วิธีร่างรัฐธรรมนูญแบบปรีดี พนมยงค์

 

-1-

รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่เป็นแม่บทสูงสุดของกฎหมายทั้งหลาย ฉะนั้น การร่างรัฐธรรมนูญจึงต้องดําเนินตามหลักสําคัญ 2 ประการคือ

ประการที่ 1 สาระสําคัญที่เป็นแม่บทซึ่งขึ้นอยู่กับรากฐานแห่งทัศนะของผู้ร่างกับสมาชิกสภาที่มีหน้าที่นิติบัญญัติ ยืนหยัดในอภิสิทธิ์ชน หรือยืนหยัดในปวงชน  

ถ้าผู้ร่างกับสมาชิกสภานั้นมีทัศนะยืนหยัดในอภิสิทธิ์ชน บทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญก็มีสาระรักษาอํานาจและฐานะพิเศษของอภิสิทธิ์ชนไว้โดยทางตรงหรือแฝงไว้โดยทางปริยาย

ถ้าผู้ร่างกับสมาชิกสภานั้นมีทัศนะยืนหยัดในปวงชน บทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญนั้นก็กระจ่างชัดแจ้งว่า เป็นประชาธิปไตยที่ถือมติปวงชนเป็นใหญ่โดยไม่มีสิทธิพิเศษของอภิสิทธิ์ชนแฝงไว้

ผู้ใดอ้างว่า ปวงชนชาวไทยมีอุปนิสัยปัจเจกนิยม (INDIVIDUALISM) ต่างกับมนุษยชาติอื่น ๆ เพื่อใช้เป็นข้ออ้างร่างรัฐธรรมนูญมิให้เป็นประชาธิปไตยของปวงชนนั้น ก็เป็นทัศนะเฉพาะตัวของผู้อ้างนั้น ๆ เอง เพราะมนุษยชาติตั้งแต่ปฐมกาลมีทัศนะประชาธิปไตย ซึ่งแม้จะถูกระบบทาสกับระบบศักดินา ซึ่งมีคติปัจเจกนิยมสมัยเก่าทําลายไป แต่ปวงชนก็ยังรักษาคติประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจและทางทัศนะไว้ได้หลายประการ เช่น การร่วมมือ กันลงแขกในการทํานา การสร้างโรงเรือนบ้านพักในชนบท และการประพฤติตามธรรมจริยา หรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ทัศนะประชาธิปไตยที่เหลืออยู่นั้นเพิ่งจะสูญไปเมื่อไม่นานมานี้ภายหลังที่มีผู้เผยแพร่ความประพฤติต่างๆ ตามคติปัจเจกนิยมสมัยใหม่

ประการที่ 2 รูปแบบของรัฐธรรมนูญอันเป็นเทคนิคแห่งวิธีร่างกฎหมายทั่วไปซึ่งต้อง นํามาใช้เป็นพื้นฐานแห่งการร่างรัฐธรรมนูญในฐานะที่เป็นกฎหมายชนิดหนึ่ง และในฐานะที่เป็นแม่บทสูงสุดแห่งกฎหมายทั้งหลาย

หลายท่านที่แม้ไม่เคยเรียนกฎหมายก็ย่อมสังเกตได้ว่า กฎหมายต่าง ๆ นั้น มีพระราชบัญญัติที่กําหนดหลักการสําคัญ ๆ ไว้ ซึ่งต้องผ่านสภาผู้แทนราษฎร หรือรัฐสภา หรือ สภานิติบัญญัติ พระราชบัญญัติมิได้กําหนดระเบียบการเบ็ดเตล็ดหยุมหยิมไว้ แต่ได้ให้อํานาจฝ่ายบริหารออกพระราชกฤษฎีกา และกฎกระทรวงบัญญัติวิธีปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินั้น ๆ

ในฐานะที่รัฐธรรมนูญเป็นแม่บทสูงสุดของกฎหมายทั้งหลาย ฉะนั้น รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยของหลายประเทศจึงบัญญัติหลักสําคัญไว้โดยให้สภาซึ่งมีหน้าที่นิติบัญญัติออกพระราชบัญญัติเพื่อปฏิบัติให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญนั้น ๆ

