องคมนตรี : เมื่อมรดกรัฐประหาร 2490 ปรับบทบาทในสมัยปัจจุบัน (ตอนที่ 1)

การรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 หรือเมื่อ 75 ปีที่แล้ว นอกจากจะเป็นการยุติบทบาทของคณะราษฎร และกลายเป็นจุดเริ่มต้นบทบาทของกองทัพกับการรัฐประหารในไทยในยุคหลังแล้ว ยังนับเป็นการฟื้นฟูอิทธิพลของระบอบเก่า ซึ่งกลับเข้ามามีบทบาททางการเมืองอีกครั้ง

รัฐประหารที่ไม่ย้อนกลับไปยังสมบูรณาญาสิทธิราชย์

การรัฐประหารเมื่อปี 2490 นับเป็นจุดเริ่มต้นสำคัญของชนชั้นนำเดิมของไทย ภายใต้ระบอบรัฐประหารรอบใหม่ นักวิชาการบางท่านเสนอว่านี่เป็นจุดเริ่มต้นของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข บ้างก็เสนอว่าเป็นระบอบประชาธิปไตยแบบไทยๆ แต่ถือได้ว่าแรงปรารถนาของคณะรัฐประหารและเครือข่ายมิใช่การหวนกลับไปหาระบอบสมบูรณาสิทธิราชย์ หากแต่เป็นการขยายพื้นที่อำนาจเดิมที่เคยมีก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 โดยอนุญาตให้มีรูปแบบทางการเมืองเป็นประชาธิปไตยบางส่วน

เกรียงศักดิ์ เชษฐพัฒนวนิช[1] เรียกปรากฏการณ์ดังกล่าวว่า “แนวคิดอนุรักษนิยมใหม่” แนวคิดนี้แม้จะเกิดขึ้นหลังรัฐประหาร 2490 แต่ส่งผลต่อการกำหนดความสัมพันธ์ของโครงสร้างสถาบันทางการเมืองของไทยไปจนถึงช่วงครึ่งหลังของทศวรรษ 2510

ภายใต้แนวคิดนี้ เชื่อกันว่าในสังคมการเมืองแบบจารีตนั้นแม้ว่าจะเป็นแบบพ่อปกครองลูกในยุคต้น (สมัยสุโขทัย) และแบบเทวราชา (สมัยอยุธยา) แต่ทว่าในท้ายที่สุดแล้ว ระบอบทั้งสองได้เข้ามาผสมผสานกันจนได้สร้างลักษณะของสถาบัน “พระมหากษัตริย์แบบไทย” ขึ้น ประกอบกับการที่พระมหากษัตริย์และประชาชนไทยต่างนับถือพระพุทธศาสนา จึงทำให้ทั้งพระมหากษัตริย์และประชาชนไทยอยู่ในโลกเดียวกัน

ในแง่นี้สถาบันพระมหากษัตริย์ไม่หลุดลอยจากประชาชน รวมทั้งจะพบว่าพระมหากษัตริย์ของไทยนั้นจะมีลักษณะเป็นเสรีนิยม คือ ปกครองด้วยธรรมเสมอมา ดังนั้นการจะเปลี่ยนแปลงไปสู่ประชาธิปไตยที่ถูกต้องเหมาะสม สอดคล้องกับสังคมไทยนั้นก็จะต้องเป็นระบอบที่พระมหากษัตริย์ทรงขยายสิทธิแก่ประชาชนให้มีส่วนร่วมในการปกครอง หมายความว่าประชาชนสามารถตั้งพรรคการเมือง มีการเลือกตั้ง มีรัฐสภา มีนายกรัฐมนตรี ที่มาจากการเลือกตั้งหรือไม่ต้องมาจากการเลือกตั้งก็ได้ แต่พระมหากษัตริย์ก็จะทรงอยู่ในฐานะพระประมุขโดยทรงมีพระราชภารกิจในการควบคุมและรักษาดุลอำนาจในสังคมการเมือง

จะเห็นได้ว่าแนวคิดพื้นฐานของชนชั้นนำหลังการรัฐประหาร 2490 คือการจัดความสัมพันธ์ของโครงสร้างทางการเมืองที่ประชาชนยังคงมีบทบาททางการเมืองได้ แตกต่างไปจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่พระมหากษัตริย์เป็นเจ้าชีวิตที่มีพระราชอำนาจควบคุมดูแลราษฎรอย่างเด็ดขาด

การกลับมาขององคมนตรีสภา

หนึ่งในบรรดาการเปลี่ยนแปลงเพื่อให้สอดคล้องกับแนวคิดข้างต้นที่สำคัญประการหนึ่ง คือ การฟื้นฟูให้สถาบันองคมนตรีกลับมาอยู่ในรัฐธรรมนูญ องคมนตรีซึ่งเป็นองค์กรทางการเมืองภายใต้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เริ่มกลับมาอยู่ในรัฐธรรมนูญตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2490 ในนามอภิรัฐมนตรี และกลับมาอย่างเป็นทางการในรัฐธรรมนูญ 2492 ในนามองคมนตรีสภา

