“การที่นักเรียนและนักศึกษาจะเข้าเรียนในสถานศึกษาใดย่อมต้องยอมรับและปฏิบัติตามกฎ ระเบียบของสถานศึกษานั้น”
ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา คณะที่ 8 เรื่องเสร็จที่ 1202/2565 กันยายน พ.ศ. 2565
เมื่อวันที่ 23 มกราคม พ.ศ. 2566 มีข่าวที่ไม่รู้จะเรียกว่าข่าวเล็กหรือข่าวใหญ่ดี คือเรื่องที่ น.ส.ตรีนุช เทียนทอง รมว.กระทรวงศึกษาธิการลงนามในประกาศยกเลิกระเบียบกระทรวงศึกษาธิการ ว่าด้วยการไว้ทรงผมของนักเรียน และให้เป็นอำนาจของโรงเรียนแต่ละโรงเรียนในการกำหนดทรงผมว่าจะไว้สั้นหรือยาวก็ได้ ตามความเหมาะสม
เป็นที่มาของการพาดหัวข่าวไปตามๆ กันว่า “นักเรียนเฮ ! ยกเลิกบังคับทรงผมนักเรียน” หรือบางฉบับไปไกลถึงขนาดว่า นักเรียนเตรียมตัวตัดหรือทำผมสไตล์เกาหลีไปแล้ว
เรื่องทรงผมที่อาจจะเป็นเรื่องเล็กๆ แต่ก็เป็นประเด็นหนึ่งในการ “ต่อสู้เพื่อประชาธิปไตย” ของเด็กและเยาวชนที่เริ่มต้นกันมาในช่วงสองถึงสามปีหลังนี้ด้วย แท้จริงแล้วเรื่องนี้มีความเป็นมาที่ยาวนานและเกี่ยวข้องกับพัฒนาการของการปกครองระบอบประชาธิปไตยมากกว่าที่คิด
แต่การยกเลิกระเบียบเรื่องทรงผมของกระทรวงศึกษาธิการนี้ สมควรเป็นเรื่องที่ทำให้ได้ “เฮ” กันจริงๆ แล้วหรือ ?
เครื่องแบบ ทรงผม มรดกแห่ง “รัฐนิยม”
เรื่องของ “ทรงผม” และ “เครื่องแบบนักเรียน” นั้นอาจสืบย้อนไปได้ถึงในยุคสมัยแห่ง “รัฐนิยม” ของ จอมพล ป.พิบูลสงคราม ซึ่งถือว่าการสร้าง “วัฒนธรรม” ของชาติเพื่อการเปลี่ยนแปลงวิถีชีวิตและค่านิยมขึ้นมาใหม่เป็นหนึ่งในหลักหกประการของคณะราษฎร โดยจอมพล ป. มองว่าเป็น “งานสร้างชาติที่จะนำประโยชน์มาสู่ประเทศชาติอย่างใหญ่หลวงก็คือ งานอบรมจิตต์ใจชนชาวไทยให้มีจริยา มรรยาทของอารยชน มีความรู้สึกผิดชอบและเห็นประโยชน์ส่วนรวมเป็นสิ่งสำคัญยิ่ง”
เพื่อการดังกล่าว จอมพล ป. ได้ประกาศคำสั่ง “รัฐนิยม” เริ่มตั้งแต่ฉบับที่หนึ่ง ว่าด้วยการใช้ชื่อประเทศ ประชาชน และสัญชาติ ประกาศเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2482 ที่เปลี่ยนแปลงชื่อประเทศ ประชาชน และสัญชาติของชาวสยาม ให้เป็น “ไทย” และ “คนไทย”
หนึ่งในเรื่อง “รัฐนิยม” ที่ทำให้ผู้คนจดจำได้ (หรือเป็นที่ถูกล้อเลียน) มาถึงปัจจุบันนี้ คือการกำหนดเรื่องการแต่งกายของประชาชน ในประกาศรัฐนิยมฉบับที่ 10 ซึ่งเป็นที่มาของยุค “มาลานำไทย” (ไปสู่มหาอำนาจ) ด้วยการแนะนำกึ่งบังคับ ให้ชนชาวไทยต้องแต่งกายเรียบร้อยเหมาะสมในแบบสากลสวมหมวกในที่สาธารณะ