-2-

วิธีร่างธรรมนูญการปกครองแผ่นดินชั่วคราวฉบับ 27 มิถุนายน 2475 ได้ถือตามหลักวิธีร่างกฎหมายของสยาม ซึ่งคณะกรรมการร่างกฎหมายได้ดําเนินเป็นหลักมาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 รัชกาลที่ 6 และรัชกาลที่ 7 ซึ่งได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ตั้งกรมร่างกฎหมายขึ้น หลักการแห่งวิธีร่างนี้ได้ดําเนินต่อมาในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 และฉบับ 2489 ดังปรากฏในคําแถลงของประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (พระยามโนปกรณ์ฯ) ต่อสภาผู้แทนราษฎรและคําอภิปรายของพระยาราชวังสัน ตามที่ข้าพเจ้าได้อ้างไว้นั้นแล้ว คือ พระยามโนปกรณ์ฯ (เคยเป็นกรรมการร่างกฎหมายมาก่อนแล้วหลายปี) กล่าวเป็นใจความว่า เรื่องใดเป็นธรรมเนียมประเพณีที่รู้กันอยู่แล้วก็ไม่จําเป็นต้องเขียนไว้ให้หรู ๆ และพระยาราชวังสัน (ผู้เคยร่วมกับพระยามโนปรณ์ฯ ไปเฝ้ารับพระราชกระแสจากพระปกเกล้าฯ) กล่าวเป็นใจความว่า  ตามความคิดเดิมในการร่างรัฐธรรมนูญนั้นประสงค์ไม่ให้ยาวเกินไป วิธีร่างตรงกับพระราชประสงค์ของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ เรื่องใดควรรวมเป็นมาตราเดียวกันได้ก็เขียนไว้เป็นมาตราเดียว แต่สิ่งสําคัญจําต้องมีตัวบทที่เป็นประชาธิปไตยให้ครบถ้วน

ข้าพเจ้าขอย้อนกล่าวถึงวิธีร่างกฎหมายตามหลักของรัชกาลที่ 5, 6, 7 นั้น ถือหลัก 2 ประการ คือ

ก. ต้องมีตัวบทกะทัดรัดไม่ฟุ่มเฟือย ผู้สนใจอาจเทียบดูได้ว่า การร่างประมวลกฎหมายสยามซึ่งตามข้อตกลงกับนานาประเทศนั้น ฝ่ายสยามจะต้องร่างให้เป็นที่พอใจแก่ประเทศที่มีอํานาจพิเศษในทางศาล เพื่อฝ่ายเขาจะได้ยอมถือตามประมวลกฎหมายของเรา และยอมยกเลิกอํานาจศาลกงสุลศาลต่างประเทศ (INTERNATIONAL COURT) ศาลคดีต่างประเทศ (FOREIGN CAUSE COURT) ดังนั้น กรมร่างกฎหมายของเราจึงจําต้องอาศัยประมวลกฎหมายของต่างประเทศเป็นหลักประกอบกับกฎหมายสยาม ในบรรดาประมวลกฎหมายต่างประเทศนั้นก็มีประมวลกฎหมายฝรั่งเศสด้วย แต่ฝ่ายกรมร่างกฎหมายของเรานั้นถือหลักวิธีร่างโดยกะทัดรัด ไม่มีมากมายหลายมาตราให้ฟุ่มเฟือยจึงประหยัดจํานวนมาตรา ได้ เช่น ประมวลกฎหมายแพ่งฝรั่งเศสมี 2281 มาตราประมวลกฎหมายพาณิชย์ ฝรั่งเศสมี 648 มาตรา รวม 2 ประมวลนั้นมี 2529 มาตรา กรมร่างกฎหมายของสยามจัดร่างประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์รวมกันเป็นประมวลเดียว มี 1755 มาตราซึ่งประหยัดจํานวนมาตราลงได้เกือบกว่ากึ่งหนึ่งซึ่งนานาประเทศที่มีสิทธิพิเศษในทางศาลได้ยินยอมให้ศาลต่างประเทศและศาลคดีต่างประเทศวินิจฉัยคดีตามประมวลกฎหมายสยาม

