ความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้ง : บทสังเขปจากหนังสือคู่มือของ International IDEA

 

1. กรอบคิดของความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้ง

บทสังเขปนี้เป็นการนำเสนอผลการศึกษาความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้ง ทั้งอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการ ซึ่งเป็นการถอดความจากที่ได้มีการอธิบายอย่างกว้างขวางกว่านี้ไว้ในหนังสือคู่มือ “Electoral Justice: International IDEA Handbook” บทสังเขปนี้นำเสนอหลักการชี้นำองค์ประกอบ และหลักประกันของระบบความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้งที่มีประสิทธิผล และให้ภาพระบบต่างๆ สำหรับการยื่นและยุติการคัดค้านในการเลือกตั้ง รวมทั้งการหยิบยกวิธีการต่างๆ ที่จะป้องกันข้อพิพาท และส่งเสริมสิทธิการเลือกตั้ง ขอแนะนำให้ผู้ที่ต้องการออกแบบหรือทบทวนระบบความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้ง และผู้ที่สนใจศึกษาหัวข้อนี้ได้อ่านหนังสือคู่มือเรื่องความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้งของ International IDEA ที่มีรายละเอียดครอบคลุมมากกว่าบทสังเขปนี้

ความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้งตามที่ให้คำจำกัดความในบทสังเขปนี้ และในหนังสือคู่มือ หมายถึงปัจจัยและกลไกที่มีอยู่ในแต่ละประเทศ ประชาคมท้องถิ่น หรือระดับภูมิภาค หรือระดับระหว่างประเทศ เพื่อ

• ให้ความมั่นใจว่า การกระทำแต่ละกิจกรรม วิธีพิจารณา และ การตัดสินเกี่ยวกับกระบวนการเลือกตั้งจะอยู่ในกรอบของกฎหมาย 
• คุ้มครองหรือรักษาไว้ซึ่งสิทธิเลือกตั้ง 
• ให้ประชาชนผู้เชื่อว่าสิทธิเลือกตั้งของตนถูกละเมิดสามารถนำเรื่องไปร้องเรียน ร้องทุกข์กล่าวโทษ หรือร้องคัดค้านได้ คดีที่ตนร้องเรียนจะได้รับการพิจารณาวินิจฉัยตัดสินในที่สุด

ระบบความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้ง (รธต.) เป็นเครื่องมือสำคัญของการปฏิบัติตามกฎหมายและเป็นหลักประกันสูงสุดที่มีตามหลักประชาธิปไตย เพื่อธำรงไว้ซึ่งการเลือกตั้งที่เสรี เที่ยงธรรม และแท้จริง (genuine) จุดมุ่งหมายของ รธต. คือการที่จะป้องกันและช่วยชี้ความผิดปกติในการเลือกตั้ง และจัดให้มีวิธีการและกลไกที่จะแก้ไขความผิดปกติเหล่านั้น ตลอดจนลงโทษผู้กระทำความผิด

ความผิดปกติเกิดขึ้นเมื่อมีการกระทำวิธีพิจารณาหรือการตัดสินเกี่ยวกับกระบวนการเลือกตั้งใดๆ ที่ไม่เป็นไปตามกฎหมาย ในเมื่อความผิดปกติในกระบวนการเลือกตั้งอาจทำให้เกิดข้อพิพาทได้ รธต. จึงมุ่งที่จะป้องกันความผิดปกติ และให้ความเชื่อมั่นว่าการเลือกตั้งนั้นเสรี เที่ยงธรรม และแท้จริง ดังนั้น การออกแบบ รธต. ที่เหมาะสมจึงเป็นพื้นฐานของความชอบธรรมของประชาธิปไตย และความน่าเชื่อถือของกระบวนการเลือกตั้ง

กรอบคิดของความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้ง ย่อมกว้างกว่ากรอบการบังคับใช้กฎหมายเพียงเท่านั้น กรอบคิดนี้ยังใช้ในการออกแบบและในการดำเนินการโดยรวมของกระบวนการการเลือกตั้งทั้งหมด อีกทั้งยังมีอิทธิพลต่อการประพฤติปฏิบัติของผู้มีส่วนได้เสียในกระบวนการการเลือกตั้งด้วย เนื่องจาก รธต.ได้รับอิทธิพลอย่างมากจากบริบทของสังคม วัฒนธรรม ประวัติศาสตร์ และการเมืองที่รองรับระบบดังกล่าว ระบบและการปฏิบัติที่ใช้อยู่ในที่ต่างๆ ของโลกจึงมีความหลากหลายอย่างยิ่ง

