ต้นแบบรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้สมาชิกรัฐสภามาจากการเลือกตั้ง

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (Absolute Monarchy) รูปแบบการปกครองที่สยามนำเข้ามามีระยะเวลาเพียง 30 กว่าปี มาสู่ระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy) กล่าวได้ว่ายังมิได้เป็นรัฐประชาธิปไตยโดยสมบูรณ์ทันที

เนื่องจากผู้นำในเวลานั้นต้องเผชิญกับแรงเสียดทานไม่น้อย จากกลุ่มปฏิปักษ์การปฏิวัติ (Counter Revolution) แม้กระทั่งนายกรัฐมนตรีคนแรกภายใต้ระบอบใหม่อย่าง พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ก็ให้แปลความให้ “Consitutional Monarchy” เป็น “ระบอบราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ”

คณะราษฎรต้องรอจนกว่าหลังเหตุการณ์กบฏบวรเดชจบลงในปี 2476 การสร้างระบอบนิติรัฐและรัฐสมัยใหม่อย่างเต็มกำลังจึงเริ่มขึ้น เช่น การให้การศึกษาแก่ราษฎรอย่างเต็มที่ การสร้างระบบการแพทย์และสาธารณสุข ซึ่งแสดงให้เห็นถึงการมองราษฎรว่าเป็น “พลเมือง” ที่ต้องร่วมพัฒนาชาติไปพร้อมๆ กับรัฐบาล

แต่ก็นับว่ามีความยากลำบากไม่น้อยในการสร้างรัฐประชาธิปไตยตามเจตนารมณ์ตั้งต้นที่ปรากฏในมาตรา 1 ของธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม (ชั่วคราว) 2475 กำหนดว่า “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย”

เราอาจจะมองเห็นปณิธานของ ปรีดี พนมยงค์ ได้ชัดขึ้น เมื่อเขาอธิบายถึงความหมายของรัฐธรรมนูญว่าเป็นกฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน เป็นกฎหมายที่บัญญัติถึงระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในแผ่นดินทั้งหลาย และวิธีการทั่วไปแห่งอำนาจเหล่านี้ หรือจะกล่าวอีกอย่างหนึ่งว่า กฎหมายธรรมนูญการปกครองวางหลักทั่วไปแห่งอำนาจสูงสุดในประเทศ[1]

กฎหมายสูงสุดที่กำหนดโครงสร้างสถาบันทางการเมืองการปกครอง มิสามารถพิจารณาโดดเดี่ยวแยกขาดไปจากเงื่อนไขต่างๆ แวดล้อม ตรงนี้พอจะทราบกัน แต่ใครจะเห็นว่าเงื่อนไขที่กล่าวถึงนั้น กลับมีทั้งที่เป็นคุณและเหนี่ยวรั้งประชาธิปไตยไม่ให้ถึงมือประชาชนมากยิ่งกว่าที่คิด

เมื่อเงื่อนไขทางการเมืองภายในประเทศสงบลง รัฐบาลคณะราษฎรกลับต้องเผชิญกับเงื่อนไขทางการเมืองระดับสากล กล่าวคือ มีปัจจัย 4 ประการที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาไล่เรียงกัน หนึ่ง การแพร่กระจายของลัทธิฟาสซิสต์ในยุโรป สอง การปฏิวัติล้มราชวงศ์โรมานอฟในรัสเซียและการครองอำนาจรัฐตามแบบฉบับเผด็จการของชนชั้นกรรมาชีพของพรรคคอมมิวนิสต์ สาม การต่อสู้อย่างดุเดือดในหมู่ประเทศเพื่อนบ้านเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่ขบวนการชาตินิยมต้องการปลดแอกจากเจ้าอาณานิคมตะวันตก และ สี่ คือวิกฤติเศรษฐกิจที่ถดถอยของโลก ตั้งแต่ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ซึ่งเป็นทั้งสาเหตุ ที่ทำให้การปฏิวัติสำเร็จ และยังผลสืบเนื่องต่อมา ถึงรัฐบาลคณะราษฎร

ปรีดีต้องรอจนกว่ากระทั่งหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลง ภาคปฏิบัติของมาตราที่ 1 ตามธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม (ชั่วคราว) 2475 จึงมาบังเกิดเป็นรูปธรรมในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 เมื่อปรีดีมีบทบาทสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมา

การร่างรัฐธรรมนูญใหม่เพื่อใช้แทน ฉบับวันที่ 10 ธันวาคม 2475 ที่ใช้มากกว่า 14 ปีนั้น ดำเนินไปท่ามกลางการสร้างฉันทามติใหม่กับกลุ่มอนุรักษนิยม สิ่งแรกๆ ที่เห็นพ้องต้องกันคือการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณาค้นคว้าตรวจสอบว่าควรปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในประเด็นใดบ้างในวันที่ 18 กรกฎาคม พ.ศ. 2488