มองด้วยสายตาของคนในยุคปัจจุบัน เราอาจจะมองว่า “รัฐนิยม” นี้เป็นความสุดโต่งแบบเผด็จการฟาสซิสม์แบบจอมพล ป. แต่ถึงอย่างนั้น หากพิจารณากันอีกแง่หนึ่งก็มีผู้มองว่ารัฐนิยม คือการสร้างพฤติกรรมและค่านิยมใหม่ เพื่อแสดงความแตกต่างระหว่างระบอบเก่าที่สิ้นสุดลงโดยการอภิวัฒน์ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ไปสู่ความเป็นชาติในระบอบใหม่ที่มีวิถีชีวิต สังคม และวัฒนธรรมแบบใหม่ โดยเริ่มตั้งแต่การเปลี่ยนชื่อประเทศเพื่อ “ตัดขาด” ประเทศหลังการอภิวัฒน์นี้ ให้เป็น “ประเทศไทย” มิใช่ “สยาม” แห่งระบอบเก่า
การกำหนด “เครื่องแบบ” นักเรียนก็เกิดขึ้นในยุคสมัยนั้น ตาม “พระราชบัญญัติเครื่องแบบนักเรียน พ.ศ. 2482” โดยให้กระทรวงธรรมการมีอำนาจกำหนดเครื่องแบบนักเรียนด้วย
แต่ก็มีข้อสังเกตว่า ระเบียบเกี่ยวกับ “เครื่องแบบนักเรียน” ในยุคสมัยนั้นมุ่งเน้นที่การแต่งกายมากกว่า เช่น นักเรียนชายให้แต่งชุดสีกากีแกมเขียวคล้ายทหารสวมหมวกทรงหม้อตาล ส่วนนักเรียนหญิงสวมเสื้อสีขาวและผ้าถุงสีกรมท่า แต่ไม่ได้บัญญัติชัดเจนเกี่ยวกับเรื่อง “ทรงผม” เอาไว้
ฉะนั้น แล้วทรงผมนักเรียนมาจากไหน ?
เมื่อรัฐจับนักเรียนกร้อนผม
ภิญญพันธุ์ พจนลาวัณย์ ผู้ศึกษาเรื่องการละเมิดสิทธิเสรีภาพของนักเรียนภายใต้อำนาจรัฐไว้ในหนังสือ “เครื่องแบบ ทรงผม หน้าเสาธง ไม้เรียว” ค้นพบหลักฐานเก่าที่สุดที่กล่าวถึงเรื่อง “ทรงผม” ของนักเรียนไว้ ปรากฏในหนังสือพิมพ์ “สยามนิกร” วันที่ 29 มิถุนายน 2490 พาดหัวว่า “สั่งกร้อนผม น.ร. ห้ามทาเล็บ” ซึ่งแสดงให้เห็นว่าก่อนหน้านี้ ทรงผมนักเรียนชายนั้นยังไม่ได้กำหนดให้สั้นมาก อย่างน้อยก็ต้องยาวพอที่จะใช้คำว่า “กร้อนผม” ได้
หลังจากนั้น การควบคุมเครื่องแบบและทรงผมของนักเรียนโดยอำนาจรัฐนั้น มีพัฒนาการไปพร้อมกับการล้มลุกคลุกคลานของระบอบประชาธิปไตยไทยในสมัยรัฐประหารวงจรอุบาทว์ จนกระทั่งมาถึงหมุดหมายสำคัญที่เกี่ยวกับการกำหนดระเบียบเรื่องทรงผมของนักเรียน ตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 132 ปี พ.ศ. 2515
การที่คณะปฏิวัติออกประกาศนี้ขึ้นมาก็เนื่องด้วยบรรยากาศทางการเมืองที่เริ่มมีการต่อต้านและตั้งคำถามกับการปกครองในระบอบ “ปฏิวัติ” หรือเผด็จการทหารที่ตกทอดมาถึงสองจอมพลแล้ว ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 132 จึงเป็นความพยายามที่จะกำราบปราบปรามและสร้างกรอบข้อบังคับสำหรับเด็กนักเรียนและเยาวชน ถึงขนาดกำหนดให้มี “สารวัตรนักเรียน” ทำตัวเหมือน “ตำรวจ” ที่คอยตรวจตราจับกุมนักเรียนที่มีความประพฤตินอกลู่นอกทาง
