ท่ามกลางสถานการณ์โควิด 19 แพร่ระบาดไปอย่างกว้างขวางแทบจะไร้หางเสือในปัจจุบัน บทความในตอนนี้จึงจะขออนุญาตผู้อ่านพักประเด็นมายาคติต่อการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ไว้ก่อนชั่วคราว แต่อยากชวนมาพิจารณาอีกหนึ่งมรดกของคณะราษฎร ซึ่งถูกกล่าวถึงน้อยแต่ทว่ามีความสำคัญและให้ข้อคิดต่อสังคมไทยร่วมสมัยจนถึงปัจจุบัน นั่นคือ การวางรากฐานการสาธารณสุขสมัยใหม่
กล่าวได้ว่ารัฐบาลคณะราษฎรในเวลานั้น ยึดแนวทางให้ราษฎรเข้าถึงการป้องกันโรคและการรักษาสุขภาพอย่างทั่วถึง ซึ่งเป็นการทำให้การแพทย์และการสาธารณสุขเป็นสิทธิพื้นฐาน (basic rights) ไม่ใช่อภิสิทธิ์ของคนที่มีกำลังทรัพย์และสถานะทางสังคมแต่เพียงฝ่ายเดียว คำถามคือ คณะผู้ก่อการอภิวัฒน์ทำอย่างไร
เราอาจจะเริ่มตอบคำถามข้างต้น ได้จากการสำรวจนโยบายด้านการสาธารณสุขที่ถูกให้ความสำคัญ ไม่น้อยไปกว่าสิทธิทางการเมือง สิทธิในการทำมาหากิน กระบวนการยุติธรรม การศึกษา การต่างประเทศ ฯลฯ อันเป็นส่วนที่โดดเด่นหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 24 มิถุนายน 2475 โดยนโยบายการสาธารณสุขมีเป้าหมายเพื่อให้ราษฎรของประเทศ ‘กินอิ่มนอนอุ่น’ กันอย่างเสมอภาค
การเผชิญโรคอย่างอนาถาของราษฎร
ในช่วงก่อนการอภิวัฒน์ 2475 การแพทย์และการสาธารณสุขไทยดำรงอยู่ท่ามกลาง โรคระบาดร้ายแรงหากแต่ว่าสถานพยาบาล บุคลากร อุปกรณ์ทางการแพทย์ ไม่เพียงพอต่อการป้องกันและรักษาราษฎร ปัจจัยหลักมาจากงบประแผ่นดินที่ร่อยหรอไปอย่างมาก ซ้ำร้ายกลไกการบริหารราชการแผ่นดินมิได้เอื้อให้เกิดการแก้ไขปัญหานี้อย่างเป็นระบบ
ดังเราจะเห็นได้จากคำกราบบังคมทูลของอำมาตยาธิบดี (เส่ง วิริยะศิริ) ต่อพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6 ในปี 2466 ว่า “โรคที่นำมาสู่การตายของราษฎรสยามมี 4 โรคสำคัญ คือ 1. โรคฝีดาษ 2. อหิวาตกโรค 3. ไข้กาฬโรค 4. ไข้พิศม์”
ในหนังสืออนุสรณ์กระทรวงสาธารณสุข ครบ ๑๕ ปี พ.ศ. ๒๔๘๕-๒๕๐๐ ได้บรรยาย สภาพการสาธารณสุขของสยามในเวลานั้นไว้ว่า
ในสมัยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง มีโรงพยาบาลของรัฐบาลแต่ในกรุงเทพฯ ส่วนหัวเมืองมีโรงพยาบาลของรัฐอยู่แห่งเดียว คือ ที่จังหวัดระนอง เหตุที่มีโรงพยาบาลที่ระนองเกี่ยวกับทางการเมืองคือชาวระนอง เมื่อเจ็บป่วยขึ้นต้องไปอาศัยที่โรงพยาบาลวิกตอเรียปอยนต์ (เกาะสอง) ของอังกฤษ ซึ่งอยู่ตรงกันข้ามกับเมืองระนอง แต่ค่าใช้สอยของโรงพยาบาลระนอง ก็มิได้รับเงินจากงบประมาณแผ่นดิน คงอาศัยเงินซึ่งหาได้จากจังหวัด คือเก็บค่าข้าวสารซึ่งส่งไปจายที่จังหวัดระนอง เมื่อผ่านด่านศุลกากร กระสอบละหนึ่งบาท เพื่อเป็นเงินใช้จ่ายบำรุงโรงพยาบาล
และได้สร้างโรงพยาบาลขึ้นที่จังหวัดปัตตานีอีกแห่งหนึ่ง ภายหลังจากที่ชาวพื้นเมืองก่อกำเริบขึ้นและสงบแล้ว แต่โรงพยาบาลแห่งนี้สร้างขึ้นแล้วมิได้เปิดรับรักษาคนเจ็บไข้ เพราะขาดเงินใช้สอยบำรุงโรงพยาบาล นอกจากนั้นมีโรงพยาบาลท้องถิ่น คือที่อยุธยา นครราชสีมา เชียงใหม่ สงขลา โรงพยาบาลเจ้าพระยายมราช สุพรรณบุรี และนครสวรรค์ โรงพยาบาลแห่งนี้ต้องล้มลุกคลุกคลานอยู่เรื่อยมา เพราะขาดเงินบำรุงตลอดจนเจ้าหน้าที่และอุปกรณ์ต่างๆ เป็นอย่างมาก (น.40-41)