ข. ภาษาที่ใช้ในการร่างนั้นต้องพยายามใช้ถ้อยคําที่สามัญชนสามารถเข้าใจได้ให้มากที่สุด แต่เนื่องจากเราจําต้องบัญญัติข้อกําหนดขึ้นใหม่หลายประการ เพื่อให้เหมาะสมแก่ความสัมพันธ์ที่เกิดขึ้นใหม่และตามเยี่ยงประมวลกฎหมายต่างประเทศ ฉะนั้นเมื่อคําไทยที่มีอยู่แต่ก่อนไม่เพียงพอก็จําต้องคิดคําใหม่ในภาษาไทยขึ้น ถ้าหากมีเรื่องใดที่หาคําไทยได้เหมาะสมโดยไม่ต้องตั้งศัพท์ใหม่ เราก็ใช้คําไทยนั้น เช่น คําอังกฤษ Usufruct หรือ ฝรั่งเศส Usufruit ในร่างประมวลแพ่งและพาณิชย์บรรพ 4 นั้นเดิมมีผู้เสนอว่าให้ตั้งศัพท์ไทยขึ้นใหม่ว่า “สิทธิกัลปนา” แต่ในที่สุดกรรมการร่างกฎหมายส่วนมากตกลงตามที่มีผู้เสนอให้ใช้คําไทยว่า “สิทธิเก็บกิน” (หมายถึงสิทธิของบุคคลหนึ่งที่มีสิทธิครอบครองที่ดินของอีกคนหนึ่ง และสามารถเก็บดอกผลจากที่ดินนั้น) ฯลฯ

-3-

โดยอาศัยตามหลักการวิธีร่างกฎหมายดังกล่าวข้างบนนี้ผู้สนใจที่ไม่ตั้งคติอุปทาน ซึ่งต้องการศึกษาหาสัจจะก็อาจดูตัวบทของรัฐธรรมนูญดังต่อไปนี้เป็นตัวอย่าง

ก. ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินฉบับ 27 มิถุนายน 2475 มี 39 มาตราซึ่งบรรจุข้อความไว้เป็นครั้งแรกในสยามว่า อํานาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย และมีบทบัญญัติว่าด้วยกษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร ศาล พอแก่การเป็นระบบการเมืองประชาธิปไตยในระยะหัวต่อระหว่างระบบศักดินาที่เป็นมาหลายพันปี กับระบบประชาธิปไตยซึ่งเพิ่งเกิดขึ้น ส่วนสิทธิเสรีภาพและความเสมอภาค และสิทธิประชาธิปไตยทั้งทางการเมือง ทางเศรษฐกิจ และทัศนะประชาธิปไตยนั้น ได้ใช้วิธีทําให้หลัก 6 ประการเป็น “ปฏิญญา” (DECLARATION) ซึ่งมีลักษณะเป็น “กฎบัตร” (CHARTER) ดังกล่าวแล้ว

ถ้อยคําที่ใช้ในรัฐธรรมนูญนั้นก็พยายามใช้คําไทยที่มีอยู่ก่อนธรรมนูญนั้นเพื่อสะดวกแก่มวลราษฎร

ข. รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 มี 68 มาตรา โดยมีบทบัญญัติประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ขึ้นแต่ก็ไม่เขียนไว้ฟุ่มเฟือย เรื่องใดที่รวมเป็นมาตราเดียวกันได้ก็ไม่แยกเป็นรายมาตรา

ค. รัฐธรรมนูญ 2489 ซึ่งมี 2 สภานั้นก็จําต้องมีมาตราเพิ่มขึ้นเท่าที่จําเป็นแก่การที่ต้องมี 2 สภา รวมแล้วฉบับนี้มีเพียง 96 มาตรา

-4-

ตั้งแต่รัฐประหาร 8 พ.ย. 2490 เป็นต้นมาจนถึงขณะที่ข้าพเจ้าเขียนบทความนี้ หลักการแห่งวิธีร่างกฎหมายได้เปลี่ยนจากวิธีของรัชกาลที่ 5, 6 และ 7 ดังจะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 มี 188 มาตรา และร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 มี 224 มาตรา

