คณะราษฎรกับการเปลี่ยนแปลงด้านกฎหมาย

 

 

สวัสดีครับท่านผู้มีเกียรติทุกท่าน เรื่องที่เชิญให้ผมมาพูดในวันนี้คือ เรื่องคณะราษฎรกับการเปลี่ยนแปลงด้านกฎหมาย[1] ผมขอเริ่มว่า ถ้าพูดเฉพาะเรื่องของคณะราษฎรนั้นอาจจะไม่เห็นภาพของการเปลี่ยนแปลงทางด้านกฎหมายทั้งหมดหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ผมจึงจะพูดถึงคณะราษฎรกับการเปลี่ยนแปลงทางด้านกฎหมายตั้งแต่เปลี่ยนแปลงการปกครองจนกระทั่งถึงประมาณช่วง 5 ปีหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยเฉพาะอย่างยิ่งในสมัยรัฐบาลของพระยาพหลพลพยุหเสนาเป็นสําคัญประเด็นหลัก ๆ ที่ผมจะพูดมี 3 ประเด็นใหญ่ ๆ ประเด็นแรกผมจะพูดถึงเรื่องของการก่อกําเนิดรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรเพื่อจัดวางโครงสร้างพื้นฐานทางกฎหมายและการปกครองของรัฐ ประเด็นที่สอง ผมจะพูดถึงการพัฒนาทางด้านกฎหมายและการใช้กฎหมายเป็นกลไกขับเคลื่อนระบอบการปกครองแบบใหม่ และประเด็นสุดท้าย ผมจะพูดถึงเรื่องการสร้างอุดมการณ์ของระบอบรัฐธรรมนูญ โดยประเมินความสําเร็จและความล้มเหลวและผลกระทบที่มีต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน

 

 

ในส่วนแรกก็คือ เรื่องของการก่อกําเนิดรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรเพื่อจัดวางโครงสร้างพื้นฐานทางกฎหมายและการปกครอง เราคงจะทราบกันว่าหลังจากที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองหรือการอภิวัฒน์สยามเมื่อคณะราษฎรกับการเปลี่ยนแปลงด้านกฎหมายพุทธศักราช 2475 แล้ว คณะราษฎรได้ให้กําเนิดรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรฉบับแรกของประเทศไทยขึ้น เมื่อกล่าวถึงประเด็นนี้อาจจะมีการช่วงชิงความหมายของการให้รัฐธรรมนูญอยู่บ้างเหมือนกัน เพราะว่าในยุคสมัยหลังนักกฎหมายบางท่านไปถือเอาว่าศิลาจารึกพ่อขุนรามคําแหงนั้นมีสภาพเป็นรัฐธรรมนูญด้วย ซึ่งในทางทฤษฎีกฎหมายคงถือเช่นนั้นไม่ได้[2] เราจึงจะต้องถือว่าคณะราษฎรนั้นเป็นผู้ก่อกําเนิดรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรฉบับแรก คือพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งประกาศใช้บังคับเมื่อวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475

หากถามต่อไปว่าคณะราษฎรได้จัดวางโครงสร้างพื้นฐานในทางกฎหมายและการปกครองอะไรบ้างไว้ในรัฐธรรมนูญ เราจะพบว่าหลักการใหญ่ ๆ ที่คณะราษฎรได้วางเอาไว้แล้วก็เป็นโครงสร้างของรัฐไทยหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองมีอยู่ 3 เรื่อง

ประการแรก คณะราษฎรยังกําหนดรูปของรัฐให้เป็นราชอาณาจักรอยู่ต่อไป หมายความว่ายังคงให้พระมหากษัตริย์ หรือที่รัฐธรรมนูญฉบับแรกเรียกว่ากษัตริย์เป็นประมุขของรัฐต่อไป แล้วก็คงสภาพของรัฐในลักษณะที่เป็นรัฐเดี่ยวต่อไป ในแง่นี้เราจะพบว่าไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงในแง่ในรูปของรัฐต่างไปจากเดิม

ประการที่สอง ก็คือ การกําหนดให้ประชาชนหรือที่คณะราษฎรเรียกว่าราษฎรเป็นเจ้า
ของอํานาจรัฐอันนี้เป็นการเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่ที่สุด เป็นการประกาศหลักประชาธิปไตยขึ้นเป็นครั้งแรกหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง เราจะพบว่าการเปลี่ยนแปลงในประเด็นนี้แตกต่างไปจากจินตนาการของในหลวงรัชกาลที่ 7 แล้วก็บรรดาบุคคลที่แวดล้อมพระองค์ ซึ่งเห็นได้จากร่างรัฐธรรมนูญของเจ้าพระยากัลยาณไมตรี ซึ่งไม่ได้มีการประกาศใช้ที่กําหนดให้อํานาจสูงสุดตลอดทั่วราชอาณาจักรเป็นของกษัตริย์[3] เพราะฉะนั้นเราจะพบว่าการประกาศหลักประชาธิปไตยจึงเป็นการเปลี่ยนแปลงอันยิ่งใหญ่อันเกิดจากคณะราษฎรเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475

ประการที่สาม คณะราษฎรได้วางหลักการการปกครองโดยกฎหมายเป็นใหญ่ ซึ่งในปัจจุบันเรารู้จักกันในนามของนิติรัฐ ก็คือกําหนดให้บุคคลเสมอภาคกันต่อหน้ากฎหมาย และใช้กฎหมายนั้นเป็นเครื่องมือในการจัดการปกครอง

 

 

อย่างไรก็ตาม มีข้อสังเกตอยู่ประการหนึ่งว่าหลักนิติรัฐหรือการปกครองโดยกฎหมายเป็นใหญ่นั้นไม่ได้ปรากฏเป็นลายลักษณ์อักษรในรัฐธรรมนูญฉบับแรก คือในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว 2475 คงปรากฏอยู่แต่ในคําประกาศของคณะราษฎรที่ว่าด้วยหลัก 6 ประการเท่านั้น การประกาศหลักนิติรัฐในรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจนเป็นบทกฎหมายลายลักษณ์อักษรเกิดขึ้นในอีก 6 เดือนต่อมา คือปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามฉบับวันที่ 10 ธันวาคม 2475 แต่วิธีคิดเอากฎหมายเป็นใหญ่ปรากฏให้เห็นแล้วในคําประกาศของคณะราษฎรรวมทั้งในหลัก 6 ประการของคณะราษฎรด้วย อันนี้คือหลักการใหญ่ ๆ ที่คณะราษฎรได้วางเอาไว้แล้วก็ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางกฎหมายอันสําคัญ

หากเราย้อนกลับไปดูโครงสร้างรัฐธรรมนูญฉบับแรกเราก็จะพบว่า มีหลักอีกประการหนึ่งซึ่งใช้บังคับอยู่ในช่วงระยะเวลาสั้น ๆ เท่านั้น คือ เลิกใช้หลักการนี้หลังจากที่มีการทํารัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 ผมเรียกหลักการนี้ว่า หลักการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินหรือหลักการควบคุมกิจการแผ่นดินโดยสภาผู้แทนราษฎร ปัจจุบันนี้เราคุ้นเคยว่าการจัดวางโครงสร้างรูปแบบการปกครองในทางกฎหมายมหาชนนั้นเราใช้ระบบรัฐสภา มีการถ่วงดุลและมีการคานอํานาจกันโดยฝ่ายบริหารสามารถยุบสภาผู้แทนราษฎรได้ แล้วสภาผู้แทนราษฎรนั้นสามารถที่จะลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีได้