แม้จะมีความแตกต่างหลากหลาย แต่ รธต. พึงยึดอยู่กับปทัสถานและคุณค่าชุดหนึ่ง เพื่อให้กระบวนการเลือกตั้งมีความน่าเชื่อถือและชอบธรรม ปทัสถานและคุณค่าเช่นนี้ พบได้ในกรอบกฎหมายและวัฒนธรรมของประเทศ รวมทั้งเครื่องมือทางกฎหมายระหว่างประเทศ รธต. ต้องแสดงถึงประสิทธิผล ความเป็นอิสระ และการไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเพื่อส่งเสริมความเที่ยงธรรม ความโปร่งใส การเข้าถึงได้ การเปิดกว้างอย่างครบถ้วน และความเท่าเทียมกัน ความเข้าใจที่ว่าระบบไม่เหมาะสมและไม่จริงจังอาจเป็นอันตรายต่อความน่าเชื่อถือ และเป็นเหตุให้ผู้เลือกตั้งลังเลที่จะเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการเลือกตั้ง หรือแม้กระทั่งปฏิเสธผลลัพธ์ที่ออกมา ความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้งที่เหมาะสมทันท่วงที และมีประสิทธิผลย่อมเป็นหัวใจสำคัญในการรักษาความน่าเชื่อถือไว้ได้

 

 

ตามภาพที่ 1 ระบบ รธต. ที่ครอบคลุมจะประกอบด้วยกลไกต่างๆ ที่ทำให้ข้อยุติของกรณีพิพาทในการเลือกตั้งมีความน่าเชื่อถือ กลไกเหล่านี้รวมถึงมาตรการป้องกันและแก้ไขข้อพิพาทเกี่ยวกับการเลือกตั้งทั้งที่เป็นทางการ (เป็นสถาบัน) และไม่เป็นทางการ (ทางเลือก) ภาพดังกล่าวยังแสดงให้เห็นชนิดของกลไกที่มีไว้ปรับเปลี่ยนการกระทำในแบบฉบับที่เกี่ยวพันกับความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้ง นั่นคือ กลไกที่มีลักษณะเป็นการแก้ไขหรือไม่ก็ลงโทษ

เมื่อผู้คนเคารพกฎหมายมากขึ้น จำนวนของข้อพิพาทในการเลือกตั้งที่ต้องนำไปสู่การหาข้อยุติก็ลดจำนวนลง วัฒนธรรมทางการเมืองที่ส่งเสริมการเคารพกฎหมาย และความเคารพที่พลเมืองพึงมีต่อปทัสถานประชาธิปไตย จะช่วยลดจำนวนข้อพิพาทในการเลือกตั้งที่อาจเกิดขึ้น คงเหลือไว้แต่ข้อพิพาทที่ชัดเจนและโต้แย้งสูงเท่านั้นที่จะเข้าสู่กระบวนการต่อไป การเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองใหญ่ๆ กับภาคประชาสังคมเข้ามาร่วมในการพัฒนากรอบกฎหมายการเลือกตั้ง ก็มีส่วนสำคัญที่จะป้องกันข้อพิพาท

มีกลไกหลัก 3 รูปแบบที่ช่วยยุติข้อพิพาทในการเลือกตั้ง

กลไกที่เป็นทางการ

ก) กลไกที่เป็นทางการหรือกลไกที่นำไปสู่การแก้ไขเปลี่ยนแปลง (ตัวอย่างเช่น การยื่นและกระบวนการพิจารณาคำร้องคัดค้านการเลือกตั้ง) : ถ้ามีมูลก็จะนำไปสู่การตัดสินให้เป็นโมฆะ ให้แก้ไข หรือยอมรับว่ามีความผิดปกติในกระบวนการเลือกตั้ง

ข) กลไกลงโทษ (ตัวอย่างกรณีการกระทำความผิดทางอาญา) : ถ้ามีมูล ก็จะนำไปสู่การลงโทษผู้กระทำผิด ซึ่งได้แก่บุคคลหรือหน่วยงานที่ต้องรับผิดชอบต่อความผิดปกติที่เกิดขึ้น ทั้งในทางปกครองที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้ง และทางอาญา

กลไกที่ไม่เป็นทางการ

ค) กลไกทางเลือก ซึ่งแล้วแต่ความสมัครใจของคู่กรณีในการพิพาท

 

2. ความสำคัญของระบบความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้ง

ถึงแม้ว่าการมี รธต. ที่ใช้งานได้ จะยังไม่ใช่หลักประกันว่าการเลือกตั้งจะเสรี เที่ยงธรรม และแท้จริง แต่การไม่มี รธต. จะยิ่งซ้ำเติมความขัดแย้งที่มีอยู่แล้ว ถ้าการเลือกตั้งจัดขึ้นโดยขาดความเข้าใจ และความเห็นพ้องต้องกันตามกรอบแห่งกฎหมายที่ยึดมั่นในหลักการ และคุณค่าของประชาธิปไตย ถ้าการเลือกตั้งจัดขึ้นอย่างขอไปที เป็นเพียงพิธีกรรม หรือไม่มีกลไกความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้งเป็นการเฉพาะกระบวนการเลือกตั้งอาจไปขยายรอยแตกร้าว หรือนำไปสู่ความขัดแย้งถึงขั้นใช้อาวุธหรือก่อความรุนแรง ตัวอย่างเช่นความรุนแรงที่เกิดขึ้นในเคนยา หลังการเลือกตั้งเมื่อเดือนธันวาคม 2550 ซึ่งสาเหตุส่วนหนึ่งอาจมาจากการขาดความน่าเชื่อถือ หรือความเป็นกลางของศาลที่เข้าไปแก้ไขข้อพิพาทเกี่ยวกับการเลือกตั้ง

การออกแบบ รธต. มีความสำคัญและควรมีการทบทวนเป็นระยะๆ เพื่อให้มั่นใจได้ว่า จะสามารถทำหน้าที่เป็นหลักประกันการจัดการเลือกตั้งที่เสรี เที่ยงธรรม และสุจริตแท้จริง ตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ International IDEA เห็นว่าการออกแบบ รธต. ต้องใช้ความคิดแบบองค์รวม เนื่องจากการเลือกตั้งมีประเด็นทางวิชาการอยู่ด้วย การได้รับความช่วยเหลือทางวิชาการที่เกี่ยวข้องมักเป็นประโยชน์ แต่การส่งออกตัวแบบหรือแบบอย่างจากบริบททางประวัติศาสตร์ และการเมืองหนึ่งไปยังอีกบริบทหนึ่งนั้น ไม่น่าจะเหมาะสม การศึกษาเปรียบเทียบ รธต. แสดงให้เห็นว่าไม่มีระบบใดที่สมบูรณ์แบบหรือแม้แต่จะ “ดีที่สุด” คงได้แต่ศึกษาจุดอ่อน - จุดแข็งของระบบที่แตกต่างกัน ชี้ให้เห็นแนวโน้มต่างๆ เสนอแง่มุมการวิเคราะห์เพิ่มเติม และแสดงตัวอย่างประสบการณ์หรือการปฏิบัติที่ประสบความสำเร็จ นี่คือสิ่งที่เสนอไว้ในหนังสือคู่มือ

 

3. การส่งเสริมสิทธิเลือกตั้ง

สิทธิเลือกตั้งเป็นรูปแบบหนึ่งของสิทธิทางการเมือง ซึ่งจัดอยู่ในประเภทของสิทธิมนุษยชน สิทธิเลือกตั้งได้รับการรับรองโดยตัวบทกฎหมายพื้นฐานของประเทศ (ปกติบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ และในกฎหมายที่เกี่ยวข้อง) และในเครื่องมืออันหลากหลายทางด้านสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ มีกรณีเหมือนกันที่สิทธิเลือกตั้งได้มาจากนิติคดี

อย่างไรก็ดี มีความแตกต่างระหว่างสิทธิเลือกตั้งและสิทธิทางการเมือง เนื่องจากเครื่องมือที่จัดขึ้นเพื่อคุ้มครองสิทธิเหล่านี้แตกต่างกัน ในขณะที่สิทธิเลือกตั้งอาจได้รับการคุ้มครองโดยระบบความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้ง หรือระบบยุติข้อพิพาท ในบางประเทศการคุ้มครองสิทธิทางการเมืองขึ้นกับเครื่องมือและกระบวนการทางกฎหมายที่ต่างออกไป

ในบรรดาสิทธิเลือกตั้งที่สำคัญคือสิทธิที่จะออกเสียงลงคะแนนและสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเข้าไปทำหน้าที่โดยผ่านการเลือกตั้งที่ตามวาระอย่างเสรี เที่ยงธรรม และแท้จริง โดยการออกเสียงลงคะแนนถ้วนหน้าอย่างเสรี โดยตรงและโดยคะแนนลับ รวมทั้งสิทธิในการชุมนุมทางการเมือง และสิทธิอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง

โดยที่สิทธิบางประการมาจากสิทธิที่จะได้รับความเป็นธรรม ดังที่บัญญัติไว้ในเครื่องมือสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ (เช่น สิทธิที่จะไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด สิทธิที่มีการรับฟัง และสิทธิในการเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม) สิทธิเหล่านี้น่าจะได้รับการพิจารณาดังเช่นสิทธิการเข้าถึงความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้งด้วย

องค์กรยุติข้อพิพาทในการเลือกตั้ง (ยพต.) รูปแบบต่างๆ รวมถึงองค์กรทางนิติบัญญัติ ตุลาการ การบริหาร หรือองค์กรระหว่างประเทศ อาจช่วยปกป้องสิทธิเลือกตั้งของพลเมือง ในกรณีที่มีข้อตกลงซึ่งจัดทำไว้เป็นการชั่วคราวหรือในระยะเปลี่ยนผ่าน องค์กรเฉพาะกิจอาจเป็นประโยชน์ได้ องค์กรเหล่านี้ ได้แก่

• องค์กรทางปกครอง อาจได้แก่องค์กรจัดการการเลือกตั้ง (คณะกรรมการการเลือกตั้ง หรือ กกต.) หนึ่งหรือหลายองค์กรซึ่งรับผิดชอบการจัดให้มีการเลือกตั้ง
• องค์กรตุลาการ อาจได้แก่ 
  • ศาลยุติธรรมที่เป็นส่วนหนึ่งของฝ่ายตุลาการ หรือ 
  • ศาลเฉพาะ เช่น ศาลหรือตุลาการรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง หรือศาลคดีเลือกตั้ง ที่เป็นเอกเทศจากอำนาจตามประเพณีของฝ่ายนิติบัญญัติ ตุลาการและบริหาร 
  • องค์กรนิติบัญญัติ อาจได้แก่รัฐสภา หรือส่วนหนึ่งของรัฐสภา (เช่นคณะกรรมาธิการ) และ
  • องค์กรระหว่างประเทศ อาจได้แก่องค์กรที่มีขอบเขตอำนาจในประเทศที่ยอมรับอำนาจของศาลระหว่างประเทศหรือศาลภูมิภาค ซึ่งคำวินิจฉัยจะผูกพันและทำให้องค์กรระดับชาติ ที่มีอำนาจหน้าที่ต้องปฏิบัติตาม

กล่าวโดยรวม สิ่งสำคัญคือ รธต. สถาปนาสิทธิสำหรับทุกคนที่จะร้องทุกข์กล่าวโทษต่อความเสียหายอันเกิดจากการกระทำหรือละเว้นการกระทำใดๆ ในการนี้ ต้องอาศัยการเยียวยาที่ได้ผล จากศาลที่เป็นกลาง ซึ่งได้จัดตั้งไว้ก่อนแล้ว เพื่อคุ้มครองหรือฟื้นฟูการใช้สิทธิ์หรือการพึงมีพึงได้จากสิทธิเลือกตั้งที่ถูกละเมิด

 

4. ความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้งและวัฏจักรการเลือกตั้ง

 

 

เพื่อที่จะออกแบบ รธต. อย่างเหมาะสม และนำไปใช้อย่างครอบคลุมและได้ผล จำเป็นต้องคำนึงถึง ห้วงเวลา 3 ห้วงของวัฏจักรการเลือกตั้ง คือห้วงเวลาก่อนเลือกตั้ง ระหว่างเลือกตั้ง และหลังเลือกตั้ง การพิจารณานี้มีความสำคัญ เพราะกิจกรรมแทบทุกกิจกรรมของกระบวนการเลือกตั้งอาจนำไปสู่การร้องคัดค้านได้ ถ้า รธต. ไม่มีอำนาจทรัพยากรและเครื่องมืออันเพียงพอที่จะสนองตอบอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลตลอดทั้งวัฏจักรการเลือกตั้ง กระบวนการเลือกตั้งอาจตกรางและผลการเลือกตั้งอาจถูกปฏิเสธได้

