ร่างรัฐธรรมนูญของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก่อน 2475

ความฝันถึงการมีรัฐธรรมนูญเป็นหลักในการปกครองประเทศปรากฏขึ้นก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองในวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ราวกึ่งศตวรรษ ดังมีคำกราบบังคมทูลของเจ้านายและขุนนางถึงพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวใน ร.ศ. 103 เป็นตัวอย่าง อย่างไรก็ดีชนชั้นปกครองไทยก็มิได้นำพาที่จะนำประเทศสยามเข้าสู่ระบอบรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตย  ในระยะแรก คงเห็นว่า ปัญหาหลักของประเทศ คือ การปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดิน  แม้ในระยะบั้นปลายของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ชนชั้นนำไทยก็ยังไม่เห็นความจำเป็นของการมีรัฐธรรมนูญ แม้รัฐธรรมนูญนั้นจะยังไม่เป็นประชาธิปไตยก็ตาม

แนวคิดในการจัดทำรัฐธรรมนูญปรากฏขึ้นในชนชั้นปกครองของสยามอย่างชัดเจนในสมัยรัชกาลที่ 7  พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวมีพระราชดำริให้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นอย่างน้อย 2 ฉบับ คือ Outline of Preliminary Draft ของพระยากัลยาณไมตรี (Francis B. Sayre) และ An Outline of Changes in the Form of the Government ของนายเรย์มอนด์ บี. สตีเวนส์ (Raymond B. Stevens) และพระยาศรีวิสารวาจา (เทียนเลี้ยง ฮุนตระกูล)  แต่อย่างไรก็ดีเนื้อหาในเอกสารทั้ง 2 ฉบับนั้น ยังคงความเป็นสมบูรณาญาสิทธิ์ไว้ที่พระมหากษัตริย์ไว้เช่นเดิม

ต่อเมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว คณะราษฎรจึงได้นำร่างรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยทูลเกล้าฯ ถวายให้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้ จนเกิดเป็นพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม (ชั่วคราว) พ.ศ. 2475 ในวันที่ 27 มิถุนายน 2475 ซึ่งใช้บังคับจนถึงวันที่ 10 ธันวาคม 2475 ที่มีรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 มาแทนที่

ร่างรัฐธรรมนูญของพระยากัลยาณไมตรี

หลังจากครองสิริราชสมบัติได้ 1 ปี ในเดือนกรกฎาคม 2469 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชหัตถเลขาถึงพระยากัลยาณไมตรี โดยมีพระราชปุจฉาว่าด้วยสถานะของสถาบันพระมหากษัตริย์ที่การสืบราชสันตติวงศ์ดำรงคงอยู่ในเชื้อพระวงศ์จำนวนน้อย อันไม่อาจมีหลักประกันใดว่าจะได้พระประมุขที่ดีและสามารถได้ ดังที่ทรงมีพระราชปรารภว่า “พระเจ้าแผ่นดินของสยามสืบทอดตามการสืบเชื้อสายที่มีตัวเลือกที่เป็นไปได้ค่อนข้างจำกัดอย่างมาก ในกรณีนี้จึงไม่แน่นอนว่า เราจะมีพระเจ้าแผ่นดินที่ดีอยู่เสมอ ฉะนั้น พระราชอำนาจเด็ดขาดจึงอาจจะกลายเป็นอันตรายที่แท้จริงต่อประเทศ”[1]  กับทั้งในเวลานั้นมีการวิพากษ์วิจารณ์การบริหารราชการแผ่นดินของพระมหากษัตริย์อย่างกว้างขวาง เช่น “เมื่อใกล้ ๆ สิ้นรัชกาล ประชาชนเริ่มหมดความเชื่อถือกษัตริย์พระองค์ก่อน”[2]  ควรแล้วหรือไม่ที่จะมีการปกครองในระบบรัฐสภา มีการปกครองแบบมีผู้แทน มีอัครมหาเสนาบดี มีสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และมีรัฐธรรมนูญ เพราะพระองค์ “ได้รับฎีกาจำนวนมากเกี่ยวกับรูปแบบของสภาประเภทนี้”[3]

