PRIDI's Law Lecture: การกระทำเฉพาะรายหรือเฉพาะบุคคลในทางปกครอง

 

 

การกระทำสำหรับเฉพาะบุคคลหรือเฉพาะราย

การกระทำชนิดนี้ย่อมใช้ได้เฉพาะบุคคลหรือเฉพาะรายเท่านั้น หาใช่เป็นคำสั่งคำบังคับโดยทั่วๆ ไปไม่ การกระทำชนิดนี้ย่อมเกี่ยวแก่การที่จะปฏิบัติตามกฎหมาย จะเป็นโดยกฎหมายบัญญัติไว้ให้การปกครองต้องกระทำดังนั้นดังนี้หรือให้อำนาจแก่การปกครองที่จะใช้ดุลยพินิจได้เป็นเรื่องๆ ไป เราอาจแยกการ กระทำชนิดนี้ออกได้เป็น 2 ประเภท คือ

1. การกระทำฝ่ายเดียว
2. การกระทำหลายฝ่าย

 

ส่วนที่ 1
การกระทำฝ่ายเดียว

การกระทำฝ่ายเดียว หมายความถึงการที่อำนาจบริหารหรืออำนาจธุรการ ได้กระทำโดยสมัครใจแต่ฝ่ายเดียว โดยไม่มีความประสงค์ตรงกันเสมือนดั่งในเรื่อง สัญญา หรือในเรื่องนิติกรรมหลายฝ่าย การกระทำฝ่ายเดียวนี้อาจจะเทียบได้คล้ายกับในเรื่องนิติกรรมฝ่ายเดียวตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

การกระทำฝ่ายเดียวอาจมีได้ดั่งต่อไปนี้

บทที่ 1
คำสั่ง

คำสั่งหมายความถึงการห้ามไม่ให้กระทำ หรือการบังคับให้กระทำอันเป็นคำสั่งของพนักงานฝ่ายปกครอง คำสั่งของเจ้าพนักงานนี้ถ้ามิได้มีบทกฎหมายบัญญัติลงโทษผู้ฝ่าฝืนไว้เป็นประการอื่นแล้ว ผู้ฝ่าฝืนก็อาจรับโทษตามกฎหมาย ลักษณะอาชญามาตรา 338 ข้อ 2 ซึ่งมีความว่า

ผู้ใดขัดขืนไม่กระทำตามคำสั่งหรือบังคับอันชอบด้วยกฎหมายที่เจ้าพนักงาน ชั้นหนึ่งชั้นใดสั่งมานั้น เท่ากับว่ามันมีความผิดต้องระวางโทษชั้น 3 ( โทษชั้น 3 คือ สถานหนึ่งจำคุกไม่เกิน 10 วัน สถานหนึ่งปรับไม่เกิน 50 บาท สถานหนึ่งทั้งจำ ทั้งปรับเช่นว่าด้วยกัน ให้ดูมาตรา 332 )

ปัญหาในเรื่องนี้มีอยู่ว่า ชอบด้วยกฎหมายนั้น หมายความถึงกฎหมายที่ขีดเขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษร หรือจะรวมทั้งกฎหมายที่ไม่ได้ขีดเขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษรด้วย ในเรื่องนี้จะต้องพิจารณาว่า คำว่าชอบอาจต่างกับคำว่าขัดกับกฎหมาย ถ้าหากว่าใช้คำว่าขัดกับกฎหมาย การใดที่กฎหมายไม่ห้ามไว้ เจ้าพนักงานก็อาจออกคำสั่งได้ เพราะฉะนั้นความเห็นในเรื่องนี้จึงยังแตกต่างกันอยู่

บทที่ 2
การอนุญาตให้กระทำการและการยกเว้นภาระหรือหน้าที่

การกระทำเหล่านี้ย่อมเนื่องจากมีบุคคลร้องขอขึ้น ต่างกับในเรื่องคำสั่งดังกล่าวในบทที่ 1 และต่างกับในเรื่องการกระทำหลายฝ่าย เพราะเหตุว่าในเรื่องนี้ แม้การกระทำของพนักงานฝ่ายปกครองจะเกิดขึ้นจากการที่มีบุคคลร้องขอก็ตาม แต่การร้องขอนั้นไม่ใช่เป็นคำเสนออันมีลักษณะเหมือนดั่งในเรื่องสัญญา

การอนุญาตให้กระทำการมีได้เมื่อบุคคลร้องขอกระทำการสิ่งใดซึ่งกฎหมายได้บัญญัติห้ามไว้ นอกจากจะได้รับอนุญาตของพนักงานฝ่ายปกครอง ส่วนการยกเว้นภาระหรือหน้าที่ซึ่งกฎหมายบังคับให้กระทำ เช่น ในเรื่องภาษีอากร เป็นต้น

บทที่ 3
การก่อให้เกิด เปลี่ยนแปลง ระงับซึ่งสิทธิหรือหน้าที่ หรือฐานะในกฎหมาย

การกระทำประเภทนี้อาจเกี่ยวแก่ข้าราชการอย่างหนึ่ง และอาจเกี่ยวแก่เอกชนอื่นๆ อีกอย่างหนึ่ง

การกระทำอันเกี่ยวแก่ข้าราชการเช่น การตั้ง เลื่อนตำแหน่ง หรือโยกย้าย หรือการออกจากราชการ ได้มีหลักเกณฑ์อันเกี่ยวด้วยข้าราชการตามที่ได้ศึกษามาแล้ว