แต่หลักการดังกล่าวนี้ที่ใช้มาในปัจจุบันไม่ได้เกิดขึ้นทันทีหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกนั้นคณะราษฎรไม่ได้กําหนดการปกครองในรูปแบบของรัฐสภา (parliamentary system) แต่เป็นการกําหนดการปกครองในรูปแบบของสภาผู้แทนราษฎรเป็นใหญ่ หมายความว่า ในการปรับเปลี่ยนโครงสร้างการบริหารจัดการรัฐนั้นคณะราษฎรเน้นไปที่สภาผู้แทนราษฎร โดยให้สภาผู้แทนราษฎรมีอํานาจที่จะสามารถปลดกรรมการราษฎรได้ และสามารถปลดพนักงานของรัฐ ผู้หนึ่งผู้ใดก็ได้ กล่าวอีกนัยหนึ่ง ในโครงสร้างรัฐธรรมนูญฉบับแรกนั้น ฝ่ายบริหารคือกรรมการราษฎรจะครอบเสนาบดีอีกชั้นหนึ่ง แต่ในขณะเดียวกันก็อยู่ภายใต้สภาผู้แทนราษฎรโดยที่ไม่สามารถยุบสภาผู้แทนราษฎรได้ แต่สภาผู้แทนราษฎรสามารถที่จะปลดกรรมการราษฎรได้

เมื่อไม่นานมานี้มีผู้กล่าวว่าโครงสร้างของกรรมการราษฎรมีลักษณะคล้าย ๆ กับโปลิตบูโร ในการปกครองของประเทศในระบอบคอมมิวนิสต์ทั้งหลายในสหภาพโซเวียต ในเกาหลีเหนือหรือในคิวบา เนื่องจากท่านมีความเห็นว่าเดิมทีเรามีเสนาบดีอยู่แล้วหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง คณะราษฎรไม่ได้ยกเลิกตําแหน่งเสนาบดี ตําแหน่งเสนาบดีกระทรวงต่าง ๆ นั้นยังมีอยู่ต่อไป เพียงแต่ว่าคณะราษฎรในรัฐธรรมนูญฉบับแรกได้สร้างองค์กร ๆ หนึ่งขึ้นมา เรียกว่า คณะกรรมการราษฎร ให้คณะกรรมการราษฎรนั้นมีอํานาจควบคุมบังคับบัญชาเสนาบดีอีกชั้นหนึ่ง เพราะฉะนั้นก็เลยมีผู้มีความเห็นว่าจริง ๆ คณะกรรมการราษฎรไม่ควรจะถือว่าเป็นคณะรัฐมนตรีคือควรจะถือว่าเสนาบดีเป็นคณะรัฐมนตรี ส่วนคณะกรรมการราษฎรนั้นเป็นองค์กรที่ครอบคณะรัฐมนตรีอีกชั้นหนึ่ง มีลักษณะคล้าย ๆ กับโปลิตบูโรในระบอบคอมมิวนิสต์

ผมคิดว่าเรื่องนี้อาจจะเป็นเรื่องของการประเมินแล้วจะต้องดูโครงสร้างของรัฐธรรมนูญฉบับที่หนึ่งทั้งฉบับประกอบกัน ความจริงคณะกรรมการราษฎรนั้นตกอยู่ภายใต้อํานาจของสภาผู้แทนราษฎรด้วย ซึ่งถ้าดูจากวัตถุประสงค์ของคณะราษฎรแล้วก็จะพบว่าสภาผู้แทนราษฎรในระยะถัดไปจะมาจากการเลือกตั้งทั้งหมดในชั่วระยะเวลาไม่เกิน 10 ปี คือในช่วงแรกมาจากการแต่งตั้ง ช่วงที่สองจะมาจากการแต่งตั้งผสมกับการเลือกตั้ง แล้วช่วงสุดท้ายจะมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด รัฐธรรมนูญฉบับแรกแบ่งโครงสร้างหรือพัฒนาการของสภาผู้แทนราษฎรเอาไว้เป็น 3 ช่วงด้วยกัน ในแง่นี้ราจึงพบว่าจริง ๆ แล้วระบอบประชาธิปไตยปรากฏเป็นรูปธรรม โดยการทําให้อํานาจของประชาชนผ่านเข้าไปทางสภาผู้แทนราษฎรแล้วก็ไปครอบตัวคณะกรรมการราษฎรอีกชั้นหนึ่ง ผมจึงคิดว่าเราอาจจะเปรียบเทียบคณะราษฎรกับโปลิตบูโรในระบอบคอมมิวนิสต์ค่อนข้างลําบาก คือจะดูจากตัวองค์กรประการเดียวไม่ได้แต่ต้องดูจากความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรในรัฐธรรมนูญด้วย

 

 

เราอาจจะพูดได้แต่เพียงว่ารัฐธรรมนูญฉบับแรกนั้น คณะราษฎรเน้นที่อํานาจของสภาผู้แทนราษฎร กล่าวคือ ถ่ายโอนอํานาจของกษัตริย์นั้นให้ไปอยู่กับประชาชนแล้วให้สภาผู้แทนราษฎรนั้นทรงอํานาจสูงสุด ในแง่ขององค์กรของรัฐนั่นเอง อันนี้คือความเปลี่ยนแปลงในทางกฎหมาย แต่ว่าหลักคิดอย่างนี้ไม่ได้รับการใช้ในเวลาต่อมา เราคงทราบกันว่าหลังจากนั้น เมื่อมีการนําพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามขึ้นทูลเกล้า ทูลกระหม่อมให้รัชกาลที่ 7 ทรงลงพระปรมาภิไธย พระองค์ก็ทรงเติมคําว่า ชั่วคราวลงไปจึงส่งผลทําให้เกิดการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับต่อมาขึ้น กลายเป็นรัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 10 ธันวาคม 2475 หลักการปกครองโดยถืออํานาจของสภาผู้แทนราษฎรสูงสุดนั้นจึงไม่ปรากฏขึ้นอีก มีการเปลี่ยนมาเป็นการจัดรูปการปกครองในระบบรัฐสภาที่มีการถ่วงดุลอํานาจกันในรูปแบบที่เราเห็นอยู่ในปัจจุบันแทน

