“ประชุมสภาจังหวัด” รูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นที่คณะราษฎรเริ่มริ

ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475  รัฐบาลคณะราษฎรพยายามผลักดันให้มีการวางรูปแบบการปกครองในระบอบใหม่อย่างเป็นประชาธิปไตย จึงมุ่งเน้นกระจายอำนาจการปกครองจากส่วนกลางไปยังส่วนท้องถิ่น  บุคคลผู้เป็นมันสมองต้นคิดและหัวเรี่ยวหัวแรงย่อมมิพ้น หลวงประดิษฐ์มนูธรรม หรือ นายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ได้เสนอต่อรัฐสภาให้พิจารณาออกพระราชบัญญัติว่าด้วยการปกครองแบบเทศบาล จนนำไปสู่การประกาศใช้ “พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.2476”  

ผลสืบเนื่องจากพระราชบัญญัติฉบับนี้ นอกจากจะกำหนดให้มี เทศบาลตำบล, เทศบาลเมือง และ เทศบาลนคร แล้ว ก็ได้กำหนดให้มี “สภาจังหวัด” อันประกอบด้วยสมาชิกอย่างน้อย 10 คน มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในแต่ละอำเภอ อำเภอละ 1 คน มีหลักเกณฑ์ว่า อำเภอใดมีจำนวนราษฎรมากกว่า 10,000 คน จะต้องมีตัวแทนของอำเภอนั้น 1 คน ด้านการดำเนินงานของสภาจังหวัด อนุโลมให้ใช้บทบัญญัติของสภาเมือง เว้นแต่อำนาจที่เป็นของข้าหลวงประจำจังหวัด ทางกระทรวงมหาดไทยจะมีอำนาจควบคุม

บทบาทของสภาจังหวัด ได้แก่ เป็นที่ปรึกษาของข้าหลวงประจำจังหวัดและคณะกรมการจังหวัด ร่วมพิจารณาและตรวจสอบกิจการต่างๆ ภายในจังหวัด โดยเฉพาะเรื่องการจัดสรรงบประมาณและสอบสวนการคลัง สามารถตั้งกระทู้สอบถามคณะกรมการจังหวัดในที่ประชุมสภาเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ แต่บางเรื่องถ้าคณะกรรมการเห็นว่ายังไม่ควรเปิดเผย ก็มีสิทธิ์ที่จะไม่ตอบ รวมถึงสามารถเสนอข้อแนะนำต่างๆ ในกิจการของจังหวัดต่อรัฐบาล มิหนำซ้ำ สภาจังหวัดอาจเลือกสมาชิกในสภาจำนวน 3-5 คน ตั้งขึ้นเป็นคณะกรรมาธิการจังหวัดเพื่อดำเนินงานให้เกิดประสิทธิภาพ

ครั้นกระทรวงมหาดไทยประกาศเรื่องสมาชิกสภาจังหวัด ลงวันที่ 21 มีนาคม พ.ศ. 2477 และประกาศเพิ่มเติม ลงวันที่ 28 มีนาคม พ.ศ. 2477  พอล่วงเข้าปี พ.ศ. 2478 จังหวัดต่างๆ จึงเริ่มตระเตรียมจัดการให้มีสภาจังหวัด

ด้วยกระแสความตื่นตัวเรื่อง “สภาจังหวัด”  จึงปรากฏหลายบุคคลพยายามออกมาแถลงอธิบายรายละเอียดของรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นโฉมใหม่นี้ตามสื่อต่างๆ อยู่เนืองๆ เพื่อสร้างความเข้าใจให้กับชาวบ้านทั่วไป ดังกรณีที่ นายซุ่นห้าว มุตตามร ได้บรรยายเรื่อง “ปาฐกถาสภาจังหวัดนครศรีธรรมราช” ผ่านทางวิทยุกระจายเสียงสถานีพญาไท เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม และวันที่ 19 กรกฎาคม พ.ศ. 2478 ให้เหตุผลว่า “สภาจังหวัดเปนโครงงานใหม่ที่ควรทราบ เพราะเปนโครงงานที่เกิดขึ้นตามระบอบการปกครองประชาธิปไตย”

