รัฐมิใช่สมบัติส่วนบุคคล : หนึ่งในการสร้างรัฐสมัยใหม่ของคณะราษฎร

จากบทความ การสกัดส่วนเกินทางเศรษฐกิจ : กลไกสะสมทุนศักดินา ของอิทธิพล โคตะมี ผู้เขียนได้ชวนให้พิจารณาถึงการปฏิรูปประเทศในสมัยรัชกาลที่ 5 อย่างหนึ่ง คือ การสร้างระบบการคลังเพื่อเก็บภาษีเข้าสู่รัฐบาลราชสำนัก แนวทางเช่นนี้ได้สร้างความมั่งคั่งให้กับชนชั้นปกครองของสยามในเวลานั้น ส่วนอีกด้านของเหรียญเดียวกัน คือ ช่องว่างของความเหลื่อมล้ำที่ถ่างกว้างยิ่งขึ้น

ปฏิกิริยาต่อความเหลื่อมล้ำที่สูงขึ้นแสดงให้เห็นผ่านฎีการ้องทุกข์ของสามัญชนคนธรรมดา ไปจนถึงความคับข้องใจของขุนนางหนุ่มจำนวนหนึ่ง โดยการเคลื่อนไหวทางการเมืองเกิดขึ้นอย่างน้อย 3 ครั้ง ได้แก่ หนึ่ง คำกราบบังคมทูลความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงระเบียบราชการแผ่นดิน ร.ศ. 103 สอง การเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงการปกครองของกบฏ ร.ศ. 130 และ สาม การอภิวัฒน์เปลี่ยนการปกครอง 2475 โดยคณะราษฎร 

กระนั้น ใช่ที่ว่ามีปัจจัยมากกว่า 2 เรื่องขึ้นไป ที่เกี่ยวข้องกับความพยายามเปลี่ยนแปลงทางการเมือง 2475 ให้สำเร็จ หากแต่ปัจจัยทางด้านเศรษฐกิจนับเป็นส่วนที่ขาดไม่ได้ในความเคลื่อนไหวนั้น เนื่องมาจากภาวะยากแค้นของราษฎร ที่นอกจากต้องใช้แรงกายเพื่อรักษาชีวิตของตัวเองและครอบครัวให้อยู่รอด ในเวลาเดียวกันต้องถูก “สกัดส่วนเกินทางเศรษฐกิจ” ออกไปด้วย การต้องจ่ายส่วนเกินทางเศรษฐกิจหลายทางเช่นนี้ ทำให้ราษฎรมิอาจแบกรับความยากลำบากไว้บนบ่าตลอดไป 

ในตอนนี้ เป็นการกลับไปพิจารณาประเด็นสำคัญหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 อีกหนึ่งเรื่อง คือ การแยกทรัพย์สินของรัฐออกจากตัวบุคคล อันเป็นข้อบ่งชี้หนึ่งถึงการเปลี่ยนแปลงเข้าสู่ความเป็นรัฐสมัยใหม่ (Modern State) ของสยาม โดยคณะราษฎรกระทำไปพร้อมๆ กับการสร้างโครงสร้างพื้นฐานทางการเมืองและสังคมอื่นๆ เช่น รัฐธรรมนูญ ระบบรัฐสภา การศึกษา การแพทย์ และสาธารณสุข ฯลฯ

รัฐมิใช่ทรัพย์สินของผู้ปกครอง

ดังที่เล่าไปในตอนที่แล้วว่า สิ่งแรกที่รัฐบาลคณะราษฎรทำเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ คือ การทยอยแก้ไขภาษีอากรให้เป็นธรรมมากขึ้น เช่น ยกเลิกภาษีรัชชูปการ ซึ่งเป็นซากตกค้างจาก “เงินส่วย” ที่ราษฎรต้องเสียให้กับเจ้าศักดินา ยกเลิกอากรค่านา และมีการสถาปนาประมวลรัษฎากร และอีกสิ่งหนึ่งที่สำคัญ คือ การแบ่งแยกทรัพย์สินของสถาบันกษัตริย์ออกจากทรัพย์สินของรัฐอย่างเด็ดขาด ผ่านการตรากฎหมายหลายฉบับ

สำหรับการแบ่งเป็น “ทรัพย์สินส่วนพระองค์” กับ “ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์” เกิดขึ้นครั้งแรกในร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการยกเว้นภาษีอากร อันเกี่ยวแก่ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์พุทธศักราช 2477 ซึ่งได้รับการอนุมัติอย่างเป็นเอกฉันท์จากรัฐสภา จนเมื่อพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พุทธศักราช 2479 มีผลบังคับใช้แล้ว จึงทำให้มีผลยกเลิกพระราชบัญญัติว่าด้วยการยกเว้นภาษีอากรไปโดยปริยาย

ผลจากพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พุทธศักราช 2479 กลายเป็นจุดเริ่มให้มีการแยกทรัพย์สินส่วนพระองค์ของพระมหากษัตริย์ออกจากทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ (Crown Property) ซึ่งถือว่าเป็นทรัพย์สินของรัฐอย่างแท้จริง โดยให้อำนาจในการแบ่ง “ทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน” และ “ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” เพื่อสร้างเกณฑ์การแบ่งทรัพย์สินของรัฐที่ต่างออกไปจากรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ผู้ปกครองจะนอกจากเป็นเจ้าชีวิต เจ้าที่ดิน และการเป็นเจ้าทรัพย์สิน ดังมาตรา 3 ของพระราชบัญญัติฉบับนี้นิยาม “ทรัพย์สินส่วนพระองค์” ว่า

1) ทรัพย์สินหรือสิทธิอันติดอยู่กับทรัพย์สินนั้น เป็นของพระมหากษัตริย์อยู่แล้วในเมื่อเสด็จขึ้นครองราชสมบัติ และพระองค์ทรงมีสิทธิที่จะจำหน่ายสิ่งเหล่านั้นได้ก่อนขึ้นครองราชสมบัติ

2) ทรัพย์สินหรือสิทธิเช่นว่านั้น ตกเป็นของพระองค์ในเมื่อหรือภายหลังแต่เวลาที่ครองราชสมบัติโดยทางใดๆ จากบรรดาพระราชบุพการีใดๆ หรือจากบุคคลใดๆ ซึ่งไม่ได้เป็นพระมหากษัตริย์ของไทย

3) ทรัพย์สินหรือสิทธิเช่นว่านั้นได้มา หรือได้ซื้อมาจากเงินส่วนพระองค์ทรัพย์สินส่วนนี้จะต้องเสียภาษีอากร

แต่ “ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์” ซึ่งเป็นทรัพย์สินอื่นๆ ที่อยู่นอกเหนือจากนิยามข้างต้นไม่ต้องเสียภาษีอากรตามพระราชบัญญัติฉบับนี้[1]

นอกจากนั้น ยังได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการประจำ เพื่อพิจารณาเรื่องทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ โดยคณะกรรมการมีหน้าที่แยกว่าทรัพย์สินใดเป็นของส่วนพระองค์และสิ่งใดเป็นของฝ่ายพระมหากษัตริย์ ซึ่งกระบวนการพิจารณาแยกแยะ จะเริ่มต้นก็ต่อเมื่อมีผู้ร้องขอให้มีการพิจารณา ส่วนผู้ที่มีอำนาจชี้ขาดว่าทรัพย์สินใดจัดเป็นประเภทไหน คือ “คณะรัฐมนตรี”

แต่ก็เช่นเดียวกับปัญหาทางการเมืองอื่น รัฐบาลคณะราษฎรสามารถดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจเพื่อเปลี่ยนแปลงเกณฑ์ข้างต้นได้จริง แต่ประเด็นอำนาจการบริหารและการควบคุมพระคลังข้างที่ กลับกลายเป็นแกนหลักของความขัดแย้งทางเศรษฐกิจระหว่างระบอบเก่าและระบอบใหม่ในเวลาต่อมา

เราคงได้เห็นแล้วว่า ความขัดแย้งว่าด้วยประเด็นเศรษฐกิจระหว่างคณะราษฎรและระบอบเก่านี้ เปิดฉากครั้งแรกๆ ตั้งแต่ต้นปี 2476 เมื่อ ปรีดี พนมยงค์ เสนอเค้าโครงการเศรษฐกิจฯ มาจนถึงกรณีรัชกาลที่ 7 ทรงสละราชสมบัติ เมื่อความพยายามต่อรองของพระองค์กับรัฐบาลคณะราษฎรไม่ประสบผลสำเร็จ ซึ่ง อภิชาต สถิตนิรามัย และ อิสร์กุล อุณหเกตุ มองว่า กว่าที่ความขัดแย้งในประเด็นนี้จะยุติลงได้ ก็เมื่อฝ่ายกษัตริย์นิยมประสบชัยชนะอย่างเด็ดขาดผ่านการผลักดันให้ พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ (ฉะบับที่ 3) พ.ศ.  2491 มีผลบังคับใช้อย่างรวดเร็วในเวลาไม่นานหลังการรัฐประหารเมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ.  2490[2]