การก่อกําเนิดของรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรที่วางหลักการใหญ่ ๆ 3 ประการที่ได้กล่าวไปข้างต้น คือหลักราชอาณาจักร หลักประชาธิปไตย และหลักนิติรัฐนั้น มีลักษณะเป็นการเปลี่ยนระบอบการปกครองอย่างสิ้นเชิง จากเดิมที่กษัตริย์มีอํานาจล้นพ้นเด็ดขาด กลายเป็นระบอบที่กษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ วิธีการที่คณะราษฎรใช้ในการเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้น คณะราษฎรใช้วิธีการยึดอํานาจ หรือการรัฐประหาร หรือที่เราเรียกว่า coup d'état แต่แม้กระนั้นการเปลี่ยนแปลงการปกครองในวันที่ 24 มิถุนายน 2475 นั้น ก็ถือไม่ได้ว่าเป็นการรัฐประหารในความหมายที่เราใช้กันในเวลาต่อมา อันนี้จะต้องแยกให้ออกคือวิธีการที่คณะราษฎรใช้ ใช้วิธีการเข้ายึดอํานาจเพื่อเปลี่ยนระบอบการปกครอง แต่ว่าวัตถุประสงค์ของการกระทํานั้นทั้งหมด ไม่ใช่การรัฐประหาร แต่มันคือการ Revolution หรือการปฏิวัติ หรือการอภิวัฒน์ เราจึงไม่สามารถกําหนดสถานะของวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ให้เท่ากับการรัฐประหารในครั้งต่อ ๆ มาที่เกิดขึ้นได้เลย ไม่ว่าจะเป็นรัฐประหารของ พล.ท.ผิน ชุณหะวัณ ในปี 2490 จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ในปี 2500 จอมพลถนอม กิตติขจร ในปี 2514 เรื่อยมาจนถึง พล.ร.อ.สงัด ชลออยู่ ในปี 2519 พล.อ.สุนทร คงสมพงษ์ ในปี 2534 รวมถึง พล.อ.สนธิ บุญยรัตกลิน ในปี 2549

นับแต่การยึดอํานาจโดย พล.ท.ผิน ชุณหะวัณ ถือเป็นการรัฐประหารแต่ 24 มิถุนายน 2475 นั้นใช้วิธีการยึดอํานาจ เพราะฉะนั้นเวลาที่เราอธิบายความเรื่องนี้ในแง่ของกฎหมายเราต้องเข้าใจว่าที่คณะนิติราษฎร์เสนอให้มีการลบล้างผลพวงของการรัฐประหาร โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐประหารเมื่อ 19 กันยายน 2549 มีผู้สอบถามว่าทําไมถึงไม่เสนอลบล้างไปถึง 2475 คือล้าง 24 มิถุนายน 2475 ไปด้วย คําตอบก็คือว่ามันทําแบบนั้นไม่ได้ เพราะ 24 มิถุนายน 2475 ไม่ได้มีสถานะเป็นการรัฐประหารเพื่อล้มล้างรัฐบาลแล้วอยู่ต่อไปในระบอบเดิม แต่เป็นการเปลี่ยนระบอบแล้ววางหลักการใหม่อย่างที่ผมพูดอย่างน้อย 3 หลักการ คือ หลักราชอาณาจักร หลักประชาธิปไตย และหลักนิติรัฐ

เพราะฉะนั้นเมื่อมีการเสนอให้การลบล้างผลพวงของรัฐประหารนั้น เราอาจจะลบล้างได้ทุกครั้ง เริ่มจาก 19 กันยายน แล้วย้อนกลับไป แต่จะย้อนกลับไปให้มากที่สุดนั้นจนถึงรัฐประหารของผิน ชุณหะวัณ ในวันที่ 8 พฤศจิกายน 2490 แล้วหยุดอยู่แค่นั้น เพราะเมื่อย้อนกลับไปถึงก่อนหน้านั้นก็คือการย้อนกลับไปหาหลักของคณะราษฎรนั่นเองจึงไม่สามารถจะไปลบล้าง 24 มิถุนายน ได้เพราะถ้าเกิดลบก็จะกลับไปสู่ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งไม่ใช่เป้าหมายของการลบล้างผลพวงรัฐประหารที่ต้องการลบล้างการกระทําที่เป็นการฉีกรัฐธรรมนูญโดยไม่ชอบ ดังนั้นเวลาที่เรากล่าวถึงเรื่องของการลบล้างรัฐประหารรวมทั้งการปฏิวัติ จึงต้องเข้าใจว่า 2 เรื่องนี้มีความแตกต่างกัน การลบล้างรัฐประหารเป็นการลบล้างเพื่อย้อนกลับไปสู่หลักการในทางกฎหมายที่ถูกต้องที่คณะราษฎรได้วางเอาไว้หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ปัญหาสําคัญประการหนึ่งคือตอนที่คณะราษฎรได้เปลี่ยนแปลงการปกครองเพื่อที่จะวางโครงสร้างของรัฐใหม่ในรูปของรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรขึ้นมานั้น เราควรจะถือว่ารัฐธรรมนูญฉบับแรกเป็นฉบับชั่วคราวหรือไม่ เรื่องนี้ก็มีการถกเถียงกันอยู่ในภายหลังเองผู้ก่อการบางท่านก็ยอมรับว่าจริง ๆ อาจจะเป็นฉบับชั่วคราว แต่ถ้าเราพิจารณารัฐธรรมนูญฉบับแรกประกอบกับบริบทของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง เราอาจจะเข้าใจได้ว่าคณะราษฎรนั้นต้องการจัดให้มีการเปลี่ยนแปลงทางด้านกฎหมาย โดยการวางโครงสร้างหลัก ๆ ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกขึ้นมา

 

 

รัฐธรรมนูญฉบับแรกนั้นต้องยอมรับว่าอาจจะมีความไม่สมบูรณ์อยู่เพราะร่างขึ้นในเวลาที่จํากัดอยู่พอสมควร ขาดบทบัญญัติบางประการที่จริง ๆ แล้วควรจะบัญญัติไว้โดยยึดโยงมาจากหลัก 6 ประการของคณะราษฎรเอง อย่างเช่น หลักความเสมอภาค หรือหลักในทางเศรษฐกิจ ซึ่งหลักการเหล่านี้ไม่มีการบรรจุเอาไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับแรก แต่แม้กระนั้นก็ตาม เมื่อเราพิจารณารัฐธรรมนูญฉบับแรกทั้งฉบับ เราอาจจะตั้งคําถามได้ว่าจริง ๆ แล้วผู้ร่างรัฐธรรมนูญเองหรือคณะราษฎรเองมุ่งหมายใช้บังคับเป็นการชั่วคราว จริงหรือ โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าดูจากการวางลําดับขั้นตอนให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเอาไว้เป็น 3 ช่วงในระยะเวลา 10 ปี ซึ่งจะเห็นได้ว่าเจตจํานงจริง ๆ คือต้องการให้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 1 ใช้ไปอย่างน้อยก็เป็นระยะเวลาสิบปี แต่ว่าน่าจะมีการแก้ไขเพิ่มเติม เพิ่มบทต่างๆ ที่ยังไม่ได้ร่างเข้าไปในภายหลัง คล้าย ๆ กับตอนที่สหรัฐอเมริกาทํารัฐธรรมนูญฉบับแรกก็ ไม่สมบูรณ์แล้วต่อมาก็จะมีบทแก้ไขเพิ่มเติมตามมาอีกหลายครั้ง เพียงแต่ว่าเมื่อมีการนําขึ้นทูลเกล้าฯ แล้ว เมื่อในหลวงรัชกาลที่ 7 ทรงเติมคําว่าชั่วคราวลงไป สถานะรัฐธรรมนูญฉบับแรกนั้นจึงกลายเป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว เพื่อจะมาประนีประนอมกัน แล้วก่อให้เกิดรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 อันจะทําให้เห็นได้ว่าการเปลี่ยนรูปแบบการปกครอง หรือการเปลี่ยนแปลงการปกครองที่คณะราษฎรได้มุ่งหมายตั้งแต่แรกนั้นถอยหลังลงไปอยู่ในระดับหนึ่ง

