“คณะกรรมการการเลือกตั้ง” (กกต.) มาจากไหน? : องค์กรอิสระผู้ที่จะเป็นกรรมการและผู้เล่นสำคัญในศึกเลือกตั้ง

 

“มาตรา 215 องค์กรอิสระเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นให้มีความอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย

การปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจขององค์กรอิสระต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ”

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

 

มีผู้กล่าวไว้ว่า “กรรมการ” ในเกมกีฬาต่างๆ นั้น เป็นตำแหน่งที่ทำดีก็แค่เสมอตัว เพราะในการแข่งขันกีฬาที่ถ้านัดแบบไหน หากเรารู้สึกว่ากรรมการนั้นกลืนหายไปในเกมอย่างไร้ตัวตนแล้ว ก็หมายถึงว่ากรรมการในการแข่งขันนั้นปฏิบัติหน้าที่ได้ดีไม่มีที่ติ

แต่หากเมื่อใดที่กรรมการทำหน้าที่บกพร่องจนมีความผิดพลาดเกิดขึ้น ไม่ว่าจะเพราะเจตนาหรือเพียงแค่บกพร่อง ตัวตนของกรรมการก็จะเด่นชัดขึ้นมาเป็นเหมือนตัวละครหลักอีกฝ่ายหนึ่งในเกมการแข่งขันทันที และบางครั้งอาจจะถูกกล่าวขวัญถึงอย่างเป็นตำนานในแง่ลบไปเลยก็มี

ในศึกเลือกตั้งครั้งสำคัญที่จะมาถึงในวันที่ 14 พฤษภาคม 2566 “กรรมการ” ของการเลือกตั้ง คือ สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ก็กลายเป็นตัวละครสำคัญตัวหนึ่งที่ถูกจับตาร่วมกับพรรคการเมืองแต่ละพรรคที่ลงชิงชัยในสนามการเมือง และว่าที่นายกที่แต่ละพรรคเสนอชื่อขึ้น ซึ่งเป็นเหมือนแม่ทัพของแต่ละพรรค

บทความนี้จึงชวนสำรวจความเป็นมาขององค์กรอิสระซึ่งทำหน้าที่เป็น “กรรมการ” ในการเลือกตั้ง จากที่ควรจะล่องหนไร้ตัวตนเพื่อกำกับการเลือกตั้งให้ “เป็นไปโดยสุจริตเที่ยงธรรม” อยู่เบื้องหลัง กลับกลายเป็นผู้มีบทบาทเด่นจนถูกมองว่าเป็น “ผู้เล่น” สำคัญคนหนึ่งในเกม ที่อาจส่งผลพลิกผันต่อชัยชนะและความพ่ายแพ้ของบรรดาผู้ลงชิงชัยในสนาม

 

“กรรมการ” การเลือกตั้งก่อนจะมาเป็น กกต. 

เราควรเข้าใจสภาพการณ์ก่อนที่จะมี กกต. กันก่อนในเบื้องต้น

ตั้งแต่ในการเลือกตั้งครั้งแรกในประเทศไทย เมื่อปี พ.ศ. 2476 ผู้ที่ทำหน้าที่เป็น “กรรมการ” ในการจัดการเลือกตั้ง คือ กระทรวงมหาดไทยที่มีอำนาจหน้าที่อันเกี่ยวข้องกับการปกครองและกิจกรรมกิจการต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการปกครองและการบริหารราชการภายในที่ครอบคลุมทั่วภูมิภาคในประเทศ ต่อมากระทรวงมหาดไทยจึงได้แบ่งส่วนราชการให้มี “กองการเลือกตั้ง” สังกัดกรมการปกครองขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่นี้

แต่การให้กระทรวงมหาดไทยเป็นผู้ดำเนินการและกำกับดูแลการเลือกตั้งนี้ก็มีปัญหาสำคัญในเรื่องความเป็นกลาง กล่าวคือ โดยหลักแล้วผู้จัดการเลือกตั้งถือเป็น “ผู้ใต้บังคับบัญชา” ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ซึ่งในทางความเป็นจริง ก็คือ “ผู้เล่น” หนึ่งในเกมการเลือกตั้งในแต่ละครั้งด้วย หากเปรียบไปแล้วก็เหมือนกับการแข่งขันที่มีผู้เล่นคนหนึ่งเป็น “เจ้านาย” ของผู้ที่เป็นกรรมการในการแข่งขันนั้น จึงมีความเป็นไปได้ที่ฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐบาลอยู่ในระหว่างการเลือกตั้งนั้นอาจจะใช้อำนาจเข้าแทรกแซงทั้งทางตรงหรืออ้อมที่จนส่งผลได้เปรียบเสียเปรียบในการเลือกตั้ง

ปัญหาดังกล่าวนำมาซึ่งความพยายามที่จะแก้ปัญหาด้วยการที่จะให้มี “คนกลาง” เข้ามาตรวจสอบหรือกำกับดูแลการเลือกตั้งนี้ เริ่มต้นมาตั้งแต่ในปี พ.ศ. 2519 เมื่อ รัฐบาลของหม่อมราชวงศ์คึกฤทธิ์ ปราโมช ได้แต่งตั้ง “คณะกรรมการควบคุมการเลือกตั้ง” ขึ้นมาสำหรับการเลือกตั้ง ในวันที่ 4 เมษายนในปีนั้น พร้อมกับที่ศูนย์กลางนิสิตนักศึกษาแห่งประเทศไทยก็ได้จัดตั้ง “คณะกรรมการสังเกตการณ์การเลือกตั้ง” เพื่อสังเกตการณ์ความเรียบร้อยของการเลือกตั้งด้วย

จากนั้นได้มีองค์กรตรวจสอบการดำเนินการเลือกตั้งอีกครั้งหนึ่ง ในการเลือกตั้งทั่วไปในปี พ.ศ. 2529 โดยได้มีการจัดตั้งกลุ่มอาสาประชามติซึ่งเป็นอาสาสมัครเข้าสังเกตการณ์การเลือกตั้งในปีนั้น และในการเลือกตั้งต่อมาอีกหลายครั้ง จนเป็นที่มาของการจัดตั้ง “องค์กรกลาง” ขึ้นในลักษณะขององค์กรอาสาสมัครที่เข้ามาสอดส่องกำกับการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยบริสุทธิ์ยุติธรรมขึ้น

ในการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 22 มีนาคม พ.ศ. 2535 ซึ่งเป็นการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญปี 2534 นายอานันท์ ปันยารชุน นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นก็ได้มีคำสั่งแต่งตั้ง “คณะกรรมการติดตามและสอดส่องดูแลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร” หรือที่รู้จักกันในชื่อ “องค์กรกลาง” ถือเป็นคณะทำงานอิสระที่ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี เพื่อทำหน้าที่สอดส่องดูแลการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยสุจริต ยุติธรรมและถูกต้องตามกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อป้องกันปัญหาการซื้อสิทธิขายเสียง แต่อย่างไรก็ตามองค์กรกลาง และองค์กรตรวจสอบการเลือกตั้งต่างๆ ก่อนหน้านี้ ก็ไม่ถือเป็นองค์กรที่ก่อตั้งขึ้นตามกฎหมายที่จะมี “หน้าที่” และ “อำนาจ” โดยตรงในการจัดการเลือกตั้ง แต่เป็นเหมือนองค์กรคู่ขนานในลักษณะของอาสาสมัครที่คอยสอดส่องดูแลการเลือกตั้งเท่านั้น ส่วนหน้าที่รับผิดชอบจัดการเลือกตั้งก็ยังได้แก่กระทรวงมหาดไทยอยู่นั่นเอง

