รัฐธรรมนูญเบื้องต้น

 

-1-

คำว่า “รัฐธรรมนูญ” ประกอบด้วยคำว่า “รัฐ” หมายถึง บ้านเมืองหรือแผ่นดินกับคำว่า “ธรรมนูญ” หมายถึง บทกฎหมายว่าด้วยระเบียบการ

 

-2-

“รัฐธรรมนูญ” จึงหมายถึงกฎหมายว่าด้วยระเบียบการปกครองแผ่นดินหรือรัฐ บางครั้งเรียกบทกฎหมายชนิดนี้ว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน หรือ รัฐธรรมนูญ”

 

-3-

มีผู้เข้าใจผิดว่าประเทศใดมีรัฐธรรมนูญ ประเทศนั้นก็มีการปกครองแบบประชาธิปไตย อันที่จริงนั้นรัฐธรรมนูญเป็นเพียงระเบียบการที่เขียนเป็นกฎหมายว่าประเทศ (รัฐ) นั้นๆ ปกครองกันแบบใด แทนที่จะปล่อยให้ผู้มีอำนาจปกครองกระทำตามความพอใจของตนโดยไม่มีข้อกำหนดไว้

รัฐธรรมนูญแต่ลำพังยังไม่เป็นแบบการปกครองประชาธิปไตยเสมอไป อาทิ บางประเทศปกครองตามแบบเผด็จการก็มีรัฐธรรมนูญเผด็จการของตน เช่น ประเทศอิตาลีสมัยมุโสลินีที่เป็นจอมเผด็จการก็มีรัฐธรรมนูญ ประเทศสเปนและปอร์ตุเกสสมัยที่ปกครองแบบเผด็จการก็มีกฎหมายซึ่งมีลักษณะเป็นรัฐธรรมนูญที่กำหนดระเบียบการปกครองประเทศทั้งสองนั้นตามแบบเผด็จการ รัฐบาลถนอม-ประภาส ปกครองตามแบบเผด็จการก็มีรัฐธรรมนูญที่เรียกว่า “รัฐธรรมนูญปกครองราชอาณาจักร”

ผู้ศึกษา “ความรู้เบื้องต้นแห่งกฎหมาย” ย่อมทราบว่า ในการแบ่งชนิดต่างๆ ของกฎหมายนั้น ได้มีการกล่าวถึงการแบ่งชนิดกฎหมายออกเป็น “กฎหมายที่ขีดเขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษร” (Written Law) และ “กฎหมายที่ไม่ขีดเขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษร” (Unwritten Law) คือ ธรรมเนียมประเพณีที่ปวงชนซึ่งเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุดในแผ่นดินได้ปฏิบัติกันมาช้านาน จึงเป็นข้อบังคับของผู้มีอำนาจสูงสุดซึ่งบุคคลจำต้องประพฤติตาม ดังนั้น “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” (Constitutional Law) จึงมิเพียงแต่ตัวบท “รัฐธรรมนูญ” (Constitution) ที่ขีดเขียนเป็นลายลักษณ์อักษรเท่านั้น หากยังรวมถึง “ธรรมเนียมประเพณีรัฐธรรมนูญ” (Constitutional Customs) ที่มิได้ขีดเขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษรด้วย

รัฐธรรมนูญที่ขีดเขียนเป็นลายลักษณ์อักษร

“รัฐธรรมนูญที่ขีดเขียนเป็นลายลักษณ์อักษร” (Witten Consitution) นั้น ก็มิใช่เจาะจงเอาเฉพาะกฎหมายที่ระบุชื่อว่า “รัฐธรรมนูญ” หรือ “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” เท่านั้น หากยังหมายถึงข้อความที่ขีดเขียนเป็นลายลักษณ์อักษรซึ่งมีลักษณะเป็นระเบียบการปกครองรัฐและการให้สิทธิแก่พลเมือง อาทิ

(๑)

“กฎบัตร” ซึ่งเป็นคำไทยมาตั้งแต่โบราณกาล คำว่า “กฎ” หมายถึงข้อกำหนด, คำบังคับ คำว่า “บัตร” หมายถึงแผ่นที่เขียนเป็นหนังสือ พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานให้ความหมายของคำว่า “กฎบัตรกฎหมาย” ไว้ว่า “กระบวนกฎหมาย”

คำว่า “กฎบัตร” ตรงกับภาษาอังกฤษว่า “Charter” ตรงกับภาษาฝรั่งเศสโบราณว่า “Chartre”, ภาษาปัจจุบัน “Charte” ตรงกับภาษาเยอรมันว่า “Charta” คำทั้งสามภาษานี้แผลงมาจากคำลาตินว่า “Charta”

กฎหมายรัฐธรรมนูญอังกฤษถือว่า “กฎบัตรใหญ่” (Magna Charta หรือเขียนว่า Magna Carta) ค.ศ. 1215 ที่ให้ประกันเสรีภาพบางประการแก่พลเมืองอังกฤษนั้นเป็นแม่บทสำคัญของกฎหมายรัฐธรรมนูญอังกฤษ สมาชิกสหประชาชาติรวมทั้งสยามที่เป็นภาคีแห่งองค์การนั้นได้ปฏิญาณรับรองผูกพัน “กฎบัตรแห่งสหประชาชาติ” (Charter of the United Nations) ซึ่งมีบทบัญญัติเริ่มต้นว่า

“เราประชาชนแห่งสหประชาชาติได้ตกลงเด็ดขาด…….. ยืนยันความเชื่อถือในหลักการพื้นฐานสิทธิมนุษยชน, ในศักดิ์ศรีและคุณค่าของมนุษย์, ในสิทธิเสมอภาคระหว่างชายกับหญิง และ ระหว่างชาติ ไม่ว่าใหญ่หรือเล็ก”