เริ่มต้นตั้งแต่วิเคราะห์ศัพท์คำว่า “สภาจังหวัด” ไปจนแจกแจงรายละเอียดถี่ถ้วนเกี่ยวกับทั้งข้อกำหนดการคัดเลือกและคุณสมบัติของสมาชิกสภาจังหวัด รวมถึงบทบาทหน้าที่ซึ่งต้องรับผิดชอบ โดยนายซุ่นห้าวยกเอากรณีสภาจังหวัดนครศรีธรรมราชมาอ้างอิงเป็นตัวอย่าง โดยเฉพาะวิธีนับตามหลักเกณฑ์ที่ว่า อำเภอใดมีจำนวนราษฎรมากกว่า 10,000 คน จะต้องมีตัวแทนของอำเภอนั้น 1 คน ดังนี้

“๑. อำเภอเมืองนครฯ ประมาณพลเมือง ๗๓,๓๓๑ คน จำนวนสมาชิก ๗ คน
๒. อำเภอปากพนัง ประมาณพลเมือง ๑๓๔,๘๔๗ คน จำนวนสมาชิก ๑๓ คน
๓. อำเภอร่อนพิบูลย์ ประมาณพลเมือง ๓๕,๑๙๔ คน จำนวนสมาชิก ๔ คน
๔. อำเภอทุ่งสง ประมาณพลเมือง ๓๔,๓๖๙ คน จำนวนสมาชิก ๓  คน
๕. อำเภอฉวาง ประมาณพลเมือง ๓๑,๗๙๓ คน จำนวนสมาชิก ๓ คน
๖. อำเภอท่าศาลา ประมาณพลเมือง ๒๕,๓๓๑ คน จำนวนสมาชิก ๓ คน
๗. อำเภอสิชล ประมาณพลเมือง ๑๗,๕๒๕  คน จำนวนสมาชิก ๒ คน
รวมทั้งสิ้น ๓๕ คน”

บทบรรยายของนายซุ่นห้าวยังได้นำลงตีพิมพ์เผยแพร่ติดต่อกันหลายวันผ่านหนังสือพิมพ์ สยามราษฎร์ ฉบับประจำวันที่ 27 กรกฎาคมถึงฉบับประจำวันที่ 1 สิงหาคม พ.ศ. 2478

 

 

ช่วงเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2478 ในหลายจังหวัดได้จัดให้มีการประชุมสภากันเป็นครั้งแรก เฉกเช่น การประชุมสภาจังหวัดสุรินทร์  ซึ่งเปิดสภาครั้งแรกสุดเมื่อวันจันทร์ที่ 15 กรกฎาคม หากได้จัดงานพิธียิ่งใหญ่กันตั้งแต่วันอาทิตย์ที่ 14 กรกฎาคม มีการอัญเชิญรัฐธรรมนูญจำลองจากศาลากลางเดินขบวนมาประดิษฐาน ณ เรือนที่ทำการสภาจังหวัด กองตำรวจและลูกเสือสวนสนามนำหน้าเป็นเกียรติยศ พร้อมบรรดาข้าราชการของจังหวัด พระสงฆ์เจริญพระพุทธมนต์ ตกกลางคืนจัดฉายภาพยนตร์ 1 จอบริเวณสนามหน้าศาลากลาง สนับสนุนโดย นายต่วน แซ่ตั้ง สมาชิกสภาจังหวัดผู้หนึ่ง ประชาชนมารับชมกันเนืองแน่น ที่ทำการสภาจังหวัดประดับธงทิวโบกสะบัด แขวนตะเกียงเจ้าพายุสว่างไสว

รุ่งขึ้นวันเปิดสภา เวลา 10.30 น. ถวายอาหารบิณฑบาตรแด่พระสงฆ์ 10 รูป ครั้นเวลา 14.15 น. พระศรีพิชัยบริบาล (สวัสดิ์ ปัทมดิลก) ข้าหลวงประจำจังหวัดนิมนต์ พระครูวิมลศิลพรต เจ้าคณะจังหวัดเปิดผ้าคลุมป้ายที่ทำการสภาจังหวัด ผู้สื่อข่าวพิเศษในเหตุการณ์รายงานมายังหนังสือพิมพ์ สยามราษฎร์ (ลงพิมพ์เผยแพร่ฉบับประจำวันที่ 1 สิงหาคม พ.ศ. 2478) ดังความตอนหนึ่งว่า