 

กำเนิด “กกต.” ในฐานะขององค์กรอิสระที่มีหน้าที่และอำนาจจัดการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 

ในปี พ.ศ. 2538 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญปี 2534 ครั้งที่ 5 อย่างที่เรียกว่ายกเครื่องกันทั้งฉบับ รัฐธรรมนูญดังกล่าวได้กำหนดให้มีการจัดตั้ง “คณะกรรมการการเลือกตั้ง” ขึ้นตามมาตรา 115 โดยวรรคสองของมาตราดังกล่าว บัญญัติว่า

 

“ให้มีคณะกรรมการการเลือกตั้ง ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติเพื่อกำกับดูแลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้บริสุทธิ์และยุติธรรม”

 

ส่วนรายละเอียดเกี่ยวกับคุณสมบัติ หลักเกณฑ์ วิธีการแต่งตั้งกรรมการการเลือกตั้ง และอำนาจหน้าที่นั้นจะต้องมีกฎหมายบัญญัติขึ้นมากำหนดรายละเอียดในส่วนนี้ แต่กว่าที่กฎหมายดังกล่าวจะได้ตราขึ้นและประกาศใช้บังคับ ก็ล่วงไปถึงเดือนสิงหาคม 2540 ซึ่งเป็นเวลาเพียงเดือนกว่าๆ ก่อนที่จะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 2540 ในเดือนตุลาคมปีเดียวกัน จึงเท่ากับว่ากฎหมายนี้ไม่มีโอกาสได้ใช้บังคับในทางความเป็นจริง และเท่ากับว่า “คณะกรรมการการเลือกตั้ง” ที่เพียงปฏิสนธิ คือได้รับการจัดตั้งไว้ในเชิงหลักการตามรัฐธรรมนูญปี 2534 แก้ไขเพิ่มเติมปี 2538 นั้น ไม่อาจคลอดออกมาได้

อย่างไรก็ตาม ปัญหาที่เป็นต้นกำเนิดแนวคิดที่จะให้มีองค์กรผู้มีหน้าที่และอำนาจเบ็ดเสร็จในการจัดการเลือกตั้งและกำกับดูแลการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยสุจริตเที่ยงธรรมนั้น ใช่ว่าจะเกิดจากปัญหาเพียงเฉพาะเรื่องความเป็นกลางเพียงอย่างเดียว แต่ก็ยังมีปัญหาอื่นๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการเพื่อให้การเลือกตั้งเป็นไปโดยสุจริตอีกหลายเรื่อง เช่น ปัญหาการบังคับใช้กฎหมายเมื่อพบว่ามีการกระทำผิดกฎหมายเลือกตั้ง ก็จะต้องนำผู้กระทำความผิดทุจริตการเลือกตั้งเข้าสู่กระบวนการทางศาล ซึ่งก็คือศาลยุติธรรมทั่วไปที่มีสามชั้นศาลไม่ต่างจากคดีอื่นๆ กระบวนการพิจารณาของศาลใช้วิธีพิจารณาเช่นเดียวกับคดีทั่วไปและต่อสู้คดีได้ตั้งแต่ศาลชั้นต้นถึงศาลฎีกา ทำให้การพิจารณาคดีเกี่ยวกับการเลือกตั้งของศาลค่อนข้างล่าช้า จึงแทบไม่ปรากฏว่าศาลได้พิจารณาคดีเลือกตั้งได้เสร็จจนส่งผลให้ผู้ที่ทุจริตการเลือกตั้งต้องได้รับโทษ เพราะบางครั้งดำเนินคดีอยู่ก็มีการยุบสภาและเลือกตั้งใหม่กันอีกครั้งก็มี

รัฐธรรมนูญปี 2540 ได้กำหนดให้มี “คณะกรรมการการเลือกตั้ง” ขึ้นโดยบัญญัติไว้ใน ส่วนที่ 4 ของหมวดรัฐสภา โดยมาตรา 136 กำหนดให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประกอบด้วยประธานกรรมการคนหนึ่งและกรรมการอื่นอีกสี่คนซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามคำแนะนำของวุฒิสภา จากผู้ซึ่งมีความเป็นกลางทางการเมืองและมีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์

เมื่อรัฐธรรมนูญปี 2540 มีผลใช้บังคับแล้ว ก็มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งคณะกรรมการการเลือกตั้งชุดแรก ในวันที่ 27 พฤศจิกายน 2540 และได้มีการประกาศใช้บังคับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. 2541 เมื่อวันที่ 9 มิถุนายน 2541 จึงเท่ากับว่า “คณะกรรมการการเลือกตั้ง” หรือ “กกต.” ก็ได้รับการจัดตั้งขึ้นในประเทศไทยโดยสมบูรณ์ตั้งแต่เมื่อนั้น

 

อำนาจเด็ดขาดสารพัดใบของ กกต.

กกต. ที่จัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญปี 2540 และกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ถูกออกแบบให้มีอำนาจที่เรียกได้ว่าเบ็ดเสร็จในตัวเอง โดยมีหน้าที่ควบคุมและดำเนินการจัดหรือจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่น รวมทั้งการออกเสียงประชามติ ให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม อีกทั้งยังให้อำนาจสืบสวน สอบสวน และวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่มีขึ้นตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งทุกเรื่อง แต่อำนาจสำคัญที่สุดที่เรียกได้ว่าเป็น “มิติใหม่” ซึ่งเป็นที่จดจำและหวั่นเกรง คือ อำนาจในการให้ “ใบเหลือง” “ใบแดง” แก่ผู้สมัครรับเลือกตั้งที่อาจจะชนะการเลือกตั้ง กระทั่ง “การสอย” ผู้ที่ชนะการเลือกตั้งจนได้เข้าไปนั่งในสภาแล้ว

โดย “ใบเหลือง” คือการใช้อำนาจสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ในหน่วยเลือกตั้งใดหน่วยเลือกตั้งหนึ่งหรือทั้งเขตเลือกตั้งก็ได้ หากมีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าการเลือกมิได้เป็นไปโดยสุจริต แต่ไม่ได้รู้ตัวหรือมีหลักฐานชัดเจนว่าใครเป็นผู้กระทำผิด จึงไม่ได้ตัดสิทธิสมัครรับเลือกตั้งของผู้สมัครรายใด แต่เท่ากับว่าผู้ที่ชนะการเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งนั้นจะยังไม่ชนะการเลือกตั้ง แต่ต้องมาเลือกตั้งกันใหม่ในหน่วยเลือกตั้งหรือเขตเลือกตั้งที่มีปัญหา จึงเหมือนกับการโดน “ใบเหลือง” เตือนก่อน ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา 145 (4) ประกอบมาตรา 147 (1) ของรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว

ส่วน “ใบแดง” ได้แก่กรณีที่เดียวกันกับใบเหลือง แต่เป็นกรณีที่ปรากฏหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าผู้สมัครรับเลือกตั้งรายใดกระทำผิดกฎหมายเลือกตั้ง กกต. ก็จะมีอำนาจตัดสิทธิสมัครรับเลือกตั้งของผู้สมัครรายนั้น และจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่โดยผู้เชื่อได้ว่ากระทำผิดกฎหมายดังกล่าวนั้นจะถูกตัดสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้งด้วย โดยใบแดงนี้เป็นอำนาจที่อาศัยฐานอำนาจจากรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งที่มีการแก้ไข (ฉบับที่ 3) ใน พ.ศ. 2543 ซึ่งเพิ่มเติมส่วนที่ 10 เรื่องการดำเนินการกรณีการเลือกตั้งมิได้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม ในมาตรา 85/1 ถึง มาตรา 85/10 โดยให้อำนาจ กกต. ในการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของผู้สมัครรับเลือกตั้งได้เป็นเวลา 1 ปี หากเห็นว่ามีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าผู้สมัครผู้นั้นกระทำการ ก่อให้ผู้อื่นกระทำการ สนับสนุน หรือรู้เห็นเป็นใจให้บุคคลอื่นกระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนกฎหมายเลือกตั้ง

ส่วนการ “สอย” แถมใบแดงนั้นโหดขึ้นไปอีก คือแม้ว่าผู้ชนะการเลือกตั้งจะได้เป็น ส.ส. ส.ว. หรือสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นไปแล้วก็ตาม แต่หากตรวจพบในภายหลังหรือมีผู้ไปร้องเรียนหรือคัดค้าน ว่าได้กระทำการโดยไม่สุจริตเพื่อให้ตนเองได้รับเลือกตั้ง หรือได้รับเลือกตั้งมาโดยไม่สุจริตโดยผลของการที่บุคคลหรือพรรคการเมืองใดได้กระทำลงไป กกต. ก็มีอำนาจสั่งให้ผู้นั้นพ้นจากตำแหน่งและเลือกตั้งใหม่ได้ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 147 (2)

อย่างไรก็ตาม ก็มีผู้โต้แย้งว่า อำนาจของ กกต. ในการให้ใบเหลือง ใบแดง และการสอยผู้สมัครรับเลือกตั้งนี้ เป็นการใช้อำนาจที่กระทบสิทธิทางการเมืองอย่างมีนัยสำคัญโดยไม่ผ่านการพิจารณาจากศาล จึงมีความพยายามนำประเด็นดังกล่าวให้ขึ้นสู่การพิจารณาของศาล ซึ่งตามรัฐธรรมนูญ 2540 นั้น ได้มีการจัดตั้ง “ศาลปกครอง” ขึ้นเพื่อทำหน้าที่ในการวินิจฉัยชี้ขาดกรณีพิพาทอันเกิดจากการใช้อำนาจและปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่ง “กกต.” ถึงจะเป็นองค์กรอิสระ แต่ก็ถือว่าเป็น “คณะกรรมการ” ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่ถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามนิยามของกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองด้วย ซึ่งศาลปกครองสูงสุดก็ได้มีแนวคำวินิจฉัยไว้ใน คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 54/2544 ว่า การใช้อำนาจในการให้ใบเหลืองใบแดงและการสอย รวมถึงอำนาจอื่นๆ ของ กกต. นั้นเป็นการใช้อำนาจทางปกครองอย่างหนึ่งที่ศาลปกครองอาจเข้ามาตรวจสอบได้

กกต. ก็ได้แก้เกมด้วยการนำเรื่องขึ้นโต้แย้งต่อศาลรัฐธรรมนูญ โดยอาศัยช่องทางของรัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 266 ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่ให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญได้ ซึ่งในรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวไม่ได้บัญญัติว่าคู่กรณีเกี่ยวกับปัญหาอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญนี้ได้แก่องค์กรใดบ้าง “ศาลปกครอง” ซึ่งตามหลักแล้วถือเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจตุลาการ จึงถูกลากเข้าไปเป็นคู่กรณีของ กกต. ในศาลรัฐธรรมนูญด้วย

ในที่สุด ศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 52/2546 ว่า กกต. มีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบที่จะจัดการเลือกตั้ง ตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม และเมื่อมีปัญหาเกิดขึ้นจากการจัดการเลือกตั้งก็ให้มีอำนาจหน้าที่สืบสวนสอบสวนเพื่อหาข้อเท็จจริง ตลอดจนวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นได้ ซึ่งการใช้อำนาจหน้าที่ของ กกต. ดังกล่าวเป็นอำนาจที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ใช้อำนาจดังเช่นอำนาจตุลาการ ที่เป็นเช่นนี้ก็เพื่อให้เกิดความรวดเร็ว สุจริต และเที่ยงธรรม การใช้อำนาจของ กกต. ในการสืบสวนสอบสวนเพื่อหาข้อเท็จจริงและวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นตามกฎหมาย เป็นลักษณะการใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญที่ต้องถือเป็นยุติ มิใช่เป็นการใช้อำนาจทางบริหารหรือทางปกครองแต่อย่างใด

ผลของคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 52/2564 ดังกล่าว จึงเท่ากับเป็นการตัดอำนาจของศาลปกครองที่จะเข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจในการให้ใบเหลือง ใบแดง และการสอย ของ กกต. ไปโดยปริยาย

แม้ว่าเจตนารมณ์ที่จะให้มี กกต. เป็นองค์กรอิสระที่ทำหน้าที่ในการเป็นผู้ควบคุมและดำเนินการจัดหรือจัดให้มีการเลือกตั้งและจัดการกับการทุจริตการเลือกตั้งอย่างเด็ดขาดและรวดเร็ว ซึ่งเป็นการแก้ไขปัญหาสำคัญอีกเรื่องหนึ่งก่อนที่จะมี กกต. คือความล่าช้าในการดำเนินคดีกับผู้กระทำความผิดตามกฎหมายเลือกตั้งซึ่งรวมถึงการซื้อสิทธิขายเสียง (ที่ในขณะนั้นถูกมองว่าเป็นต้นเหตุสำคัญที่ทำให้ได้นักการเมืองที่ทุจริตเข้ามาในระบบการเมือง) เช่นนี้การให้อำนาจ กกต. วินิจฉัยชี้ขาดได้เบ็ดเสร็จก็เป็นเรื่องจำเป็นและเข้าใจได้ แต่การให้อำนาจในลักษณะนี้กับ กกต. อย่างเบ็ดเสร็จอย่างไม่มีขอบเขตและไม่อาจถูกตรวจสอบได้โดยองค์กรตุลาการเลย ก็อาจจะเป็นการมอบอำนาจให้ที่เกินสัดส่วนและกระทบสิทธิของผู้สมัครรับเลือกตั้งและผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้

เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญปี 2550 จึงมีการทบทวนอำนาจของ กกต. โดยกำหนดขอบเขตข้อจำกัดอำนาจของ กกต. ไว้ในมาตรา 239 โดยแบ่งช่วงเวลาว่า อำนาจของ กกต. ในการให้ใบเหลืองใบแดงนั้นให้มีอยู่เต็มที่ได้ 30 วัน ก่อนประกาศผลการเลือกตั้ง โดยอำนาจการให้ใบเหลืองใบแดงในช่วงนี้ให้ถือเป็นที่สุด แต่ถ้าเป็นกรณีที่ประกาศผลการเลือกตั้งแล้ว หากจะเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งของผู้สมัครรับเลือกตั้งหรือการให้ใบแดง หรือกรณีการ “สอย” ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ถูกกล่าวหาว่าทุจริตการเลือกตั้ง จะต้องไปฟ้องต่อศาล

ในกรณีของการเลือกตั้ง ส.ส. ให้ฟ้องต่อศาลฎีกา และกรณีของสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริการท้องถิ่นต้องฟ้องต่อศาลอุทธรณ์ นอกจากนี้ กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. 2550 ที่ออกตามรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว ยังกำหนดไว้ในมาตรา 22 ให้การใช้อำนาจอื่นๆ ของ กกต. ที่ไม่ใช่การวินิจฉัยชี้ขาดซึ่งเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญ ให้ฟ้องคดีต่อศาลปกครองสูงสุดด้วย ซึ่งเท่ากับว่า อำนาจของ กกต. ตามรัฐธรรมนูญ 2550 ที่จะเด็ดขาดเป็นที่สุดนั้นถูกจำกัดแคบลงเฉพาะการให้ใบเหลืองใบแดงก่อนประกาศผลการเลือกตั้งเท่านั้น

อำนาจเบ็ดเสร็จในตัวของ กกต. ยังถูกทบทวนและลดลงไปอีกครั้งในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน โดยผู้ร่างรัฐธรรมนูญยังคงอำนาจในการสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่โดยไม่ตัดสิทธิผู้สมัครรายใด หรือ “ใบเหลือง” ไว้ แต่ตัดอำนาจในการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งแก่ผู้สมัครรับเลือกตั้งหรือ “ใบแดง” ไม่ว่าจะเป็นช่วงก่อนหรือหลังการประกาศผลการเลือกตั้งไป โดยเปลี่ยนเป็นระบบที่ให้อำนาจแก่ กกต. ที่จะระงับสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้งของผู้สมัครที่สงสัยว่ากระทำการทุจริตหรือรู้เห็นให้บุคคลอื่นกระทำการทุจริตหรือทำให้การเลือกตั้งมิได้เป็นไปโดยสุจริตหรือเที่ยงธรรมไว้เป็นการชั่วคราวเป็นเวลาไม่เกิน 1 ปี ซึ่งเป็นไปตามรัฐธรรมนูญมาตรา 224 (4) ประกอบมาตรา 225 หรือที่เรียกว่า “ใบส้ม”

โดยการให้ใบเหลืองและใบส้มตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้ ยังคงเป็นอำนาจตามรัฐธรรมนูญอันเด็ดขาดเป็นที่สุดของ กกต. ที่ไม่อาจนำไปฟ้องต่อศาลใดได้อยู่ เพียงแต่ถ้าเป็นการ “สอย” ผู้ชนะการเลือกตั้งและไปดำรงตำแหน่งทางการเมืองแล้วเพื่อให้มีการเลือกตั้งใหม่ และให้ “ใบแดง” นั้น รัฐธรรมนูญมาตรา 226 กำหนดให้ กกต. จะต้องนำสำนวนการสืบสวนหรือไต่สวนว่าผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองผู้นั้นกระทำผิดตามกฎหมายเลือกตั้ง ไปยื่นคำร้องต่อศาลฎีกาในกรณีของการเลือกตั้ง ส.ส. หรือยื่นต่อศาลอุทธรณ์กรณีที่เป็นการเลือกตั้งท้องถิ่น เพื่อขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งหรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของผู้นั้นเป็นเวลา 10 ปี พร้อมกับให้ผู้นั้นชดใช้ค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้งของเขตเลือกตั้งที่ตนกระทำความผิดนั้นด้วย

 

อำนาจที่ “เด็ด” แต่ “ไม่ขาด” เมื่อ “ใบส้ม” ไม่เป็น “ใบแดง”

จากพัฒนาการของรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับปี 2540 จนถึงปัจจุบันนั้นชี้ให้เห็นได้ว่า แม้ว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญในแต่ละฉบับจะเห็นตรงกันว่า ควรให้มีผู้จัดการและดำเนินการเลือกตั้งที่อยู่ในรูปแบบขององค์กรอิสระแทนที่จะให้เป็นกลไกราชการหรือหน่วยงานของรัฐในรูปแบบปกติ ก็เพื่อให้ปลอดจากการแทรกแซงทางการเมืองของฝ่ายบริหาร และเพื่อการบริหารและบังคับใช้กฎหมายเลือกตั้งให้สัมฤทธิ์ผลตามความมุ่งหมายและรวดเร็วสอดคล้องกับธรรมชาติของการจัดการเลือกตั้งที่มีเวลาจำกัด ก็ต้องมอบอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดในการวินิจฉัยชี้ขาดตามกฎหมายเลือกตั้งให้แก่ กกต. ไว้ด้วย โดยความเปลี่ยนแปลงในรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับนั้นก็เป็นความพยายามของผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่จะทอนอำนาจของ กกต. จากที่รัฐธรรมนูญ 2540 มอบไว้ให้อย่างกว้างขวางและเด็ดขาดเป็นที่สุด ให้เหลือเฉพาะการใช้อำนาจวินิจฉัยสั่งการตามกฎหมายที่สำคัญและจำเป็นจริงๆ ต่อการดำเนินการเลือกตั้งเท่านั้นที่จะเป็นอำนาจอันเป็นเด็ดขาดถึงที่สุดของ กกต. ส่วนอำนาจอื่นๆ ก็ยังอยู่ในเกณฑ์ที่สามารถตรวจสอบได้โดยศาลก่อน แต่นั่นก็ก่อให้เกิดปัญหาขึ้น เช่นกรณีของ “ใบส้ม” ที่ในที่สุดไม่กลายเป็น “ใบแดง”

ตามที่ได้กล่าวไปแล้วว่า กกต. ตามรัฐธรรมนูญปัจจุบันนั้นไม่มีอำนาจในการแจก “ใบแดง” แล้ว ไม่ว่าจะเป็นกรณีก่อนประกาศผลการเลือกตั้ง หรือการสอยพร้อมใบแดงหลังประกาศผลการเลือกตั้ง แต่ให้มีอำนาจในการให้ “ใบส้ม” เพื่อตัดสิทธิผู้สมัครที่มีหลักฐานเชื่อว่าจะกระทำการทุจริตผิดกฎหมายเลือกตั้งออกไปจากสนามการเลือกตั้งในเขตนั้นชั่วคราว แล้วให้ กกต. เสนอเรื่องต่อศาลฎีกาหรือศาลอุทธรณ์แล้วแต่กรณีเพื่อให้ “ใบแดง” ในระยะยาว 10 ปีต่อไป

แต่ถ้าเรื่องกลายเป็นว่า กกต. ไปให้ “ใบส้ม” ผู้สมัครรับเลือกตั้งแล้ว หากต่อมาเมื่อนำเรื่องไปยื่นต่อศาล ปรากฏว่าศาลเห็นว่าพยานหลักฐานที่นำมากล่าวหานั้นฟังไม่ได้ว่าผู้สมัครนั้นทำผิดกฎหมายเลือกตั้งที่ควรจะได้ใบแดง หรือไม่ควรแม้แต่จะโดนใบส้มแล้วล่ะ จะเป็นอย่างไร

