“เศรษฐธรรมชาวนา” แนวคิดการลดภาษีและอากรค่านาของปรีดี พนมยงค์

ความคิดเรื่องชาวนาก่อนการอภิวัฒน์สยาม

ความคิดและความสนใจเรื่องปัญหาชาวนาของปรีดี พนมยงค์ ก่อตัวขึ้นตั้งแต่วัยเยาว์  ปรีดี เล่าไว้ว่า

“เมื่อเริ่มจำความได้ก็เห็นเคหสถานของครอบครัวที่ตกทอดมาจากปู่ย่า ซึ่งแสดงความเป็นครอบครัวที่สมัยนั้นเรียกกันว่า “ผู้มีอันจะกิน” เปรียบเทียบได้กับการแบ่งชนชั้นที่นักวิชาการสมัยใหม่เรียกว่า “นายทุนชั้นกลาง” ...มิใช่นายทุนสมัยใหม่ (Modern Capitalist)...

ปู่ย่าผมมีบุตรชายหญิงหลายคน ซึ่งได้รับส่วนแบ่งมรดกไปประกอบอาชีพ... บิดาผมเลือกอาชีพทำนา จึงประสบชะตากรรมอย่างชาวนาซึ่งกระทบถึงความเป็นอยู่ของครอบครัว

ผมประสบพบเห็นความอัตคัดของบิดามารดา และเมื่อไปอยู่กับบิดาก็พบเห็นความอัตคัดขัดสนของชาวนาทั่วไป...”[1]

ก่อนจากสยามไปศึกษาต่อยังฝรั่งเศส ปรีดีกลับไปบ้านที่อยุธยา แล้วพบว่าที่นาของครอบครัวราว 200 ไร่ นั้นประสบปัญหา ได้แก่ บิดาทำนาคนเดียวไม่ไหว บางปีจึงให้เช่า หรือ ต้องเสียค่ากรอกนา ไร่ละ 4 บาท และยังถูกขโมยควาย นาของบิดาปรีดี ที่วังน้อยเป็นนาฟางลอย ซึ่งเสียค่านาอยู่ที่ ขั้นเบญจะ หมายถึง วัดค่านาจากเท่าที่ทำนาได้แล้วเก็บไร่ละสลึง เพราะบริเวณนั้นดินเปรี้ยวมากจึงทำนาไม่ค่อยดี นี่คือปัญหาของชาวนาที่ปรีดี รับรู้ตั้งแต่วัยเยาว์จนล่วงเข้าวัยหนุ่ม[2]

2 ปี ถัดมาราวปลาย พ.ศ. 2465 ขณะที่ปรีดี ศึกษาอยู่ในฝรั่งเศส ได้เขียนปาฐกถาเรื่อง ตำรวจชาวนา และได้รับรางวัลชมเชย ตำรวจชาวนาในฝรั่งเศสนั้น มีขึ้นเมื่อราวศตวรรษที่ 10 โดยช่วงสมัยกลางจะมีภารกิจหลัก คือ รักษาความสงบเรียบร้อยช่วงเก็บเกี่ยวผลผลิตของเกษตรกร จนถึงในศตวรรษที่ 20 ตำรวจชาวนา (La police des campagnes) เป็นหน่วยงานราชการที่สังกัดองค์กรปกครองของฝรั่งเศส ซึ่งมีหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยในเขตเกษตรกรรมท้องถิ่น[3]

 

 

จากปัญหาหลักของชาวนาในสยามที่ปรีดีพบ คือ ไม่ได้รับความช่วยเหลือและดูแลโดยหน่วยงานของรัฐ ไม่ว่าจากทั้งส่วนกลาง หรือส่วนท้องถิ่น อาจเป็นสาเหตุหลักที่ทำให้ปรีดี สนใจเรื่องบทบาทและหน้าที่ตำรวจชาวนาของฝรั่งเศส แล้วเขียนปาฐกถานี้ขึ้น ส่งผลเชื่อมโยงแนวคิดมาจนถึงการอภิวัฒน์สยามจนถึงการแก้ไขปรับปรุงภาษีต่างๆ เพื่อลดความเหลื่อมล้ำเพื่อความสุขสมบูรณ์ของราษฎร ตามปฏิญญาที่คณะราษฎรได้ประกาศไว้

 