ต่อมาสมัชชาใหญ่สหประชาชาติซึ่งสยามเข้าร่วมด้วยใน ค.ศ. 1948 นั้น ได้ตกลงรับรอง “ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิแห่งมนุษยชน” (Universal declaration of human rights) ซึ่งบัญญัติสิทธิของพลเมืองไว้หลายประการ อาทิ ชีวิต, เสรีภาพ, ความปลอดภัยในตัวบุคคล, เสรีภาพจากการไม่ถูกจับกุมคุมขังเนรเทศโดยพลการของเจ้าหน้าที่, สิทธิในการได้รับการพิจารณาโดยเที่ยงธรรมและเปิดเผยจากศาลที่เป็นอิสระและไม่ลำเอียง, เสรีภาพในความคิด, ความเชื่อถือและศาสนา, เสรีภาพในการประชุมและการร่วมกันเป็นสมาคมอย่างสันติ ฯลฯ

รัฐบาลสยามได้รับรองกฎบัตรและปฏิญญาดังกล่าวแล้วโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา และสถานีวิทยุกระจายเสียงกรมประชาสัมพันธ์ได้เคยประกาศซ้ำแล้วซ้ำเล่าทุกๆ วัน วันละข้อติดต่อกันมาหลายปี

ดังนั้น “กฎบัตรแห่งสหประชาชาติ” และ “ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน” ดังกล่าวนี้ จึงเป็นส่วนสำคัญของ “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” ของสยามหรือประเทศไทยด้วย พระราชบัญญัติและบทกฎหมายใดที่ขัดต่อกฎบัตรและปฏิญญาดังกล่าวแล้วจึงเป็น “โมฆะ”

ส่วนปัญหาที่ว่ารัฐธรรมนูญใดที่เขียนขัดต่อกฎบัตรและปฏิญญานั้น จะเป็นโมฆะหรือไม่นั้น ปวงชนซึ่งเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุดย่อมวินิจฉัยได้ว่ารัฐธรรมนูญชนิดตัดสิทธิหรือไม่ให้สิทธิแก่ราษฎร ตามกฎบัตรและปฏิญญานั้นเป็น “รัฐธรรมนูญโมฆะ”

(๒)

“ปฏิญญา” (Declaration) ชนิดที่เป็นหลักสำคัญของสิทธิประชาธิปไตยซึ่งระบอบประชาธิปไตยต้องให้แก่ราษฎรนั้น และชนิดที่เป็นหลักการสำคัญประกอบรัฐธรรมนูญ เช่น คำปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิแห่งมนุษยชนดังกล่าวแล้ว และเทียบได้กับ “ปฏิญญาว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมือง” (Declaration des droits de I'homme et du citoyen) ของฝรั่งเศส ซึ่งผู้แทนราษฎรที่เป็นคนสามัญ และขุนนางประชาธิปไตยได้ร่วมกันแถลงเมื่อ ค.ศ. 1789 นั้น เป็นแม่บทของประชาธิปไตยในฝรั่งเศส ซึ่งศาลยุติธรรมและศาลปกครองจะต้องตัดสินคดีมิให้ขัดต่อปฏิญญาอันเป็นแม่บทประชาธิปไตยนั้น

คำประกาศหลัก 6 ประการของคณะราษฎรเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ก็เป็นปฏิญญาแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญของสยาม เพราะเหตุว่าเมื่อได้ประกาศธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2475 แล้ว รุ่งขึ้นวันที่ 28 มิถุนายน 2475 ได้มีประชุมสภาผู้แทนราษฎร 70 คน ซึ่งประกอบด้วยผู้ที่มิใช่สมาชิกคณะราษฎร 37 คน และที่เป็นสมาชิกคณะราษฎร 33 คน ในบรรดาผู้ที่มิใช่สมาชิกคณะราษฎรนั้นมีหลายท่านดำรงฐานันดรศักดิ์สูงตามระบบศักดินา 

(๑) เจ้าพระยาวงศานุประพัทธ์ (ม.ร.ว.สะท้าน สนิทวงศ์) ผู้เป็นพระอัยกาของสมเด็จพระบรมราชินีนาถองค์ปัจจุบัน

(๒) เจ้าพระยาพิชัยญาติ (ดั่น บุนนาค)

(๓) เจ้าพระยาธรรมศักดิ์มนตรี (สนั่น เทพหัสดิน)

รองลงมาเป็นพระยา, พระ, หลวง อีกหลายคน ซึ่งแทนหลายราชตระกูล ผู้ไม่มีบรรดาศักดิ์นั้นมีนักเรียนกฎหมาย, ทนายความ, ชาวนา, พ่อค้า ฯลฯ ผู้แทนราษฎรทั้ง 70 คนได้พร้อมใจกันปฏิญาณในที่ประชุมสภาดังต่อไปนี้

“ข้าพเจ้า (ออกนามผู้ปฏิญาณ) ขอให้คำปฏิญาณว่าจะซื่อสัตย์ต่อคณะราษฎรและจะช่วยกันรักษาหลัก ๖ ประการของคณะราษฎรไว้ให้มั่นคง

๑. จะต้องรักษาความเป็นเอกราชทั้งหลาย เช่น เอกราชในทางการเมือง ในทางศาล ในทางเศรษฐกิจ ฯลฯ ของประเทศไว้ให้มั่นคง