ก. ถ้าหากรัฐธรรมนูญใหม่มีความจําเป็นต้องเขียนเรื่องที่รัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ บกพร่องอยู่ก็สมควรมีมาตราเพิ่มขึ้น แต่ถ้ารัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ มีบทบัญญัติที่เป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์แล้วก็ไม่ควรแยกเป็นรายมาตราหรือเพิ่มข้อความให้ฟุ่มเฟือย เช่น

รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 มาตรา 13 บัญญัติว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในการนับถือศาสนาหรือลัทธิใด ๆ และย่อมมีเสรีภาพในการปฏิบัติพิธีกรรมตามความเชื่อถือของตน เมื่อไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่ของพลเมืองและไม่เป็นการขัดต่อความ สงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมของประชาชน”

รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 มาตรา 13 บัญญัติว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในการนับถือศาสนาหรือลัทธินิยมใด ๆ และย่อมมีเสรีภาพในการปฏิบัติพิธีกรรมตามความเชื่อถือของตน เมื่อไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่ของพลเมืองและไม่เป็นการขัดต่อความสงบ เรียบร้อยหรือศีลธรรมของประชาชน”

ท่านผู้อ่านย่อมสังเกตได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 มาตรา 13 นั้น ต่างกับของฉบับ 2475 เพียงคําเดียว คือ ฉบับ 2475 เขียนไว้ว่า “ลัทธิใด ๆ” ส่วนฉบับ 2489 เขียนว่า “ลัทธินิยมใด ๆ” ซึ่งเป็นการทําให้มีความชัดขึ้นโดยไม่ฟุ่มเฟือย

ส่วนฉบับ 2492 มาตรา 28 มีความว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในการถือศาสนา นิกายของศาสนา หรือลัทธินิยมในทางศาสนา และย่อมมีเสรีภาพในการปฏิบัติพิธีกรรมตามความเชื่อถือของตน เมื่อไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่ของพลเมือง และไม่เป็นการขัดขวางต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน

“ในการใช้เสรีภาพดังกล่าวในวรรคก่อน บุคคลย่อมได้รับความคุ้มครองมีให้รัฐกระทําการใด อันเป็นการรอนสิทธิหรือเสียประโยชน์อันควรมีควรได้เพราะเหตุที่ถือศาสนานิกายของศาสนา หรือลัทธินิยมในทางศาสนา หรือปฏิบัติพิธีกรรมตามความเชื่อถือ แตกต่างจากบุคคลอื่น”

ท่านผู้อ่านย่อมสังเกตได้ว่าฉบับ 2492 ได้เติมคําว่า “นิกายของศาสนา หรือลัทธินิยมในทางศาสนา” โดยตัดคําว่า “ลัทธิใด ๆ” ตามฉบับ 2475 และคําว่า “ลัทธินิยมใด ๆ” ตามฉบับ 2489 ออกไป อันเป็นการตัดสิทธิเสรีภาพบริบูรณ์ในการนับถือลัทธิใด ๆ ในทางการเมือง เศรษฐกิจ และการมีทัศนะตามลัทธินั้น ครั้นแล้วก็ได้เติมข้อความขึ้นใหม่ในวรรค 2 ซึ่งทําให้มีความยึดยาวโดยไม่จําเป็นซึ่งดูประหนึ่งว่า ชนชาวไทยได้สิทธิเสรีภาพบริบูรณ์ในการถือศาสนามากขึ้นกว่าฉบับ 2475 และฉบับ 2489 อันเป็นการจะแสดงให้ผู้อ่านเห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 2492 เป็นประชาธิปไตยยิ่งกว่าฉบับก่อน ๆ แต่สามัญชนที่ไม่มีอคติ แม้จะมิใช่นักกฎหมายก็ย่อมเห็นได้โดยไม่ยากเลยว่า การที่ฉบับ 2475 และฉบับ 2489 บัญญัติให้บุคคลมีเสรีภาพบริบูรณ์ในการถือศาสนาก็ย่อม หมายถึงนิกายต่าง ๆ และลัทธินิยมในทางศาสนาด้วย มิฉะนั้นจะเขียนว่า “เสรีภาพบริบูรณ์” ด้วยเหตุใด

