การอภิวัฒน์ที่นำมาสู่หลักการ “ปกเกล้าแต่ไม่ปกครอง”

สถาบันปรีดี พนมยงค์ 16 June 2021

จาก ตอนที่แล้ว จะเห็นได้ว่าแม้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 จะมีการรับสั่งให้ที่ปรึกษาร่างรัฐธรรมนูญ แต่ร่างของ เรมอนด์ บี. สตีเวนส์ (Raymond B. Stevens) กับ พระยาศรีวิสารวาจา เขียนขึ้น ยังคงมีเนื้อหาที่มุ่งไปสู่การเอื้ออำนวยให้เกิดความชอบธรรมแก่ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่แก้ไขใหม่เท่านั้น

ในแง่นี้การมีรัฐธรรมนูญจึงไม่เท่ากับการมีประชาธิปไตยด้วย นี่จึงเป็นหนึ่งในบรรดาเหตุผลที่คณะราษฎรเลือกที่จะทำการอภิวัฒน์เพื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองในวันที่ 24 มิถุนายน 2475

ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม วงเล็บว่า “ชั่วคราว”

ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม (ชั่วคราว) วันที่ 27 มิถุนายน 2475 มีข้อความในวงเล็บถูกเติมลงมาโดยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว เพราะเดิมทีในร่างธรรมนูญการปกครองนั้น ไม่ปรากฏคำว่า “ชั่วคราว” แต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงต่อรองว่าขอให้ใช้ฉบับที่ร่างมาทูลเกล้าฯ นี้เพียงชั่วคราว เพื่อร่างฉบับใหม่ แสดงให้เห็นถึงการประนีประนอมตกลงกันของทั้งสองฝ่าย

กระนั้นก็ตาม สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศ ก็ยังคงยึดกุมหลักใหญ่ใจความ 2 ประการคือ หนึ่ง สร้างกติกาสูงสุดในการปกครองประเทศที่ทุกคนอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ และ สอง ให้อำนาจอธิปไตยเป็นของราษฎร

หลักการสำคัญที่ว่ามามี 3 ประการ ได้แก่

หนึ่ง กำหนดให้อำนาจสูงสุดเป็นของราษฎร ดังปรากฎในมาตรา 1 และ 2 โดยให้มีผู้ใช้อำนาจแทนราษฎร ได้แก่ กษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และศาล

สอง จำกัดพระราชอำนาจกษัตริย์ ดังปรากฏในมาตรา 7 และ 8 ที่หากจะทรงกระทำการใดๆ จะต้องมีสมาชิกคณะกรรมการราษฎรลงนามกำกับ และในกรณีการตราร่างพระราชบัญญัตินั้น หากไม่ทรงพระราชทานกลับภายใน 7 วัน สภาผู้แทนราษฎรสามารถลงมติยืนยันและประกาศใช้ได้

สาม ในช่วงระยะเปลี่ยนผ่านนี้ ได้จัดตั้งสภาผู้แทนราษฎรโดยแบ่งออกเป็น 3 สมัย ปรากฏในมาตรา 10 ได้แก่ สมัยแรก ให้ผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารเป็นผู้แต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชั่วคราว 70 นาย สมัยที่สอง จัดให้มีผู้แทนราษฎรสองประเภท ประเภทแรกให้สมาชิกสมัยแรกเลือกกันเอง ประเภทที่สองให้มีการเลือกตั้งโดยกําหนดให้แต่ละจังหวัดมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 1 นาย หากมีประชากรเกิน 100,000 คน และเศษเกิน 50,000 คน ให้นับเพิ่มสมาชิกอีกหนึ่งนาย และ สมัยที่สาม ในระยะเวลาไม่เกิน 10 ปี หรือหากมีประชากรที่มีสิทธิเลือกตั้งทั่วราชอาณาจักรได้รับการศึกษาในระดับประถมศึกษาเกินครึ่งหนึ่ง ให้จัดการเลือกตั้งทางอ้อม

ข้างต้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม (ชั่วคราว) จากจำนวนกว่า 39 มาตรา แต่กระนั้น แม้ว่าจะมีบทบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แต่การเลือกตั้งทั่วไปก็มิได้เกิดขึ้นแต่อย่างใด เนื่องจากธรรมนูญการปกครองแผ่นดินถูกยกเลิกเมื่อวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 เมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475

ปณิธานสถาบันกษัตริย์อยู่เหนือการเมือง

กล่าวได้ว่า การอภิวัฒน์ในวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ตามมาด้วยการประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามอีก 3 วันถัดมา ได้นำมาซึ่งการสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับรัฐสภานิยม และชัดเจนยิ่งขึ้นเมื่อ ปรีดี พนมยงค์ มีบทบาทสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ที่ถือกันว่าเป็นรัฐธรรมนูญแม่แบบประชาธิปไตยไม่กี่ฉบับในสังคมไทย

ในการศึกษาของ สมชาย ปรีชาศิลปกุล เสนอว่า หลักการพื้นฐานของรูปแบบการปกครองในรัฐสภา คือ อันหมายถึงการสถาปนาอำนาจของรัฐสภาให้อยู่เหนือกว่าองค์กรการเมืองอื่น แนวความคิดนี้เป็นหลักการสำคัญในประเทศอังกฤษ อันเป็นผลมาจากการต่อสู้แย่งชิงอำนาจกันระหว่างสถาบันกษัตริย์กับรัฐสภามาอย่างยาวนานก่อนจบลงที่อำนาจเป็นของรัฐสภา