๒. จะรักษาความปลอดภัยในประเทศ ให้การประทุษร้ายต่อกันลดน้อยลงให้มาก

๓. จะต้องบำรุงความสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจโดยรัฐบาลใหม่จะพยายามหางานให้ราษฎรทำโดยเต็มความสามารถ จะร่างโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก

๔. จะต้องให้ราษฎรได้มีสิทธิเสมอภาคกัน 

๕. จะต้องให้ราษฎรได้มีเสรีภาพ มีความเป็นอิสระ เมื่อเสรีภาพนี้ไม่ขัดต่อหลัก ๔ ประการ ดังกล่าวแล้วข้างต้น

๖. จะต้องให้การศึกษาอย่างเต็มที่แก่ราษฎร”

เมื่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ปฏิญาณในที่ประชุมแล้ว เจ้าพระยามหิธร เสนาบดีกระทรวงมุรธาธร (ขณะนั้นยังมิได้ยุบกระทรวงนี้เปลี่ยนเป็นกรมราชเลขาธิการ) ได้อัญเชิญพระราชกระแสรับสั่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมาอ่านในที่ประชุมสภาดังต่อไปนี้

“วันนี้สภาผู้แทนราษฎรได้ประชุมเป็นครั้งแรก นับว่าเป็นการสำคัญอันหนึ่งในประวัติการณ์ของประเทศอันเป็นที่รักของเรา ข้าพเจ้าเชื่อว่าท่านทั้งหลายคงจะตั้งใจที่จะช่วยกันปรึกษาการงานเพื่อนำความเจริญรุ่งเรืองมาสู่ประเทศสยามสืบไป และเพื่อรักษาความอิสรภาพของไทยไว้ชั่วฟ้าและดิน

ข้าพเจ้าขออำนวยพรแก่บรรดาผู้แทนราษฎรทั้งหลายให้บริบูรณ์ด้วยกำลังกาย กำลังปัญญา เพื่อจะได้ช่วยกันทำการให้สำเร็จตามความประสงค์ของเราและของท่านซึ่งมีจุดมุ่งหมายอันเดียวกันทุกประการเทอญ”

พระราชกระแสรับสั่งซึ่งเจ้าพระยามหิธรอัญเชิญมาอ่านในที่ประชุมนั้น พระปกเกล้าฯ ได้ทรงพระกรุณาพระราชทานเอง ซึ่งแสดงว่าพระองค์เต็มพระทัยพระราชทานพระบรมราชานุมัติเป็นปฏิญญาแห่งระบอบปกครองประชาธิปไตย

(๓)

“แผนการร่วม” (Common Program) ชนิดที่เป็นข้อบังคับกำหนดระเบียบปกครองรัฐ เช่น แผนการร่วมของจีนซึ่งกรรมกร, ชาวนา, นายทุนน้อย, นายทุนแห่งชาติ (หลายคนเป็นมหาเศรษฐี เช่น ต้นกากี และบางคนเป็นลูกขุนนางเก่าสมัยราชวงศ์เช็ง หลายคนเคยเป็นขุนศึก หลายคนเป็นก๊กมินตั๋ง เช่น จอมพลหลีชิซิน, มาดามซุนยัดเซ็น ฯลฯ) ได้ร่วมกันจัดทำประกาศเป็นระเบียบการปกครองสาธารณรัฐราษฎรจีนเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม ค.ศ. 1949 และจัดตั้ง “รัฐบาลกลางของราษฎรจีน”

ในระยะเวลาหัวต่อระหว่างระบบเก่ากับระบบใหม่ก่อนมีรัฐธรรมนูญใน ค.ศ. 1945 ในทางวิชาการรัฐธรรมนูญ “แผนการร่วม” นี้มีลักษณะเป็น “รัฐธรรมนูญชั่วคราว” ของจีน ผู้มีฐานะตามระบบเก่า และฐานะตามระบบใหม่ร่วมมือกันในระยะหัวต่อนั้น เป็นการนำทฤษฎีวิทยาศาสตร์สังคมมาประยุกต์ถูกต้องตามสภาพท้องที่และกาลสมัยของจีน

‘เหมาเจ๋อตุง’ มิได้ประฌามนายทุนไปทั้งหมด เพราะตามการพัฒนาของระบบสังคมจีนสมัยก่อนนั้น ย่อมก่อให้เกิดชนชั้นวรรณะนายทุน เหมาเจ๋อตุงถือว่านายทุนจำนวนน้อยหยิบมือเดียวเท่านั้นที่เป็นศัตรูของราษฎร แต่นายทุนหลายคนเป็นนายทุนรักชาติ ผู้เคยไปเยือนประเทศจีนจะสังเกตเห็นอนุสาวรีย์ประวัติการอภิวัฒน์จีนซึ่งประเทศจีนใหม่สร้างขึ้นว่า มีภาพขบวนการชาวนา “ไท่ผิง” ระหว่าง ค.ศ. 1851-1861 ซึ่งเหมาเจ๋อตุงยกย่องว่า เป็นขบวนการอภิวัฒน์

แม้ว่าขบวนการนั้นสถาปนา ‘หงซิ่วฉวน’ หัวหน้าขึ้นเป็น “พระจักรพรรดิ” แต่สภาพของประเทศจีนสมัยนั้นคนจีนยังนับถือสถาบันพระมหากษัตริย์และยังไม่รู้เรื่องสาธารณรัฐ (ส่วนหลิวเซ่าฉีกับพวกนั้น แม้ตนเป็นนายทุนน้อยซึ่งไม่ใช่กรรมกรแท้จริง ดำเนินคติอย่างนายทุนใหญ่ปฏิกิริยา คือมีทรรศนะ “ผูกขาด” (Monopoly) ที่ต้องการผูกขาดการอภิวัฒน์ไว้เป็นของพวกตนโดยเฉพาะที่พิจารณาตามสภาพท้องที่กาลสมัยของจีน เห็นว่าทุกชั้นวรรณะรักชาติที่มีอยู่นั้นสมควรเข้าอยู่ในแนวร่วมเพื่อร่วมมือในการสถาปนาประชาธิปไตยแผนใหม่)