“พอแพรเยื่อไม้สีม่วงอ่อนถูกดึง  ที่ทำการสภาจังหวัดก็เผยออกเห็นโฉมหน้า แตรวงลูกเสือ พิณพาท เครื่องดนตรี บรรเลงเพลงมหาฤกษ์มหาไชย พระสงฆ์สวดชยันโต ตอนนี้กระทำการยกธงไตรรงค์ ซึ่งเปนแพรอินเดียขนาดเขื่อง ซึ่งสมาชิกสภาผู้หนึ่งให้เป็นสมบัติของสภา แล้วมีการถ่ายรูปหมู่ในระหว่างข้าราชการและสมาชิกสภา”

 

 

สมาชิกสภาจังหวัดและคณะกรรมการเข้าประจำในห้องประชุมสภาเวลา 15.00 น. ซึ่งสมาชิกสภาจังหวัดที่ได้รับเลือกของสุรินทร์มีจำนวน 26 ราย  หลวงศรีพิบูลย์ เลขานุการเชิญข้าหลวงประจำจังหวัดกล่าวเปิดสภา เมื่อท่านข้าหลวงกล่าวเสร็จสิ้น เลขานุการเชิญ นายมัวะ ใจมั่น สมาชิกผู้อาวุโสสูงสุดเป็นประธานสภาชั่วคราว นำกล่าวปฏิญาณตนตามระเบียบ  ผลการออกเสียงเลือกให้ นายบรรณ์ สวันตรัจฉ์ เป็นประธานสภาจังหวัดสุรินทร์คนแรกสุด และ นายถนอม กุมาลย์วิสัย เป็นรองประธาน

ในวันเดียวกันมีการงานประเพณีแห่เทียนปวารณาเข้าพรรษา ประชาชนจึงพากันมาชมกระบวนแห่เทียนเสียมากมาย

นายบรรณ์ สวันตรัจฉ์ ต่อมาช่วงต้นทศวรรษ 2480 ได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจังหวัดสุรินทร์ และยังเป็นผู้เขียนหนังสือ พงษาวดารเมืองสุรินทร์

ส่วนการประชุมสภาจังหวัดปราจีนบุรี จัดขึ้นครั้งแรกสุดเมื่อวันจันทร์ที่ 22 กรกฎาคม ณ ศาลากลางจังหวัด เปิดประชุมเวลา 12.00 น. มีสมาชิกเข้าร่วมประชุม 13 ราย ครั้นกระทำพิธีเปิดสภาแล้ว ข้าหลวงประจำจังหวัดคือ นายพันเอกพระศรีราชสงคราม (ศรี ศุขะวาที) แนะนำให้ประชุมกันต่อไป โดย หม่อมราชวงศ์ประภาพันธุ์ มาลากุล ชี้แจงว่า สมาชิกผู้มีอายุอาวุโสที่สุดได้แก่ ขุนภูดาษ ทางข้าหลวงประจำจังหวัดและเลขานุการสภาจึงเชิญเป็นประธานชั่วคราว

ขุนภูดาษ นำสมาชิกปฏิญาณตนต่อหน้าพระพุทธ พระธรรม พระสงฆ์เสร็จสิ้นก็กล่าวว่า

“ท่านสมาชิกทั้งหลาย ระเบียบวาระต่อไปนี้คือจะประชุมเลือกตั้งประธานและรองประธาน ตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล เพื่อดำเนินการสภาของจังหวัดปราจีนบุรี ข้าพเจ้าอนุญาตให้ท่านสมาชิกเสนอญัตติเพื่อเลือกตั้งในบัดนี้”

หม่อมราชวงศ์ประภาพันธุ์ มาลากุล ขอเสนอ คุณหญิงส้มเช้า อุทัยทิศพิทักษ์ เป็นประธาน มีสมาชิกรับรองสี่คน เมื่อไม่มีผู้เสนอชื่ออื่นอีก

คุณหญิงส้มเช้าจึงได้รับเลือกเป็นประธานสภาจังหวัดปราจีนบุรีคนแรกสุด

น่าสนใจยิ่งตรงที่ว่า ยุครัฐบาลคณะราษฎรปลายทศวรรษ 2470 เรื่อยมา ผู้หญิงสามารถมีส่วนร่วมในระบอบประชาธิปไตย กระทั่งได้รับการยอมรับให้เป็นประธานของการประชุมต่างๆ

 

 

 