พระยากัลยาณไมตรีเห็นว่ายังไม่ถึงเวลาที่จะมีการปกครองในระบบรัฐสภา โดยทูลเกล้าฯ ถวาย Outline of Preliminary Draft เค้าโครงของรัฐธรรมนูญที่ยังคงความเป็นสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไว้ดังเดิม กล่าวคือ อำนาจสูงสุดของประเทศยังเป็นของพระมหากษัตริย์ (มาตรา 1) เพียงจัดให้มีนายกรัฐมนตรีขึ้นมาเพื่อแบ่งเบาพระราชภาระเท่านั้น เนื่องจากพระมหากษัตริย์มีอำนาจในการแต่งตั้งและปลดนายรัฐมนตรีได้ (มาตรา 2) และให้มีคณะรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่งจากการแต่งตั้งของนายกรัฐมนตรีเพื่อช่วยนายกรัฐมนตรีทำงาน (มาตรา 4) แต่นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบในการลงมติปัญหาต่าง ๆ (มาตรา 5) โดยพระมหากษัตริย์สามารถมีพระบรมราชวินิจฉัยในปัญหาต่าง ๆ ได้ ซึ่งนายกรัฐมนตรีต้องปฏิบัติตามทุกกรณี (มาตรา 6)  และพระองค์มีคณะอภิรัฐมนตรีเป็นที่ปรึกษา (มาตรา 7) และมีองคมนตรีสภาตามพระราชอัธยาศัย (มาตรา 8)  นอกจากนี้ยังให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจสูงสุดในทางตุลาการ (มาตรา 10) และนิติบัญญัติ (มาตรา 11) รวมถึงการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยคำแนะนำและความยินยอมขององคมนตรีสภา (มาตรา 12)[4]

การเสนอร่างรัฐธรรมนูญได้รับการคัดค้านจากอภิรัฐมนตรี โดยเฉพาะสมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ซึ่งทรงเห็นว่า การมีนายกรัฐมนตรีหรือไม่ ไม่ใช่เป็นปัญหาสำคัญที่แก้ไขสถานการณ์ได้  สิ่งที่จำเป็น คือ การแก้ไขปรับปรุงระบบการบริหารราชการให้มีประสิทธิภาพขึ้นกว่าแต่ก่อนอย่างรีบด่วน ดังที่ทรงมีบันทึกในเดือนสิงหาคม 2469 ว่า “ข้าพเจ้าไม่ปรารถนาที่จะเป็นที่เข้าใจว่า ข้าพเจ้าคิดว่า การปกครองระบบรัฐสภาและการปกครองแบบอัครมหาเสนาบดีจะไม่เหมาะสมกับสยามตลอดกาล  ข้าพเจ้าเพียงยืนยันว่า ทั้งสองระบบไม่เหมาะสมและยังไม่เป็นที่ปรารถนาในเงื่อนไขและสถานการณ์แวดล้อมของสยามในขณะนี้ ... สิ่งที่สยามต้องการอย่างเร่งด่วนในขณะนี้ คือ การปรับปรุงแก้ไขสิ่งชั่วร้าย (ที่) เกิดขึ้นก่อนพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเสด็จขึ้นครองราชย์ และการจัดการบริหารราชอาณาจักรอย่างมีประสิทธิภาพก่อนสิ่งอื่น”[5]

ซึ่งจะเห็นได้ว่า ชนชั้นปกครองได้ดำรงคงความคิดนี้มาเป็นเวลา 4 ทศวรรษ เพราะเมื่อมีการกราบบังคมทูลใน ร.ศ. 103 (พ.ศ. 2427) ให้เปลี่ยนจาก Absolute Monarchy มาเป็น Constitutional Monarchy นั้น พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตอบว่า “การต้องการในเมืองเราเวลานี้ ที่เป็นต้องการสำคัญนั้น คือ คอเวอนเมนต์รีฟอร์ม จำเป็นที่จะให้พนักงานของราชการแผ่นดินทุก ๆ กรมทำการได้เนื้อเต็มที่ แลให้ได้ประชุมปรึกษาหารือกัน ทำการเดินให้ถึงกันโดยง่ายโดยเร็ว ทำการรับผิดชอบในหน้าที่ของตัว หลีกลี้ไม่ได้”[6]

ท้ายที่สุดร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็มิได้ถูกประกาศใช้

ร่างรัฐธรรมนูญของเรย์มอนด์ บี. สตีเวนส์ และพระยาศรีวิสารวาจา

ต่อมาในปลายปี 2474  พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวมีพระราชประสงค์จะมอบรัฐธรรมนูญเป็นอนุสรณ์สำคัญในมงคลวาระที่พระบรมราชจักรีวงศ์ครองกรุงรัตนโกสินทร์มาได้ศตวรรษกึ่งในวันที่ 6 เมษายน 2475  เมื่อพระองค์นิวัตพระนครหลังจากเสด็จฯ สหรัฐอเมริกาจึงรับสั่งให้กรมหมื่นเทววงศ์วโรทัย เสนาบดีกระทรวงการต่างประเทศ เตรียมร่างรัฐธรรมนูญถวาย และกรมหมื่นเทววงศ์ฯ ได้มอบให้นายเรย์มอนด์ บี. สตีเวนส์ และพระยาศรีวิสารวาจาร่างรัฐธรรมนูญถวายเพื่อทรงพิจารณา[7]  ดังที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวมีพระราชดำรัสหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้วว่า “ทรงเห็นว่าควรจะต้องให้ Constitution มาตั้งแต่รัชกาลที่ 6 แล้ว และเมื่อได้ทรงรับราชสมบัติ ก็มั่นพระราชหฤทัยว่า เป็นหน้าที่ของพระองค์ที่จะให้ Constitution แก่สยามประเทศ” และ “เมื่อเสด็จกลับมา (จากสหรัฐอเมริกา –ผู้อ้าง) ยิ่งรู้สึกแน่ใจว่าจะกักไว้อีกไม่สมควรเป็นแท้...”[8]