กรณีศึกษาของเรื่องนี้ คือ กรณี “ใบส้ม” ใบแรกที่ กกต. แจกให้แก่นายสุรพล เกียรติไชยากร ผู้สมัคร ส.ส. พรรคเพื่อไทยในการเลือกตั้งปี 2562 โดยชี้ว่า การที่นายสุรพล นำเงินสด 2,000 บาท และ นาฬิกา 1 เรือนไปถวายพระในงานผ้าป่านั้น เข้าข่ายผิดกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง มาตรา 73 (2) โดยถือเป็นการเสนอให้ สัญญาว่าจะให้เงินหรือทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใด ไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อมแก่ชุมชน สมาคม มูลนิธิ วัด สถานศึกษา สถานสงเคราะห์ หรือสถาบันอื่นใด ฯลฯ โดยให้สั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ในเขตเลือกตั้งที่ 8 จังหวัดเชียงใหม่ ที่นายสุรพลเป็นผู้ได้รับการคะแนนเลือกตั้งเป็นลำดับที่ 1 และสั่งระงับสิทธิสมัครรับเลือกตั้งของนายสุรพลเป็นการชั่วคราว และยื่นคำร้องต่อศาลฎีกาเพื่อขอ “ใบแดง” คือการตัดสิทธิสมัครรับเลือกตั้งหรือตัดสิทธิเลือกตั้งเป็นเวลา 10 ปี ด้วย

แต่ผลก็ปรากฏว่า ศาลฎีกาแผนกคดีเลือกตั้งยกคำร้อง เหตุผลของศาลฎีกาโดยสรุป คือศาลเห็นว่า นายสุรพลไม่ได้มีเจตนาไปหาเสียงที่วัดนั้น ประกอบกับข้อเท็จจริงตามทางไต่สวนยังรับฟังไม่ได้ว่าการถวายเงินแด่พระครูดังกล่าว เป็นไปเพื่อเป็นการสื่อให้ชาวบ้านเข้าใจว่าผู้สมัครรับเลือกตั้งได้บริจาคเงินสมทบให้แก่กองผ้าป่าสามัคคีของหมู่บ้านเพื่อจูงใจให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งลงคะแนนให้แก่ตนเอง จึงไม่ผิดต่อกฎหมายเลือกตั้งตามคำร้องของ กกต.

เมื่อศาลฎีกามีคำวินิจฉัยเช่นนั้น นายสุรพลจึงยื่นฟ้อง กกต. เป็นจำเลยต่อศาลยุติธรรมให้ชดใช้ค่าเสียหายในฐานละเมิดต่อตน ซึ่งศาลชั้นต้นได้พิพากษาให้ กกต. ชำระเงินค่าสินไหมทดแทนราว 64 ล้านบาท พร้อมดอกเบี้ยต่อโจทก์ ซึ่ง กกต. ยื่นอุทธรณ์ และศาลอุทธรณ์พิพากษาไปเมื่อวันที่ 20 ธันวาคม พ.ศ. 2565 แก้ลดค่าเสียหายเป็นให้ กกต. จำเลย ชำระเงินประมาณ 56 ล้านบาท พร้อมดอกเบี้ยตามระยะเวลาและจำนวนที่ศาลชั้นต้นกำหนด ขณะนี้คดีอยู่ในชั้นฎีกา

“ใบส้ม” ใบแรกที่ กกต. แจกตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายเลือกตั้งฉบับใหม่ เมื่อไม่กลายเป็นใบแดง จึงกลายกลับเป็นบูมเมอร์แรงย้อนกลับมากระแทกใส่ฝ่าย กกต. เองในที่สุด ซึ่งเรื่องนี้มองในแง่หนึ่ง ก็อาจส่งผลกระทบกระเทือนให้ทาง กกต. อาจจะไม่กล้าใช้อำนาจในการแจกใบส้มให้ผู้สมัครรับเลือกตั้ง เนื่องจากกลัวว่าถ้าในที่สุดแล้วศาลฎีกาไม่เห็นพ้องด้วยและมีคำวินิจฉัยในลักษณะนี้อีกก็อาจจะต้องชดใช้ค่าเสียหาย แต่ในอีกทางหนึ่ง กรณีดังกล่าวก็น่าจะเป็นบทเรียนแก่ทาง กกต. ในการใช้ดุลยพินิจทั้งในการชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานและวินิจฉัยให้ได้สัดส่วนด้วย เพราะการตัดสิทธิผู้สมัคร ส.ส. คนหนึ่งมิใช่เป็นการกระทำที่มีผลต่อเฉพาะตัวผู้สมัครเท่านั้น แต่ยังเป็นการกระทำต่อพรรคการเมืองที่ผู้สมัครรับเลือกตั้งผู้นั้นสังกัดที่จะไม่มีตัวแทนของพรรคตนลงในหน่วยเลือกตั้งนั้น และประชาชนในเขตเลือกตั้งที่ตั้งใจจะเลือกพรรคการเมืองนั้นด้วย

การจะแจกใบส้มว่าผู้สมัครรายใดมีพฤติกรรมส่อว่าจะกระทำผิดตามกฎหมายหรือทำให้การเลือกตั้งไม่เป็นไปโดยสุจริตเที่ยงธรรม ก็ควรต้องมีพยานหลักฐานประกอบพฤติกรรมที่ชัดเจนเพียงพอว่าการกระทำดังกล่าวจะส่งผลให้การออกเสียงเลือกตั้งผิดเพี้ยนไปเพราะถูกชักจูงด้วยผลประโยชน์หรือเงินทอง ไม่ใช่แค่เอาเรื่องกับแค่การถวายเงินพระเพียงสองพันบาท ก็แจกใบส้มราวกับว่าเขาไปซื้อเสียงมาทั้งหมู่บ้าน

 

การใช้อำนาจที่ต้องตรวจสอบ และการปฏิบัติหน้าที่ที่ยังมีข้อกังขา

สำหรับอำนาจหน้าที่อื่นๆ ของ กกต. ที่ไม่ใช่การแจกใบเหลืองและใบส้มนั้น บางเรื่องกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้อยู่ในอำนาจตรวจสอบของศาลฎีกาสำหรับการเลือกตั้งระดับชาติ และศาลอุทธรณ์ในกรณีของการเลือกตั้งระดับท้องถิ่น เช่น ในกรณีที่ กกต. มีคำสั่งถอนชื่อผู้สมัครรับเลือกตั้ง ส.ส. รายใดหลังจากประกาศรายชื่อไปแล้ว กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. มาตรา 51 กำหนดให้ผู้สมัครมีสิทธิยื่นอุทธรณ์คำวินิจฉัยดังกล่าวของ กกต. ต่อศาลฎีกาได้ หรือในเรื่องที่ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ ก็ปรากฏว่าในหลายเรื่องก็มีผู้นำคดีไปฟ้องศาลปกครอง หรือแม้แต่เป็นกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญต้องชี้ขาด