ฉบับ 2492 ยังใช้วิธีเอาหน้าที่ของชนชาวไทยซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับ 2475 และ ฉบับ 2489 เขียนไว้รวมเป็นมาตราเดียวมากระจายออกเป็นหลายมาตรา เช่น ฉบับ 2475 มาตรา 15 และฉบับ 2489 มาตรา 16 บัญญัติข้อความตรงกันไว้ในมาตราเดียวว่า

“บุคคลมีหน้าที่เคารพต่อกฎหมายและมีหน้าที่ป้องกันประเทศ ช่วยเหลือราชการโดยทางเสียภาษีและอื่น ๆ ภายในเงื่อนไขและโดยวิธีการที่กฎหมายบัญญัติไว้”

แต่ฉบับ 2492 ได้นําเอาข้อความที่ตรงกับฉบับ 2475 และฉบับ 2489 ซึ่งเขียนไว้เพียงมาตราเดียวนั้นมากระจายออกเป็น 5 มาตรา คือ

“มาตรา 46 บุคคลมีหน้าที่ป้องกันประเทศ

มาตรา 47 บุคคลมีหน้าที่รับราชการทหารตามที่กฎหมายบัญญัติ

มาตรา 49 บุคคลมีหน้าที่เคารพต่อกฎหมาย

มาตรา 51 บุคคลมีหน้าที่เสียภาษีอากรตามที่กฎหมายบัญญัติ

มาตรา 52 บุคคลมีหน้าที่ช่วยเหลือราชการตามที่กฎหมายบัญญัติ”

นิสิต นักศึกษา นักเรียน และราษฎรคงได้ยินและได้อ่านบทความของบางคนที่นิยมชมชอบรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 โฆษณามาก่อนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 แล้วว่า รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 เป็นประชาธิปไตยที่สุดกว่ารัฐธรรมนูญฉบับอื่นใดที่สยามเคยมีมา ครั้นแล้วรัฐบาลก็ได้มอบให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2517 ถือเอาฉบับ 2492 เป็นแบบฉบับ คณะกรรมการได้ร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสนอรัฐบาล รัฐบาลได้แก้ไข ข้อความส่วนอื่น ๆ บ้างเล็กน้อย เสร็จแล้วนําเสนอสภานิติบัญญัติ ก็ปรากฏว่าร่างฉบับ 2517 มีข้อความตรงกันหลายประการกับฉบับ 2492 อาทิร่างฉบับ 2517 มาตรา 29 ตรงกับฉบับ 2492 มาตรา 29 และร่างฉบับ 2517 มาตรา 53, มาตรา 54, มาตรา 55, มาตรา 57, และมาตรา 58 ตรงกับฉบับ 2492 มาตรา 46, 47, 54, 52 ดังกล่าวข้างบนนั้นที่ได้กระจายความที่ฉบับ 2475 และฉบับ 2489 เขียนไว้เป็นมาตราเดียว

-5-

นิสิต นักศึกษาแห่งสถาบันที่มีการสอนกฎหมายรัฐธรรมนูญคงจะได้ศึกษากันมาบ้างเป็นความรู้เบื้องต้นแล้วว่า รัฐธรรมนูญของหลายประเทศนั้นให้บัญญัติข้อความที่เป็นหลักสําคัญว่าด้วยระบบการเมืองประชาธิปไตย อันเป็นโครงเบื้องบนของสังคม และสิทธิกับหน้าที่ประชาธิปไตยของพลเมืองให้ครบถ้วนสมบูรณ์โดยเขียนอย่างกะทัดรัดเพื่อเป็นแม่บทของกฎหมายทั้งหลาย มิใช่เขียนฟุ่มเฟือยเป็นระเบียบปลีกย่อยเสียเอง จึงมีบทที่ให้อํานาจสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภาซึ่งมีอํานาจนิติบัญญัติออกกฎหมายเพื่อกําหนดระเบียบการปลีกย่อยให้เป็นไปตามหลักการสําคัญของรัฐธรรมนูญ ประดุจพระราชบัญญัติที่ให้อํานาจฝ่ายบริหารออกพระราชกฤษฎีกาและกฎกระทรวง ดังนั้นถ้าหากรัฐธรรมนูญใดมีรัฐสภาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้น ปวงชนก็ไว้ใจได้ว่า ผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งให้ใช้อํานาจนิติบัญญัติแทนราษฎรนั้น จะต้องลงมติตรา พระราชบัญญัติ กฎบัตร ปฏิญญา วางระเบียบตามรัฐธรรมนูญให้เป็นไปสมความต้องการของปวงชน