ธรรมเนียมประเพณีรัฐธรรมนูญ

“ธรรมเนียมประเพณีรัฐธรรมนูญ” (Constitutional Customs) จัดอยู่ในประเภทกฎหมายรัฐธรรมนูญที่ไม่ขีดเขียนเป็นลายลักษณ์อักษร (Unwriten Constitution) ในบางประเทศเช่นประเทศอังกฤษนั้น นอกจากมีตัวบทที่เขียนเป็นลายลักษณ์อักษรไว้ส่วนหนึ่ง อาทิ กฎบัตรใหญ่ ค.ศ. 1215, คำร้องขอสิทธิ ค.ศ. 1628, บทบัญญัติว่าด้วยสิทธิ ค.ศ. 1689 พระราชบัญญัติว่าด้วยรัฐสภา ค.ศ. 1911, และ ค.ศ. 1949 แล้วระบบรัฐธรรมนูญอังกฤษอาศัยธรรมเนียมประเพณีรัฐธรรมนูญที่เป็นมาช้านาน ดังนั้นจึงมีผู้จัดระบบรัฐธรรมนูญอังกฤษเข้าอยู่ในประเภท “รัฐธรรมนูญที่ไม่ขีดเขียนเป็นลายลักษณ์อักษร”

ส่วนในสยามนั้น ปรากฏในรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรซึ่งบันทึกคำอภิปรายร่างรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ว่า ธรรมเนียมประเพณีประชาธิปไตยยังคงใช้ได้ต่อไป ข้าพเจ้าจึงขอคัดรายงานการประชุมสภาตอนที่เกี่ยวกับเรื่องนี้ไว้ดังต่อไปนี้

‘นายหงวน ทองประเสริฐ’ กล่าวว่า ในหมวดสภาผู้แทนราษฎรว่า ผู้แทนราษฎรต้องปฏิญาณก่อนเข้ารับหน้าที่ อยากทราบความประสงค์ของท่านประธานอนุกรรมการว่าพระมหากษัตริย์ต้องทรงปฏิญาณไหม

‘ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ’ (พระยามโนปกรณ์ฯ) ตอบว่าผู้ที่เป็นสมาชิกสภานี้ก่อนที่จะเข้ามารับหน้าที่ ต้องปฏิญาณและ ตามประเพณีราชาภิเษกก็มีการปฏิญาณอยู่แล้ว

‘นายหงวน ทองประเสริฐ’ กล่าวว่าควรบัญญัติไว้

‘พระยาราชวังสัน’ กล่าวว่า ในประเทศเดนมาร์กถึงเป็นรัชทายาทก็ต้องปฏิญาณเหมือนกันเพราะในโอกาสบางคราวต้องทำการเป็นผู้แทนพระเจ้าแผ่นดิน แต่ความคิดของเรานี้ก็เพื่อวางระเบียบว่าสิ่งใดที่เป็นแบบธรรมเนียมอยู่แล้ว เราไม่อยากพูดมากนัก ตามความคิดเดิมในการร่างรัฐธรรมนูญนี้ ประสงค์ไม่ให้ยาวเกินไป สิ่งใดที่มีและพิจารณาแล้วเห็นว่าเหมือนกัน

ฉะนั้นจึ่งไม่บัญญัติไว้ เพราะความคิดเช่นนั้นเราวางไว้ เห็นว่าไม่เป็นอะไร ทั้งเห็นความสะดวกกว่าการบัญญัติเช่นนี้จะดีกว่า

‘นายหงวน ทองประเสริฐ’ ตอบว่าความจริงเห็นด้วย แต่ธรรมเนียมนั้นไม่ใช่บทบังคับ อีกประการหนึ่งสิ่งนี้เป็นคราวแรกไม่เคยใช้มา

‘พระยามนธาตุราช’ กล่าวว่า ประเทศอื่นๆ ที่จะผลัดเปลี่ยนพระเจ้าแผ่นดิน เขามีในธรรมนูญฯ

‘พระยาราชวังสัน’ ตอบว่า ในธรรมนูญบางฉบับได้บัญญัติคำไว้ว่าจะปฏิญาณอย่างนั้นของเราทราบว่า พระเจ้าแผ่นดินต้องทรงปฏิญาณต่อหน้าเทวดาทั้งหลายและพระพุทธรูป เป็นต้น เราอยากจะเงียบเสีย

‘นายหงวน ทองประเสริฐ’ กล่าวว่า ขอเรียนถามว่าควรจะแก้ไขอย่างไรหรือไม่

‘ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ’ ตอบว่า ไม่เห็นจำเป็นเพราะไม่ทำให้ดีขึ้นหรือเลวลง มีอยู่แล้วจะไปล้างเสียทำไม ถ้าแม้ว่าความข้อนี้ตัดความหรือเพิ่มสิทธิก็ควรอยู่ การที่บัญญัติไว้เช่นนี้เพื่อเขียนไว้ให้หรูๆ ถึงไม่เขียนก็รู้อยู่แล้ว

‘นายหงวน ทองประเสริฐ’ กล่าวว่า เพื่อความเข้าใจของราษฎรทั้งหลาย ให้ลงมติว่าจะสมควรหรือไม่