ประกาศคณะปฏิวัติดังกล่าวกำหนด “ความประพฤติที่ไม่เหมาะสม” ที่เกี่ยวกับทรงผมนักเรียนไว้ ได้แก่ กรณีของนักเรียนชายที่ “ไว้ผมยาว โดยไว้ผมข้างหน้าและกลางศีรษะยาวเกิน 5 เซนติเมตรและชายผมรอบศีรษะไม่ตัดเกรียนชิดผิวหนังหรือไว้หนวดเครา” และสำหรับนักเรียนหญิงที่ “ตัดผมหรือไว้ผมยาวเกินต้นคอหรือถ้าสถานศึกษาใดอนุญาตให้ไว้ผมยาวกว่านั้นก็ไม่รวบให้เรียบร้อย”
การออกข้อกำหนดในลักษณะ “ข้อห้าม” หรือความประพฤติที่ไม่เหมาะสมนี้ ในทางกลับกันก็คือการกำหนด “ข้อปฏิบัติ” หรือ “ความประพฤติที่เหมาะสม” ที่ต้องเป็นไปในทางตรงข้ามกับข้อห้ามนั่นเอง เป็นที่มาของกฎกระทรวง ฉบับที่ 1 ลงวันที่ 22 เมษายน พ.ศ. 2515 ที่เป็นแม่บทของระเบียบโรงเรียนต่างๆ ที่กำหนดให้เด็กนักเรียนชายต้องไว้ผมยาวได้ไม่เกิน 5 เซนติเมตร รอบศีรษะไถเกรียนขาวสามด้าน ส่วนนักเรียนหญิงก็ต้องตัดผมได้ถึงแค่ต้นคอหรือถ้าโรงเรียนไหนให้ไว้ยาวได้ก็ต้องรวบให้เรียบร้อยนั่นเอง
แม้ว่าในภายหลังจะมีการแก้ไขกฎกระทรวงดังกล่าวต่อมาในปี พ.ศ. 2518 ให้นักเรียนชายอาจไว้ผมยาวขึ้นได้บ้าง แต่ภาพจำของทรงผมนักเรียนที่ถูกกำหนดไว้ในประกาศคณะปฏิวัติปี พ.ศ. 2515 ก็ได้ตราตรึงลงในความรับรู้ของครูอาจารย์ผู้รับผิดชอบโรงเรียนและสถาบันการศึกษา จนกลายเป็น “ระเบียบวินัยฉบับวัฒนธรรม” ที่มีสภาพบังคับยิ่งกว่ากฎหมายหรือระเบียบของทางราชการไปเสียแล้ว
เมื่อ “ระเบียบกระทรวง” ยังสู้ “ระเบียบวินัยฉบับวัฒนธรรม” ไม่ได้
เมื่อระเบียบเกี่ยวกับทรงผมของโรงเรียนต่างๆ ได้รับอิทธิพลจากประกาศคณะปฏิวัติ ฝังรากจนเป็นระเบียบวินัยฉบับวัฒนธรรมไปแล้ว จึงส่งผลให้มีการบังคับใช้ “ระเบียบทรงผม” ที่ว่านั้นอย่างเข้มงวด ดังปรากฏข่าวหลายครั้ง ว่ามีการบังคับจับนักเรียนตัดผมหรือกร้อนผม ทำให้เด็กนักเรียนเกิดความอับอายไปจนถึงที่ได้รับบาดเจ็บไปก็มี
สวนทางกับค่านิยมของสังคมในช่วงสิบถึงยี่สิบปีที่ผ่านมาพัฒนาไปไกลในทิศทางเสรีนิยม การบังคับให้เด็กนักเรียนต้องตัดผมทรงเดียวกันหมดนั้น เป็นเรื่องที่เข้าใจได้ยากและเป็นการละเมิดเสรีภาพในเนื้อตัวร่างกายอย่างไร้สาระ คือไม่มีใครสามารถตอบได้ว่าการที่นักเรียนจะต้องไว้ผมทรงแบบนั้นเป็นประโยชน์โพดผลอะไรทั้งต่อการเรียนและความประพฤติของนักเรียน