แต่ถ้ารัฐสภาอันประกอบด้วยวุฒิสมาชิกซึ่งได้รับการแต่งตั้งจากรัฐบาลหรือองคมนตรี พระราชบัญญัติ กฎบัตร ปฏิญญาก็จะออกมาไม่ตรงกับความประสงค์ของปวงชน ฉะนั้น รัฐธรรมนูญตามระบบปกครองที่ไม่เป็นประชาธิปไตยก็จําต้องเขียนรายละเอียดไว้ให้มากพอแก่การป้องกันมิให้วุฒิสมาชิกที่ราษฎรมิได้เลือกตั้งขึ้นมานั้น ดําเนินการลงมติเพื่ออภิสิทธิ์ชน แต่มิใช่เอาความที่ควรเขียนเป็นมาตราเดียวกันได้นั้นมากระจายออกเป็นหลายมาตรา

-6-

ข้าพเจ้าได้ให้ข้อสังเกตไว้ในข้อ 2 [รัฐธรรมนูญเบื้องต้น] แล้วว่า ปวงชนซึ่งมีอํานาจสูงสุดอาจถือว่ารัฐธรรมนูญเป็นโมฆะ ถ้าขัดต่อกฎบัตรและปฏิญญาว่าด้วยสิทธิมนุษยชนซึ่งสยามเป็นภาคี บัดนี้ ข้าพเจ้าก็ยังมีข้อสังเกตให้ผู้ร่างและสภาซึ่งมีหน้าที่นิติบัญญัติระมัดระวังไว้อีกว่า ภายในตัวบทของรัฐธรรมนูญที่จะบัญญัติขึ้นนั้น ไม่ควรมีบทบัญญัติที่เป็นโมฆะเพราะขัดต่อมาตราอันเป็นหลักสําคัญของรัฐธรรมนูญนั้นเอง เช่น รัฐธรรมนูญ 2492 มาตรา 27 บัญญัติว่า “บุคคลย่อมเสมอกันในกฎหมาย ฐานันดรศักดิ์โดยกําเนิดก็ดี โดยแต่งตั้งก็ดี โดยประการอื่นใดก็ดี ไม่กระทําให้เกิดเอกสิทธิ์อย่างใดเลย”

มาตรานั้นเป็นหลักสําคัญของสิทธิเสมอภาคระหว่างชนชาวไทย ถ้านําไปประยุกต์แก่สิทธิออกเสียงของราษฎรในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนแล้ว ราษฎรคนหนึ่งก็ต้องมีสิทธิหนึ่งเสียงเสมอเหมือนกันทั่วราชอาณาจักร แต่มาตรา 86 ให้ใช้วิธีลงคะแนนออกเสียง โดยวิธีรวมเขตจังหวัดตามอัตราที่กําหนดไว้ในมาตรา 87 คือ ถ้าจังหวัดใดมีราษฎรหนึ่งแสนห้าหมื่นคน ก็ให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนในจังหวัดนั้นได้หนึ่งคน ถ้าจังหวัดใดมีราษฎรเกินหนึ่งแสนห้าหมื่นคนก็ให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนในจังหวัดนั้นเพิ่มขึ้น หนึ่งคนต่อราษฎรทุกหนึ่งแสนห้าหมื่นคนเศษของหนึ่งแสนห้าหมื่น ถ้าถึงเจ็ดหมื่นห้าพัน หรือกว่านั้นก็ให้นับเป็นหนึ่งแสนห้าหมื่น ผลก็คือราษฎรแห่งจังหวัดที่มีผู้แทนได้หลายคนมีสิทธิออกเสียงได้หลายเสียง ส่วนราษฎรในจังหวัดที่มีผู้แทนได้คนเดียวนั้นมีสิทธิเพียงหนึ่งเสียง ก็จะต้องถือว่ามาตรา 86 กับมาตรา 87 เป็นโมฆะ เพราะขัดต่อหลักการสําคัญตามมาตรา 27 และย่อมทําให้กฎหมายเลือกตั้งที่ออกตามความในมาตรา 86 และ 87 เป็นโมฆะไปด้วย