‘หลวงประดิษฐ์มนูธรรม’ กล่าวว่า ข้าพเจ้าขอแถลงให้ที่ประชุมทราบ เท่าที่นายหงวน ทองประเสริฐ ได้ร้องให้เติมร่างว่าพระมหากษัตริย์ต้องทรงปฏิญาณนั้น การที่ไม่เขียนไว้ก็ดี ก็ให้ถือว่าเวลาขึ้นเสวยราชย์ต้องทรงกระทำตามพระราชประเพณี การที่ไม่เขียนไว้นี้ ไม่ใช่เป็นการยกเว้นที่พระองค์จะไม่ต้องทรงปฏิญาณ ขอให้จดบันทึกข้อความสำคัญนี้ไว้ในรายงาน

‘ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ’ กล่าวว่า เนื่องจากหลวงประดิษฐ์มนูธรรมได้กล่าวแล้ว ข้าพเจ้าขอแถลงว่าได้เคยเฝ้าและทรงรับสั่งว่า พระองค์เองได้ทรงปฏิญาณเวลาเสวยราชสมบัติและเวลาขึ้นรับเป็นรัชทายาทก็ต้องปฏิญาณชั้นหนึ่งก่อน ความข้อนี้เมื่อพระองค์ทรงรับสั่งเช่นนี้ เพราะฉะนั้นรับรองได้อย่างที่หลวงประดิษฐ์มนูธรรมว่าเป็นพระราชประเพณีทีเดียว

‘นายจรูญ สืบแสง’ กล่าวว่า เป็นที่เข้าใจแล้วว่า พระเจ้าอยู่หัวต้องทรงปฏิญาณตามนี้ แต่นี่เป็นรัฐธรรมนูญสำคัญอย่างยิ่ง เท่าที่ได้จดบันทึกรายงานยังน้อยไป ถ้าอย่างไรให้มีไว้ในรัฐธรรมนูญจะดียิ่ง

‘หลวงประดิษฐ์มนูธรรม’ ตอบว่า สภาผู้แทนราษฎรต้องเห็นชอบในการอัญเชิญพระมหากษัตริย์ขึ้นเสวยราชย์หรือในการสมมติรัชทายาท ถ้าองค์ใดไม่ปฏิญาณเราคงไม่ลงมติให้

‘นายจรูญ สืบแสง’ กล่าวว่า องค์ต่อๆ อาจไม่ปฏิญาณ

‘พระยาราชวังสัน’ ตอบว่า ตามหลักการในที่ประชุมต่างๆ ถ้ามีคำจดในรายงานแล้ว เขาถือเป็นหลักการเหมือนกัน

ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ แถลงให้สมาชิกลงมติมาตรา 9 ว่า การสืบราชสมบัติ ท่านว่าให้เป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในกฎมณเฑียรบาลหรือให้เดิมคำว่า “จะต้องปฏิญาณ”

‘ประธานสภาฯ’ กล่าวว่า บัดนี้มีความเห็น 2 ทาง คือทางหนึ่งเห็นว่า ควรคงตามร่างเดิม อีกทางหนึ่งว่า ควรเดิมความให้ชัดยิ่งขึ้น

ที่ประชุมลงมติตามร่างเดิม 48 คะแนน ที่เห็นว่าให้เติมความให้ชัดขึ้นมี 7 คะแนน เป็นอันตกลงว่าไม่ต้องเติมความอีก

 

-4-

ปัจจุบันนี้มีบางคนได้เขียนและกล่าววิจารณ์ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนั้นฉบับนี้เป็นประชาธิปไตยบ้าง เป็นอำมาตยาธิปไตยบ้าง ฉะนั้นจึงเป็นการสมควรที่นิสิต นักศึกษา นักเรียนและราษฎรซึ่งต้องการสัจจะโดยไม่มีอคติอุปาทาน อาศัยหลักตามสามัญสำนึกอันเป็นตรรกวิทยาเบื้องต้นของมนุษยชนประกอบด้วยความหมายของภาษาไทยประยุกต์แก่รัฐธรรมนูญแต่ละฉบับโดยความเที่ยงธรรม

ก. ถ้ารัฐธรรมนูญใดมีบทถาวรและบทเฉพาะกาล สามัญชนที่รู้ภาษาไทยพอสมควรย่อมเข้าใจ คำว่า “เฉพาะกาล” นั้นหมายถึงระยะเวลาชั่วคราว ซึ่งเมื่อพ้นกำหนดนั้นแล้วก็เหลือแต่บทถาวรที่ใช้เป็นแบบการปกครองถาวรต่อไป ฉะนั้นจึงต้องพิจารณาตัวบทถาวรของรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับว่ามีลักษณะเป็นประชาธิปไตยหรือไม่

ส่วนบทเฉพาะกาลเป็นเรื่องระยะหัวต่อระหว่างระบบเก่ากับระบบใหม่ ซึ่งย่อมมีส่วนที่เป็นระบบเก่าผสมอยู่กับระบบใหม่ในชั่วระยะเวลาหนึ่ง ปัญหาวินิจฉัยลักษณะบทเฉพาะกาลนั้นต้องพิจารณาว่า บทนั้นมีไว้เพื่อนำไปสู่บทถาวรประชาธิปไตยหรืออำมาตยาธิปไตย