ระบบ ยพต. ภายใน รธต. ต้องสร้างความมั่นใจให้ได้ว่า การกระทำและการตัดสินเกี่ยวกับการเลือกตั้งทั้งหมดตลอดวัฏจักรการเลือกตั้งเป็นไปตามตัวบทกฎหมาย เรื่องนี้สำคัญมาก เมื่ออาณัติขององค์กร ยพต. ถูกจำกัดอยู่เฉพาะห้วงเวลาเลือกตั้ง ในกรณีนี้ องค์กรอื่นๆ ต้องได้รับมอบอำนาจให้พิจารณาคำร้องคัดค้านที่มีการยกขึ้นมาก่อนและหลังการเลือกตั้ง ผู้เชี่ยวชาญหลายคนเสนอแนะให้มอบอำนาจในการยุติข้อพิพาทในการเลือกตั้ง ให้แก่องค์กรประจำที่เป็นอิสระ

ระบบ ยพต. ทั้งหมดควรรับหลักการที่ว่า การกระทำเฉพาะกิจกรรมต้องถูกร้องคัดค้านระหว่างห้วงเวลาของวัฏจักรการเลือกตั้งนั้นๆ ในที่ซึ่งเป็นที่เกิดเหตุ ดังนั้น การกระทำและการตัดสินที่ไม่ถูกร้องเรียนภายในห้วงเวลาที่กำหนดถือเป็นอันยุติ และไม่เปิดให้ยกขึ้นเป็นข้อพิพาทอีกต่อไป การปฏิบัติเช่นนี้ทำให้เชื่อมั่นว่า แต่ละขั้นตอนของวัฏจักรการเลือกตั้งสามารถดำเนินไปได้อย่างราบรื่นไปสู่ขั้นตอนต่อไป ซึ่งอำนวยให้กระบวนการเลือกตั้งมีเสถียรภาพ

เนื่องด้วยความสำคัญของแต่ละขั้นตอนของวัฏจักรการเลือกตั้ง ซึ่งผลที่สุดคือการจัดตั้งรัฐบาล ทันทีที่กระบวนการเลือกตั้งได้เริ่มขึ้น ไม่ควรมีอะไรไปทำให้หยุดชะงักกลางคัน ดังนั้น การกระทำอย่างใดอย่างหนึ่งก็ไม่ควรถูกระงับ เพราะมีการร้องคัดค้านการกระทำนั้น ให้ถือว่าการกระทำหรือการตัดสินที่ได้ดำเนินไปแล้วนั้นยังคงมีผลต่อไป ตราบใดที่การร้องคัดค้านยังไม่เป็นที่ยุติ โดยนัยนี้ มีความจำเป็นที่จะต้องหาข้อยุติต่อคำร้องคัดค้านใดๆ ที่มีการยกขึ้นมาอย่างรวดเร็ว

 

5. การป้องกันการพิพาทในการเลือกตั้ง

นับเป็นสาระสำคัญที่ว่า ทุก รธต. จะต้องวางวิธีการหรือมาตรการเพื่อป้องกันหรือหลีกเลี่ยงข้อพิพาทการเลือกตั้ง และสร้างกลไกเพื่อแก้ไขความผิดปกติ และ/หรือลงโทษผู้กระทำผิด การป้องกันมิได้หมายความว่า จะไม่มีข้อพิพาทใดเลยที่จะถูกยกขึ้นมาระหว่างกระบวนการเลือกตั้ง แต่น่าจะหมายความถึงการส่งเสริมให้ยึดกฎกติกาและข้อบังคับมากกว่า โดยวิธีการดังนี้

• มีกรอบกฎหมายที่เข้าใจง่าย ชัดเจน และไม่แย้งกัน
• มีวัฒนธรรมทางการเมืองและวัฒนธรรมภาคพลเมืองที่ส่งเสริมพฤติกรรมประชาธิปไตยตามกฎหมาย
• มี กกต. องค์กร ยพต. และสมาชิกองค์กรที่ทำหน้าที่ได้โดยอิสระ เป็นมืออาชีพ และเป็นกลางทางการเมือง
• มีจรรยาบรรณการเลือกตั้งซึ่งเห็นชอบร่วมกัน

ก) กรอบกฎหมายที่เหมาะสม

มีเครื่องมือหรือมาตรการหลายอย่างที่จะป้องกันมิให้เกิดการพิพาทในการเลือกตั้ง บางอย่างมีแหล่งที่มาจากภายนอก รธต. ในขณะที่บางอย่างมาจากภายในระบบนั้นเอง