 

 

แต่แม้กระนั้นก็เกิดการประนีประนอมและการปรองดองจนกลายเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 ซึ่งก็เป็นที่ยอมรับได้ของคณะราษฎร แล้วในชั้นแรกก็เป็นที่ยอมรับได้ของในหลวงรัชกาลที่ 7 รวมทั้งฝ่ายเจ้าด้วยเพียงแต่ในเวลาต่อมาเราพบว่าเกิดความขัดแย้งกันหลังประกาศรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 ตามมาหลายครั้ง จนในที่สุดความขัดแย้งก็ไปถึงจุดสุดท้ายเมื่อในหลวงรัชกาลที่ 7 ทรงสละราชสมบัติและรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 นั้นจึงใช้บังคับต่อเนื่องมาเป็นระยะเวลาถึง 14 ปี

ประเด็นถัดไปที่จะได้นําเสนอก็คือ เรื่องของการพัฒนากฎหมายและ การใช้กฎหมายเป็นกลไกขับเคลื่อนระบอบการปกครองแบบใหม่ หลังจากที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองสําเร็จ เราจะพบว่าช่วงหนึ่งการบริหารราชการแผ่นดินอยู่ในมือของฝ่ายคณะกรรมการราษฎร แล้วต่อมาเป็นคณะรัฐมนตรีภายใต้การนําของพระยามโนปกรณ์นิติธาดา ในช่วงของพระยามโนปกรณ์นิติธาดานั้นเข้าใจว่าเป็นสมัยแห่งการต่อรองกับการช่วงชิงอํานาจกันระหว่าง 2 ฝ่ายอยู่ในที ความขัดแย้งในแนวคิดที่ไม่ตรงกัน จะเห็นได้จากเรื่องของเค้าโครงการเศรษฐกิจของหลวงประดิษฐ์มนูธรรมหรือท่านปรีดี พนมยงค์ เรื่อยมาถึงเรื่องของการตราพระราชกฤษฎีกาปิดสภาผู้แทนราษฎร อันเป็นการกระทําที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ จนกระทั่งพระยาพหลพลพยุหเสนาต้องใช้กําลังทหารเข้ายึดอํานาจแล้วก็เปลี่ยนรัฐบาลเพื่อทําให้รัฐธรรมนูญกลับมามีผลใช้บังคับโดยบริบูรณ์ หลังจากนั้นพระยาพหลฯ ก็ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี ในช่วงนี้เอง ถ้าเรากลับไปสํารวจตรวจสอบดูในทางกฎหมาย เราก็จะพบว่ามีความพยายามในการที่จะทํากฎหมายขึ้นมาหลายฉบับ

กฎหมายที่ทําขึ้นมาในช่วงที่พระยาพหลฯ เป็นนายกรัฐมนตรีนั้น อาจแยกออกได้เป็นสองกลุ่ม กลุ่มแรกก็คือ กลุ่มที่รัฐบาลพยายามทํา กฎหมายให้มีลักษณะเป็นอารยะ หรือได้เกณฑ์ของสากลเพื่อที่จะให้สยาม ซึ่งเสียสิทธิสภาพนอกอาณาเขตไปก่อนหน้านั้นในหลายรัชกาล ได้รับเอกราชในการทางศาลกลับคืนมา กลุ่มที่สองเป็นกฎหมายที่จัดทําขึ้นเพื่อขับเคลื่อนการปกครองในระบอบใหม่ให้ดําเนินไปได้ เพราะลําพังตัวรัฐธรรมนูญเองนั้น ไม่เพียงพอในการที่จะขับเคลื่อนการปกครองในระบอบใหม่ โดยสรุปจึงมีกฎหมายอยู่สองกลุ่ม

กฎหมายกลุ่มแรกที่รัฐบาลพระยาพหลฯ เร่งให้มีการจัดทําเพื่อขอเอกราชในทางการศาลกลับคืนมาจากชาติตะวันตก ที่ประสบความสําเร็จ และเสร็จในช่วงระยะเวลาในปี 2477 แล้วก็เริ่มบังคับใช้ในปี 2478 ก็อย่าง เช่นประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา นอกจากนี้ก็ยังมีการจัดทําประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ในบรรพที่เหลือยู่ก็คือบรรพ 5 กฎหมายลักษณะครอบครัว และบรรพ 6 กฎหมายลักษณะมรดกเสร็จสิ้นไปด้วยในปี พ.ศ. 2477 อันนี้ก็เป็นความพยายามของรัฐบาลพระยาพหลฯ ในการที่จะเร่งทํากฎหมายที่เป็นกฎหมายหลักในความสัมพันธ์ระหว่างเอกชนด้วยกันเองให้ได้เกณฑ์มาตรฐานสากล เราอาจจะกล่าวได้ว่าภารกิจของคณะราษฎรซึ่งส่งผ่านมาในสมัยรัฐบาลพระยาพหลฯ นั้นเป็นภารกิจที่อาจจะกล่าวได้ว่ารับสืบเนื่องมาจากภารกิจในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เพราะว่าต่อให้ไม่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ประมวลกฎหมายเหล่านี้ก็จะต้องได้รับการจัดทําขึ้นอยู่นั่นเองเพื่อเราจะได้เรียกเอกราชในทางการศาลกลับคืนมาได้ในเวลาต่อมา เพียงแต่ว่าเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้วมีการเร่งทํากฎหมายเหล่านี้จนสําเร็จในสมัยรัฐบาลพระยาพหลฯ ก็ถือว่าเป็นคุณูปการสําคัญประการหนึ่งของคณะราษฎร

ในช่วง 2-3 ปีแรก หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง เราจะพบว่าเมื่อถึงปี 2477-2478 กฎหมายหลัก ๆ ในทางแพ่ง ในทางอาญานั้น เราก็มีครบถ้วนบริบูรณ์ทั้งในทางสารบัญญัติและวิธีสบัญญัติ คือ มีกฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ.127 ซึ่งใช้ตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 มีประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเริ่มบังคับใช้มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2468 แล้วก็บัญญัติจนสมบูรณ์ ในปี พ.ศ. 2477 แล้วก็มีประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา เรียกได้ว่า 3 ปีหลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครอง กฎหมายที่เป็นหลักในการจัดความสัมพันธ์ระหว่างเอกชนด้วยกันรวมทั้งในทางกฎหมายอาญาได้เกิดขึ้นสมบูรณ์