การสาธารณสุขดีคือ “เกียรติภูมิของชาติ”
ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 สิ่งแรกๆ ที่รัฐบาลคณะราษฎรทำ จึงเป็นการประกาศให้ประเทศสยามเป็น “รัฐเวชกรรม” ภายใต้มุมมองที่ว่าการแพทย์และสาธารณสุขจะสร้างคุณภาพให้กับประชากร ซึ่งถือเป็นหมุดหมายสำคัญของสาธารณสุขไทย
จากการศึกษาด้วยวิธีวิทยาทางประวัติศาสตร์ของทวีศักดิ์ เผือกสม พบว่า คณะราษฎรมีนโยบายด้านการสาธารณสุขชัดเจนที่จะแก้ไขปัญหาสาธารณสุขที่กําลังเป็นปัญหาของสังคมไทยขณะนั้น ด้วยการแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมา 6 ชุด เพื่อศึกษาและนําเสนอโครงการแผนงานในการแก้ปัญหา โดยโครงการอาหารของชาติเป็นโครงการหนึ่งที่เริ่มประชุมคณะกรรมการที่แต่งตั้งขึ้นมาตั้งแต่ในปี 2477 และต่อมาได้เสนอเป็นโครงการอาหารของชาติและนํามาสูํการจัดตั้ง “กองส่งเสริมอาหาร” ขึ้น ซึ่งเห็นว่าเป็นการดําเนินนโยบายที่มีเป้าหมายและแผนการชัดเจนและตั้งใจจริงที่จะแก้ไขปัญหาสุขภาพของประชาชนด้วยการปฏิวัติสุขลักษณะของคนไทยให้อยู่ดีกินดีขึ้น
การเปลี่ยนด้านการสาธารณสุขสัมพันธ์นี้จึงไปสัมพันธ์กับการเปลี่ยนแปลงการเมืองการปกครอง ระบบกฎหมาย นโยบายทางเศรษฐกิจ และมิติทางการศึกษาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ดังจะเห็นว่าในช่วงแรกเริ่มหลังปฏิวัติ 2475 การสาธารณสุขยังอยู่ในสังกัดกระทรวงมหาดไทย ในปี 2476 มีการออก พ.ร.บ.จัดระเบียบเทศบาล เพื่อกระจายความเจริญด้านสาธารณสุขไปในพื้นที่ต่างๆ ทั่วประเทศ
จากนั้นในปี 2477 รัฐบาลคณะราษฎรได้ตรากฎหมายสำคัญ 2 ฉบับ คือ พ.ร.บ.การสาธารณสุข ซึ่งรู้จักกันในชื่อของนโยบาย “อวดธง” เหตุผลนั้นน่าสนใจคือ ต้องการให้ประเทศเพื่อนบ้านเห็นความเจริญของประเทศไทย จึงมีการตั้งโรงสาธารณสุขขึ้นตามพื้นที่ชายแดน ขณะเดียวกันมีการออก พ.ร.บ.โรคติดต่อ ฉบับที่ 1 ในปีเดียวกัน ซึ่งเป็นการวางระบบเพื่อจัดการโรคระบาดในชุมชน และการให้วัคซีนแก่ประชาชน ดังปรากฏในบรรยาย
ในแง่ของโครงสร้างจากบันทึก “อนุสรณ์สาธารณสุข ครบรอบ 25 ปี แห่งการสถาปนากระทรวงสาธารณสุข” พระบำราศนราดูรระบุไว้ว่า ได้มีการโอนกรมบุราภิบาล ซึ่งมีหน้าที่การควบคุมสุขาภิบาลหัวเมือง ไปอยู่ในสังกัดกรมพลัมภังค์ (พัฒนาเป็นกรมการปกครองในปัจจุบัน) เนื่องจากคณะราษฎรต้องการจัดการปกครองรูปแบบเทศบาล โดยมุ่งหมายขยายให้มีการเทศบาลทั่วราชอาณาจักรโดยเร็วที่สุด เพราะการเทศบาลเป็นบทเรียนเบื้องต้นของประชาชนในระบอบประชาธิปไตย
แต่ทว่านโยบายที่สำคัญที่สุดคือ ได้เล็งเห็นความจำเป็นเรื่องความเจ็บไข้ของประชาชนในหัวเมือง ซึ่งขาดสถานพยาบาลที่จะช่วยเหลือ เพราะจังหวัดหนึ่งๆ ก็มีแต่สาธารณสุขจังหวัดคนหนึ่ง และไม่ได้มีหน้าที่การรับผิดชอบบำบัดโรคโดยตรง มีหน้าที่การป้องกันโรคและดำเนินงานในทางธุระการสาธารณสุขเป็นส่วนใหญ่ มีหน้าที่ในการบำบัดโรคเท่าที่ไม่กีดขัดหรือเสียหายต่อหน้าที่โดยตรง ส่วนการบำบัดโรคอยู่ในหน้าที่ของแพทย์หลวงประจำท้องที่หรือแพทย์สุขาภิบาล (เทศบาล) ซึ่งประจำอยู่ ณ สุขศาลาเพียงคนเดียวเช่นเดียวกัน