(บางคนที่สำเร็จการศึกษาชั้นสูงย่อมรู้ภาษาไทยดีกว่าสามัญชนกลับแสร้งทำเป็นไม่รู้คำว่า “เฉพาะกาล” นั้น หมายถึงเรื่องชั่วคราว ดังนั้น บางคนจึงถือเอาบทเฉพาะกาลเป็นหลัก เช่น เราจะได้อ่าน ได้ฟังว่าบางคนถือเอา “บทเฉพาะกาล” ของรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 เรื่องการมีสมาชิกประเภทที่ 2 นั้นเป็นเรื่องถาวร แต่ถ้าเป็นบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญที่พวกเขาทำขึ้นนั้น พวกเขาก็ไม่นำเอาเรื่องเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญนั้นมาเป็นหลักวินิจฉัยลักษณะของรัฐธรรมนูญนั้น เช่น รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ซึ่งมีบทเฉพาะกาลยกยอดวุฒิสมาชิกซึ่งได้รับแต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับ 9 พ.ย. 2490 (ใต้ตุ่ม) ให้มาเป็นวุฒิสมาชิกของฉบับ 2492 พวกเขาก็ไม่เอ่ยถึงบทเฉพาะกาลนี้)

ข. คำว่า “ประชาธิปไตย” นั้นข้าพเจ้าได้กล่าวมาแล้วในข้อ คือหมายถึงการปกครองที่ถือมติปวงชนเป็นใหญ่ ส่วนคำว่า “อำมาตยาธิปไตย” นั้นมีบางคนตั้งเป็นศัพท์ใหม่ขึ้นโดยยังไม่มี

ในพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานหรือฉบับสำหรับนักเรียน แต่ผู้ตั้งศัพท์นี้ก็มีสิทธิที่จะตั้งเป็นศัพท์ใหม่ได้โดยเอาคำว่า “อำมาตย์” สนธิกับคำว่า “อธิปไตย” พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานให้ความหมายของคำว่า “อำมาตย์” ไว้ว่าหมายถึง ข้าราชการ, ข้าเฝ้า, ที่ปรึกษา ดังนั้นคำว่า “อำมาตยาธิปไตย” ย่อมหมายถึง การปกครองโดยข้าราชการ, ข้าเฝ้า, ที่ปรึกษา ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งโดยพระองค์เองหรือโดยคำเสนอของรัฐบาล หรือ องคมนตรีซึ่งเป็นที่ปรึกษาของพระองค์

ค. โดยอาศัยหลักการและความหมายในภาษาไทยดังกล่าวข้างบนนั้น เราอาจวินิจฉัยลักษณะของรัฐธรรมนูญบางฉบับได้ ดั่งต่อไปนี้

(๑) ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินชั่วคราวฉบับ 27 มิถุนายน 2475 ไม่ใช่อำมาตยาธิปไตย เพราะตัวบทถาวรของธรรมนูญนั้น กำหนดไว้ว่าเมื่อสิ้นบทเฉพาะกาลแล้ว สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกประเภทเดียว คือ ประเภทราษฎรเป็นผู้เลือกตั้งขึ้นมา

ส่วนบทเฉพาะกาลเป็นเรื่องชั่วคราวในระยะหัวต่อระหว่างระบบศักดินาที่เป็นมาหลายพันปีกับระบอบประชาธิปไตยซึ่งเพิ่งเริ่มเกิดขึ้น จึงในสมัยแรกภายในเวลา 6 เดือน สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกซึ่งผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารแต่งตั้งขึ้นในนามคณะราษฎร สมัยที่ 2 ภายในเวลา 10 ปี สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิก 2 ประเภทคือ

ประเภทที่ 1 ราษฎรเป็นผู้เลือกตั้ง กับ ประเภทที่ 2 ผู้แทนราษฎรสมัยที่ 1 เป็นผู้เลือกตั้ง สมัยที่ 3 เป็นบทถาวรคือเมื่อพ้น 10 ปีแล้ว สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้น

(๒) รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ไม่ใช่อำมาตยาธิปไตยเพราะมาตรา 16 อันเป็นบทถาวรบัญญัติไว้ว่า “สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรเป็นผู้เลือกตั้ง” ส่วนบทเฉพาะกาลเป็นเรื่องชั่วคราวในระยะหัวต่อระหว่าง 2 ระบอบ ดังกล่าวแล้วนั้นมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 2 ประเภท คือประเภทที่ 1 ราษฎรเป็นผู้เลือกตั้ง กับประเภทที่ 2 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งโดยรัฐบาลเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ

ในระหว่างบทเฉพาะกาลนี้ผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1 ซึ่งแม้ก่อนสมัครรับเลือกตั้งนั้น บางคนเป็นข้าราชการประจำ แต่กฎหมายเลือกตั้งได้กำหนดไว้ว่าถ้าได้รับเลือกตั้งแล้วต้องลาออกจากตำแหน่งข้าราชการประจำ ฉะนั้นสมาชิกประเภทที่ 1 ซึ่งมีจำนวนกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดแห่งสภาผู้แทนราษฎรนั้นจึงไม่ใช่อำมาตย์

(๓) รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ไม่ใช่อำมาตยาธิปไตยเพราะพฤฒสมาชิกและสมาชิกสภาผู้แทนเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมาจึงไม่ใช่ “อำมาตย์ และมาตรา 24 กับ 28 กำหนดไว้ว่าพฤฒสมาชิก และสมาชิกสภาผู้แทนต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ

(๔) รัฐธรรมนูญฉบับ 9 พ.ย. 2490 (ใต้ตุ่ม) เป็นอำมาตยาธิปไตยเพราะวุฒิสมาชิกเป็นผู้ที่พระมหากษัตริย์แต่งตั้ง โดยรัฐบาลเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ

(๕) รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 เป็นอำมาตยาธิปไตยครบถ้วนทั้งบทถาวรและบทเฉพาะกาล เพราะบทถาวรกำหนดไว้ว่าวุฒิสมาชิกเป็นผู้ที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งโดยประธานองคมนตรีรับสนองพระบรมราชโองการ และบทเฉพาะกาลได้ยกยอดวุฒิสมาชิกซึ่งได้รับแต่งตั้งตามฉบับ 2490 (ใต้ตุ่ม) ให้เป็นวุฒิสมาชิกตามฉบับ 2492 ด้วย

ส่วนการที่บางคนอ้างว่าฉบับ 2492 เป็นประชาธิปไตยที่สุดเพราะมีบทบัญญัติไว้ว่าวุฒิสมาชิก และสมาชิกสภาผู้แทนต้องไม่เป็นข้าราชการประจำนั้น ท่านผู้อ่านอาจสอบสวนหาสัจจะได้ว่าการห้ามมิให้พฤฒสมาชิก (วุฒิสมาชิก) กับสมาชิกสภาผู้แทนเป็นข้าราชการประจำนั้นรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ได้บัญญัติห้ามเช่นนั้นไว้ก่อนแล้วตามมาตรา 24 และ 29 และได้มีการปฏิบัติจริงตามรัฐธรรมนูญซึ่งผู้นั้นไม่มีพฤฒสมาชิกหรือสมาชิกสภา

อ่านที่ปราศจากอคติสอบสวนได้ว่าระหว่างใช้รัฐธรรมนูญ 2489 ผู้แทนหรือรัฐมนตรีคนใดเป็นข้าราชการประจำ ส่วนรัฐมนตรีที่แต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 นั้น เราท่านที่ไม่หลงเชื่อคำโฆษณาก็เห็นกันอยู่แล้วว่าจอมพล ป. พิบูลสงครามเป็นนายกรัฐมนตรีโดยความไว้วางใจของรัฐสภาตามฉบับ 2492 และหลายคนที่แม้ไม่ใช่นักวิชาการก็ย่อมรู้ว่าผู้มียศเป็นจอมพลดำรงยศนั้นเป็นประจำการตลอดไปโดยไม่ต้องปลดเป็นกองหนุนจึงรับเงินเดือนตามยศจอมพลตลอดชีพ

ฉะนั้นตามทฤษฎีและตามการปฏิบัติของรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ทั้งในบทถาวรและบทเฉพาะกาลจึงเป็นอำมาตยาธิปไตย

ส่วนการที่บางคนโฆษณาว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 2492 บัญญัติไว้ห้ามมิให้วุฒิสมาชิกและสมาชิกสภาผู้แทนเป็นผู้จัดการ, กรรมการ, ที่ปรึกษา, ตัวแทน ของห้างหุ้นส่วนที่รัฐหรือหน่วยราชการของรัฐ เป็นผู้ลงทุนหรือถือหุ้นส่วนข้างมากก็ดี รับสัมปทานหรือคงไว้ซึ่งสัมปทาน หรือเป็นคู่สัญญากับรัฐอันมีลักษณะผูกขาดตัดตอนก็ดี หรือไม่รับเงินเดือน หรือ ประโยชน์ใดจากรัฐนอกจากเงินเดือนก็ดี ฯลฯ นั้น

ข้าพเจ้าขอให้ท่านผู้อ่านที่ปราศจากอคติโดยไม่หลงเชื่อคำโฆษณาง่ายๆ โปรดพิจารณารายชื่อของวุฒิสมาชิกและสมาชิกสภาผู้แทนตามฉบับ 2492 นั้น อย่างละเอียดแล้วสอบสวนดูว่ามีผู้ใดบ้างที่รัฐสภา และองคมนตรีรู้อยู่แล้วว่าได้ประโยชน์โดยฝ่าฝืนข้อห้ามดั่งกล่าวแล้ว

(๖) ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 ถือตามแม่บทของฉบับ 2492 โดยมีวุฒิสมาชิกซึ่งสภาผู้แทนราษฎรต้องเลือกตั้งจากบัญชีชื่อลับ ซึ่งคณะองคมนตรีจัดทำขึ้นส่งมาให้ สภาผู้แทนราษฎร จำต้องเลือกบุคคลเท่าที่ปรากฏชื่อในบัญชีลับนั้นก็ทำให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 มีลักษณะอำมาตยาธิปไตย

ง. ในการพิจารณาบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ นั้นก็จำต้องแยกลักษณะของบทเฉพาะกาลออกเป็น 2 ประเภท คือบทเฉพาะกาลที่นำไปสู่บทถาวรที่เป็นประชาธิปไตย กับบทเฉพาะกาลที่นำไปสู่ระบอบอำมาตยาธิปไตย

(๑) บทเฉพาะกาลที่นำไปสู่บทถาวรที่เป็นประชาธิปไตยนั้นมีความจำเป็นในระยะหัวต่อระบบศักดินาที่เป็นมาช้านานหลายศตวรรษซึ่งมีซากตกค้างอยู่ กับระบอบประชาธิปไตยที่เพิ่งเกิดขึ้น ทั้งนี้เพื่อประคับประคองระบอบประชาธิปไตยให้ดำเนินก้าวหน้าต่อไปโดยป้องกันมิให้ถูกแทรกซึมบั่นทอนจากระบบศักดินา

ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ซึ่งมีบทถาวรและบทเฉพาะกาลนั้น พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ซึ่งแทนระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ทรงเห็นชอบและพอพระราชหฤทัยมาก ดังปรากฏในคำแถลงของพระยามโนปกรณ์ฯ ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญต่อสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 16 พ.ย. 2475 มีความตอนหนึ่งว่าดั่งนี้