ดังนั้นเรื่องของ “ทรงผม” นี้จึงถือเป็นหนึ่งในประเด็นการต่อสู้ของกลุ่มเด็กนักเรียนมาหลายยุคหลายสมัย รวมทั้งเป็นประเด็นสำคัญหนึ่งที่กลุ่ม “นักเรียนเลว” ที่เป็นกลุ่มต่อสู้ทางการเมืองที่ยอกตำผู้มีอำนาจและฝ่ายจารีตในปัจจุบันนั้นเรียกร้องให้ยกเลิกด้วย
อาจเป็นเหตุหนึ่งที่ไปสู่การ “ผ่อนปรน” ครั้งสำคัญ โดยการที่กระทรวงศึกษาธิการ ในสมัยที่ ณัฏฐพล ทีปสุวรรณ เป็นรัฐมนตรีว่าการ ได้ยอมออก “ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการ ว่าด้วยการไว้ทรงผมของนักเรียน พ.ศ. 2563”
โดยหลักการสำคัญอยู่ที่ข้อ 4 ของระเบียบดังกล่าวที่กำหนดไว้ว่า “นักเรียนชายจะไว้ผมสั้นหรือผมยาวก็ได้ กรณีไว้ผมยาวด้านข้าง ด้านหลังต้องยาวไม่เลยตีนผม ด้านหน้าและกลางศีรษะให้เป็นไปตามความเหมาะสมและมีความเรียบร้อย” และ “นักเรียนหญิงจะไว้ผมสั้นหรือผมยาวก็ได้ กรณีไว้ผมยาวให้เป็นไปตามความเหมาะสมและรวบให้เรียบร้อย”
แต่ถึงกระนั้น ระเบียบที่เหมือนจะผ่อนคลายลงก็ไม่ได้มอบอิสระหรือเปิดกว้างอะไรให้แก่นักเรียนให้มีอำนาจในการกำหนดทรงผมของตัวเองได้ เพราะยังกำหนดให้นักเรียนชายไว้ผมยาวได้ไม่เกินตีนผม หรือที่เรียกว่ารองทรงต่ำ ส่วนนักเรียนหญิงไว้ผมยาวได้แต่ก็ต้องรวบผมให้เรียบร้อย และก็ยังคงมีข้อห้ามเรื่องการดัดผมหรือย้อมสีผมอยู่นั่นเอง
แต่ปัญหาสำคัญนั้นอยู่ที่ครูอาจารย์บางคนหรือโรงเรียนบางโรงเรียนที่หัวหมอยัง “สู้ไม่ถอย” และพยายามตะแบงออกระเบียบเรื่องทรงผมของแต่ละโรงเรียนขึ้นมาโดยไม่สนใจระเบียบกระทรวงดังกล่าวนั้น โดยอ้างว่า ข้อ 7 แห่งระเบียบเดียวกันยังคงให้อำนาจโรงเรียนออกระเบียบทรงผมให้แตกต่างจากระเบียบของกระทรวงศึกษาธิการได้ ซึ่งเป็นการตีความระเบียบที่บิดเบือนเจตนารมณ์และขัดต่อหลักการใช้และตีความกฎหมาย เพราะระเบียบข้อ 7 ดังกล่าวเขียนไว้ตั้งแต่ต้นว่า “ภายใต้บังคับข้อ 4” และปิดท้ายว่า “เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับระเบียบนี้”
นั่นคือ ไม่ว่าโรงเรียนจะไปออกกฎอะไรก็ตาม กฎที่ออกมาก็ต้องไม่ขัดกับหลักเกณฑ์เบื้องต้นในข้อ 4 ที่อนุญาตให้นักเรียนหญิงและชายจะไว้ผมสั้นหรือผมยาวได้ เพราะถ้าระเบียบโรงเรียนที่เป็นกฎลำดับรองกำหนดไว้เฉพาะผมสั้นหรือผมยาวอย่างใดอย่างหนึ่งเท่านั้น ก็เท่ากับเป็นการขัดต่อระเบียบแม่บทของกระทรวง ข้อ 4 จึงใช้บังคับไม่ได้ อีกทั้ง ข้อ 7 วรรคสอง ยังกำหนด “เงื่อนไข” ในการออกระเบียบของโรงเรียนในลักษณะดังกล่าวออกมาด้วยว่า “ให้ยึดถือหลักความเหมาะสมในการพัฒนาบุคลิกภาพที่ดีของนักเรียน และการมีส่วนร่วมของนักเรียน สถานศึกษา ผู้ปกครอง และชุมชนท้องถิ่น” อีกด้วย ไม่ใช่อำนาจที่จะนึกจะเขียนจะเซ็นได้เอง