แนวคิดเศรษฐธรรมเพื่อชาวนาในสมัยคณะราษฎร

รากฐานแนวคิดเศรษฐกิจที่เป็นธรรมของปรีดี โดยเฉพาะด้านภาษีและเพื่อลดอากรให้ชาวนา ปรากฏทางอุดมคติในหลัก 6 ประการ ภายหลังการอภิวัฒน์ พ.ศ. 2475 โดยหลักข้อ 3 ในประกาศคณะราษฎร ระบุว่า

“จะต้องบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะจัดหางานให้ราษฎรทุกคนทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก”[4]

 

 

และปรากฏเป็นรูปธรรมในเวลาต่อมาจากการเสนอร่างพระราชบัญญัติในสภาผู้แทนราษฎร และร่างนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจจากหลักฐานประวัติศาสตร์สำคัญ 3 ชิ้น ดังนี้

1. รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 19/2476 (สามัญ) สมัยที่สอง วันพฤหัสบดีที่ 1 มีนาคม พุทธศักราช 2476

ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งนี้ ได้มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติลดพิกัดเก็บเงินอากรค่านา พุทธศักราช 2477 ขึ้น และปรีดี พนมยงค์ หรือหลวงประดิษฐ์มนูธรรม[5] ณ เวลานั้น ได้ขออนุญาตสภาผู้แทนราษฎรขึ้นกล่าวชี้แจงเรื่องภาษีอากร และภาษีค่านา ไว้อย่างสำคัญ อันแสดงถึงหัวใจของการปรับปรุงภาษีที่เป็นธรรมของปรีดี นั่นคือเป็นธรรมและยุติธรรมต่อทุกชนชั้นและให้เห็นอกเห็นใจราษฎรเป็นหลักว่า

“ในเรื่องการภาษีอากรของเมืองไทยเรานี้ ตั้งแต่เราได้เปลี่ยนการปกครอง ได้รู้อย่างดีว่าภาษีบางอย่างไม่ยุตติธรรมเลย ดังเช่นเหตุผลที่สมาชิกได้ให้มาแล้ว เป็นเหตุผลที่ข้าพเจ้าเห็นด้วยหลายอย่าง แต่การที่เราจะทำให้ภาษียุตติธรรมได้ ก็จำเป็นที่เราจะต้องวางหลักหรือวางรากของการเก็บภาษีใหม่ทั้งนั้น

...บางครั้งในเรื่องภาษีมฤดก สมมติว่าเช่นนี้ เราจะเก็บ แต่คนหลังเขาบอกว่ามาเอาเงินของเขาเสียแล้ว เราไม่ควรเก็บ ในเรื่องค่านา ข้างฝ่ายราษฎรหรือผู้ยากจน ผู้เป็นชาวนาก็รู้สึกว่ามาเก็บเอาทางเขา หนทางที่ดีที่สุดเราจะต้องพิจารณาว่าเราจะต้องประสงค์ประโยชน์ของคนมั่งมีและคนจนนั้นให้เหมาะและยุตติธรรม จะร่วมกันไปในทางใดบ้าง นั่นเป็นข้อที่เราจะต้องช่วยกันคิดและช่วยกันแก้…”

และในช่วงเดือนมีนาคม พ.ศ. 2476 นี้ ปรีดี กำลังจัดทำพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล ซึ่งผสานการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นและเกี่ยวเนื่องกับการปรับปรุงภาษีอากรและภาษีค่านาให้แก่ชาวนาในชนบท ซึ่งปรีดี ให้ความสำคัญและกล่าวถึงไว้ว่า

“...ท่านรัฐมนตรีว่าการคลังได้อ้างระบุถึงเทศบาล ซึ่งข้าพเจ้าได้รับภาระเป็นผู้ทำอยู่ ถ้าจะอ้างว่าจะทำเมื่อได้ออกพระราชบัญญัติเทศบาลแล้ว ภาษีบางอย่างซึ่งได้พิจารณาเห็นว่าเป็นภาษีที่ไม่ยุตติธรรมในการที่จะเก็บอัตราอย่างเดียวกัน ดังเช่นสมาชิกบางท่านแถลง คือว่าจะปรับปรุงให้เหมาะสมเป็นท้องที่ไป

...ภาษีเช่นนี้ข้าพเจ้าก็มีความเห็นเป็นอย่างที่สุดที่จะยกให้เป็นภาษีของเทศบาลที่จะไปปรับปรุงให้เหมาะแก่ภูมิประเทศของเขา แต่เวลานี้ เทศบาล (พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล - ผู้เขียน) ยังไม่ออก... พยายามที่จะให้เสร็จก่อนปิดสมัยประชุมปีนี้… ก่อนที่ท่านจะได้กลับไปภูมิลำเนาของท่าน...”