ส่วนการกระทำอันเกี่ยวแก่เอกชนอื่นๆ อาจมีได้ เช่นในเรื่องรับจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วน บริษัท สมาคม หรือการถอนทะเบียนบริษัทร้าง หรือการก่อให้เกิดสิทธิ์และหน้าที่โดยประการอื่นๆ

การกระทำของฝ่ายปกครองดังว่านี้ควรสังเกตว่า ในบางเรื่องพนักงานฝ่ายปกครองจำต้องกระทำ แต่ในบางเรื่องพนักงานปกครองอาจใช้ดุลยพินิจได้ การใดที่พนักงานฝ่ายปกครองจำต้องกระทำหรืออาจใช้ดุลยพินิจได้นั้น ก็จำต้องพิจารณาถึงบทกฎหมายอันเกี่ยวแก่เรื่องนั้นๆ แต่ปัญหาอาจมีได้อันเกี่ยวกับในคดีปกครองว่า ถ้าพนักงานฝ่ายปกครองไม่กระทำในสิ่งที่ตนต้องกระทำ หรือใช้ดุลยพินิจโดยไม่ชอบ เอกชนจะมีทางแก้ อย่างใดบ้าง ในเรื่องนี้จะได้กล่าวต่อไปในภาคที่ว่าด้วยคดีปกครอง

บทที่ 4
การกระทำฝ่ายเดียวชนิดอื่นๆ

นอกจากการกระทำฝ่ายเดียวที่สำคัญดั่งได้กล่าวมาแล้ว ฝ่ายปกครองยังอาจที่จะกระทำอย่างอื่นๆ ได้อีกหลายชนิด เช่นการรับรองสำเนาทะเบียนคนเกิด คนตาย การรับรองลายมือชื่อ ฯลฯ เหล่านี้เป็นต้น 

 

ส่วนที่ 2
การกระทำหลายฝ่าย

การกระทำหลายฝ่ายอาจมีได้ เช่นฝ่ายปกครองได้ทำสัญญากับเอกชนชนิดอื่นๆ ให้รับเหมากระทำกิจการ หรือขายพัสดุสิ่งของให้แก่ฝ่ายปกครอง สัญญาเช่นนี้ก็ควรต้องถือหลักเหมือนดังสัญญาในกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

เพราะเหตุที่ในประเทศสยามมได้มีศาลปกครองเป็นพิเศษ และการที่แยกสัญญาออกเป็นสัญญาในกฎหมายเอกชน และสัญญาในกฎหมายปกครองจึงไม่สู้มีประโยชน์นัก ส่วนการที่จะบังคับฝ่ายปกครองให้ปฏิบัติตามสัญญาทุกข้อทุกกะทงจะได้หรือไม่นั้น ย่อมเกี่ยวแก่ในคดีปกครอง แต่อย่างไรก็ตาม เอกชนที่ทำสัญญากับฝ่ายปกครองนั้นอาจที่จะใช้สิทธิไม่ชำระหนี้ได้ เมื่อฝ่ายปกครองยังมิได้ชำระหนี้เสมือนดั่งในเรื่องสัญญาต่างตอบแทน ให้ดูผลแห่งหนี้ส่วนที่ว่าด้วยการไม่ชำระหนี้ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ 2

ในบางประเทศฝ่ายปกครองซึ่งได้แยกออกเป็นนิติบุคคลต่างๆ ดังเช่น เทศบาลอาจที่จะทำนิติกรรมร่วมระวางเทศบาลตั้งแต่ 2 ขึ้นไป เช่นทำข้อตกลงว่า จะทำการไฟฟ้าหรือการประปาร่วมกัน ซึ่งถ้าจะเทียบกับข้อตกลงระหว่างประเทศแล้ว ก็คล้ายกับสัญญาระหว่างประเทศตกลงกระทำการสิ่งหนึ่งหรือหลายสิ่งร่วมกันในระหว่างประเทศ

 

ส่วนที่ 3
หลักทั่วไปในการที่จะอาศัยพิจารณาว่าการกระทำของฝ่ายปกครองจะได้หรือไม่

1. บุคคลผู้กระทำมีอำนาจ 
2. วัตถุที่ประสงค์ไม่ขัดต่อกฎหมายหรือชอบด้วยกฎหมาย 
3. ได้มีการแสดงเจตนา 
4. แบบ 

ในเรื่องแบบนี้จะต้องกระทำตามที่กฎหมายได้บังคับ เช่น ในบางเรื่องอาจจะต้องกระทำด้วยขีดเขียน แต่ถ้ากฎหมายไม่ได้บังคับอาจจะกระทำด้วยปากเปล่า หรือบางที อาจที่จะกระทำด้วยอาณัติสัญญา เช่น อาณัติสัญญาของตำรวจ เป็นต้น

 

ที่มา : ปรีดี พนมยงค์, “การแบ่งแยกอำนาจธุรการให้ท้องถิ่นจัดทำเองตามพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ.127 และการแก้ไขเพิ่มเติมใน พ.ศ. 2458,” ใน คำอธิบายกฎหมายปกครอง (พระนคร: สำนักงานทนายพิมลธรรม, ม.ป.ป.) น.151-155.

หมายเหตุ :

• ตั้งชื่อบทความใหม่โดยกองบรรณาธิการ
• ปรับอักขรวิธี (โดยส่วนใหญ่) เป็นปัจจุบัน