จากแหล่งที่มาภายนอก

• การออกแบบและนำมาใช้ซึ่งกรอบรัฐธรรมนูญและตัวบทกฎหมาย ที่เอื้อต่อการมีรัฐบาลที่เป็นตัวแทนประชาชนและเป็นประชาธิปไตย สิทธิมนุษยชน และกระบวนการเลือกตั้ง
• การมีส่วนร่วมของพรรคการเมืองหลัก ภาคส่วนสำคัญของสังคม ในการออกแบบและปฏิรูปกรอบกฎหมายการเลือกตั้ง
• การพัฒนาวัฒนธรรมทางการเมืองและการศึกษาของพลเมือง (เช่น หลักการและค่านิยมประชาธิปไตย การเคารพ กติกา สิทธิมนุษยชน)
• การพัฒนาระบบพรรคการเมืองหลายพรรคและประชาธิปไตยภายในพรรคการเมืองต่างๆ 
• การผนวกเรื่องบทบาทหญิงชายและเสียงข้างน้อยเข้าไว้ในการปกครองประเทศ และในพื้นที่ทางการเมืองมากขึ้น
• จัดสร้างเงื่อนไขที่เป็นธรรมสำหรับการเลือกตั้ง (โดยเฉพาะเรื่องการเงินและการเข้าถึงสื่อ) 
• ส่งเสริมบทบาทภาคประชาสังคม เพิ่มบทบาทให้สามารถสอดส่องดูแลและสังเกตการณ์การเลือกตั้งได้ในทุกขั้นตอน 
• กระตุ้นให้สื่อมวลชน ประชาสังคม ผู้สังเกตการณ์การเลือกตั้งและพรรคการเมืองให้การรับรองจรรยาบรรณ
• จัดตั้ง กกต. ที่เป็นมืออาชีพ เปิดกว้าง เป็นองค์กรประจำถ้าเป็นไปได้ เป็นอิสระ และเป็นเอกเทศ 
• มีข้อกำหนดการเลือกตั้งที่เหมาะสมโดย กกต. ซึ่งสาธารณชนได้รับทราบและมีการปฏิบัติตามอย่างจริงจัง จากแหล่งที่มาภายใน
• ออกแบบและนำไปปฏิบัติ ซึ่งกรอบรัฐธรรมนูญและตัวบทกฎหมายที่เหมาะสม สำหรับ รธต. ที่เข้าถึงได้และมีประสิทธิผล
• แต่งตั้งกรรมการ กกต. และองค์กร ยพต. โดยความเห็นพ้องต้องกันของกลุ่มการเมืองต่างๆ ที่มีบทบาทในสังคม (โดยเฉพาะผู้แทนราษฎรฝ่ายนิติบัญญัติ)
• ส่งเสริม กกต. และองค์กร ยพต. ที่ยึดมั่นในหลักการและค่านิยมประชาธิปไตย (โดยเฉพาะความเป็นอิสระและเป็นกลาง)
• เพิ่มความสามารถของ กกต. และองค์กร ยพต. ในการตัดสินที่โปร่งใส และสามารถอธิบายได้ ตลอดจนเผยแพร่คำตัดสินเหล่านั้น
• อำนวยให้มีการฝึกอบรมการเลือกตั้งที่เหมาะสม ให้แก่เจ้าหน้าที่ กกต. และองค์กร ยพต.
• สร้างความเชื่อมั่นว่า เจ้าหน้าที่ กกต. และองค์กร ยพต. จะปฏิบัติตามจรรยาบรรณ
• เพิ่มจำนวนสัดส่วนของสตรีและชนกลุ่มน้อยให้มีบทบาทใน กกต. และ องค์กร ยพต. 
• วางมาตรการความปลอดภัยสำหรับบัตรเลือกตั้ง ในการนำส่ง การนับ และการรวมคะแนน

การจัดให้มีข้อกำหนดและกลไกที่สอดคล้องกับจารีตประเพณีและบริบทท้องถิ่นซึ่งเป็นไปตามหลักการประชาธิปไตยและคุณค่าร่วมของสังคม อาจช่วยป้องกันการเกิดข้อพิพาทในการเลือกตั้งได้ ทั้งยังต้องใส่ใจที่จะรวมเอาพรรคการเมืองใหญ่ๆ และภาคประชาสังคมที่สำคัญ เมื่อต้องการพัฒนากรอบกฎหมายเลือกตั้ง วิธีการที่แสวงความเห็นพ้องกัน (ไม่เพียงแต่ยึดเสียงส่วนใหญ่) สามารถช่วยมิให้เกิดการพิพาทได้ มาตรการเหล่านี้จะช่วยกระตุ้นผู้มีส่วนร่วมให้หันมาใช้ช่องทางเชิงสถาบันเพื่อยุติข้อพิพาทที่อาจเกิดขึ้น

