจากเงินเดือนก็ดี ฯลฯ นั้น ข้าพเจ้าขอให้ท่านผู้อ่านที่ปราศจากอคติ โดยไม่หลงเชื่อคําในโฆษณาง่าย ๆ โปรดพิจารณารายชื่อของวุฒิสมาชิกและสมาชิกสภาผู้แทนตามฉบับ 2492 นั้นอย่างละเอียด แล้วสอบสวนดูว่ามีผู้ใดบ้างที่รัฐสภาและองคมนตรีรู้อยู่แล้วว่าได้ประโยชน์โดยฝ่าฝืนข้อห้ามดังกล่าวแล้ว
(6) ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 ถือตามแม่บทของฉบับ 2492 โดยมีวุฒิสมาชิก ซึ่งสภาผู้แทนราษฎรต้องเลือกตั้งจากบัญชีชื่อลับซึ่งคณะองคมนตรีจัดทําขึ้นส่งมาให้สภาผู้แทนราษฎรจําต้องเลือกบุคคลเท่าที่ปรากฏชื่อในบัญชีลับนั้น ก็ทําให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 มีลักษณะอํามาตยาธิปไตย
ง. ในการพิจารณาบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับต่าง ๆ นั้นก็จําต้องแยกลักษณะของบทเฉพาะกาลออกเป็น 2 ประเภท คือ บทเฉพาะกาลที่นําไปสู่บทถาวรที่เป็นประชาธิปไตย กับบทเฉพาะกาลที่นําไปสู่ระบบอํามาตยาธิปไตย
(1) บทเฉพาะกาลที่นําไปสู่บทถาวรที่เป็นประชาธิปไตยนั้นมีความจําเป็นในระยะหัวต่อระบบศักดินาที่เป็นมาช้านานหลายศตวรรษซึ่งมีซากตกค้างอยู่กับระบบประชาธิปไตยที่เพิ่งเกิดขึ้น ทั้งนี้เพื่อประคับประคองระบบประชาธิปไตยให้ดําเนินก้าวหน้าต่อไปได้ โดยป้องกันมิให้ถูกแทรกซึมบั่นทอนจากระบบศักดินา
ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ซึ่งมีบทถาวรและบทเฉพาะกาลนั้น พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ซึ่งแทนระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ทรงเห็นชอบและพอพระราชหฤทัยมากดังปรากฏในคําแถลงของพระยามโนปกรณ์ฯ ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญต่อสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 16 พ.ย. 2475 มีความตอนหนึ่งว่าดั่งนี้
“ในการร่างพระธรรมนูญ (รัฐธรรมนูญ) นี้ อนุกรรมการได้ทําการติดต่อกับสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวตลอดเวลา จนถึงอาจกล่าวได้ว่า ได้ร่วมมือกันทําข้อความตลอดในร่างที่เสนอมานี้ ได้ทูลเกล้าถวายและทรงเห็นชอบนั้น ไม่ใช่เพียงทรงเห็นชอบอย่างข้อความที่กราบบังคมทูลขึ้นไป ยิ่งกว่านั้นเป็นที่พอพระราชหฤทัยมาก”
คําแถลงของประธานอนุกรรมการฯ เกี่ยวกับบทเฉพาะกาลมีความอีกตอนหนึ่งว่า
“ที่มีสมาชิก 2 ประเภทนี้ ก็เพราะเหตุว่า เราพึ่งมีรัฐธรรมนูญขึ้น ความคุ้นเคยในการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญยังไม่แพร่หลายทั่วถึง ฉะนั้นจึงให้มีสมาชิกประเภทซึ่งเห็นว่าเป็นผู้ที่คุ้นเคยการงานแล้วช่วยพยุงกิจการ ทําร่วมมือกันไปกับสมาชิกประเภทที่ 1 ที่ราษฎรเลือกตั้งมา”