 

 

ปรีดี ยังชี้ให้เห็นว่า การเสนอร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับราษฎรนั้นตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลัก 6 ประการ เพื่อความเสมอภาคของราษฎรเป็นสำคัญ

“นอกจากนั้นข้าพเจ้ายังเห็นต่อไปอีกว่าการลดภาษีค่านานี้ เมื่อครั้งเราได้เปลี่ยนการปกครองในครั้งนั้น จริงคณะราษฎรได้มีคำแถลงการณ์ไว้ว่า จะให้ราษฎรมีความเสมอภาค พระราชบัญญัติที่รัฐบาลได้เสนอในที่นี้ก็มีข้อความหรืออัตราอย่างเดียวกันกับประกาศคณะราษฎร คือผู้ที่ก่อการณ์รัฐธรรมนูญ คือสหายข้าพเจ้าทั้งหลายได้เห็นอกของราษฎรอยู่ด้วยเหมือนกัน

ในการลดภาษีอากรค่านาของปรีดี ยังสะท้อนการคิดอย่างรอบคอบและรอบด้านเพื่อให้ยุตติธรรมแก่ราษฎรชาวนาอย่างเท่าที่จะทำได้

“...ข้าพเจ้ายังเข้าใจว่าทุกคนๆ ได้มีความประสงค์และเห็นอกราษฎรด้วยกันทั้งนั้น… เช่นอย่างว่าเราจะลดค่านา เราก็จำเป็นจะต้องหาวิธีเพิ่มนั้นอะไร มีสมาชิกบางท่านให้เพิ่มคนประเภทอื่นๆ ที่หากินบนชาวนา เราจะวางหลักการอย่างไร เราจะต้องระวังให้เหมาะสมที่สุดกับความยุตติธรรม ความเห็นของเราฉะเพาะในเรื่องหลักเกณฑ์และที่ควรจะทำอย่างไร และนอกจากนั้น ก็อยู่ในดุลยพินิจของท่านสมาชิกทั้งหลายว่าจะควรประการใด...”

และกล่าวย้ำหลักการในการปรับปรุงภาษีอากรไว้ 2 ประการ ไว้ดังนี้

“เราจะเดินวิธีการอย่างนี้คือว่า ภาษีอันใดที่จะเก็บไม่ยุตติธรรม หรือเท่าที่เราเล็งเห็นว่าเป็นภาษีที่รีดราษฎรไปจนเกินไปอย่างหนึ่ง หรือว่าภาษีที่จะใช้อัตราเดียวกันไม่ได้...”

ทั้งนี้ วิธีการปรับปรุงภาษีและอากรค่านา รวมทั้งการออกพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล นั้น ปรีดีมีการผสานทุกฝ่ายทั้งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ที่ปรึกษา และอธิบดีในขณะนั้น และตระหนักถึงการใช้งบประมาณอย่างเหมาะสม

2. เค้าโครงการเศรษฐกิจ หรือ สมุดปกเหลือง 

ใน “เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ที่ปรีดีเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร แสดงถึงข้อเสนอเบื้องต้นในการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินของชาวนาเพราะว่าผลที่ได้จากการทำนาหรือจากที่ดินของชาวนาได้มาไม่คุ้มค่าใช้จ่าย และค่าอากรหรือดอกเบี้ย โดยชาวนาในเวลานั้นราว 99 เปอร์เซ็นต์ เป็นลูกหนี้ที่นำที่ดินไปจำนองหรือเป็นประกันต่อเจ้าหนี้ และฝ่ายเจ้าหนี้เองก็เก็บดอกเบี้ยและต้นทุนไม่ได้ เช่น นาในทุ่งรังสิต

จากปัญหาชาวนานี้ ปรีดีจึงเสนอให้รัฐบาลซื้อที่ดินเหล่านั้นกลับคืนมา[6] และระบุในเค้าโครงการเศรษฐกิจว่า การซื้อที่ดินกลับคืนมานี้ เป็นวิธีต่างกับวิธีริบทรัพย์ของคอมมิวนิสต์[7]