เช่นก่อนหน้านี้ มีปัญหาที่ในตอนแรกนั้น กกต. จะกำหนดจำนวน ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้งที่แต่ละจังหวัดจะพึงมีได้ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 86 (1) ที่กำหนดให้ใช้จำนวน “ราษฎร” ทั้งประเทศตามหลักฐานการทะเบียนราษฎรที่ประกาศในปีสุดท้ายก่อนปีที่มีการเลือกตั้ง ซึ่งเดิม กกต. เคยตีความว่า “ราษฎร” รวมถึงทั้งผู้มีสัญชาติไทยและผู้ไม่มีสัญชาติไทยในจังหวัดนั้น ซึ่งการตีความแบบนี้ของ กกต. เมื่อเปิดเผยออกมาก็ทำให้ได้รับเสียงคัดค้านและคำวิพากษ์วิจารณ์ ว่าการตีความแบบนี้ไม่น่าจะเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ จน กกต. ต้องเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้ว่าการกำหนดจำนวน ส.ส. เขตตามสูตรที่รวมคนไม่มีสัญชาติไทยเข้าเป็น “ราษฎร” นี้ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญก็ได้มีคำวินิจฉัยที่ 2/2566 ว่า การเป็นผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง ส.ส. หรือเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งก็ตาม รัฐธรรมนูญกำหนดให้เป็นสิทธิและหน้าที่เฉพาะผู้มีสัญชาติไทยเท่านั้น ดังนั้นการกำหนดจำนวน ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้งซึ่งถือเป็นกระบวนการหนึ่งของการได้มาซึ่ง ส.ส. จึงต้องมีการใช้และตีความกฎหมายให้สอดคล้องและเป็นไปในทิศทางเดียวกันด้วย ดังนั้นคำว่า “ราษฎร” จึงต้องไม่รวมถึงผู้ไม่มีสัญชาติไทย ซึ่งผลของคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญนี้ทำให้ กกต. จะต้องคิดสูตรในการกำหนดว่าจังหวัดไหนจะมี ส.ส. ใหม่ได้กี่คน ซึ่งส่งผลทำให้บางจังหวัดนั้นมี ส.ส. ลดลงไป

ส่วนการแบ่งเขตเลือกตั้งในการเลือกตั้ง 2566 ก็พบปัญหาไม่แพ้กัน ด้วยมีเสียงคัดค้านโวยวายว่ามีรูปแบบการแบ่งที่แปลกประหลาดและไม่ขึ้นกับเขตการปกครองสักเท่าใด มีการตัดเอาบางแขวงหรือบางตำบลไปไว้กับเขตหรืออำเภออื่น ซึ่งเมื่อเอาแผนที่มาขีดเขตเลือกตั้งตามที่ กกต. แบ่งดูก็จะเห็นว่ายิ่งประหลาด เพราะเขตเลือกตั้งบางเขต มีพื้นที่ไม่ติดต่อกันเลย หรือบางเขตนั้นก็ฉีกเขตกันดื้อๆ เช่นในกรณีของกรุงเทพมหานคร

เราจะได้เห็นว่า เขตเลือกตั้งในกรุงเทพมหานครที่ กกต. แบ่งมานั้น เต็มไปด้วยการยกเว้นบางแขวงในบางเขตอย่างน่าปวดหัว เช่น เขตเลือกตั้งที่ 8 เขตหลักสี่ แต่ก็ยกเว้นแขวงตลาดบางเขน แต่รวมเอาเขตจตุจักรที่ยกเว้นแขวงจันทรเกษม และแขวงเสนานิคมเข้ามาไว้ ส่วนเขตเลือกตั้งที่ 9 เขตบางเขน นั้นก็เป็นเขตบางเขนที่ยกเว้นแขวงท่าแร้ง และมีเขตจตุจักรที่มาเฉพาะแขวงจันทรเกษม และแขวงเสนานิคม รวมกับแขวงตลาดบางเขนของเขตหลักสี่ ซึ่งการแบ่งเขตนี้ เป็นไปตามประกาศ กกต. ที่ถือหลักจำนวนราษฎรในแต่ละเขตเลือกตั้งในแต่พื้นที่มีความแตกต่างกันไม่เกิน 10% ของค่าเฉลี่ยจำนวนราษฎรในแต่ละเขตเลือกตั้ง 162,766 คนต่อจำนวน ส.ส. 1 คน ซึ่งเป็นการถือหลักจำนวนราษฎรเป็นสำคัญกว่าการนำเอาเขตการปกครองมาใช้แบ่งเขตเลือกตั้ง

การแบ่งเขตนี้ถูกมองว่าเป็นการ “ละลายเขตเลือกตั้ง” ซึ่งเรื่องนี้ก็ได้มีผู้สมัคร ส.ส. บางคน นำกรณีการแบ่งเขตไปฟ้องต่อศาลปกครอง ซึ่งศาลปกครองสูงสุดก็ได้มีคำพิพากษายกฟ้อง โดยพิจารณาว่าการแบ่งเขตของ กกต. นั้นชอบด้วยกฎหมายแล้ว แต่ก็ไม่อาจห้ามความกังขาของผู้คนที่ว่า การแบ่งเขตเลือกตั้งแบบละลายเขตและสลับแขวงของ กกต. นี้ เป็นการแบ่งเขตเพื่อยุทธศาสตร์ทางการเมืองเพื่อเอื้อให้พรรคการเมืองบางพรรคนั้นได้เปรียบหรือไม่ ซึ่งการแบ่งเขตเลือกตั้งเพื่อให้พื้นที่ที่เป็นฐานเสียงของพรรคการเมืองบางพรรคนั้นได้มาเป็นเขตเลือกตั้งเดียวกัน เพื่อความได้เปรียบทางการเมืองจนเขตเลือกตั้งก็อาจจะออกมามีรูปร่างแปลกประหลาด เป็นกลโกงการเลือกตั้งแบบเบื้องต้นที่รู้จักกันดีในชื่อของ Gerrymandering ที่มาจากชื่อนักการเมืองสหรัฐอเมริกา ชื่อ Elbridge Gerry ที่ใช้การแบ่งเขตเลือกตั้งเพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองของตนเองจนทำให้เขตเลือกตั้งมีรูปร่างเหมือนตัวซาลาแมนเดอร์ (Salamander) สัตว์ครึ่งบกครึ่งน้ำที่รูปร่างคล้ายจิ้งจกหรือตุ๊กแก