การที่ปรากฏว่ายังมีโรงเรียนจำนวนมากยังคงหาวิธีตะแบงเพื่อจะไม่ให้ความร่วมมือปฏิบัติตามระเบียบทรงผมนักเรียนของกระทรวงศึกษาธิการฉบับปี พ.ศ. 2563 นั้น เป็นสิ่งที่แสดงให้เห็นได้อย่างชัดเจนว่าสำหรับเรื่องนี้แล้ว “ระเบียบกลาง” ของกระทรวงก็ยังไม่อาจสู้ “ระเบียบวินัยฉบับวัฒนธรรม” ที่ศักดิ์สิทธิ์ยิ่งกว่าได้เลย
“ความเห็นกฤษฎีกา” ที่พากลับไปสู่ความว่างเปล่า
ถึงแม้ว่าระเบียบทรงผมกลางของกระทรวงศึกษาธิการฉบับปี พ.ศ. 2563 นั้นจะมีสภาพบังคับหรือความเป็นกฎหมายสู้ “ระเบียบวินัยฉบับวัฒนธรรม” เกี่ยวกับทรงผมนักเรียนที่ไม่ยอมอัปเดตมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2515 ก็ตาม แต่ถึงกระนั้น ความที่มันยังเป็น “ระเบียบกลาง” ของกระทรวงศึกษาธิการที่มีอำนาจในสั่งการและการกำกับดูแลโรงเรียนต่างๆ ในสังกัด มันก็ยังมีความ “ศักดิ์สิทธิ์” และอำนาจบังคับอยู่ในระดับหนึ่ง
นั่นเพราะการจงใจออกระเบียบทรงผมของโรงเรียนที่ขัดต่อระเบียบกลาง และฝ่าฝืนบังคับตามระเบียบนั้นไป ถ้าว่ากันตามหลักกฎหมายต้องถือว่าผู้บริหารโรงเรียนหรือผู้รับผิดชอบในเรื่องนั้นกระทำผิดวินัย ฐานไม่ปฏิบัติหน้าที่ราชการให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎ ระเบียบของทางราชการ ฯลฯ ตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 82 (2) หรือการที่ทางโรงเรียนอ้างว่าเป็นระเบียบตามข้อยกเว้นตามข้อ 7 ของระเบียบดังกล่าว แต่ออกระเบียบของโรงเรียนนั้นโดยไม่ได้มีการให้นักเรียน ผู้ปกครอง และชุมชนท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วม จึงเท่ากับว่าระเบียบของโรงเรียนออกมาโดยไม่ถูกต้องตามขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งถือเป็นกรณีไม่ชอบด้วยกฎหมายที่อาจฟ้องร้องต่อศาลปกครองได้
หรือหากมีการบังคับตัดผมนักเรียนโดยพลการ โดยเฉพาะมีเจตนาให้อับอายหรือก่อให้เกิดการบาดเจ็บ ก็เสี่ยงว่าจะเป็นความผิดทางอาญาที่อาจถูกดำเนินคดีได้ด้วย
ดังนั้น “ถ้า” ระเบียบกลางของกระทรวงมีผลใช้บังคับ อย่างน้อยก็ยังเหมือนมี “ชนัก” ปักกำราบครูอาจารย์หรือโรงเรียนที่กระหายจะกร้อนจะตัดผมของเด็กได้อยู่ รวมถึงเป็น “อาวุธ” ให้ผู้ปกครองที่จะคุ้มครองสิทธิเสรีภาพบุตรหลานของตนใช้ต่อสู้ในทางศาลได้
แต่ “สภาพบังคับ” ของ “ระเบียบทรงผมกลางปี พ.ศ. 2563” ก็เป็นอันจบสิ้นลงด้วยความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 8) เรื่องเสร็จที่ 1202/2565 กันยายน พ.ศ. 2565