 

 

ในเค้าโครงการเศรษฐกิจ ได้มีข้อเสนอการวางแผนงบประมาณและข้อกำหนดประเภทของที่ดินซึ่งรัฐบาลจะซื้อและไม่ซื้อกลับคืนไว้ในเบื้องต้น เช่น ในเรื่องงบประมาณนั้น ปรีดี เสนอให้รัฐบาลออกใบกู้ให้เจ้าของที่ดินตามราคาที่ดินของตน โดยใบกู้นั้น รัฐบาลได้กำหนดดอกเบี้ยตามอัตราดอกเบี้ยของการกู้เงินในขณะที่ซื้อ ซึ่งไม่เกินร้อยละ 15 อันเป็นอัตราสูงสุดในกฎหมาย

ส่วนประเภทของที่ดินที่รัฐบาลต้องซื้อกลับคืน คือที่ดินจะใช้ในการประกอบการเศรษฐกิจ เช่น ที่นาหรือไร่ เป็นต้น ส่วนบ้านที่อยู่อาศัยนั้นรัฐบาลไม่จำเป็นต้องซื้อคืน  เว้นไว้แต่เจ้าของประสงค์จะขายแลกกับใบกู้ ซึ่งเมื่อรัฐบาลซื้อที่ดินคืนมาแล้วจึงกำหนดว่าจะใช้ที่ดินดังกล่าวประกอบเศรษฐกิจโดยแบ่งออกเป็นส่วนอย่างไร และต้องใช้เครื่องจักรกลชนิดใดเป็นจำนวนเท่าใด การทดน้ำจะต้องขุดหรือทำคันนาอย่างไร ซึ่งภายหลังจากการที่รัฐบาลซื้อที่ดินแล้ว ราษฎรจะประหยัดค่าใช้จ่ายลงได้มากในการทำนา และจะเป็นลูกจ้างของรัฐบาล

ปรีดี ชี้ว่าที่ดินที่รัฐบาลซื้อจากราษฎรนั้นเป็นของกลางซึ่งเท่ากับว่า ราษฎรทั้งหมดเป็นเจ้าของที่ดินนั้นเหมือนบริษัทที่มีผู้ถือหุ้น และราษฎรที่ปราศจากที่ดินในการทำกสิกรรมก็ยังคงเป็นข้าราชการซึ่งอาจสมัครทำการกสิกรรมตามเดิม หรือถ้างานทางกสิกรรมมีไม่พอก็สมัครทำงานอื่นได้  และมองว่า จากการที่รัฐบาลเป็นผู้จัดการเศรษฐกิจจะทำให้ราษฎรมีความสุขสมบูรณ์ยิ่งขึ้น[8]

 

 

ข้อเสนอเชิงแผนพัฒนาเศรษฐกิจฉบับนี้ของปรีดี ยังอยู่ในขั้น “เค้าโครง” คล้ายกับการเสนอร่างพระราชบัญญัติทางกฎหมายอื่นๆ ที่ควรต้องมีการแลกเปลี่ยน ขอความคิดเห็นจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต่อไป[9] แต่ไม่ทันที่จะได้เข้าสู่กระบวนการอย่างสมบูรณ์ก็ถูกเกมการเมืองจนส่งผลให้ปรีดี ต้องลี้ภัยครั้งแรก

3. พระราชบัญญัติลดพิกัดเก็บเงินค่านา พุทธศักราช 2477

จากแนวคิดการปรับปรุงภาษีอากรค่านา นำมาสู่นโยบายและประกาศใช้เป็นบัญญัติทางกฎหมายในสมัยรัฐบาลคณะราษฎร ในวันที่ 10 มีนาคม พ.ศ. 2476 มีการตรากฎหมาย พระราชบัญญัติลดพิกัดเก็บเงินค่านา พุทธศักราช 2477 ขึ้น โดยให้ใช้ได้ตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน  พ.ศ. 2477 เป็นต้นไป

 

 

 

ตามพระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้ ยืนยันการเก็บเงินค่านาคู่โค และนาฟางลอยที่ตรากฎหมายลดพิกัดค่านาขึ้นในรัฐบาลสมัยคณะราษฎรซึ่งเป็นอัตราที่ลดลงกว่าในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และจากมาตรา 3 จะสังเกตเห็นได้ว่า พิกัดค่านาฟางลอย ประเภทเบญจ ลดลงจากที่ปรีดี เคยเล่าถึงที่นาของครอบครัวไว้ในช่วงต้น ว่าบิดาของตนต้องเสียเงินค่านาไร่ละ 1 สลึง ซึ่งในพระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้ มีการลดพิกัดค่านาฟางลอย ประเภทเบญจ ลงเหลือเพียงไร่ละ 20 สตางค์[10]

สรุป “เศรษฐธรรมชาวนา” หรือ แนวคิดเศรษฐกิจที่เป็นธรรมเพื่อราษฎร เรื่องการลดภาษีและอากรค่านาของปรีดี พนมยงค์ ในรัฐบาลคณะราษฎร เป็นผลงานทางหลักการและนโยบายที่สำคัญยิ่งชิ้นหนึ่งที่สร้างความสุขสมบูรณ์ให้แก่ราษฎรสยามภายหลังการอภิวัฒน์ พ.ศ. 2475 อย่างเป็นรูปธรรม

 

ที่มาของภาพ : คลังสารสนเทศของสถาบันนิติบัญญัติ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, หอสมุดแห่งชาติ และสุพจน์ ด่านตระกูล, มรดกปรีดี พนมยงค์, (กรุงเทพฯ: ศรีสมบัติการพิมพ์, มปป.)

 

บรรณานุกรม

เอกสารชั้นต้น :

• ราชกิจจานุเบกษา, พระราชบัญญัติลดพิกัดเก็บเงินค่านา พุทธศักราช 2477, ประกาศในราชกิจจานุเบกษา วันที่ 18  มีนาคม 2476, เล่ม 50, หน้า 993-995. สืบค้นจาก http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2476/A/993.PDF
• สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 19/2476 (สามัญ) สมัยที่สอง วันพฤหัสบดีที่ 1 มีนาคม พุทธศักราช 2476 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม, หน้า 1147-1203 . สืบค้นจาก  https://dl.parliament.go.th/handle/lirt/383524
• หอจดหมายเหตุแห่งชาติ. มท. 0601.1/497  เรื่อง กระทรวงมหาดไทยขอทราบการโอนกรรมสิทธิ์​ การจำนอง​ การขายฝาก​ ซึ่งทำสัญญา​กับ​ ณ​ หอทะเบียนที่ดินต่างๆ​  ในระยะเวลา​ 5​ ปี​ ตั้งแต่​ 2470-2474 ว่ามีจำนวนเท่าใด​ เพื่อพิจารณาเรื่องชาวนา​ของดการเร่งรัดอากรค่านา [7 มิถุนายน-12​ สิงหาคม​ 2475]  

หนังสือภาษาอังกฤษ :

• Scott, Jame. C, The Moral Economy of the Peasant: Rebellion and Subsistence in Southeast Asia. (New Haven: Yale University Press, 1977)

บทความในวารสาร :

• ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, “การแสวงหาระบบเศรษฐกิจใหม่หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองของไทย”, ใน วารสารสังคมศาสตร์ 16:2, (เมษายน-มิถุนายน 2522), น. 1-13.

หนังสือภาษาไทย :

• เจมส์ ซี. อินแกรม, การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจในประเทศไทย 1850-1970, แปลโดย ชูศรี มณีพฤกษ์ และเฉลิมพจน์ เอี่ยมกมลา, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2552)
• ปรีดี พนมยงค์, ชีวประวัติย่อของนายปรีดี พนมยงค์, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิปรีดี พนมยงค์, 2526)
• ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจหลวงประดิษฐ์มนูธรรม, (กรุงเทพฯ: สุขภาพใจ, 2552)
• ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, ประสบการณ์และความเห็นบางประการของรัฐบุรุษอาวุโส ปรีดี พนมยงค์, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิเด็ก, 2542)
• สุพจน์ ด่านตระกูล, ประวัติศาสตร์การเมืองไทย ยุค 2475 ที่ถูกบิดเบือน สุพจน์ ด่านตระกูล โต้ 2 นักวิชาการ, (กรุงเทพฯ: สถาบันวิทยาศาสตร์สังคม, 2536)

สื่ออิเล็กทรอนิกส์ :