การใช้อำนาจในการจัดการเลือกตั้งของ กกต. ที่แม้จะยังไม่เป็นคดีความถูกฟ้องร้องต่อศาล แต่ก็ถูกประชาชนและสังคมตั้งคำถามยังมีอีกมากมายหลายเรื่อง บางเรื่องก็เป็นปัญหาของตัวกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเอง เช่น กรณีที่ผู้สมัครรับเลือกตั้งสังกัดพรรคเดียวกัน แต่ได้หมายเลขประจำตัวผู้สมัครแตกต่างกันตามแต่ละเขตและแต่ละจังหวัด แตกต่างจากการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ก็มีเหตุมาจากที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. กำหนดไว้ในมาตรา 48 ที่กำหนดให้ผู้สมัครได้รับหมายเลขประจำตัวผู้สมัครเรียงตามลำดับเลขที่ของหลักฐานการรับสมัครรับเลือกตั้งที่ผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้งออกให้ ในกรณีที่มีผู้มาสมัครพร้อมกันหลายคนและไม่อาจตกลงลำดับในการยื่นใบสมัครได้ ให้ใช้วิธีจับสลากระหว่างผู้สมัครที่มาพร้อมกัน ดังนั้น จึงเท่ากับว่า การรับสมัครแต่ละเขตเลือกตั้งทั่วประเทศ ก็จะต้องมีการจับสลากกันทุกเขต ยกเว้นแต่ผู้สมัครตกลงกันได้ ซึ่งกรณีนี้ก็มีที่จังหวัดสมุทรสาคร ที่ทุกพรรคการเมืองที่ลงสมัครตกลงกันอยากได้เบอร์เดียวกันทั้ง 3 เขต ในจังหวัดเพื่อง่ายต่อการหาเสียง ซึ่งก็เป็นไปตามที่มาตรา 48 วรรคสองเปิดช่องไว้ แต่สำหรับจังหวัดอื่นก็ต่างคนต่างจับสลากกันไป ซึ่งข้ออ้างของผู้ร่างกฎหมาย คือ คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) และสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) นั้นให้เหตุผลไว้ว่า การกำหนดให้ผู้สมัคร ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้งได้หมายเลขเดียวกันทั้งประเทศจะทำให้พรรคการเมืองขนาดใหญ่ได้เปรียบ และหมายเลขผู้สมัครในแต่ละเขตไม่จำเป็นต้องมีความสัมพันธ์กับพรรคการเมือง และเพื่อประหยัดงบประมาณการจัดพิมพ์บัตรเลือกตั้งที่ไม่ต้องแยกพิมพ์ตามแต่ละเขตที่มีจำนวนผู้สมัครรับเลือกตั้งไม่เท่ากันเพราะบางพรรคการเมืองไม่ส่งผู้สมัครในเขตเลือกตั้งนั้น

ซึ่งข้ออ้างนี้ก็ออกจะแปลกๆ และขัดแย้งต่อทางปฏิบัติจริง เพราะในที่สุด กกต. ก็เลือกที่จะใช้บัตรเลือกตั้งแบบเดียวกันทั้งประเทศที่เรียกว่า “บัตรโหล” ในการเลือกตั้งปี 2566 อยู่ดี นั่นคือไม่ว่าจะเขตเลือกตั้งใดก็จะมีบัตรเลือกตั้งแบบเดียวกันไปหมด และไม่มีสัญลักษณ์ประจำพรรคการเมืองบนบัตร และแน่นอนว่าก็จะมีหมายเลขผู้สมัครที่ไม่ได้ลงรับสมัครในเขตเลือกตั้งนั้นอยู่ด้วยอยู่ดี ซึ่ง ศาสตราจารย์ ดร.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย นักวิชาการด้านการเลือกตั้ง ได้อธิบายว่าบัตรเลือกตั้ง เป็นเครื่องมือในการสื่อสารกับประชาชน เพื่อให้ประชาชนเลือกคนที่ต้องการได้มากที่สุด ยิ่งมีข้อมูลครบถ้วนมากเท่าไหร่ เจตจำนงของประชาชนก็จะถูกแสดงออกมาผ่านคะแนนเสียงมากเท่านั้น แต่ถ้าบัตรเลือกตั้งมีข้อมูลน้อยเกินไป ซึ่งเมื่อประกอบกับที่กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญไม่เปิดช่องให้ใช้หมายเลขประจำตัวผู้สมัครรับเลือกตั้งแต่ละพรรคเบอร์เดียวกันทั้งประเทศแล้ว พรรคที่จะเสียเปรียบคือพรรคใหญ่ที่มีฐานเสียงแน่น เพราะหากประชาชนจำเบอร์ผิดก็อาจจะเข้าไปกาเบอร์อื่น ซึ่งอาจจะทำให้บัตรเสีย หรือร้ายกว่านั้นคืออาจจะเท่ากับเป็นการไปลงคะแนนเลือกพรรคอื่นที่ตัวเองไม่ได้ตั้งใจจะเลือก

ซึ่ง นายแสวง บุญมี เลขาธิการ กกต.​ อ้างว่าการใช้บัตรเลือกตั้ง ส.ส. เขต แบบ “บัตรโหล” นี้ นอกจากจะช่วยให้ประชาชนไม่สับสน (ตรงไหน ?) แล้ว ยังเป็นการประหยัดงบประมาณ เพราะบัตรมาตรฐานพิมพ์พร้อมกันในครั้งเดียว แต่บัตรแบบเฉพาะเขต ต้องสั่งพิมพ์ 400 ครั้ง ตามจำนวนเขต เมื่อปริมาณพิมพ์ต่อครั้งมีจำนวนน้อย จะทำให้ค่าพิมพ์ต่อครั้งใช้เงินจำนวนมากขึ้น

ทำให้เรื่องนี้กลายเป็นตลกร้ายไป เมื่อปรากฏว่ามีข่าวในภายหลังว่า กกต. ทั้งคณะยกโขยงกันไปดูงานที่ต่างประเทศในช่วงเวลาหน้าสิ่วหน้าขวานใกล้เวลาเลือกตั้ง และเกิดปัญหาที่ระบบการลงทะเบียนเลือกตั้งล่วงหน้านอกเขตเลือกตั้งล่มในวันสุดท้าย ส่งผลให้มีผู้ที่ประสงค์จะลงคะแนนนอกเขตเลือกตั้งตกค้างลงทะเบียนไม่ได้เป็นจำนวนมาก แต่ไม่มี กกต. ผู้มีอำนาจอยู่แก้ปัญหาในประเทศไทย ก็ไม่แปลกใจที่ประชาชนและสังคมจะตั้งคำถามว่า ทำไมมาประหยัดเอากับงบประมาณในการพิมพ์บัตรเลือกตั้งหรือระบบลงทะเบียนเลือกตั้งข้ามเขตซึ่งควรเป็นงานหลัก แต่เหมือนจะมีงบประมาณเหลือเฟือให้เดินทางไปดูงานการเลือกตั้งที่ต่างประเทศ

 

สุดท้าย การแก้ปัญหาต้องเริ่มที่ตัวเราเอง

เรื่องสำคัญที่สุดที่จะต้องกล่าวถึงปิดท้าย คือในการเลือกตั้ง 2566 นี้ กกต. ได้ออกแนวทางมาแล้วว่าจะไม่มีการรายงานคะแนนไม่เป็นทางการ แต่จะรวมคะแนนจากทุกเขตเลือกตั้งมาตรวจสอบและประกาศเป็นคะแนนและผลการเลือกตั้งอย่างเป็นทางการไปเลยทีเดียว

ซึ่งขั้นตอนการนับ การนำคะแนนมารวม และการประกาศผลนี้ หากไม่มีการค่อยๆ ทยอยรายงานข่าวแล้ว เราก็ยากที่จะรู้ได้ว่า ผลการออกเสียงลงคะแนนเป็นเช่นนั้นจริงหรือไม่ เพราะถ้ามีการประกาศคะแนนไม่เป็นทางการมาเป็นระยะๆ เราก็ยังได้เห็นว่าผู้สมัครแต่ละคนได้คะแนนเพิ่มขึ้นมาเท่าไรในแต่ละหน่วยเลือกตั้ง และเมื่อรวมกันทุกหน่วยเลือกตั้งแล้ว ผลการเลือกตั้งควรจะเป็นอย่างไร