ความเห็นที่ว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ “ไม่มีอำนาจ” ออกกฎกระทรวงหรือระเบียบกำหนดแนวปฏิบัติการไว้ทรงผมใช้บังคับแก่นักเรียนโดยตรง ทำได้เพียงกำหนดนโยบายให้หน่วยงานในสังกัดดำเนินการให้สถานศึกษาต่างๆ ออกระเบียบกำหนดหลักเกณฑ์ใช้บังคับแก่นักเรียนเท่านั้น
โดยเรื่องนี้ปรากฏว่า สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ มีหนังสือที่ ศธ 0209/2141 ลงวันที่ 1 สิงหาคม พ.ศ. 2565 ต่อคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อหารือในปัญหาดังกล่าวว่า กฎกระทรวงที่เป็นเหมือนแม่บทกำหนดเรื่องทรงผมนักเรียนนั้นยังมีสภาพบังคับอยู่หรือไม่ และกระทรวงศึกษาอาจอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติคุ้มครองเด็ก พ.ศ. 2546 มาตรา 64 หรือพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 เพื่อออกระเบียบเกี่ยวกับทรงผมนักเรียนได้หรือไม่
ในประเด็นแรก คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 8) เห็นว่า กฎกระทรวงฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2515 แก้ไข พ.ศ. 2518) ซึ่งเป็นแม่บทเรื่องทรงผมของนักเรียนนั้น ได้ถูกยกเลิกลงไปพร้อมกับประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 132 แล้ว ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองเด็ก พ.ศ. 2546
แต่ถึงอย่างนั้น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการก็ไม่อาจอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติคุ้มครองเด็กฯ มาตรา 64 ออกกฎกระทรวงกำหนดแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการไว้ทรงผมของนักเรียนได้เช่นกัน เนื่องจากมิใช่เรื่องการประพฤติตนของนักเรียนซึ่งเป็นไปตามที่กำหนดกฎกระทรวง รวมถึงไม่อาจอาศัยอำนาจตาม มาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการฯ ออกระเบียบกระทรวงศึกษาธิการกำหนดแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการไว้ทรงผมใช้บังคับแก่นักเรียนโดยตรงได้ เพราะบทบัญญัติดังกล่าวเป็นเรื่องหน้าที่และอำนาจทั่วไปของรัฐมนตรีในฐานะผู้บังคับบัญชาสูงสุดของกระทรวง และไม่มีบทบัญญัติใดที่ให้อำนาจออกระเบียบการไว้ทรงผมของนักเรียนเป็นการเฉพาะ และโรงเรียนต่างๆ มีอำนาจที่จะออกระเบียบเรื่องทรงผมนี้ได้เอง เนื่องจากการที่นักเรียนและนักศึกษาจะเข้าเรียนในสถานศึกษาใดย่อมต้องยอมรับและปฏิบัติตามกฎ ระเบียบของสถานศึกษานั้น