จาก State Institution สู่ Family Institution

งานวิชาการอีกชิ้นที่ค้นคว้าหลักฐานประวัติศาสตร์สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ไว้อย่างพิสดาร คือ วิทยานิพนธ์ระดับปริญญาเอกของ ปราการ กลิ่นฟุ้ง เรื่อง Crown Property and Constitutional Monarchy in Thailand, 1932 – 1948[3] ปราการเสนอว่า กระบวนการแยกองค์กษัตริย์และอำนาจในการจัดการควบคุมกิจการของราชสำนักออกจากกัน ทำให้กิจการราชสำนักกลายมาเป็นอำนาจของรัฐบาล ซึ่งถือเป็นกระบวนการหนึ่งของการสร้างระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy)

กระบวนการนี้เริ่มต้นขึ้นไม่นานหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 องค์กรของราชสำนักถูกปรับเปลี่ยนลดระดับการบริหารลง ไม่ได้มีสถานะเป็นกระทรวงดังยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์

จากเดิมที่การบริหารจัดการ การจัดการกำลังคน และการบริหารงบประมาณ ซึ่งถือว่าเป็นพระราชอำนาจ จนเมื่อศาลาว่าการพระราชวังถูกยกระดับให้กลับมาเป็นกระทรวงวังอีกครั้งจึงเริ่มปรับเปลี่ยนไป

ในช่วงเวลานี้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงวังกลายเป็นข้าราชการการเมืองที่ต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎร อีกทั้งงบประมาณของกระทรวงวังที่เคยเป็นพระราชอำนาจก็ถูกโอนย้ายมาอยู่ในความรับผิดชอบของรัฐบาล กระบวนการเหล่านี้สอดคล้องกับหลักการกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ ที่ถือว่ากษัตริย์ไม่สามารถประกอบกิจการสาธารณะได้โดยพระองค์เอง จะต้องมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ภายใต้หลักการนี้ หากเกิดความผิดพลาดในการดำเนินกิจการสาธารณะ จะสามารถสอบสวนและเอาผิดผู้รับผิดชอบได้ พร้อมๆ กับสามารถคงไว้ซึ่งหลักการไม่ต้องรับผิดขององค์อธิปัตย์ (sovereign immunity)

อย่างไรก็ตาม กระบวนการนี้สามารถเป็นไปได้ ก็ด้วยการอาศัยปัจจัยแวดล้อมอื่นประกอบขึ้นด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการสละราชสมบัติของรัชกาลที่ 7 ในปี 2478 ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าในความขัดแย้งในเรื่องนี้มีความสำคัญต่อกลุ่มชนชั้นปกครองเก่ามากเพียงใด เมื่อเปรียบเทียบกับความขัดแย้งในประเด็นอื่น

ฉะนั้น หลังการรัฐประหาร 2490 ที่ยุติบทบาท 15 ปี ของรัฐบาลคณะราษฎร สิ่งแรกๆ ที่กลุ่มกษัตริย์นิยมทำ คือ การปฏิรูปการจัดการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ซึ่ง ปราการ กลิ่นฟุ้ง ชี้ว่า เป้าหมายหลักของการเข้าร่วมการโค่นอำนาจคณะราษฎร คือ การทวงคืนพระราชอำนาจในการจัดการทรัพย์สินของสถาบันกษัตริย์

และภายใต้รัฐบาลหุ่นเชิดของคณะรัฐประหารที่มี นายควง อภัยวงศ์ เป็นนายกรัฐมนตรี ก็ได้มีการร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฯ ฉบับที่ 3 เข้าสู่การพิจารณาของวุฒิสภาอย่างรวดเร็วในวันที่ 19 มกราคม พ.ศ. 2491 และผ่านการลงมติในวาระ 3 ของวุฒิสภาซึ่งทำหน้าที่รัฐสภาเมื่อวันที่ 26 มกราคม พ.ศ. 2491 ก่อนที่จะถึงกำหนดการเลือกตั้งผู้แทนราษฎรในวันที่ 29 มกราคม พ.ศ. 2491 และประกาศใช้เป็นกฎหมายเมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2491

ถึงตรงนี้ หลักการสำคัญที่เคยแยกทรัพย์สินส่วนบุคคลออกจากทรัพย์สินสาธารณะก็เปลี่ยนไป เมื่อพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฯ ฉบับที่ 3 มีสาระสำคัญแตกต่างอย่างสิ้นเชิงกับพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฯ ฉบับที่ 1 แม้จะคงยังมีชื่อเดียวกันก็ตามที

นั่นคือ เปลี่ยนจากการยึดหลักการพระมหากษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ มาสู่การถวายคืนพระราชอำนาจในการควบคุมทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ไว้ที่ตัวสถาบันพระมหากษัตริย์เอง