อันที่จริงวิธีเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนโดยวิธีรวมเขตนั้น ก็เพิ่งบัญญัติขึ้นโดยรัฐธรรมนูญ 2490 (ใต้ตุ่ม) ซึ่งเป็นความดําริของคณะรัฐประหาร 8 พ.ย. 2490 ซึ่ง ประกอบด้วยจอมพล ป. พิบูลสงคราม จอมพล สฤษดิ์ จอมพล ถนอม จอมพล ประภาส กับพวกที่ร่วมและให้การสนับสนุนรัฐประหารนั้น รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 และรัฐธรรมนูญต่อๆ มา รวมทั้งร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 ก็ดําเนินตามวิธีการที่ตรงกันกับจอมพลทั้ง 4 และรัฐประหารนั้น

ข้าพเจ้าได้เขียนชี้แจงไว้ในหลายบทความ รวมทั้งได้ส่งจดหมายถึงนายกรัฐมนตรี และรองนายกรัฐมนตรี เพื่อให้แจ้งแก่คณะรัฐมนตรีและคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญแล้ว ถึงความไม่ถูกต้องตามหลักการแห่งความเสมอภาค แต่ความปรากฏว่า มาตรา 112 แห่งร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2517 คงถือหลักการเลือกตั้งโดยรวมเขตในจังหวัดที่มีพลเมืองมากจะแตกต่างกับฉบับ 2490 และฉบับ 2492 ก็เพียงแต่ว่าในร่างฉบับ 2517 นั้น แทนที่จะถือเอาจังหวัดหนึ่งๆ ที่มีพลเมืองมากเป็นเขตเลือกตั้งรวมเหมือนรัฐธรรมนูญแม่บท แต่ได้แยกจังหวัดที่มีพลเมืองมากแบ่งออกเป็นเขตละ 2 หรือ 3 คน ซึ่งก็มีลักษณะเป็นการรวมเขตนั่นเอง มิใช่เขตหนึ่งต่อผู้แทนราษฎรคนหนึ่ง จึงขัดต่อหลักการสําคัญแห่งความเสมอภาคซึ่งมาตรา 27 แห่งร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 กล่าวไว้ว่า “บุคคล ย่อมเสมอกันในกฎหมาย และได้รับความคุ้มครองทางกฎหมายเท่าเทียมกัน” ฉะนั้น บทบัญญัติเกี่ยวกับการรวมเขตแห่งร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 และกฎหมายเลือกตั้งที่จะตามมาจึงเป็นโมฆะ

ส่วนเหตุที่ผู้สนับสนุนวิธีรวมเขตการเลือกตั้งในจังหวัดที่มีพลเมืองมากกว่านั้นอ้างว่าถ้าหากมีการแบ่งเขตโดยให้เขตหนึ่งมีผู้แทนได้คนเดียวก็เกรงว่าราษฎรจะเลือกนักเลงเข้ามาในสภานั้น ข้าพเจ้าก็ได้ชี้แจงไว้ในหลายบทความแล้วว่า เราต้องเชื่อว่าราษฎรมีสติปัญญาพอที่จะเลือกคนดีไม่ใช่เลือกนักเลง อีกประการหนึ่งมีหลายสิบจังหวัดที่มีผู้แทนราษฎรได้เพียงคนเดียว ก็ไม่ปรากฏว่าราษฎรของจังหวัดเหล่านั้นได้เลือกนักเลงเป็นผู้แทน