นายเรย์มอนด์ บี. สตีเวนส์ ชาวอเมริกัน เป็นที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศตั้งแต่ พ.ศ. 2469 ผู้เคยทำงานการเมืองกับพรรคเดโมแครตและเคยทำงานในสภาคองเกรส  เขาเห็นว่า ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ของสยามในเวลานั้นเป็นรูปแบบการปกครองที่เหมาะสมแล้วกับสภาพการณ์ ดังที่เขาทูลพระองค์เจ้าบวรเดชว่า “ข้าพเจ้ามีความเห็นหลังจากรับสนองพระมหากรุณาธิคุณในสยามมาเป็นเวลา 4 ปีว่า ระบอบกษัตริย์ทรงอำนาจไม่จำกัด เป็นรูปแบบการปกครองที่ดีที่สุดในช่วงระยะเวลาหนึ่งสำหรับประเทศนี้แน่นอน”  ขณะที่พระยาศรีวิสารวาจา (เทียนเลี้ยง ฮุนตระกูล) เป็นผู้ที่มีความเป็นเลิศทางการศึกษา สำเร็จการศึกษาเกียรตินิยมอันดับหนึ่งจากมหาวิทยาลัยออกซฟอร์ด จนทางราชการให้สัญชาติไทยและให้เข้ามารับราชการในกระทรวงการต่างประเทศ ตั้งแต่ พ.ศ. 2468[9]

ในเอกสารที่ใช้ชื่อว่า An Outline of Changes in the Form of the Government หรือ “เค้าโครงความเปลี่ยนแปลงในรูปแบบการปกครอง” นี้ เขียนเป็นใจความ (ไม่ได้เขียนเรียงเป็นมาตรา) ว่า  พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งอำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีซึ่งจะต้องรับผิดชอบต่อพระมหากษัตริย์และสภานิติบัญญัติ และทรงไว้ซึ่งอำนาจในการแต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติจำนวนกึ่งหนึ่ง ส่วนอีกกึ่งหนึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยอ้อมของราษฎร  มีอภิรัฐมนตรีเป็นที่ปรึกษาของพระมหากษัตริย์  และพระมหากษัตริย์มีอำนาจอย่างกว้างขวาง เช่น การออกเสียงคัดค้านของพระองค์[10]

อย่างไรก็ดีผู้ร่างทั้ง 2 คนเห็นว่า การมีรัฐสภานั้นยังไม่จำเป็น แต่สนับสนุนให้มีสภาเทศบาลในระดับท้องถิ่นขึ้นก่อน เพราะเห็นว่า ความปรารถนาที่จะมีการปกครองโดยประชาชนมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางนั้นไม่ได้เป็นที่แพร่หลายในสยาม[11]  โดยพระยาศรีวิสารวาจาได้ถวายความเห็นประกอบร่างรัฐธรรมนูญนี้ว่า สถานการณ์ขณะนั้นยังไม่ควรที่จะเปลี่ยนแปลงการปกครองใด รัฐบาลสมบูรณาญาสิทธิราชย์ควรจะแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาดังกล่าวก่อน แล้วค่อย ๆ ปูพื้นฐานการปกครองในระบอบใหม่ให้แก่ประชาชนต่อไป[12]

เอกสารที่ถูกให้ชื่อว่าเป็นร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ยังคงความเป็นสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไว้ดังเดิม เพียงแต่เป็นระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่มีรัฐธรรมนูญ และมีการตั้งสถาบันการเมืองใหม่ เช่น ให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เพื่อลดแรงปะทะทางการเมืองที่มีต่อพระมหากษัตริย์ลง  อย่างไรก็ดี ร่างรัฐธรรมนูญนี้ก็ไม่ได้ประกาศใช้ในวาระ 150 ปี ของกรุงรัตนโกสินทร์แต่อย่างใด

ที่มา: แก้ไขเล็กน้อยจาก กษิดิศ อนันทนาธร, “ชีวิตของระบอบรัฐธรรมนูญไทยตั้งแต่ พ.ศ. 2475–2490,” (วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2560), น. 52-26.