สําหรับกฎหมายที่ทําขึ้นเพื่อใช้เป็นกลไกในการขับเคลื่อนระบอบการปกครองแบบใหม่ที่เกิดขึ้นหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง เราจะพบได้ว่ากฎหมายสําคัญ ๆ จะออกมาในช่วงประมาณ 5 ปีแรกหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ก็คือ ประมาณ 2476-2479-2480 ถ้าเราย้อนกลับไปดูว่ากฎหมายอะไรบ้างที่เป็นกฎหมายสําคัญแล้วมีเนื้อหาอะไรบ้าง บรรจุในกฎหมายเหล่านั้น เราจะพบว่ากฎหมายสําคัญ ๆ ที่ได้รับการตราขึ้นในช่วงเวลานั้น อย่างเช่นพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2476 ซึ่งเป็นการจัดวางจัดรูปข้าราชการพลเรือนใหม่ พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2476 พระราชบัญญัติระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักร พ.ศ. 2476 อันนี้ก็คือกฎหมายที่จัดวางโครงสร้างของระบบราชการบริหารโดยหลัก ๆ ก็คือราชการบริหารส่วนกลางเป็นสําคัญนอกจากนี้ก็ยังเกิดความพยายามในแง่ของการกระจายอํานาจลงไปสู่ท้องถิ่นเกิดการจัดทําพระราชบัญญัติจัดการเทศบาล พ.ศ. 2476 ด้วยในระยะเวลานั้น อาจจะกล่าวได้ว่าฝ่ายคณะราษฎรเองนั้นก็ได้พยายามที่จะจัดรูป หรือวางโครงของการปกครองเท่าที่กําลังจะทําได้ สร้างกฎหมายสําคัญ ๆ ฉบับนี้จริงๆ ขึ้นมาหลายฉบับ นอกจากนี้ยังมีกฎหมายสําคัญอีกฉบับหนึ่งก็คือพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2476 ซึ่ง พ.ร.บ. ฉบับนี้จริง ๆ แล้วพยายามจะจัดวางรูปแบบให้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นในคณะกรรมการกฤษฎีกา ก็คือในกฎหมายฉบับนี้มีการเขียนเอาไว้ว่า ต่อไปในอนาคตจะได้มีกฎหมายจัดวางระเบียบวิธีพิจารณาของศาลปกครองขึ้นมา โดยจะให้เกิดขึ้นที่คณะกรรมการกฤษฎีกาโดยลอกรูปแบบมาจาก Conseil d’Etat หรือ Council of State ของประเทศฝรั่งเศส อันนี้เป็นความพยายาม ในการที่จะปรับรูปของกฎหมายมหาชน แต่ว่าความพยายามนี้มันเลือนหายไป เนื่องจากว่าในระยะเวลาต่อมาไม่มีการจัดทํากฎหมายเรื่องนี้ขึ้นมา ทําให้พัฒนาการทางกฎหมายมหาชนในประเทศไทยหยุดชะงักไปนับตั้งแต่นั้นมา เราจึงไปเน้นที่กฎหมายแพ่งและกฎหมายอาญาเป็นสําคัญดังที่ผมจะได้อธิบายต่อไป

 

 

ปัญหาสําคัญอีกประการหนึ่งที่คณะราษฎรต้องเผชิญหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองคือปัญหาเกี่ยวกับสถานะของพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่เกี่ยวกับทรัพย์สิน คือในส่วนที่เกี่ยวกับสถานะของพระองค์พระเกียรติยศของพระมหากษัตริย์นั้นคงเป็นประเด็นที่อภิปรายกันในตอนทํารัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 เพราะว่าฝ่ายเจ้าเองนั้นมีความเห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับแรกนั้นที่เขียนขึ้นมีลักษณะที่กร้าวเกินไป แล้วก็ไม่ได้ถวายพระเกียรติให้กับพระมหากษัตริย์อย่างที่ควรจะเป็น พอทํารัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 2 จึงมีการต่อรองกันแล้วก็เพิ่มความบางประการลงไป เช่น พระมหากษัตริย์ทรงดํารงอยู่ในสถานะเป็นที่เคารพสักการะ เป็นต้น มีการเปลี่ยนคํา ที่เดิมเรียกประมุขของรัฐว่า “กษัตริย์” ก็เปลี่ยนเป็นเรียก “พระมหากษัตริย์” ยกเลิกระบบการฟ้องกษัตริย์ได้ในทางอาญา คือในรัฐธรรมนูญ ฉบับแรกกษัตริย์สามารถถูกฟ้องเป็นคดีอาญาได้ที่สภาผู้แทนราษฎรซึ่งถือเป็นลักษณะเด่นมากของรัฐธรรมนูญฉบับที่ 1 หลักการนี้ได้ถูกยกเลิกไปใ รัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 เรียกง่าย ๆ ว่าเป็นการประนีประนอมกันระหว่างฝ่ายผู้ก่อการกับฝ่ายเจ้าหรือฝ่ายอํานาจเก่า

สําหรับเรื่องความสัมพันธ์ทางทรัพย์สิน เราจะพบว่าหลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว ได้มีการตรากฎหมายกําหนดความสัมพันธ์ทางทรัพย์สินระหว่างรัฐกับพระมหากษัตริย์ อย่างน้อยก็มีกฎหมายที่เกี่ยวพันกับเรื่องนี้อยู่ 2 ฉบับก็คือพระราชบัญญัติว่าด้วยการยกเว้นภาษีอากรอันเกี่ยวแก่ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พุทธศักราช 2477 และพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พุทธศักราช 2479 กฎหมายฉบับนี้เป็นการวางรูปของการจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ให้สอดรับกับอุดมการณ์การปกครองโดยรัฐธรรมนูญ แต่เป็นที่ทราบกันว่ากฎหมายเกี่ยวกับทรัพย์สินฉบับนี้ในปี 2479 ต่อมาได้ถูกยกเลิกไปแล้วก็แทนที่ด้วยพระราชบัญญัติที่ทําขึ้นหลังรัฐประหารของ พล.ท.ผิน ชุณหะวัณ คือที่ทําขึ้นในปี 2491 แล้วส่งผลทําให้สถานะของสํานักงานทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์เป็นปัญหาตลอดมาในทางกฎหมายจนถึงปัจจุบัน

เมื่อพิจารณาจากโครงสร้างของสํานักงานทรัพย์สินฯ แล้ว จะถือว่าสํานักงานทรัพย์สินฯ นั้นเป็นองค์กรของรัฐหรือไม่ ถ้าถือว่าเป็น จะเป็นองค์กรชนิดใด ซึ่งหากเราย้อนกลับไปที่หลักในปี 2479 เราก็จะพบว่าเรื่องนี้ไม่มีปัญหา อันนี้ก็เป็นความพยายามของคณะราษฎรในการจัดความสัมพันธ์ทางทรัพย์สินระหว่างรัฐกับพระมหากษัตริย์โดยสรุปเราอาจจะกล่าวได้ว่าหลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ 24 มิถุนายน 2475 เกิดความเปลี่ยนแปลงในทางกฎหมายอย่างมาก ความเปลี่ยนแปลงในช่วงเวลาดังกล่าว อาจจะมากกว่าความเปลี่ยนแปลงใน บางช่วงเวลาในยุคสมัยหลังด้วยซ้ําไป อย่างไรก็ตาม เป็นที่น่าเสียดายว่า กฎหมายเหล่านี้ในบางเรื่องซึ่งวางหลักการที่ดีเอาไว้ ได้ถูกทยอยยกเลิกไป ในระยะถัดมาโดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังรัฐประหารในปี 2490