ในกรณีของประเทศไทย สะท้อนให้เห็นผ่านบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะใน 2 ฉบับแรกที่คณะราษฎรริเริ่ม และฉบับหลังที่มีส่วนอยู่บ้างแต่ก็แสดงให้เห็นความสำเร็จในการวางหลักการนี้ ประการสำคัญคือ การกำหนดรัฐสภาเป็นจุดศูนย์กลางการใช้อำนาจทั้งในทางบริหารและนิติบัญญัติ เช่น การควบคุมอำนาจฝ่ายบริหาร การตรากฎหมาย เป็นต้น

รวมไปถึงการจัดวางความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างรัฐสภาและสถาบันกษัตริย์ เช่น ในรัฐธรรมนูญ 2475 กำหนดให้ “พระบรมวงศานุวงศ์ตั้งแต่ชั้นหม่อมเจ้าขึ้นไปโดยกำเนิด หรือโดยแต่งตั้งก็ตาม ย่อมดำรงอยู่ในฐานะเหนือการเมือง” ด้วยเหตุดังกล่าวทำให้การใช้อำนาจใดๆ ขององค์พระมหากษัตริย์จะต้องมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ

อันหมายความว่าการกระทำใดๆ ที่เกิดขึ้นแม้จะกระทำภายใต้พระปรมาภิไธย แต่ก็ถือว่าหากมีผลประการใดติดตามมา ผู้ที่จะมีความรับผิดชอบคือบุคคลที่ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการมิใช่องค์พระมหากษัตริย์ ทั้งนี้มิได้หมายความว่ากษัตริย์จะปราศจากอำนาจใดๆ อย่างสิ้นเชิง ดังเช่น ยังคงมีพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างกฎหมาย ที่เสนอโดยรัฐสภาก่อนที่จะประกาศใช้เป็นกฎหมาย แต่อำนาจนั้นก็ไม่ได้เบ็ดเสร็จเด็ดขาด เพราะหากรัฐสภายังยืนยันในร่างกฎหมายดังกล่าวจะมีผลให้สามารถประกาศใช้กฎหมายดังกล่าวได้

ดังปรากฏในมาตรา 8 ของธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม 27 มิถุนายน 2475 และแม้รัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 10 ธันวาคม 2475 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ฝ่ายเจ้ามีบทบาทสำคัญในการร่าง หลักการนี้ก็ยังอยู่ ดังปรากฏในมาตรา 39 เพียงแต่มีขั้นตอนและระยะเวลาที่แตกต่างกันไป

ปกเกล้าแต่ไม่ปกครอง

คำถามถัดมา คือ แนวทางการร่างรัฐธรรมนูญและการจัดวางความสัมพันธ์ใหม่ของสถาบันกษัตริย์ให้อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญที่อำนาจสูงสุดเป็นของราษฎรสำคัญอย่างไร เพื่อตอบคำถามนี้เราอาจจะเริ่มคิดได้จาก ‘ราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ’ (The Constitutional Monarchy)

เวอร์นอน บอกดานอร์ (Vernon Bogdanor) นักรัฐศาสตร์ชาวอังกฤษ เขียนไว้ว่า ‘ราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ’ (The Constitutional Monarchy) หมายถึง ‘องค์อธิปัตย์ที่ปกเกล้าแต่ไม่ปกครอง’ (a sovereign who reigns but does not rule) ซึ่งประเทศยังคงมีพระมหากษัตริย์แต่จะไม่ทรงใช้พระราชอำนาจในการปกครอง เช่นนั้นการรับผิดรับชอบจะย้ายไปสู่บุคคลอื่น ในระบอบใหม่หลังการอภิวัฒน์จึงหมายถึงคณะราษฎร

อีกหนึ่งคำอธิบายที่จับความได้คมชัดมากขึ้นคือ วอลเตอร์ เบจฮอต (Walter Bagehot) ซึ่งเป็นผู้วางรากฐานให้แก่การปกครองของต้นแบบรัฐสภาอย่างประเทศอังกฤษ และส่งผลอย่างสำคัญต่อคำอธิบายระบอบ ‘ราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ’ เกษียร เตชะพีระ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สรุปความคิดของ วอลเตอร์ เบจฮอต ไว้ว่า

“แนวโน้มหนึ่งที่เป็นไปได้ของระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญอังกฤษคือ กลายเป็น ‘สาธารณรัฐจำแลง’ หรือ Disguised Republic กล่าวคือ อำนาจบริหารแท้จริงตกอยู่กับนักการเมืองกระฎุมพี สถาบันกษัตริย์เป็นเพียงประมุขเชิงสัญลักษณ์ที่ช่วยตกแต่งประดับประดาอำนาจรัฐแบบทุนนิยม-ประโยชน์นิยมของกระฎุมพีให้อลังการน่าเคารพยำเกรงขึ้นเท่านั้นเอง”

คุณประโยชน์ของระบอบข้างต้นทำให้ระเบียบการเมืองไทยเกิดสมดุลใหม่ หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ซึ่งทัศนะของ หม่อมเจ้าวรรณไวทยากร วรวรรณ ยืนยันให้เห็นความสัมพันธ์ที่แน่นแฟ้นนี้ได้ว่า หัวใจของความสัมพันธ์ระหว่างพระมหากษัตริย์กับราษฎรของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 คือ “เริ่มทรงราชย์ต่อเมื่อเลิกทรงรัฐ” นั่นคือพระองค์มิได้ว่าราชการแผ่นดินด้วยพระองค์แต่ทรงอยู่เหนือการเมือง

เอกสารอ้างอิง