ผลของการตีความของกฤษฎีกาข้างต้น จึงเท่ากับว่าระเบียบทรงผมนักเรียนของกระทรวงศึกษาธิการฉบับปี พ.ศ. 2563 ที่เป็นเหมือนการ “ผ่อนปรน” หรือ “ลดแรงต้าน” และเป็นการให้สิทธิเสรีภาพบนศีรษะแก่เด็กนักเรียนขึ้นมา “บ้าง” นั้น เป็น “ระเบียบที่ไม่มีสภาพบังคับ” เพราะไม่มีกฎหมายใดเป็นฐานอำนาจให้ออกระเบียบกลางนั่นเอง
ถึงกระนั้น คณะกรรมการกฤษฎีกาก็เหมือนจะมี “ความเห็นปลอบใจ” ว่า รัฐมนตรีอาจใช้อำนาจในฐานะผู้บังคับบัญชาสูงสุดซึ่งมีอำนาจกำหนดนโยบายที่หัวหน้าสถานศึกษาต้องนำไปบริหารกิจการของสถานศึกษาได้ ตามมาตรา 12 ประกอบกับมาตรา 39 (1) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการฯ โดยทำเป็นหนังสือสั่งการหรือหนังสือเวียนกำหนดนโยบายให้หน่วยงานในสังกัดดำเนินการให้สถานศึกษาแต่ละแห่งนำหลักเกณฑ์ตามนโยบายไปกำหนดเป็นระเบียบของสถานศึกษาโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการสถานศึกษาหรือโดยรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง เพื่อใช้บังคับแก่นักเรียนได้
ดังนั้น การที่ น.ส.ตรีนุช รมว.กระทรวงศึกษาธิการลงนามในประกาศยกเลิกระเบียบทรงผมของนักเรียน จึงไม่ใช่เป็นเพราะจะให้ “เสรีภาพ” ต่อเส้นผมและหนังศีรษะของนักเรียน แต่เป็นการยกเลิกไปเพราะความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ว่าดังกล่าวที่เท่ากับเป็นการยกเลิกระเบียบไปโดยปริยาย คือ ในเมื่อระเบียบนี้ไม่มีสภาพบังคับอยู่แล้ว ก็ยกเลิกไปเสียดีกว่า
จากนี้จึงเป็นอำนาจของ “สถานศึกษา” คือโรงเรียนต่างๆ จะไปกำหนดระเบียบว่าด้วยทรงผมของนักเรียนในสังกัดได้
“โรงเรียน” ที่ส่วนหนึ่งและอาจจะเป็นส่วนใหญ่ถูกครอบงำโดย “ระเบียบวินัยฉบับวัฒนธรรม” ที่เป็นผลมาจากประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 132 ประกอบกฎกระทรวงที่ออกมาตั้งแต่ 50 กว่าปีที่แล้ว
“โรงเรียน” ที่ถึงแม้จะมีระเบียบกระทรวงที่น่าจะมีสภาพบังคับออกมารับรองสิทธิของนักเรียนแล้ว ก็ยังอุตส่าห์พยายามตะแบงเพื่อจะได้ไม่ยอมปฏิบัติตาม
“โรงเรียน” ที่ยังมีวัฒนธรรมแบบอำนาจนิยม มองว่าเด็กนักเรียนของโรงเรียนเป็น “ผลิตภัณฑ์” ที่เมื่อผ่านสายพานการผลิตของโรงเรียนไปแล้ว จะได้ “ผลิตภัณฑ์” เป็นพลเมืองเชื่องชื่อที่พึงประสงค์ของรัฐที่เป็นเหมือน “ลูกค้า” ของโรงเรียน
หรือ “โรงเรียน” ที่อาจจะไม่ได้มีเจตจำนงอะไร นอกจากของมันเคยเป็นอย่างนั้นก็ต้องเป็นอย่างนั้น อย่าไปปรับไปเปลี่ยนอะไรเลย หัวเกรียนและเปิดติ่งหูต่อไปนั้นดีแล้ว