ประเด็นสุดท้ายที่ผมจะพูดถึงก็คือเรื่องของความพยายามสร้างอุดมการณ์ของระบอบรัฐธรรมนูญขึ้น ประเด็นนี้แล้วก็เกี่ยวพันกับวิชาชีพกฎหมายแล้วก็นักกฎหมายด้วยการเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยการใช้กําลังเข้ายึดอํานาจ แล้วก็เปลี่ยนตัวระบบนั้นลําพังแต่การสร้างกฎหมายขึ้นมาใช้บังคับอาจจะยังไม่เพียงพอเพราะว่ากฎหมายนั้นเป็นตัวหนังสือที่เขียนขึ้น พลังบังคับของกฎหมายไม่ได้อยู่ที่อํานาจในทางกายภาพอย่างเดียวหรืออํานาจของรัฐอย่างเดียว แต่อยู่ที่สํานึกในการบังคับใช้กฎหมายความรู้สึกนึกคิดของคนในวงการกฎหมายวงการนิติศาสตร์ที่ขับเคลื่อนกฎหมาย รวมทั้งสํานึกของประชาชนทั่วไปที่มีต่อระบอบใหม่ด้วย ถ้าไม่สามารถทําเรื่องนี้ให้ประสบความสําเร็จได้ ไม่สามารถก่อรูปจิตสํานึกใหม่ ก่อรูปอุดมการณ์ปกครองระบอบประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นใหม่ หรืออุดมการณ์ปกครองแบบนิติรัฐที่เกิดขึ้นใหม่ ต่อให้มีการเขียนกฎหมายขึ้นมาสักกี่สิบกี่ร้อยฉบับก็จะไม่สามารถขับเคลื่อนระบอบปกครองแบบใหม่ขึ้นได้ ผมคิดว่าคณะราษฎรเองได้ตระหนักถึงปัญหานี้ เพราะเหตุการณ์ในเวลานั้นบังคับด้วย

ดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่า หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ความขัดแย้งระหว่างคนในระบอบเก่ากับคนในระบอบใหม่นั้นยังดํารงอยู่ต่อมา ดังจะสังเกตเห็นได้ว่าแม้จะพยายามประนีประนอมโดยเอาพระยามโนปกรณ์นิติธาดาขึ้นมาเป็นประธานคณะกรรมการราษฎร แล้วต่อมาเป็นนายกรัฐมนตรีก็เป็นเพียงการประนีประนอมในช่วงระยะเวลาหนึ่งในแง่ของบุคคล แต่พ ระยะเวลาผ่านไป วิธีคิดที่แตกต่างกัน หลักการที่ไม่เหมือนกันก็นํามาซึ่งความขัดแย้ง การมองพัฒนาการของรัฐในระยะถัดไปที่แตกต่างกัน พื้นฐานการจัดวางโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่ไม่เหมือนกัน ย่อมทําให้ความขัดแย้งต้องปะทุขึ้นวันใดวันหนึ่งขึ้น

 

 

หลังจากที่เกิดการเสนอเค้าโครงการเศรษฐกิจโดยหลวงประดิษฐ์มนูธรรมก็เกิดความพยายามในการที่จะต่อต้านคณะราษฎร เกิดเหตุการณ์ปิดสภาผู้แทนราษฎรเดือนเมษายน 2476 และเกิดเหตุการณ์รัฐประหารโดยพระยาพหลพลพยุหเสนาในเดือนมิถุนายนเพื่อทําให้รัฐธรรมนูญใช้บังคับได้เป็นรัฐประหารพิทักษ์รัฐธรรมนูญครั้งเดียวในประวัติศาสตร์การปกครองของไทยแล้วหลังจากนั้นจึงตามด้วยกรณีของกบฏบวรเดชในเดือนตุลาคม เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นตามมาเป็นช่วงนี่เองที่ทําให้คณะราษฎรตระหนักว่า ระบอบที่ตนได้ตั้งขึ้นใหม่นั้น ยังไม่มีความมั่นคงเพียงพอ ในแง่นี้การพยายามสร้างอุดมการณ์ของระบอบรัฐธรรมนูญจึงเป็นสิ่งจําเป็นถามว่าคณะราษฎรนั้นได้ทําอะไรบ้าง สิ่งที่คณะราษฎรได้ทําผ่านรัฐบาลของพระยาพหลฯ คือหลังจากเกิดเหตุการณ์กบฏบวรเดชแล้ว ได้มีการตราพระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 ขึ้น พระราชบัญญัติฉบับนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งรัฐธรรมนูญแล้วกําหนดโทษแก่บุคคลซึ่งทําให้รัฐธรรมนูญเสื่อมทรามความศักดิ์สิทธิ์ลงเป็นโทษในทางอาญาแล้วก็มีโทษค่อนข้างรุนแรงอาจจะกล่าวได้ว่าพระราชบัญญัติจัดการป้องกัน

รัฐธรรมนูญเป็นปฏิกิริยาโดยตรงที่มีต่อกบฏบวรเดช รวมทั้งเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นก่อนหน้านั้น คณะราษฎรเองโต้ความพยายามของคนที่คิดอยู่ในอีกระบอบหนึ่งในการล้มระบอบรัฐธรรมนูญอันใหม่โดยใช้กลไกทางกฎหมาย ก็คือทําพระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญขึ้นมาแล้วก็กําหนดโทษในทางอาญาขึ้น

นอกจากนั้นยังมีความพยายามปลูกฝังระบอบใหม่ให้ลงไปในสํานึกของข้าราชการด้วย ในกฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวกับข้าราชการ รวมทั้งกรณีของฝ่ายตุลาการด้วย มักจะมีบทบัญญัติอยู่มาตราหนึ่ง บัญญัติเอาไว้ในทํานองที่กําหนดหน้าที่ให้ข้าราชการรักษาไว้ซึ่งระบอบรัฐธรรมนูญ เช่น มาตรา 39 ของพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2476 บัญญัติว่าข้าราชการพลเรือนต้องสนับสนุนการปกครองระบอบรัฐธรรมนูญด้วยความบริสุทธิ์ใจ และจะต้องพยายามชี้แจงต่อบุคคลในบังคับบัญชาและในอํานาจของตนให้เข้าใจและนิยมต่อการปกครองระบอบรัฐธรรมนูญ นี่คือความพยายามในการที่จะปลูกฝังระบอบรัฐธรรมนูญขึ้นมา ดังจะเห็นได้จากในเวลาต่อมานั้น นอกเหนือจากคําขวัญว่าด้วย “ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์” แล้วยังมีรัฐธรรมนูญต่อท้ายด้วย เป็น “ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์ และรัฐธรรมนูญ” นี่คือความพยายามในการที่จะปลูกฝังอุดมการณ์ของการปกครองแบบใหม่ที่เป็นเรื่องของระบอบรัฐธรรมนูญ ขึ้นผ่านกลไกในทางกฎหมายแล้วก็กลไกในทางวัฒนธรรมเท่าที่ทําได้

ทีนี้ถามว่าประสบความสําเร็จไหม เราอาจจะกล่าวได้ว่าช่วงหนึ่งก็ประสบความสําเร็จอยู่พอสมควร แต่ว่าอุดมการณ์ในระบอบรัฐธรรมนูญนั้น มันดํารงอยู่ในช่วงระยะเวลาหนึ่ง หลังจากนั้นก็เริ่มเสื่อมลง แล้วอาจจะเรียกว่าสิ้นสุดลงเมื่อเกิดการรัฐประหารในปี 2490 เราอาจจะกล่าวได้ว่า วิธีคิดแบบนี้ดํารงอยู่ในช่วงเข้มข้นประมาณ 5-6 ปีแรกหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง เริ่มเจือจางลงเมื่อรัฐบาลจอมพล ป. ใช้นโยบายชาตินิยม รัฐนิยมขึ้นมา แล้วก็จบลงไปแล้วถูกแทนที่โดยอุดมการณ์แบบใหม่ใน รัฐธรรมนูญปี 2490 และ 2492