กรอบทางกฎหมายควรมีความเรียบง่าย ชัดเจนและไม่แย้งกัน ทั้งยังควรสร้างความเชื่อมั่นในการเข้าถึงความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้งในทุกด้านอย่างได้ผล โดยมีหลักประกันสิทธิที่จะได้รับการเยียวยาอย่างทันท่วงทีโดยองค์กร ยพต. ที่เป็นอิสระ เป็นกลาง หลักประกันเช่นนี้ช่วยสร้างความไว้วางใจในองค์กร ยพต. และในท้ายที่สุดอาจป้องกันมิให้ข้อพิพาทเกิดขึ้น

ข) การเมืองประชาธิปไตยกับวัฒนธรรมภาคพลเมือง

การพัฒนาวัฒนธรรมกับการศึกษาทางการเมืองของพลเมืองบนพื้นฐานหลักการ และค่านิยมประชาธิปไตย สามารถช่วยให้เลี่ยงจากการเกิดข้อพิพาทในการเลือกตั้งได้ หลักการนี้รวมถึงการเคารพอย่างจริงจังต่อบทบัญญัติแห่งกฎหมาย และสิทธิมนุษยชน รวมทั้งการยุติข้อพิพาทอย่างสันติโดยผ่านช่องทางที่พึงใช้ การพัฒนาวัฒนธรรมทางการเมืองเป็นความรับผิดชอบ ไม่เพียงแต่ของผู้นำทางการเมือง หากของพลเมืองทุกคนด้วย โดยไม่เว้นแม้สถาบันของรัฐและสื่อ

ในสังคมที่ทัศนคติทางวัฒนธรรมเปิดช่องให้ระบอบอำนาจนิยมดำรงอยู่ ความขัดแย้งในการเลือกตั้งจะเกิดขึ้นบ่อยครั้งกว่า ในที่ใดซึ่งกฎหมายถูกจัดการโดยใช้กำลัง และสาธารณชนทั่วไปบางครั้งก็ยอมรับการกระทำผิดกฎหมาย ในที่นั้น จะจัดตั้ง รธต. ที่ได้ผลและมีประสิทธิภาพได้ยาก ดังนั้น รธต. ซึ่งคล้ายกันในแง่กรอบกฎหมายและการออกแบบเชิงสถาบัน อาจทำหน้าที่ได้แตกต่างกันในทางปฏิบัติค่อนข้างมาก เนื่องจากบริบททางวัฒนธรรม ประวัติศาสตร์ และการเมืองที่แตกต่างกัน

ค) สถาบันที่ทำหน้าที่โดยอิสระ เป็นมืออาชีพและเป็นกลาง

กกต. และองค์กร ยพต. ไม่ว่าจะเป็นอิสระ มีลักษณะเป็นหน่วยงานรัฐบาล หรือกึ่งอิสระกึ่งรัฐบาล ต่างต้องทุ่มเทตนเองให้แก่หลักการและค่านิยมประชาธิปไตย และปฏิบัติหน้าที่โดยมีความเป็นอิสระ เป็นมืออาชีพและเป็นกลางทางการเมือง ความเป็นมืออาชีพ ได้แก่การจัดกระบวนการเลือกตั้ง ตั้งแต่ต้นจนเสร็จสิ้น อย่างเหมาะสมและทันท่วงที ตามหลักการแห่งจริยธรรมและกฎหมายที่จำเป็น ความเป็นมืออาชีพ ยังต้องอาศัยบุคคลที่มีความรู้และความพร้อม รวมถึงการมีความรับผิดชอบต่อการกระทำและละเว้นการกระทำด้วย