ให้พยายามมองโลกในแง่ดี ก็ยังคงมีความเหลื่อมล้ำ
ที่กล่าวไปข้างต้นอาจจะเป็นการมองโลกในแง่ร้ายจนเกินไปก็ได้ เพราะในเมื่อมันเป็นอำนาจโดยสมบูรณ์ของทางโรงเรียนที่จะกำหนดระเบียบทรงผมได้แบบโรงเรียนใครโรงเรียนมัน ไม่อาจควบคุมได้โดยกติกากลาง และเมื่อมีโรงเรียนที่มุ่งจำกัดลิดรอนสิทธิเสรีภาพของเด็ก ก็เป็นไปได้อยู่เหมือนกันไม่ใช่หรือ ที่จะมีโรงเรียนที่มีความเป็นเสรีนิยม อาจจะให้สิทธิเสรีภาพต่อเรื่องบนหัวของนักเรียนยิ่งกว่าที่เคยก็ได้ ซึ่งเด็กนักเรียนก็มีโอกาสที่จะได้เลือกโรงเรียนที่ตนอยากเรียน และมีกฎระเบียบที่ยอมรับได้
ใครใคร่ไว้ผมยาว เห็นว่าโรงเรียนกำหนดระเบียบบังคับให้ไว้ผมสั้น ก็เลือกได้ว่าไม่ไปเรียนโรงเรียนนั้นก็ได้มิใช่หรือ?
จริงอยู่ที่มันมีความเป็นไปได้เช่นนั้น แต่ถึงกระนั้น ด้วยความเหลื่อมล้ำทางสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างที่เรารู้กัน ก็เป็นไปได้ว่าเรื่อง “ทรงผม” ที่โรงเรียนสามารถกำหนดกันได้โดยอิสระนี้ อาจจะสะท้อนความเหลื่อมล้ำนั้นได้ในที่สุด
เพราะโรงเรียนทางเลือก หรือโรงเรียนที่มีผู้บริหารเป็นคนรุ่นใหม่หรือมีแนวคิดสมัยใหม่ อาจจะเป็นโรงเรียนที่เหมาะกับเด็กและผู้ปกครองที่มีกำลังทางเศรษฐกิจและสังคมในระดับกลางค่อนสูงหรือระดับสูงที่มีความสามารถพอที่จะเลือกโรงเรียนที่ดีที่สุดสำหรับพวกเขา
ส่วนโรงเรียนที่ไม่ได้เป็นตัวเลือกของใคร แต่เป็นเหมือน “ภาคบังคับ” ที่คนที่มีฐานะจำกัดและอยู่ในพื้นที่อันจำกัดนั้น ถ้าไม่ส่งลูกไปเรียนโรงเรียนที่ว่านี้แล้วก็ไม่สามารถส่งไปที่ไหนได้อีก ดังนั้นโรงเรียนในกลุ่มนี้ต่อให้จะกำหนดกฎระเบียบที่เหลวไหลละเมิดสิทธิอะไรก็ไม่มีปัญหา เพราะผู้ที่จะต้องเข้าเรียนก็ไม่มีทางเลือกที่เป็นไปได้กว่านี้อีกแล้ว
การต่อสู้กับอำนาจรัฐที่กำหนดเรื่องบนหนังศีรษะที่ยาวนาน ในที่สุดก็อาจจะไปจบที่บทสรุปว่าด้วยความเหลื่อมล้ำเสียอย่างนั้น
บรรณานุกรม :
- ณัฐพล ใจจริง. รัฐนิยม : การสร้างไทยชาติขึ้นใหม่ ของจอมพล ป.พิบูลสงคราม . มติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 8 - 14 กรกฎาคม 2565.
- ภิญญพันธุ์ พจนลาวัณย์. เครื่องแบบ ทรงผม หน้าเสาธง ไม้เรียว . (กรุงเทพฯ : ศิลปวัฒนธรรม, 2554)
- ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา คณะที่ 8 เรื่องเสร็จที่ 1202/2565. กองกฎหมายปกครอง สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา.