แรกเริ่มเดิมทีหลังการรัฐประหาร 2490 และตามมาด้วยการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ฉบับชั่วคราว 2490 หรือที่เรียกกันว่า “รัฐธรรมนูญใต้ตุ่มแดง” ได้มีการเพิ่มตำแหน่งอภิรัฐมนตรีสภาเข้ามาในรัฐธรรมนูญ โดยกำหนดให้อภิรัฐมนตรีมีจำนวน 5 คน ทำหน้าที่เป็นผู้บริหารราชการในพระองค์ และถวายคำปรึกษาแด่พระมหากษัตริย์ โดยคณะอภิรัฐมนตรีชุดแรก ตามรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) 2490 ประกอบไปด้วย

1. สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมขุนชัยนาทนเรนทร
2. พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าธานีนิวัต
3. พลโท พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าอลงกฎ
4. พระยามานวราชเสวี และ
5. พลเอก อดุล อดุลเดชจรัส

อย่างไรก็ตาม อภิรัฐมนตรีในรัฐธรรมนูญ 2490 ได้ถูกกำหนดให้ทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้ในมาตรา 10 อันมีความแตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญ 2489 ที่ปรีดี พนมยงค์เป็นผู้ร่างคนสำคัญ แต่ด้วยความที่คณะผู้ยึดอำนาจและพันธมิตรต้องจัดสรรอำนาจใหม่ ฉะนั้นรัฐธรรมนูญ 2490 ก็ต้องถูกฉีกอีกครั้ง เมื่อเกิดการรัฐประหารยึดอำนาจจากรัฐบาลนายควง อภัยวงศ์ และได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ตามมาหลังจากนั้น ในมาตรา 82 กำหนดให้อำนาจพระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 100 คน และมีเพียงประธานองคมนตรีเป็นผู้สนองพระบรมราชโองการ

ในช่วงเวลานี้ “คณะอภิรัฐมนตรี” ได้เปลี่ยนมาเป็น “คณะองคมนตรี” กำหนดให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยของพระมหาษัตริย์ โดยมีประธานองคมนตรี 1 คน และองคมนตรีอีกไม่มากกว่า 8 คน ประกอบเป็นคณะองคมนตรี มีหน้าที่ถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่พระมหากษัตริย์ทรงปรึกษา และมีหน้าที่อื่นตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญ

สำหรับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์นั้น รัฐธรรมนูญ 2492 กำหนดให้รัฐสภามีอำนาจในการให้ความเห็นชอบ โดยมาตรา 19 ให้อำนาจแก่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “ด้วยความเห็นชอบของรัฐสภา” และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

ในระยะเวลาดังกล่าว ยุวกษัตริย์ของไทยยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะ ในมาตรา 20 จึงกำหนดให้ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่น ให้คณะองคมนตรีเป็นผู้เสนอชื่อโดยรัฐสภาให้ความเห็นชอบ และให้ประธานรัฐสภาประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์แต่งตั้งผู้นั้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และในมาตรา 21 ในระหว่างที่ไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไปพลางก่อน

จะเห็นได้ว่า จุดมุ่งหมายสำคัญของอำนาจองคมนตรีในรัฐธรรมนูญฉบับนี้คือ การที่องคมนตรีสามารถลงนามสนองพระบรมราชโองการ ซึ่งนักวิชาการด้านรัฐธรรมนูญร่วมสมัยชี้ว่ามีปัญหาในทางหลักการ ดังที่ ไพโรจน์ ชัยนาม ชี้ไว้ว่า

“การที่ให้องคมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ จึ่งอาจมีผลเสียในทางอื่นๆ ได้หลายทาง เพราะองคมนตรีไม่ต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา อนึ่ง ให้สังเกตว่ารัฐธรรมนูญของเราฉบับที่ 5 นี้ (พ.ศ. 2492) มีบทบัญญัติให้ผู้อื่น เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแทนรัฐมนตรี มากยิ่งกว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ทั้งสิ้น”

ท่ามกลางสถานการณ์บ้านเมืองที่ไม่เป็นประชาธิปไตยของไทยเป็นระยะๆ คณะองคมนตรีจึงยังมีอยู่มาจนถึงรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน แต่ทว่าในช่วงทศวรรษที่ 2490 - 2500 การถกเถียงถึงปัญหาขององคมนตรียังคงดำเนินต่อไป[2]

ในตอนหน้าเราจะมาพิจารณาถึงมรดกทางการเมืองของรัฐประหาร 2490 นี้กันต่อ ว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงบทบาทอย่างสำคัญขององคมนตรี ในช่วงกลางจนถึงปลายรัชสมัยรัชกาลที่ 9 มีลักษณะอย่างไร จวบจนถึงปัจจุบัน