ประเด็นหลักที่หยิบยกมาพิจารณา สะท้อนให้เห็นการพยายามยกระดับความเป็นประชาธิปไตยของรัฐมากขึ้น ได้แก่

1. การยกเลิกสมาชิกประเภทที่ 2 ซึ่งมาจากการแต่งตั้ง
2. การยกเลิกบทบัญญัติที่ให้พระบรมวงศานุวงศ์อยู่เหนือการเมือง พร้อมกับอนุญาตให้มีการตั้งพรรคการเมืองขึ้นมาเพื่อต่อสู้กันในระบบรัฐสภา
3. การกำหนดให้ผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติมี 2 สภา จากเดิมที่มีเพียงสภาเดียว ประกอบด้วยพฤฒิสภา ที่ต่อมากลายมาเป็นวุฒิสภา และสภาผู้แทนราษฎร ซึ่ง
4. กำหนดสมาชิกรัฐสภามาจากการเลือกตั้งทั้งหมด โดยให้สภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งโดยตรง และให้พฤฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม
5. กำหนดให้รัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและพฤฒิสภา จะเป็นข้าราชการประจำไม่ได้[2]

ตรงนี้คือความพยายามในการเชื่อมโยงองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตย ให้กลับไปหาเจ้าของอำนาจสูงสุด คือ ราษฎร นับเป็นครั้งแรกที่ประเทศไทยกำหนดที่มาของสมาชิกรัฐสภาไว้เช่นนี้ แม้ว่ารัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับในปี 2475 จะกำหนดไว้ แต่ก็มีขั้นตอนและระยะเวลาที่ผูกเงื่อนไว้กับเงื่อนไขอื่นทางการเมือง และที่สุดด้วยอุบัติเหตุทางการเมืองที่ผกผัน ก็ทำให้แนวทางการให้ผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งทั้งหมดถูกล้มไป

อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญฉบับที่เป็นประชาธิปไตยมากกว่าครั้งใดก็มาถึง เมื่อวันที่ 29 เมษายน 2489 เมื่อร่างรัฐธรรมนูญผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรและมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม 2489 ซึ่งสะท้อนเจตนารมณ์ของปรีดี พนมยงค์ ที่ต้องการเปลี่ยนแปลงบ้านเมืองให้เป็นระบอบประชาธิปไตยสมบูรณ์ ตามคำของปรีดีเอง

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ มี 96 มาตรา ส่วนมาตราที่สำคัญ เป็นไปตามแนวทางการร่าง เช่น มาตรา 17 สร้างระบบสองสภาขึ้นมา คือ พฤฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร กำหนดให้เรียกรวมๆ ว่า รัฐสภา โดยทั้งสองสภามาจากการเลือกตั้ง โดยให้ยกเลิกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ซึ่งแต่เดิมมาจากการแต่งตั้ง

นอกจากนี้ยังให้อำนาจสูงสุดแก่รัฐสภาในการตีความรัฐธรรมนูญ (มาตรา 86) มีการแยกสมาชิกรัฐสภาออกจากข้าราชการประจำ (มาตรา 66)

กล่าวได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้กลายเป็นต้นแบบรัฐธรรมนูญที่มีเนื้อหาเป็นประชาธิปไตยของไทยในยุคสมัยหลัง อาทิ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2517 และ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ซึ่งก็นับว่าเป็นส่วนน้อยของรัฐธรรมนูญที่มีเนื้อหาประชาธิปไตย คือ มีเพียง 3 ฉบับ จากทั้งหมด 17 ฉบับ นับตั้งแต่ปี 2489 เป็นต้นมาถึงปัจจุบัน โดยทั้งฉบับปี 2489, 2517 และ 2540 กลับมีอายุที่สั้นอย่างน่าใจหาย ขณะที่รัฐธรรมนูญที่มีเนื้อหาเป็นเผด็จการกลับดำรงอยู่อย่างยาวนาน เหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น

เสน่ห์ จามริก ศาสตราจารย์ทางด้านรัฐศาสตร์ผู้ล่วงลับเมื่อไม่นานมานี้ และยังเป็นอดีตประธานกรรมการบริหารสถาบันปรีดี พนมยงค์ เคยให้ข้อคิดไว้ว่า การจะพิจารณาพัฒนาการรัฐธรรมนูญไทย จำเป็นจะต้องเล็งเห็นความหมายของรัฐธรรมนูญจากแง่ของสภาพอันเป็นจริงในชีวิตการเมือง

ในตอนหน้าเราจะมาพิจารณาว่า พลังทางการเมืองใดที่เหนี่ยวรั้งและสนับสนุนรัฐประชาธิปไตย ในยุคหลังรัฐธรรมนูญ 2489

บทความที่เกี่ยวข้อง :

ความพยายามสร้างรัฐประชาธิปไตย ของ “ปรีดี พนมยงค์”