กกต. หรือ องค์กร ยพต. ควรยึดหลักการตามกฎหมาย ความแน่นอน ตรงไปตรงมา เป็นอิสระ เป็นกลางไม่ฝักใฝ่พรรคการเมืองใดๆ เพื่อเป็นองค์กรที่น่าเชื่อถือและไว้ใจได้ในการใช้อำนาจหน้าที่ทางการเลือกตั้ง และช่วยป้องกันมิให้เกิดข้อพิพาทในการเลือกตั้ง ความเป็นอิสระหรือความเป็นเอกเทศขององค์กรที่ดูแลการบริหารจัดการกระบวนการเลือกตั้งแลเห็นได้จากการปฏิบัติหน้าที่ภายในอาณัติของกฎหมายเท่านั้น และปลอดจากการแทรกแซงใดๆ ของรัฐบาลหรือพรรคการเมือง กระบวนการเลือกตั้งที่ประสบความสำเร็จต้องอาศัยการที่ผู้ที่เกี่ยวข้องเชื่อมั่นว่าผู้ที่รับผิดชอบการบริหารและการตัดสินใจมีความเป็นกลาง ไม่ฝักใฝ่ทางการเมือง และปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นอิสระต่อรัฐบาลและพรรคการเมือง การรับรู้ว่าผู้คนที่บริหารกระบวนการเลือกตั้งและแก้ไขข้อพิพาทเข้าข้างฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเป็นการเฉพาะนั้น จะทำลายความน่าเชื่อถือของกระบวนการเลือกตั้งทั้งหมด จนถึงขั้นที่ยากที่จะฟื้นฟูความมั่นใจกลับคืนมา

ความเป็นอิสระ ความเป็นมืออาชีพ และความเป็นกลางทางการเมืองอาจได้มาโดยการให้สมาชิกใน กกต. และองค์กร ยพต. มีหลักประกัน เช่น ความมั่นคงในการงาน เงินเดือนที่เทียบกับหน่วยงานอื่นได้ และภูมิคุ้มกันทางอาญา ควรมีข้อห้ามมิให้บุคลากรระดับสูงของ กกต. หรือ องค์กร ยพต. มีตำแหน่งในหน่วยงานอื่นในระหว่างหรือภายหลังการพ้นตำแหน่งในระยะเวลาที่เหมาะสม

อีกประเด็นหนึ่งที่มีความสำคัญสำหรับ กกต.หรือองค์กร ยพต. คือ การตัดสินในแต่ละเรื่องต้องโปร่งใสและอธิบายให้ฝ่ายที่เกี่ยวข้องและสังคมในวงกว้างหายข้องใจได้ การเปิดเผยแก่สาธารณชนจะช่วยป้องกันการบิดเบือนข่าวสารข้อมูล ที่อาจมีผลทำให้กระบวนการเลือกตั้งขาดความชอบธรรม หรือทำให้อำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งอ่อนแอลง

ง) จรรยาบรรณการเลือกตั้ง

ประมวลจริยธรรมหรือจรรยาบรรณที่เสริมกรอบกฎหมายของประเทศ ได้เริ่มมีขึ้นสำหรับ กกต. และองค์กร ยพต. ประมวลจริยธรรมในทำนองเดียวกันมีอยู่สำหรับพรรคการเมือง (และบางครั้งสำหรับสื่อและผู้สังเกตการณ์การเลือกตั้งด้วย) เพื่อให้เกิดความเชื่อมั่นว่าหน่วยงานเหล่านี้จะประพฤติปฏิบัติอย่างมีจริยธรรม และอย่างมืออาชีพ ประมวลจรรยาบรรณเหล่านี้ส่งเสริมหลักนิติธรรมและเสริมกรอบการใช้กฎหมายให้ศักดิ์สิทธิ์ยิ่งขึ้น ทั้งยังช่วยป้องกันการละเมิดและการเกิดข้อพิพาท

ในขณะที่ กกต. และองค์กร ยพต. หลายแห่งมีประมวลจรรยาบรรณเช่นนี้ แต่การไม่มีประมวลจรรยาบรรณหรือเอกสารในทำนองเดียวกันที่เป็นลายลักษณ์อักษร มิได้หมายความว่ากรรมการและเจ้าหน้าที่องค์กรเหล่านี้ไม่มีองค์จริยธรรมทางวิชาชีพ หลักการและคุณค่านิยมมักมีการกำหนดและคุ้มครองไว้ในบทบัญญัติต่างๆ ภายในกรอบของรัฐธรรมนูญและตัวบทกฎหมาย กระนั้นก็ตาม การยอมรับข้อบัญญัติเช่นนี้โดยตรงโดยองค์กรที่รับผิดชอบกระบวนการเลือกตั้ง จะช่วยเน้นถึงความมุ่งมั่นที่จะปฏิบัติตามข้อบัญญัติดังกล่าว

 

ที่มา : International IDEA, ความเที่ยงธรรมในการเลือกตั้ง : บทสังเขปจากหนังสือคู่มือของ International IDEA, แปลโดย สกุล สื่อทรงธรรม, โคทม อารียา, บรรณาธิการ (กรุงเทพฯ: เบสท์ กราฟฟิค เพรส, 2554) หน้า 7 - 20.