บางคนอ้างว่า ถ้ามีการแบ่งเขตโดยเขตหนึ่งมีผู้แทนราษฎรได้คนหนึ่งก็เกรงว่าคนมั่งมีเงินทองจะเอาเงินเข้าทุ่มหาคะแนนเสียง ถ้าถือเหตุนี้แล้ว ความเสมอภาคระหว่างจังหวัดต่าง ๆ ก็ไม่มี เพราะอีกหลายสิบจังหวัดมีผู้แทนได้อย่างจังหวัดละ 1 คน เหตุใดร่างรัฐธรรมนูญจึงไม่ป้องกันคนมีเงินเอาเงินไปทุ่มหาคะแนนเสียงสําหรับจังหวัดที่มีผู้แทนได้คนเดียวด้วย ข้าพเจ้าเห็นว่าเราต้องป้องกันคนมั่งมีทุ่มเงินหาคะแนนเสียงเสมอเหมือนกันทุกจังหวัด โดยมีพระราชบัญญัติและวิธีการอื่น ๆ ไม่ใช่วิธีเขียนบทบัญญัติอันเป็นโมฆะไว้ในรัฐธรรมนูญ ในบางประเทศมีกฎหมายกําหนดค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้งไว้ว่า ผู้สมัครรับเลือกตั้งคนหนึ่งๆ จะจ่ายเงินเกินกว่าที่กฎหมายกําหนดไว้ไม่ได้ และมีบทลงโทษไว้ จริงอยู่ วิธีนี้อาจมีคนหลีกเลี่ยงกฎหมายได้ แต่กฎหมายอื่น ๆ ที่เขียนไว้ ก็อาจมีคนหลีกเลี่ยงได้ แต่ถ้าผู้ทําผิดถูกจับก็จะถูกลงโทษ จึงเป็นประโยชน์ดีกว่าไม่มีกฎหมายห้ามไว้ ถ้าเราเห็นว่าโทษที่กําหนดไว้ตามกฎหมายของประเทศอื่นน้อยไป เราก็อาจกำหนดโทษผู้ทุ่มเงินหาคะแนนเสียงในประเทศไทยไว้ให้หนัก และขยายอายุความในการร้องขอให้เพิกถอนการเลือกตั้งออกไปให้นานที่สุด เพื่อให้ราษฎรและผู้มีส่วนได้เสียมีเวลาสืบสวนเอาตัวผู้กระทําผิดแทนที่จะกําหนดเวลาไว้สั้นมากในการร้องขอให้เพิกถอนการสมัคร และวิธีอื่นใดที่ผู้ต้องการความเป็นประชาธิปไตยจะได้ช่วยกันคิด

ผู้สนับสนุนวิธีรวมเขตบางคนเห็นว่า ถ้าเขตหนึ่ง ๆ มีผู้แทนได้เพียงคนเดียวแล้ว ก็เป็นการแข่งขันระหว่างผู้สมัครรับเลือกตั้งชนิดที่ผู้ใดได้คะแนนสูงสุดก็ชนะเด็ดขาดไปแต่คนเดียว ตามที่นักเล่นการพนันว่า “วิน” ประตูเดียวเท่านั้น แต่ถ้ามีการรวมเขตเช่น เขตละ 3 คน ผู้สมัครคนใดถึงแม้จะไม่ได้คะแนนสูงสุดเป็นที่หนึ่ง แต่ได้คะแนนรอง เป็นที่สองหรือที่สาม ก็มีโอกาสได้รับเลือกเป็นผู้แทนประดุจที่นักการพนันม้าเรียกว่า “เพลสท์” รวมความว่าในกรณีที่เขตหนึ่ง ๆ มีผู้แทนได้สามคนก็มีทั้ง “วิน” และ “เพลสท์” ข้าพเจ้าเห็นว่าเราไม่ควรเอาวิธีเล่นการพนันม้ามาใช้แก้วิธีเลือกตั้ง เพราะการเลือกตั้งผู้แทนครั้งก่อน พ.ศ. 2490 ก็ใช้วิธีแบ่งเขต โดยเขตหนึ่งมีผู้แทนราษฎรได้เพียงคนเดียว ซึ่งได้เคารพต่อหลักการสําคัญแห่งความเสมอภาคระหว่างราษฎรทั่วราชอาณาจักร

 

ที่มา: ส่วนที่ท้ายของบทความ เรื่อง “ประชาธิปไตย และรัฐธรรมนูญเบื้องต้น กับการร่างรัฐธรรมนูญ” ที่นายปรีดี พนมยงค์ เขียนขึ้นเมื่อวันที่ 11 พฤษภาคม 2517