ขุนภูดาษ ประธานสภาชั่วคราว จึงให้ คุณหญิงส้มเช้า ประธานสภาที่ได้รับเลือกมาปฏิบัติหน้าที่ดำเนินการประชุมต่อไปเดี๋ยวนั้นเลย

หม่อมราชวงศ์ประภาพันธุ์ มาลากุล ยังขอเสนอให้ นายฉาย ศรีพยัคฆ์ เป็นรองประธานสภาจังหวัด มีสมาชิกรับรอง และไม่มีใครเสนอชื่ออื่นเช่นกัน นายฉายก็ได้รับเลือก

จากนั้น ประธานสภาจังหวัดกล่าวว่า

“ท่านสมาชิกทั้งหลาย บัดนี้ข้าพเจ้าได้รับมติการเลือกตั้งให้เป็นประธานสภาจังหวัดปราจีนบุรีแล้ว ขอให้ท่านสมาชิกทุกคนปฏิบัติ เพื่อดำเนินการในสมัยประชุมสามัญนี้โดยกวดขัน ข้าพเจ้าจะพยายามที่จะรักษาความเป็นกลางตามฐานะผู้เป็นประธาน ต่อไปนี้ข้าพเจ้าขอปิดประชุม และขอเชิญท่านไปประชุมเพื่อดำเนินการต่อไปที่ศาลาเทศบาลจังหวัดปราจีนบุรีในวันที่ ๒๓ เดือนนี้ เวลา ๙ นาฬิกาเป็นต้นไป”

เป็นอันปิดประชุมเวลา 13.00 น.

ในการประชุมครั้งแรกนี้  นายจินดา มกรมณี ทำหน้าที่เลขานุการจดบันทึกตลอดวาระ

สมาชิกแห่งสภาจังหวัดปราจีนบุรีในปี พ.ศ. 2478 นั้น นอกเหนือจากคุณหญิงส้มเช้า ภริยาของ พระยาอุทัยทิศพิทักษ์ (เยื้อน บุณยสมิต) ผู้เป็นประธาน นายฉาย ศรีพยัคฆ์ รองประธาน และ นายจินดา มกรมณี  เลขานุการ ยังมีสมาชิกที่แสดงบทบาทโดดเด่น เช่น

หม่อมราชวงศ์ประภาพันธุ์ มาลากุล  ประกอบอาชีพการค้าและงานช่างซ่อมเรือ, หลวงชุมพรเขตต์อุดมศักดิ์, ขุนเกษมวิสัยการ (แฉล้ม ณ นคร) อดีตนายอำเภอประจันตคามช่วงต้นทศวรรษ 2470  กรรมาธิการ, ขุนชำนาญเวชชศาสตร์ สาธารณสุขจังหวัด, ขุนภูดาษ คนเก่าแก่ของเมืองปราจีนบุรี, ขุนสง่าสุขการ (สง่า วิสูตร์ศักดิ์) ดูแลด้านสุขาภิบาล กรรมาธิการ, ขุนสุขสารสมบัติ  ปลัดสุขาภิบาล, ขุนอนุภาษศิษยานุสาร (ถม  วันประสาท) ธรรมการจังหวัด, นายร้อยตรีเขียน อุทัยกุล นายทหารผู้เคยเข้าร่วมก่อการ ‘กบฏ ร.ศ.130’ กรรมาธิการ, นายดาบฮวด สู่ไทย  กรรมาธิการ, นายเพี้ยน ยูปานนท์ กรรมาธิการ และ นายโพธิ์ นาคะเสถียร

เนื้อหาการประชุมสภาจังหวัดปราจีนบุรีในปี พ.ศ. 2478 ยังได้นำมาเผยแพร่สู่วงกว้าง นั่นคือ สำนักงานเลขานุการสภาจังหวัดปราจีนบุรีได้จัดทำหนังสือ รายงานการประชุมสภาจังหวัดปราจีนบุรี สมัยที่ ๑  (สามัญ) พุทธศักราช ๒๔๗๘ โดยข้าหลวงประจำจังหวัดอนุมัติให้ตีพิมพ์แจกจ่าย และผลิตที่โรงพิมพ์มโหสธ ถนนตะนาว กรุงเทพมหานคร

 

 