“ในการร่างพระธรรมนูญ (รัฐธรรมนูญ) นี้ อนุกรรมการได้ทำการติดต่อกับสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวตลอดเวลา จนถึงอาจกล่าวได้ว่าได้ร่วมมือกันทำข้อความตลอดในร่างที่เสนอมานี้ ได้ทูลเกล้าฯ ถวาย และทรงเห็นชอบนั้น ไม่ใช่เพียงทรงเห็นชอบอย่างข้อความที่กราบบังคมทูลขึ้นไป ยิ่งกว่านั้นเป็นที่พอพระราชหฤทัยมาก”

คำแถลงของประธานอนุกรรมการฯ เกี่ยวกับบทเฉพาะกาลมีความอีกตอนหนึ่งว่าดั่งนี้

“ที่มีสมาชิก 2 ประเภทนี้ก็เพราะสาเหตุว่า เราพึ่งมีรัฐธรรมนูญขึ้น ความคุ้นเคยในการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญยังไม่แพร่หลายทั่วถึง ฉะนั้นจึงให้มีสมาชิกประเภทซึ่งเห็นว่าเป็นผู้ที่คุ้นเคยการงานแล้วช่วยพยุงกิจการ ทำร่วมมือกันไปกับสมาชิกประเภทที่ 1 ที่ราษฎรเลือกตั้งมา”

อุดมการณ์ของบทเฉพาะกาลตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2475 เป็นเรื่องของการ “ช่วยพยุง” ประชาธิปไตยให้ทรงตัวอยู่ได้แล้วก้าวหน้าต่อไป มิใช่เป็นการเอาประเภทที่ 2 มา “ถ่วงอำนาจ” สภาผู้แทนราษฎร

ความจริงที่ประจักษ์จากรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรและราชกิจจานุเบกษา ฯลฯ ปรากฏว่าสมาชิกประเภทที่ 2 นั้นมิได้ยกมือให้ฝ่ายรัฐบาลเสมอไป คือได้ยกประโยชน์ของชาติเหนือส่วนตนและพวกพ้องในหลายกรณี อาทิ ได้ร่วมกับสมาชิกประเภทที่ 1 ในการคัดค้านข้อเสนอของรัฐบาลเรื่องความตกลงกับต่างประเทศกำหนดโควต้ายางพารา อันทำให้รัฐบาลพหลฯ ต้องลาออกตามวิถีทางรัฐธรรมนูญ, ลงมติข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรตามที่สมาชิกประเภทที่ 1 เสนอซึ่งขัดแย้งกับความเห็นของรัฐบาล อันทำให้รัฐบาลพหลฯ ต้องลาออกตามรัฐธรรมนูญอีกครั้งหนึ่ง

ในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 สมาชิกประเภทที่ 2 ได้ร่วมกับประเภทที่ 1 ลงมติคัดค้านร่างพ.ร.บ. ที่รัฐบาลพิบูลฯ เสนอขออนุมัติพระราชกำหนดระเบียบบริหารนครบาลเพชรบูรณ์และการจัดตั้งพุทธบุรีมณฑล อันทำให้รัฐบาลพิบูลฯ ต้องลาออกตามวิถีทางรัฐธรรมนูญ (ต่างกับวุฒิสมาชิกแต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ซึ่งแม้ไม่มีสิทธิลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีสิทธิตั้งข้อสังเกตไปยังสภาผู้แทนราษฎรให้ลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลได้ แต่วุฒิสมาชิกนั้นก็มิได้ตั้งขอสังเกตเช่นนั้นไปยังสภาผู้แทน ทั้งๆ ที่วุฒิสมาชิกหลายคนบ่นนอกสภาว่ารัฐบาลพิบูลฯ บริหารประเทศไม่เป็นที่พอใจของราษฎร)

บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 กำหนดวิธีเลือกตั้งพฤฒสมาชิกในวาระเริ่มแรกโดยองค์การเลือกตั้ง ประกอบด้วยผู้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอยู่ในวันสุดท้ายก่อนใช้รัฐธรรมนูญฉบับนั้น เพื่อให้มีพฤฒสภาขึ้นภายใน 15 วัน เมื่อสิ้นวาระของพฤฒสมาชิกรุ่นแรกนี้แล้วราษฎรเป็นผู้เลือกตั้งพฤฒสมาชิกโดยทางอ้อม

(๒) บทเฉพาะกาลที่นำไปสู่ระบอบอำมาตยาธิปไตย เช่น บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ที่ยกยอดวุฒิสมาชิกซึ่งได้รับแต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2490 (ใต้ตุ่ม) ให้มาเป็นวุฒิสมาชิกฉบับ 2492 ด้วย เพื่อเข้าสู่ระบบถาวรของฉบับ 2492 ซึ่งวุฒิสมาชิกเป็นผู้ที่ประธานองคมนตรีรับสนองฯ แต่งตั้ง มิใช่เลือกตั้งโดยราษฎร บทเฉพาะกาลของร่างรัฐธรรมนูญฉบับ ๒๕๑๗ มีลักษณะนำไปสู่ระบอบอำมาตยาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญฉบับนั้น

 

 

 

ที่มา: ปรีดี พนมยงค์. รัฐธรรมนูญเบื้องต้น ใน แนวความคิดประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์, (กรุงเทพฯ: เรือนแก้วการพิมพ์ 2535), พิมพ์ครั้งที่ 1, น.138-145

หมายเหตุ: จัดรูปแบบอักษรโดยบรรณาธิการ