ซึ่งช่วงเวลาที่หายไป ระหว่างการเปิดหีบนับคะแนนเลือกตั้ง ไปจนถึงการรวบรวมและประกาศผลการเลือกตั้งนี้อาจจะมีอะไรเกิดขึ้นก็ได้ จึงเกิดเป็นความร่วมมือกันกับสมาคมโทรทัศน์ดิจิทัลประเทศไทย ร่วมกับภาคีเครือข่ายจัดแถลงข่าว โครงการรายงานผลคะแนนการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไป 2566 (อย่างไม่เป็นทางการ)

ในการเลือกตั้งครั้งนี้ เว็บไซต์ www.vote62.com ที่เกิดจากการร่วมมือกันของ Opendream, The Momentum, a day BULLETIN และ iLaw ก่อตั้งขึ้นเมื่อปี 2562 นั้นคืนชีพกลับมาอีกครั้ง เพื่อชวนประชาชนทุกคนมาเป็นอาสา “จับตา” ให้การเลือกตั้งปี 2566 นี้โปร่งใส

โดยในตอนนี้ต้องการอาสาสมัครในทุกหน่วยเลือกตั้งทั่วประเทศที่มีเกือบ 100,000 หน่วย จึงต้องการประชาชนอย่างน้อย 100,000 คน เข้ามาร่วมมือช่วยกัน

โดยแต่ละคนอาจจะเป็นอาสานักสืบ ช่วยกันสอดส่องดูแลในละแวกบ้านของตัวเองในการเลือกตั้งว่ามีอะไรผิดปกติหรือไม่ และเก็บหลักฐานให้สมบูรณ์ที่สุดแจ้งต่อ กกต.

อาสาจับตา หลังปิดหีบเวลา 17:00 ช่วยกันเดินไปดูการนับคะแนนที่คูหาที่ใกล้บ้านท่านที่สุด สังเกตกระบวนการขานคะแนน ขีดคะแนน และรวมคะแนน หากพบว่าไม่ถูกต้องให้ทักท้วง ถ่ายภาพกระดานขีดคะแนน ส่งมารวมกันที่ www.vote62.com เพื่อตรวจสอบว่าคะแนนแต่ละหน่วยที่นับได้ ตรงกับที่ กกต. จะประกาศหรือไม่

หรือใครอาจจะขอเป็นอาสาสมัครมืออาชีพ เพื่อเป็นประจำจุดและสังเกตการณ์หน่วยเลือกตั้งตั้งแต่ก่อนเริ่มเปิดคูหาจนถึงรายงานผลเสร็จสิ้น ตั้งแต่เวลา 7 นาฬิกาถึง 21:00 ก็ได้ โดยสมัครที่เว็บไซต์ We Watch

อย่างที่ได้กล่าวไว้ในช่วงแรกของบทความที่ว่า “กกต.” นั้นมีกำเนิดมาจากการที่ประชาชนไม่ไว้วางใจให้ผู้มีอำนาจจัดการเลือกตั้งนั้นเป็นหน่วยงานในสังกัดของรัฐบาลที่เป็นฝ่ายการเมือง จนมีความพยายามตั้งองค์กรคู่ขนานขึ้นมาตรวจสอบการเลือกตั้งในลักษณะขององค์กรเอกชนแบบอาสาสมัคร อย่าง “องค์กรกลาง” ที่ต่อมาก็ได้รับการยอมรับสถานะจากฝ่ายรัฐ จนนำไปสู่การจัดตั้ง “องค์กรอิสระ” ที่อยู่นอกระบบราชการฝ่ายบริหารและฝ่ายการเมืองให้เป็นผู้มีทั้งหน้าที่และอำนาจในการจัดการเลือกตั้งในที่สุด

แต่ก็กลับกลายเป็นว่า แม้ว่าผู้ดำเนินการจัดการเลือกตั้ง จะเป็นองค์กรอิสระที่ไม่ได้สังกัดหน่วยงานฝ่ายบริหารหรืออยู่ภายใต้บังคับบัญชาของฝ่ายการเมืองแล้ว แต่ก็นั่นกลับไม่ใช่หลักประกันว่าจะปฏิบัติหน้าที่และใช้อำนาจอย่างเป็น “อิสระ” ปราศจากความครอบงำใดๆ ทั้งปวงได้

เพราะการใช้อำนาจและปฏิบัติหน้าที่ซึ่งถูกตั้งคำถามมากขึ้นเรื่อยๆ จากสาธารณชนโดยที่ไม่เคยได้รับคำตอบที่ฟังขึ้น หรือคำถามบางเรื่องก็ไม่ได้รับคำตอบจากศาลที่ชี้ว่าการใช้อำนาจขององค์กรอิสระนี้มีปัญหาอย่างไรบ้าง

เรื่องจึงกลายเป็นว่า ในที่สุดประวัติศาสตร์ก็กลับย้อนรอยกลับมาเป็นหน้าที่ของภาคประชาชนที่จะเป็นผู้ทำหน้าที่ในการตรวจสอบและสอดส่อง “องค์กรอิสระ” ที่ทำหน้าที่จัดการเลือกตั้งและวินิจฉัยชี้ขาดการเลือกตั้งนี้อีกครั้ง เหมือนที่ภาคประชาชนในยุค “องค์กรกลาง” ที่เคยเป็นต้นกำเนิดของแนวคิดให้มี กกต. เคยได้ทำไปเสียอย่างนั้น.

บรรณานุกรม : 

• มนตรี รูปสุวรรณ และคณะ. เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ. (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2542).
• ประพันธ์ นัยโกวิท. สารานุกรมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 หมวดองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เล่มที่ 17 คณะกรรมการการเลือกตั้ง. (กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า, 2552).
• ณัฐกร วิทิตานนท์. บนเส้นทางอำนาจของ กกต. : กรณีการสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่และเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง มองผ่านบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญสามฉบับ. วารสารนิติ รัฐกิจ และสังคมศาสตร์. สำนักวิชานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏเชียงราย ปีที่ 1 ฉบับที่ 2 (2017): กรกฎาคม - ธันวาคม 2560.
• สำนักข่าวอิสรา. เจาะคดีใบส้ม 'สุรพล' ศาลอุทธรณ์ สั่ง กกต.ชดใช้ 56.7ล. สะเทือนอำนาจคุมเลือกตั้ง?. 22 ธันวาคม 2565.
• PPTV HD36. เลือกตั้ง 2566 : กกต. พิมพ์ "บัตรโหล" เสี่ยงประชาชนกาผิดคน. 7 เมษายน 2566.
•  ไทยโพสต์ . กกต.แจง‘บัตรโหล’ของเก่าใช้ต่อ. 2 เมษายน 2566.
• ข่าวสด. งามหน้า! สับยับ 6 กกต. แห่ดูงานต่างประเทศ ไม่เหมาะสม ใช้งบสูงลิ่ว. 12 เมษายน 2566.