ที่สงขลาได้มีการประชุมสภาจังหวัดครั้งแรกเมื่อวันเสาร์ที่ 20 กรกฎาคม พ.ศ. 2478  พอสิ้นเดือนผู้ที่ได้รับเลือกมานั้น ก็มีประกาศแต่งตั้งให้เป็นสมาชิกสภาจังหวัด อยู่ในตำแหน่งกำหนดเวลา 1 ปีนับแต่วันที่สภาจังหวัดเปิดประชุมครั้งแรก ลงนาม หลวงประดิษฐ์มนูธรรม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และลงนาม พระสาครบุรานุรักษ์ (ปริก สุวรรณานท์) ข้าหลวงประจำจังหวัด

ต้นทศวรรษ 2480  ได้มีการตรา “พระราชบัญญัติสภาจังหวัด พ.ศ. 2481”  เพื่อแยกบทบัญญัติของสภาจังหวัดออกมาโดยเฉพาะ แต่ลักษณะบทบาทและการดำเนินงานก็ยังคงเป็นไปทำนองเดิม

รัฐบาลคณะราษฎรพยายามวางรูปแบบการบริหารเพื่อประชาชนได้ปกครองตนเองและมีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่น ซึ่งริเริ่มจากการจัดตั้งเทศบาล มีนายกเทศมนตรี เทศมนตรี และสมาชิกเทศบาลมาจากการเลือกตั้ง สามารถบริหารงานในพื้นที่ของตนคล้ายคลึงกับนายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร กวดขันเรื่องการเลือกตั้งกำนันและผู้ใหญ่บ้าน พร้อมทั้งการเกิด “สภาจังหวัด” สิ่งเหล่านี้สะท้อนปณิธานของ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม หรือ นายปรีดี พนมยงค์ ที่เจตนาจะปลูกฝังและสร้างรากฐานการปกครองระบอบประชาธิปไตยให้หยั่งรากมั่นคง นับเป็น “การปกครองโดยราษฎรเพื่อราษฎร” อย่างใกล้ชิดที่สุด

 

เอกสารอ้างอิง

1. ที่ระลึกในงานพระราชทานเพลิงศพนายมณี  บุณยสมิต เป็นกรณีพิเศษ ณ เมรุวัดมกุฏกษัตริยาราม กรุงเทพมหานคร วันเสาร์ที่ 31 มีนาคม พุทธศักราช 2550. ม.ป.ท. : ม.ป.พ., 2550
2. บรรณ สวันตรัจฉ์. พงษาวดารเมืองสุรินทร์. พิมพ์ครั้งที่ 3. กรุงเทพฯ: กระทรวงวัฒนธรรม, 2553
3.  “พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๗๖.” ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 51 (24 เมษายน 2477). หน้า 101-103.
4. มหาดไทย, กรม. คำอธิบายพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๗๖. พระนคร: โรงพิมพ์โสภณพิพรรฒธนาการ, 2478
5. เรื่องตระเวนอิสาน พ.ศ. ๒๔๖๙. พิมพ์เป็นอนุสรณ์ในงานพระราชทานเพลิงศพ พระศรีพิชัยบริบาล (สวัสดิ์ ปัทมดิลก) ณ เมรุวัดตรีรัตนาราม จังหวัดระยอง วันที่ 17 เมษายน พ.ศ. 2514. พระนคร: เกื้อกูลการพิมพ์, 2514
6. เลขานุการสภาจังหวัดปราจีนบุรี, สำนักงาน. รายงานการประชุมสภาจังหวัดปราจีนบุรี สมัยที่ ๑  (สามัญ) พุทธศักราช ๒๔๗๘. พระนคร: โรงพิมพ์มโหสธ, 2478
7. สยามราษฎร์. (27 กรกฎาคม 2478)
8. สยามราษฎร์. (28 กรกฎาคม 2478)
9. สยามราษฎร์. (29 กรกฎาคม 2478)
10. สยามราษฎร์. (30 กรกฎาคม 2478)
11. สยามราษฎร์. (31 กรกฎาคม 2478)
12. สยามราษฎร์. (1 สิงหาคม 2478)
13. อนุสรณ์เนื่องในงานพระราชทานเพลิงศพหม่อมราชวงศ์ประภาพันธุ์ มาลากุล ณ เมรุวัดมกุฏกษัตริยาราม วันอาทิตย์ที่ 10 เมษายน พุทธศักราช 2526. กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2526.