เราอาจจะกล่าวได้ว่าอุดมการณ์ในระบอบรัฐธรรมนูญอุดมการณ์ในแง่ของการเมืองการปกครองนั้นนับจนถึงปัจจุบันนี้ ถ้าเราจะสรุปอย่างหยาบที่สุดอาจจะมีอุดมการณ์อยู่ 2 ชุดด้วยกัน เป็นปรปักษ์กัน คืออุดมการณ์ 2475 กับอุดมการณ์ 2490 ถ้าเราจะแยกบุคคล แยกนักกฎหมาย อย่างง่ายที่สุด อย่างหยาบที่สุด เราอาจจะพูดถึงนักกฎหมายแบบ 2475 กับนักกฎหมายแบบ 2490 พูดง่าย ๆ ก็คือ อันหนึ่งเป็นอุดมการณ์ในระบอบรัฐธรรมนูญ อุดมการณ์นิติรัฐประชาธิปไตย อุดมการณ์อภิวัฒน์ อีกอันหนึ่งอุดมการณ์ขวางการอภิวัฒน์ หรืออุดมการณ์โต้การอภิวัฒน์ ซึ่งผ่านมาในนามของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขในรัฐธรรมนูญปี 2492 แล้วก็มีการรื้อฟื้นอํานาจของฝ่ายเจ้าขึ้นมา ฟื้นระบบองคมนตรีขึ้นมาในรัฐธรรมนูญปี 2492 นั่นเอง หากถามต่อไปว่าอุดมการณ์ระบอบรัฐธรรมนูญแทรกซึมเข้าสู่วงวิชาการกฎหมาย วงวิชาการทางนิติศาสตร์มากน้อยแค่ไหน ถ้าพิจารณาจากระบบการศึกษานิติศาสตร์ เราอาจกล่าวได้ว่าอุดมการณ์ในระบอบรัฐธรรมนูญ แทรกซึมเข้าสู่วงการกฎหมายไม่มากนัก ไม่ได้ในระดับที่น่าพอใจ ดังจะสังเกตเห็นได้จากองค์การที่คุมวิชาชีพกฎหมาย เช่น เนติบัณฑิตยสภาก็เป็นองค์การที่รับมาจากระบอบเดิม คนของระบอบเดิมเป็นผู้วางรากฐานของคนที่ประกอบวิชาชีพกฎหมาย

ประเด็นสําคัญอีกประเด็นหนึ่งก็คือ ในรัฐธรรมนูญที่ทํากันขึ้นมาทั้ง 3 ฉบับแรก ที่อาจจะเรียกว่าสืบอุดมการณ์ของคณะราษฎรอยู่ในระดับหนึ่ง คือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ก็แตะต้องโครงสร้างขององค์กรตุลาการน้อยมาก ถามว่ามีความพยายามในการจัดระเบียบราชการบริหารฝ่ายตุลาการไหม คําตอบก็คือมี มีการตราพระราชบัญญัติตามมา 3-4 ฉบับหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง แต่ว่าเป็นการตราพระราชบัญญัติเพื่อจัดรูประเบียบของศาลยุติธรรมเท่านั้น โดยอุดมการณ์ของคณะราษฎร อุดมการณ์ประชาธิปไตย อุดมการณ์นิติรัฐ ไม่ได้รับการปลูกฝังลงไปในฝ่ายตุลาการหรือในกฎหมายของระเบียบราชการของฝ่ายตุลาการ

อุดมการณ์หลักในการปกครองหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองคือ ประชาธิปไตยกับนิติรัฐมันเป็น 2 ขาใหญ่ ประชาธิปไตยคือประชาชนเป็นเจ้าของอํานาจ นิติรัฐคือกฎหมายเป็นใหญ่ หลักการหรืออุดมการณ์ทั้งสองประการนี้เราอาจจะได้พบความเปลี่ยนแปลงได้ในอํานาจนิติบัญญัติกับอํานาจบริหารครั้นมาถึงอํานาจตุลาการถ้าเราย้อนกลับไปดูความเปลี่ยนแปลงในทางกฎหมายหลังจากนั้น เราก็จะพบว่าอุดมการณ์ประชาธิปไตยแทบจะไม่แทรกซึมเข้าไปเลยในการจัดรูปโครงสร้างของฝ่ายตุลาการ เช่นไม่ได้พยายามคิดถึงความเชื่อมโยงของผู้พิพากษาตุลาการกับประชาชน ทั้ง ๆ ที่เวลาเราพูดถึงระบอบประชาธิปไตย เวลาที่จะจัดรูปโครงสร้างของรัฐ ทั้ง 3 อํานาจจะต้องกลับมายึดโยงกับประชาชนเจ้าของอํานาจได้ แน่นอนว่า การยึดโยงกับประชาชนเจ้าของอํานาจนั้นอาจจะมีความแตกต่างกัน แต่จะต้องมี ในแง่นี้กฎหมายจัดรูปของฝ่ายตุลาการแทบจะไม่มีหรือมีก็น้อยมาก

อาจจะมีอยู่ช่วงหนึ่งที่กําหนดให้คนซึ่งเป็นกรรมการตุลาการซึ่งควบคุมระบบบริหารงานบุคคลนั้นเป็นผู้ประศาสน์การมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง หรือคนจากมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองซึ่งตั้งขึ้นเพื่อรองรับตัวระบอบใหม่เข้าไป แต่ต่อมาก็ถูกเลิกไป การจัดการระเบียบราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรมนั้นเป็นการจัดการในหมู่ผู้พิพากษากันเอง ตัดขาดจากอํานาจในทางการเมืองหรืออํานาจ ประชาชน และในยุคสมัยหลัง ๆ นี้เรียกว่าจะขาดกันไปเกือบจะสิ้นเชิง มีผู้แทนฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารในคณะกรรมการตุลาการ ไม่ว่าจะเป็นศาลยุติธรรมหรือศาลปกครองน้อยมาก ส่วนใหญ่แล้วคนที่อยู่ในนั้นหลัก ก็คือเป็นคนของฝ่ายตุลาการเอง

อันนี้อาจจะเป็นเรื่องซึ่งเราอาจจะวิจารณ์ได้ในระดับหนึ่ง แม้ว่าข้อวิจารณ์นี้อาจจะดูไม่เป็นธรรมกับคณะราษฎรนักในแง่ที่ว่าเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นคงจะต้องมุ่งหมายไปที่อํานาจนิติบัญญัติกับอํานาจบริหารเป็นสําคัญ ประกอบกับในเวลานั้นยังต้องการได้คืนซึ่งเอกราชในทางการศาลด้วย คณะราษฎรจึงมุ่งเน้นไปที่การทํากฎหมายสารบัญญัติ แต่แม้กระนั้นเราก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าการที่ไม่ได้มีการวางรากฐานอุดมการณ์ประชาธิปไตยนั้นให้ผ่านไปในวงการตุลาการ ส่งผลกระทบต่อเนื่องเป็นลูกโซ่เพราะว่าคนในแวดวงตุลาการนั้นก็คือคนที่ในเวลาต่อมาจะเป็นอาจารย์ผู้สอนวิชานิติศาสตร์ในมหาวิทยาลัย ในยุคแรก ๆ ผู้สอนกฎหมายใน มหาวิทยาลัยจะมาจากบรรดาผู้พิพากษาตุลาการ การขาดอุดมการณ์แบบนี้ส่งผลทําให้