รัฐบาลเห็นจำเป็นยิ่งที่ต้องสร้างโรงพยาบาลเพื่อช่วยในการบำบัดโรคภัยไข้เจ็บแก่ประชาชนให้กว้างขวางยิ่งขึ้น จึงได้จัดให้มีแผนกบำบัดโรคขึ้นในกองสุขภาพ โดยโอนกิจการจากองบุราณภิบาลมาไว้ในกองนี้ (น.43)
"มากกว่ามิติการเมืองการปกครอง คือวิถีชีวิตความเป็นอยู่ของราษฎร "
ในช่วงเวลานี้เอง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยสั่งให้การสร้างโรงพยาบาลให้ทั่วถึงทุกจังหวัด แต่ในชั้นแรกให้สร้างตามจังหวัดชายแดนก่อน เพื่อเกียรติภูมิของชาติ แรกๆ มีการสร้างโรงพยาบาลที่จังหวัดอุบลราชธานี หนองคาย และนครพนม
นอกจากนั้นมีการสร้างโรคพยาบาลโรคจิตตามภาคต่างๆ และโอนสถานพยาบาลโรคเรื้อนจากพระประแดง สภากาชาดไทยมายังกรมสาธารณสุข และสร้างโรงพยาบาลโรคเรื้อนที่ขอนแก่น นครศรีธรรมราช สร้างโรงพยาบาลวัณโรคที่นนทบุรี
อย่างที่เรียนไปว่าการสร้างระบบการสาธารณสุขไม่สามารถเปลี่ยนแปลงด้านใดด้านหนึ่งอย่างโดดเดี่ยว หากแต่ต้องสัมพันธ์ไปกับการเมืองการปกครอง ระบบกฎหมาย และเศรษฐกิจของประเทศ การตรากฎหมายจำนวนมากจึงตามมาเพื่อรองรับการสร้างอย่างเป็นรูปธรรม อาทิ การแก้ไขกฎหมายฉบับเก่าเพื่อเป็นกลไกในการสร้างระบบสาธารณสุขของประเทศ เช่น พระราชบัญญัติการแพทย์ 2466 เปลี่ยนเป็นพระราชบัญญัติการประกอบโรคศิลป์ 2479
นอกจากนั้นมีการเพิ่มเติมอีก 4 ฉบับ นอกจากนั้นยังมีการตรากฎหมาย เช่น เพื่อราชบัญญัติควบคุมเชื้อโรคและพิษที่มาจากสัตว์ซึ่งเป็นภัย 2475 พระราชบัญญัติกัญชา 2477 พระราชบัญญัติโรคติดต่อ 2477 พระราชบัญยัติการใช้อุจจาระเป็นปุ๋ย 2480 พระราชบัญญัติควบคุมสุสานและฌาปนสถาน 2481 พระราชบัญญัติมาตรฐานควบคุมชีวะวัตถุ 2483 พระราชบัญญัติควบคุมสถานพยาบาล 2484 พระราชบัญญัติควบคุมคุณภาพอาหาร 2484 พระราชบัญญัติการสาธารณสุข 2484
ในแง่นี้ การที่รัฐบาลของคณะราษฏรดําเนินนโยบาย “รัฐเวชกรรม” ที่ต้องการสร้างสุขภาพอนามัยของประชาชนภายใต้ระบบการปกครองใหม่ให้มีอารยะขึ้นด้วยการกระจายความปลอดภัยไปยังราษฎรในต่างจังหวัดด้วยความรู้ และการสร้างสถาบันทางการแพทย์สมัยใหม่แบบตะวันตกนี้เอง ทำให้การอภิวัฒน์ 2475 มิได้จำกัดเพียงแค่มิติการเมืองการปกครอง เท่านั้นหากแต่ยังครอบคลุมถึงวิถีชีวิตความเป็นอยู่ของราษฎร ในตอนหน้าเราจะพิจารณาผลรูปธรรมของการวางกลไกการบริหารราชการแผ่นดินด้านการสาธารณสุขไทยของรัฐบาลคณะราษฎร
เอกสารอ้างอิง
- ทวีศักดิ์ เผือกสม, เชื้อโรค ร่างกาย และรัฐเวชกรรม: ประวัติศาสตร์การแพทย์สมัยใหม่ในสังคมไทย. (กรุงเทพฯ: สํานักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2550).
- บําราศนราดูร, พระ. บรรณาธิการ, อนุสรณ์สาธารณสุข ครบรอบ 25 ปี แห่งการสถาปนากระทรวงสาธารณสุข. (กรุงเทพฯ: มิตรนราการพิมพ์, 2510).