อุดมการณ์ของบทเฉพาะกาลตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2475 เป็นเรื่องของการ “ช่วยพยุง” ประชาธิปไตยให้ทรงตัวอยู่ได้แล้วก้าวหน้าต่อไป มิใช่เป็นการเอาประเภทที่ 2 มา “ถ่วงอํานาจ” สภาผู้แทนราษฎร
ความจริงที่ประจักษ์จากรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรและราชกิจจานุเบกษา ฯลฯ ปรากฏว่า สมาชิกประเภทที่ 2 นั้นมิได้ยกมือให้ฝ่ายรัฐบาลเสมอไป คือ ได้ยกประโยชน์ของชาติเหนือส่วนตนและพวกพ้องในหลายกรณี อาทิ ได้ร่วมกับสมาชิกประเภทที่ 1 ในการคัดค้านข้อเสนอของรัฐบาลเรื่องความตกลงกับต่างประเทศกําหนดโควต้ายางพารา อันทําให้รัฐบาลพหลฯ ต้องลาออกตามวิถีทางรัฐธรรมนูญ ลงมติข้อบังคับการประชุมสภา ผู้แทนราษฎรตามที่สมาชิกประเภทที่ 1 เสนอ ซึ่งขัดแย้งกับความเห็นของรัฐบาล อันทําให้รัฐบาลพหลฯ ต้องลาออกตามรัฐธรรมนูญอีกครั้งหนึ่ง
ในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 สมาชิกประเภทที่ 2 ได้ร่วมกับประเภทที่ 1 ลงมติคัดค้านร่าง พ.ร.บ. ที่รัฐบาลพิบูลฯ เสนอขออนุมัติพระราชกําหนดระเบียบบริหารนครบาลเพชรบูรณ์และการจัดตั้งพุทธบุรีมณฑล อันทําให้รัฐบาลพิบูลฯ ต้องลาออกตามวิถีทางรัฐธรรมนูญ (ต่างกับวุฒิสมาชิกแต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ซึ่งแม้ไม่มีสิทธิลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีสิทธิเลือกตั้งข้อสังเกตไปยังสภาผู้แทนราษฎรให้ลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลได้ แต่วุฒิสมาชิกนั้นก็มิได้ตั้งข้อสังเกตเช่นนั้นไปยังสภาผู้แทน ทั้งๆ ที่วุฒิสมาชิกหลายคนบ่นนอกสภาว่า รัฐบาลพิบูลฯ บริหารประเทศไม่เป็นที่พอใจของราษฎร)
บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 กําหนดวิธีเลือกตั้งพฤฒสมาชิกในวาระเริ่มแรกโดยองค์การเลือกตั้งประกอบด้วยผู้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอยู่ในวันสุดท้ายก่อนใช้รัฐธรรมนูญฉบับนั้นเพื่อให้มีพฤฒสภาขึ้นภายใน 15 วัน เมื่อสิ้นวาระของพฤฒสมาชิกรุ่นแรกนี้แล้วราษฎรเป็นผู้เลือกตั้งพฤฒสมาชิกโดยทางอ้อม
(2) บทเฉพาะกาลที่นําไปสู่ระบบอํามาตยาธิปไตย เช่น บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ที่ยกยอดวุฒิสมาชิกซึ่งได้รับแต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2490 (ใต้ทุ่ม) ให้มาเป็นวุฒิสมาชิกฉบับ 2492 ด้วย เพื่อเข้าสู่ระบบถาวรของฉบับ 2492 ซึ่งวุฒิสมาชิกเป็นผู้ที่ประธานองคมนตรีรับสนองฯ แต่งตั้ง มิใช่เลือกตั้งโดยราษฎร บทเฉพาะกาลของร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 มีลักษณะนําไปสู่ระบบอํามาตยาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญฉบับนั้น
ที่มา: ส่วนที่ 2 ของบทความ เรื่อง “ประชาธิปไตย และรัฐธรรมนูญเบื้องต้น กับการร่างรัฐธรรมนูญ” ที่นายปรีดี พนมยงค์ เขียนขึ้นเมื่อวันที่ 11 พฤษภาคม 2517