1. การจัดการเรียนการสอนวิชานิติศาสตร์หรือวิชากฎหมายนั้นจํากัดอยู่แต่กฎหมายแพ่ง กฎหมายอาญา วิธีพิจารณาความแพ่ง วิธีพิจารณาความอาญา ขาดการเรียนการสอน การวางรากฐานในทางกฎหมายมหาชน ซึ่งเน้นหลักนิติรัฐและหลักประชาธิปไตย

2. เมื่อตั้งศาลปกครองขึ้นไม่ได้ หรือไม่มีการตั้งศาลปกครองขึ้นมาในช่วงปี 2476 ดังที่ประสงค์ไว้ แต่แรกก็ไม่เกิดพัฒนาการในทางด้านกฎหมายปกครองซึ่งเป็นรากเหง้าสําคัญของกฎหมายมหาชนที่จะส่งเสริม ตลอดจนพัฒนาอุดมการณ์นิติรัฐ ประชาธิปไตย นอกจากนั้นยังเกิดการสู้กันระหว่างนักกฎหมาย 2 ฝ่ายด้วย ก็คือฝ่ายสํานักอนุรักษนิยมกับฝ่ายรัฐธรรมนูญนิยมที่สู้กันต่อเรื่อยมาแล้ว สุดท้ายนั้นเราอาจจะกล่าวได้ว่าเมื่อถึงปัจจุบันนี้ฝ่ายอนุรักษนิยมได้รับชัยชนะ

ถ้าการเปลี่ยนแปลงการปกครองของคณะราษฎรจะถูกมองว่าไม่บริบูรณ์นั่นก็คือการที่คณะราษฎรนั้นไม่ได้สร้างความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยให้องค์กรตุลาการเหล่านี้ยังเป็นปัญหาที่ตกทอดสืบเนื่องต่อมาจนถึงปัจจุบัน ในอดีตเราไม่เห็นปัญหานี้ชัดเจนนัก เพราะว่าศาลจํากัดตัวเองอยู่ในการตัดสินคดีแพ่ง คดีอาญาเท่านั้น แต่ครั้นถึงปัจจุบัน เมื่อศาลองค์กรตุลาการเข้ามามีบทบาทในการตัดสินคดีเกี่ยวกับการเมืองการปกครองในทางกฎหมายมหาชนมากขึ้น การขาดอุดมการณ์แบบนี้ส่งผลสะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในรอบ 4-5 ปีที่ผ่านมานี้ รวมทั้งกรณีล่าสุดของศาลรัฐธรรมนูญด้วย

เราจึงจะกล่าวได้ว่าในปัจจุบันนี้ อุดมการณ์นักกฎหมายหรือนักกฎหมายมหาชนแบบ 2475 นั้นตกเป็นฝ่ายกระแสรองหรือเป็นฝ่ายข้างน้อย ในขณะที่อุดมการณ์ของนักกฎหมายหรือ นักกฎหมายมหาชนแบบ 2490 นั้น กลายเป็นอุดมการณ์กระแสหลัก นอกจากนี้อาจจะกล่าวได้ว่าวิธีคิดอย่างนี้มันไม่ใช่อยู่เฉพาะในทางกฎหมายเท่านั้น อาจจะอยู่ในวงวิชาการรัฐศาสตร์ด้วย นักวิชาการในแขนงอื่นด้วยที่มองอุดมการณ์ 2 อย่างนี้แตกต่างกัน ทั้ง ๆ ที่ถ้าเราไปดูการเปลี่ยนแปลงการปกครองในต่างประเทศ อย่างเช่น ไปดูในอเมริกาก็ดี ในฝรั่งเศสก็ดี เมื่อเขาเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว หลักของการเปลี่ยนแปลงการปกครองหรือหมุดหมายของการเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นจะเป็นที่ยอมรับกันโดยไม่ได้ถูกโต้แย้ง อเมริกาประกาศอิสรภาพนั้นก็ชัดเจนว่านี่คือ การประกาศอิสรภาพ คือการมีรัฐธรรมนูญ ฝรั่งเศสปฏิวัติใหญ่นั่นคือ อุดมการณ์ของการปฏิวัติใหญ่เป็นอุดมการณ์หลักในการจัดการการปกครอง

แต่ในประเทศเราแตกต่างออกไป คณะราษฎรเปลี่ยนแปลงการปกครอง อุดมการณ์การเปลี่ยนแปลงการปกครอง หรือแม้แต่อุดมการณ์ในทางกฎหมายของคณะราษฎรนั้น ดํารงอยู่เป็นหลักอยู่ในช่วงเดียวสั้น ๆ แล้วถูกโต้อภิวัฒน์ แล้วอุดมการณ์อีกชนิดหนึ่งเข้าแทนที่ สืบเนื่องมาแล้วพัฒนาตนเองมาอย่างแนบเนียนมากขึ้น จนกระทั่งถึงในปัจจุบันนั้นยากที่จะแยกแยะได้สําหรับคนทั่วไป

กล่าวโดยสรุป ผมเห็นว่าคณะราษฎรนั้นมีคุณูปการอย่างสูง ไม่ว่าเราจะประเมินว่าคณะราษฎรจะมีความผิดพลาดอยู่บ้าง จะมีความล้มเหลวอย่างไรก็ตาม ที่อย่างน้อยได้วางโครงหลักของการจัดการการปกครองที่มีลักษณะเป็นสากล และเป็นอารยะเอาไว้ แม้ว่าจะยังไม่มีความสมบูรณ์ แต่ความไม่สมบูรณ์นี้เป็นภารกิจของคนในยุคสมัยถัดมาที่จะเติมเต็มอุดมการณ์นิติรัฐประชาธิปไตยให้สมบูรณ์

 

 

หมายเหตุ :

• บทความนี้ได้รับอนุญาตจากผู้เขียน ศาสตราจารย์ ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ให้นำมาเผยแพร่แล้ว
• บทความนี้ตีพิมพ์ครั้งแรกใน วรเจตน์ ภาคีรัตน์, “คณะราษฎรกับการเปลี่ยนแปลงด้านกฎหมาย” ใน จาก 100 ปี ร.ศ. 130 ถึง 80 ปี ประชาธิปไตย. สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ และทิพย์พาพร ตันติสุนทร (บรรณาธิการ) (กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา, 2556), หน้า 21-38.
• คงอักขร วิธีสะกด และรูปแบบการอ้างอิงตามต้นฉบับ

 

บรรณานุกรม :

• วรเจตน์ ภาคีรัตน์, “คณะราษฎรกับการเปลี่ยนแปลงด้านกฎหมาย” ใน จาก 100 ปี ร.ศ. 130 ถึง 80 ปี ประชาธิปไตย. สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ และทิพย์พาพร ตันติสุนทร (บรรณาธิการ) (กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา, 2556)

 

---